國家法律規(guī)范和國際標(biāo)準(zhǔn)差異化背景下的中國民航安全監(jiān)管發(fā)展路徑研究

[摘 要]中國民航安全監(jiān)管既要符合國家法律法規(guī)的規(guī)定，又要符合國際民用航空組織的要求。國家法律要求與國際標(biāo)準(zhǔn)存在差異，文章以差異產(chǎn)生的原因?yàn)檠芯科瘘c(diǎn)，針對中國民航安全監(jiān)管和國際民航安全管理兩個方面提出應(yīng)對措施，并結(jié)合中國民航監(jiān)管實(shí)踐，從監(jiān)察實(shí)施形式和完善中國民航安全立法兩方面提出完善建議，以供參考。

[關(guān)鍵詞]民航安全監(jiān)管；依法行政；附件19《安全管理》；比較研究

中圖分類號：F562 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）24-0001-03

一、國家法律規(guī)范和國際標(biāo)準(zhǔn)對民航安全監(jiān)管要求的差異

（一）總體差異

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）等國家法律規(guī)范與《國際民用航空公約》附件1 9《安全管理》（以下簡稱附件19《安全管理》）等國際標(biāo)準(zhǔn)在文件性質(zhì)與執(zhí)行強(qiáng)制性、文件運(yùn)行環(huán)境、安全管理思路三個方面存在差異。

1.文件性質(zhì)與執(zhí)行強(qiáng)制性

《安全生產(chǎn)法》是國家法律，是由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定、由國家元首以主席令形式頒布的法律，在全國范圍內(nèi)具有普遍約束力。《安全生產(chǎn)法》中的監(jiān)管要求具有法律的強(qiáng)制力。作為對民航業(yè)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責(zé)任的部門，民航行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵照執(zhí)行。附件19《安全管理》綜合了世界各國民航的安全管理經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀做法?？紤]到國際標(biāo)準(zhǔn)或程序中的各項(xiàng)要求并非各締約國都有能力遵照執(zhí)行，《國際民用航空公約》第三十八條規(guī)定了不能遵行時的背離程序[ 1 ]。附件19《安全管理》中的安全監(jiān)管要求是較高水平的要求，建議各締約國實(shí)施，但同時允許一定程度的背離。

2 .文件運(yùn)行環(huán)境

《安全生產(chǎn)法》是國家安全治理頂層設(shè)計(jì)的一部分，其中的監(jiān)管機(jī)制與我國的政府組織架構(gòu)、行政許可制度和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展等要素相符合。附件19《安全管理》中的安全監(jiān)管要求誕生于歐美民航管理機(jī)制，適用于英美法系國家的社會制度、法律制度和文化制度。這些制度與我國均有所不同，因此在安全監(jiān)管實(shí)施和安全管理要求上與我國國情和中國民航運(yùn)行情況存在差異，實(shí)施其要求時需要考慮法律要求的移植環(huán)境，如責(zé)任分配、主動報(bào)告的要求需適合中國民航的土壤。

3 .安全管理思路

《安全生產(chǎn)法》在我國煤礦行業(yè)安全管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上總結(jié)形成。附件19《安全管理》是結(jié)合民航行業(yè)特點(diǎn)提出的安全管理要求?！栋踩a(chǎn)法》從國家頂層設(shè)計(jì)上要求各行業(yè)遵照執(zhí)行，具有國家強(qiáng)制力的綜合安全管理要求；而附件19《安全管理》則是將其他行業(yè)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)融入民航安全管理，基于“為我所用”提出要求，具有國際性、強(qiáng)調(diào)民航特性的管理要求。鑒于此，《安全生產(chǎn)法》與附件19《安全管理》在多個具體安全要求上均存在差異，例如安全政策與責(zé)任制、風(fēng)險(xiǎn)管理核心工作機(jī)制與安全風(fēng)險(xiǎn)審核評估制度。

（二）安全政策與目標(biāo)方面的差異——安全生產(chǎn)責(zé)任分配與管理

《安全生產(chǎn)法》和附件1 9《安全管理》差異主要有兩點(diǎn)。

其一，全員安全生產(chǎn)責(zé)任制涵蓋的范圍更廣，將基于勞務(wù)關(guān)系為民航企業(yè)運(yùn)行安全提供服務(wù)的人員納入責(zé)任制體系；而附件1 9《安全管理》涵蓋的范圍是民航企業(yè)的工作人員。

其二，《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的全員安全生產(chǎn)責(zé)任制涵蓋責(zé)任梳理及責(zé)任清單的制定、責(zé)任分配、責(zé)任確認(rèn)、責(zé)任的落實(shí)、責(zé)任落實(shí)情況的評價(jià)及其獎懲，以及安全生產(chǎn)責(zé)任制的完善，其中的工作核心是責(zé)任落實(shí)情況的評價(jià)和責(zé)任制度的完善。

（三）風(fēng)險(xiǎn)管理方面的差異——雙重預(yù)防機(jī)制的建立

風(fēng)險(xiǎn)管理與隱患排查治理的區(qū)別可以從三個方面理解。

其一，風(fēng)險(xiǎn)管理與隱患排查治理的對象不同。風(fēng)險(xiǎn)管理的對象是對危險(xiǎn)源治理結(jié)果的評價(jià)，而隱患排查治理的對象是危險(xiǎn)源。

其二，隱患是風(fēng)險(xiǎn)管控失效后形成的缺陷或者漏洞。這也可以理解為隱患排查治理的對象是風(fēng)險(xiǎn)管理的漏網(wǎng)之魚，即風(fēng)險(xiǎn)管控措施的效能[ 2 ]。

其三，隱患排查治理是“治標(biāo)”，隱患是可以消除的，針對安全監(jiān)察等工作發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改便可實(shí)現(xiàn)隱患排查治理工作的閉環(huán)管理；風(fēng)險(xiǎn)管理工作是“治本”，風(fēng)險(xiǎn)管理是通過數(shù)據(jù)分析、邏輯分析等一系列危險(xiǎn)源辨識工作，發(fā)現(xiàn)沒有暴露出來的問題以及尚未在運(yùn)行中形成趨勢性的問題。

（四）安全保證方面的差異

1.國內(nèi)修法提出現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)和嚴(yán)重危害評估新要求

《安全生產(chǎn)法》第一百一十四條第二款規(guī)定“發(fā)生生產(chǎn)安全事故，情節(jié)特別嚴(yán)重、影響特別惡劣的，應(yīng)急管理部門可以按照前款罰款數(shù)額的二倍以上五倍以下對負(fù)有責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營單位處以罰款”。該規(guī)定是在2021年修法時的新增條款。2020年《刑法修正案（十一）》新增第一百三十四條第三款，“在生產(chǎn)、作業(yè)中違反有關(guān)安全管理的規(guī)定，有下列情形之一，具有發(fā)生重大傷亡事故或者其他嚴(yán)重后果的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的，處一年以下有期徒刑、拘役或者管制：（一）關(guān)閉、破壞直接關(guān)系生產(chǎn)安全的監(jiān)控、報(bào)警、防護(hù)、救生設(shè)備、設(shè)施，或者篡改、隱瞞、銷毀其相關(guān)數(shù)據(jù)、信息的……”這兩個條款的共同點(diǎn)是無論事發(fā)后的惡劣影響還是事發(fā)前的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)，都與處罰嚴(yán)厲程度成正比。因此如何評估現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)和危害后果的嚴(yán)重性，成為政府管理部門在法律修正之后亟須解決的難題。

2.國內(nèi)立法要求事故調(diào)查中增加應(yīng)急管理評估

《安全生產(chǎn)法》第八十六條新增要求，在事故調(diào)查的同時需評估應(yīng)急處置工作。民航行業(yè)首次在調(diào)查中對應(yīng)急處置進(jìn)行詳細(xì)評估的事件是四川航空3 U 8 6 3 3航班風(fēng)擋玻璃破裂事件。應(yīng)急處置不當(dāng)非但不能起到應(yīng)急管理的作用，還會惡化事故結(jié)果。如2 0 1 3年韓亞航空O Z 2 1 4號航班可控飛行撞地事故發(fā)生后，被彈出客艙的旅客遭到機(jī)場消防車碾壓。附件1 9《安全管理》中要求協(xié)同應(yīng)急預(yù)案是從管理文件的角度要求制度的統(tǒng)一。附件1 9《安全管理》沒有對應(yīng)急救援和事件調(diào)查提出更具體的要求。附件1 3《航空器事故和事故征候調(diào)查》規(guī)定了調(diào)查的原則、程序、調(diào)查報(bào)告與事故預(yù)防措施的具體內(nèi)容。《安全生產(chǎn)法》包括事先管理和事后管理，即安全管理、應(yīng)急救援和事件調(diào)查。國際標(biāo)準(zhǔn)和建議措施則分別以附件1 9和附件1 3明確事先管理和事后管理的事項(xiàng)。

二、國家法律規(guī)范和國際標(biāo)準(zhǔn)差異的解決：中國民航安全管理發(fā)展的兩個方面

（一）完善中國民航安全監(jiān)管途徑

第一，結(jié)合民航安全管理現(xiàn)狀落實(shí)雙重預(yù)防機(jī)制。結(jié)合中國民航安全實(shí)踐，民航局制定了《民航安全風(fēng)險(xiǎn)分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作機(jī)制管理規(guī)定》落實(shí)《安全生產(chǎn)法》的要求。民航生產(chǎn)運(yùn)行必然存在著固有的危險(xiǎn)源，風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)是將剩余風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范圍之內(nèi)。風(fēng)險(xiǎn)管控措施包括對人實(shí)施培訓(xùn)、對物實(shí)施技術(shù)保護(hù)和完善管理制度。這三類措施在運(yùn)行時有可能會失效或弱化。風(fēng)險(xiǎn)管控措施一旦失效或弱化，也就是風(fēng)險(xiǎn)管控措施的效能降低，就失去了將剩余風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受范圍之內(nèi)的功能。

第二，建立現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)和危害后果的評估機(jī)制。民航安全管理可以借鑒安全管理體系中的風(fēng)險(xiǎn)管理評估模式，從對人、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會秩序和行業(yè)運(yùn)行秩序、輿論的影響五個方面進(jìn)行考量。

對人的影響，包括對人的身體健康和心理健康的影響，評價(jià)的要素有人員死亡、重傷、輕傷和失蹤的數(shù)量，以及對人的心理和精神的創(chuàng)傷程度。

對經(jīng)濟(jì)的影響，包括直接經(jīng)濟(jì)損失和間接經(jīng)濟(jì)損失，直接經(jīng)濟(jì)損失如航空器受損維修費(fèi)用，間接經(jīng)濟(jì)損失包括航空器停場造成的損失、整改成本等。

對環(huán)境的影響，需要考慮現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)和危害后果對空氣質(zhì)量、地表和地下水質(zhì)、地質(zhì)等自然環(huán)境的破壞程度。

對社會秩序和行業(yè)運(yùn)行秩序的影響，主要考慮對行業(yè)運(yùn)行秩序、行業(yè)聲譽(yù)、企業(yè)運(yùn)行秩序和聲譽(yù)的影響。

對輿論的影響，民航行業(yè)是社會公眾和媒體普遍關(guān)注的行業(yè)，輿論對于行業(yè)、民航企業(yè)的影響十分重要，因此在進(jìn)行現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)和危害后果嚴(yán)重性評估時，還需要考慮輿論影響產(chǎn)生的危害。

第三，建立應(yīng)急處置效能評估機(jī)制。從宏觀視角來看，安全管理與應(yīng)急管理的范圍基本一致，都涵蓋預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個環(huán)節(jié)。但兩者側(cè)重點(diǎn)有所不同，應(yīng)急管理以監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援為基點(diǎn)，向前延伸至“預(yù)防”，向后延伸至“事后恢復(fù)與重建”；安全管理則是以“預(yù)防”為基點(diǎn)，向后延伸至“監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建”[ 3 ]。從微觀視角來看，安全是一種可接受的狀態(tài)，如果以事件、征候或事故為一個時間節(jié)點(diǎn)，安全管理工作可以分為事前管理和事后管理。事件、征候或者事故發(fā)生之前，安全管理的主要工作是繼續(xù)保持“安全”這種狀態(tài)；發(fā)生之后的工作重點(diǎn)則轉(zhuǎn)移到使系統(tǒng)盡快恢復(fù)至“安全”這種狀態(tài)，安全管理的主要工作是應(yīng)急處置、救援、事后恢復(fù)、評估與重建，即狹義的應(yīng)急管理工作。安全管理體系要求民航企業(yè)制定應(yīng)急預(yù)案并定期組織演練，一旦發(fā)生需要啟動應(yīng)急處置的情形，各部門、各崗位即能立即協(xié)同處置。

（二）將中國民航的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)推廣到國際

第一，安全責(zé)任履行標(biāo)準(zhǔn)差異化管理。安全責(zé)任履行標(biāo)準(zhǔn)的制定基于公平與公正。安全責(zé)任分配原則如下。

其一，服務(wù)提供者承擔(dān)主體責(zé)任，該責(zé)任是法定的組織責(zé)任，履職證明標(biāo)準(zhǔn)最嚴(yán)格，即原則上追責(zé)，除非有減免責(zé)的證據(jù)方可減輕責(zé)任。

其二，決策者的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是管理責(zé)任，與主體責(zé)任的履行標(biāo)準(zhǔn)一致，即原則上追責(zé)，除非有減免責(zé)的證據(jù)方可減輕或免除責(zé)任。

其三，部門領(lǐng)導(dǎo)等基層領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，部門領(lǐng)導(dǎo)作為決策實(shí)施者承擔(dān)過錯責(zé)任，即原則上不問責(zé)，除非有明顯過錯。

其四，一線員工的崗位責(zé)任，有過失則需要承擔(dān)責(zé)任。

第二，建立風(fēng)險(xiǎn)管控措施有效性評估機(jī)制。目前，中國民航已經(jīng)建立起以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的安全管理體系，其工作重點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)評估和安全管理體系效能評估。隨著隱患排查治理引入中國民航安全管理體系，其重點(diǎn)是評估風(fēng)險(xiǎn)管控措施的效能，因此也可以將隱患排查治理機(jī)制視為對風(fēng)險(xiǎn)管控措施效能的評估，將這一先進(jìn)管理機(jī)制在國際民航上進(jìn)行推廣。

三、立足本國：中國民航安全管理完善路徑

（一）在地區(qū)管理局內(nèi)部建立聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法制度

美國已經(jīng)形成一套完善的航空監(jiān)察體系，如由P r i n c i p a l I n s p e c t o r（P I）、資深監(jiān)察員或者其他授權(quán)人員制訂監(jiān)察計(jì)劃、成立監(jiān)察工作小組開展審查工作。在P I的組織下，形成各專業(yè)、各監(jiān)管局監(jiān)察員聯(lián)合監(jiān)察機(jī)制。中國民航安全監(jiān)管可以借鑒這種模式，在轄區(qū)范圍內(nèi)實(shí)行集中聯(lián)合檢查，聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法制度的優(yōu)點(diǎn)包括以下幾個方面。

其一，通過轄區(qū)內(nèi)各監(jiān)管局聯(lián)合執(zhí)法的形式集中監(jiān)管力量。

其二，便于各監(jiān)管局之間統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。地區(qū)管理局轄區(qū)內(nèi)各監(jiān)管局依據(jù)的監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)是一致的，通過聯(lián)合檢查能夠評估自己是否與其他兄弟局的監(jiān)察員理解一致。

其三，促進(jìn)安全交流。監(jiān)察員能夠了解其他兄弟監(jiān)管局轄區(qū)企業(yè)的安全表現(xiàn)，借鑒其優(yōu)秀管理經(jīng)驗(yàn)。能夠借助其他兄弟監(jiān)管局的監(jiān)察力量，發(fā)現(xiàn)新的問題。對于企業(yè)來說，也可以借此機(jī)會汲取其他監(jiān)管局監(jiān)察員的經(jīng)驗(yàn)，提高安全管理水平。

（二）建立安全監(jiān)管類的委派代表選拔制度

民航安全監(jiān)察員隊(duì)伍人手不足，導(dǎo)致隊(duì)伍監(jiān)管壓力日益增加。鑒于中美監(jiān)察員人數(shù)對比，可以借鑒美國的Training Center Program Manager（TCPM），其與P I一樣具有評估航企風(fēng)險(xiǎn)和措施有效性的權(quán)利，選拔或聘請資深的安全管理人員或已經(jīng)退休的監(jiān)察員從事安全監(jiān)督檢查工作。

（三）完善中國民航立法框架

中國民航立法包括國家層面的要求和民航層面的要求。國家層面的包括《安全生產(chǎn)法》《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》省級安全生產(chǎn)條例等。民航層面的包括《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》等民航規(guī)章、規(guī)范性文件。其中，民航規(guī)章中的《民用航空安全管理規(guī)定》在民航安全法律體系中具有舉足輕重的地位。在中國法律適用規(guī)則下，鑒于民航安全管理要求的重要性，只有提高民航安全管理法律規(guī)范的法律地位，賦予其統(tǒng)領(lǐng)其他民航專業(yè)規(guī)章的權(quán)力，才能發(fā)揮出統(tǒng)一國際民航安全管理先進(jìn)做法和國家安全生產(chǎn)治理要求的功能。

四、結(jié)語

國家安全法律規(guī)范和國際標(biāo)準(zhǔn)附件1 9《安全管理》在微觀具體內(nèi)容上均存在差異。中國民航面對兩者的差異，可采取分而治之的舉措，總結(jié)形成適合中國民航安全監(jiān)管的完善路徑，如建立聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法制度、選拔或者聘請資深的安全管理人員或者已經(jīng)退休的監(jiān)察員從事安全監(jiān)督檢查工作和制定中國民航安全法律法規(guī)。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國民用航空局政策法規(guī)司，中國民用航空局國際合作服務(wù)中心.民用航空國際公約匯編[M].北京：法律出版社，2019.

[2]朱濤，李燁.《民航安全風(fēng)險(xiǎn)分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作機(jī)制管理規(guī)定》解讀[J].中國民用航空，2022（10）：46-50.

[3]熊康昊，趙勇軍，宋亞勝，等.機(jī)場應(yīng)急管理與應(yīng)急救援理論、實(shí)踐與探索[M].北京：中國工人出版社，2018.