全面深化改革背景下我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的改革和完善

中圖分類號(hào)：F123.7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-0955（2024）06-0125-12

摘要：國(guó)有企業(yè)是黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是黨執(zhí)政興國(guó)的重要支柱和依靠力量。黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)進(jìn)一步深化國(guó)資國(guó)企改革作出重大部署。如何完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，更好發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的功能作用，是當(dāng)前我國(guó)持續(xù)深化改革的重要內(nèi)容，也是國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大的重要基礎(chǔ)和保障。我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在經(jīng)歷萌芽孕育、探索起步、獨(dú)立發(fā)展、深化改革四個(gè)改革發(fā)展階段后，已逐步成熟定型。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革是健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系的重要內(nèi)容，是構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的題中應(yīng)有之義，為全面深化改革提供了重要保障。目前我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算領(lǐng)域存在收益上交機(jī)制不完善、支出結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化、透明度和公開(kāi)性還需提高、與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的銜接有待加強(qiáng)等問(wèn)題和不足。新時(shí)代持續(xù)推動(dòng)我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革，必須進(jìn)一步優(yōu)化利潤(rùn)上交比例，逐步將國(guó)有金融資本收支納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算全面納入財(cái)政統(tǒng)籌范圍，加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審計(jì)工作。

關(guān)鍵詞：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度；國(guó)有資本；國(guó)有企業(yè)；利潤(rùn)上交比例

國(guó)有企業(yè)是我國(guó)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要支柱，是全面推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。近年來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央多次對(duì)深化國(guó)資國(guó)企改革作出重大部署。黨的二十屆三中全會(huì)指出，要進(jìn)一步全面深化改革，推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化；深化國(guó)資國(guó)企改革，“推動(dòng)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，增強(qiáng)核心功能，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力”。[1]國(guó)有企業(yè)大多處在關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。如何完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，更好發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的功能作用，是當(dāng)前我國(guó)持續(xù)深化改革的重要內(nèi)容，也是國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大的重要基礎(chǔ)保障。本文擬梳理我國(guó)國(guó)有企業(yè)資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革歷程，分析當(dāng)前我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算構(gòu)成及特點(diǎn)，并在對(duì)照進(jìn)一步全面深化改革目標(biāo)要求、深入剖析我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算主要問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出持續(xù)推動(dòng)我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革的政策建議。

一、我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革歷程

2024年1月1日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”）指出，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為政府以所有者身份對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行收益獲取和分配的重要財(cái)政工具，對(duì)于優(yōu)化國(guó)有資本布局、提高資本運(yùn)行效率、增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、支持國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。掌控把握好國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的方向和重點(diǎn)有助于更好地聚焦于黨和國(guó)家的重大戰(zhàn)略決策，完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理約束方案有助于推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，更好地構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的探索過(guò)程，契合了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的需要。尤其是黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算經(jīng)歷了制度初步提出（1992年）、國(guó)資預(yù)算變更調(diào)整（1998年）、制度落地實(shí)施（2007年）等幾個(gè)不同階段的發(fā)展。[2]從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的統(tǒng)收統(tǒng)支，到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的分權(quán)讓利，進(jìn)一步演化為現(xiàn)代財(cái)政體制下的規(guī)范管理和市場(chǎng)化運(yùn)作，再到如今對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革的進(jìn)一步深化，逐步擴(kuò)大預(yù)算覆蓋范圍，完善收益上交和支出管理機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的有效銜接，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支持國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的格局初步形成。這一步步的改革歷程，是黨和國(guó)家通盤(pán)考量、精心設(shè)計(jì)后產(chǎn)生的最優(yōu)解，體現(xiàn)了國(guó)有資本收益作為財(cái)政預(yù)算“四本賬”之一的重要地位。

（一）萌芽孕育階段（1949—1991年）

新中國(guó)成立初期，面對(duì)經(jīng)濟(jì)重建的艱巨任務(wù)，國(guó)家實(shí)行以公有制經(jīng)濟(jì)為核心的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)國(guó)有企業(yè)統(tǒng)一集中管理，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的直接配置和對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的全面干預(yù)。國(guó)有企業(yè)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的承載者，其利潤(rùn)直接納入國(guó)家財(cái)政體系，形成了早期國(guó)有資本的積累模式。此時(shí)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算本質(zhì)上反映的是國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間的利潤(rùn)分配關(guān)系。[3]政府與國(guó)有企業(yè)之間呈現(xiàn)出高度的統(tǒng)收統(tǒng)支一體性，企業(yè)不是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和市場(chǎng)主體，自主空間較為有限，企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)也尚未分離。因此，針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理更多是作為國(guó)家財(cái)政管理的延伸。

黨的十一屆三中全會(huì)后，國(guó)有企業(yè)作為改革的重點(diǎn)對(duì)象，開(kāi)始獲得更多的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。這一時(shí)期，為克服計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端，提振經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，改革重點(diǎn)圍繞放權(quán)讓利展開(kāi)，在不改變國(guó)有產(chǎn)權(quán)的前提下，逐步實(shí)現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，并引入了利潤(rùn)承包、利潤(rùn)留成等新型分配機(jī)制，有效地激發(fā)了企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展能力與內(nèi)生活力。

雖然此階段尚未形成明確的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，框架也尚未確立，國(guó)有企業(yè)仍然主要依賴國(guó)家財(cái)政撥款和銀行無(wú)息或低息貸款，但國(guó)家與國(guó)有企業(yè)之間的利潤(rùn)分配關(guān)系已開(kāi)始發(fā)生深刻變化，這為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的構(gòu)建提供了實(shí)踐探索與經(jīng)驗(yàn)積累。

（二）探索起步階段（1992—2007年）

1992年，黨的十四大明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入新紀(jì)元。在此背景下，國(guó)有企業(yè)改革步伐顯著加快，構(gòu)建國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度成為我國(guó)財(cái)政體制改革的重要組成部分。1993年，黨的十四屆三中全會(huì)提出建立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，單獨(dú)反映國(guó)有資產(chǎn)收支狀況，這是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的初步提出。1994年，分稅制財(cái)政體制改革通過(guò)明確中央與地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分，以及規(guī)范稅收征管流程，為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的獨(dú)立編制與執(zhí)行創(chuàng)造了有利條件。次年，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》實(shí)施，其中第十九條直接規(guī)定將國(guó)有資產(chǎn)收益納入預(yù)算收入范圍進(jìn)行統(tǒng)一管理，為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的建立提供了重要的制度基礎(chǔ)。為此，國(guó)家開(kāi)始著手構(gòu)建符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度框架，明確了預(yù)算編制的原則、方法與程序，建立了預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制與績(jī)效評(píng)價(jià)體系。通過(guò)這一系列措施的實(shí)施，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度逐漸從理論構(gòu)想走向?qū)嵺`操作層面，并且初見(jiàn)成效。但如何科學(xué)、合理地配置和管理國(guó)有資本，實(shí)現(xiàn)保值增值的目標(biāo)，這方面仍亟待探索。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制面臨新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)管理體制中存在的多頭管理、職責(zé)交叉、效率低下等問(wèn)題日益凸顯，嚴(yán)重制約了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。為了破解這一難題，關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制的全面改革逐漸鋪開(kāi)。2003年，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)務(wù)院國(guó)資委”）的成立標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理改革探索初見(jiàn)成效，國(guó)有資產(chǎn)管理進(jìn)入嶄新階段。這一改革的核心在于實(shí)現(xiàn)從多頭管理到統(tǒng)一監(jiān)管的深刻轉(zhuǎn)型，不僅明確了國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管主體和職責(zé)范圍，有效削弱了地方財(cái)政壓力對(duì)國(guó)有企業(yè)的負(fù)面影響，也為之后國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的建立與深化提供了組織保障。首先，國(guó)家明確了國(guó)務(wù)院國(guó)資委作為出資人代表的法律地位，國(guó)務(wù)院國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院直屬的特設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，從根本上改變了過(guò)去國(guó)有資產(chǎn)管理中“多龍治水”的局面，使得國(guó)有資產(chǎn)的管理更加規(guī)范集中。其次，國(guó)務(wù)院國(guó)資委在成立之初便確立了“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”的監(jiān)管原則，強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)有企業(yè)的全面監(jiān)管。通過(guò)建立健全監(jiān)管體系，國(guó)務(wù)院國(guó)資委不僅關(guān)注國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，還注重對(duì)其戰(zhàn)略規(guī)劃、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面的監(jiān)管，確保國(guó)有企業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。此外，國(guó)務(wù)院國(guó)資委還積極推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的創(chuàng)新，通過(guò)推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)證券化、混合所有制改革等措施，不斷拓寬國(guó)有資產(chǎn)的配置渠道，提高國(guó)有資產(chǎn)的流動(dòng)性和運(yùn)營(yíng)效率，并完善相關(guān)法律法規(guī)體系，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的法治化建設(shè)，為國(guó)有資產(chǎn)的管理提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

隨著國(guó)有資產(chǎn)管理體制的逐步理順和國(guó)務(wù)院國(guó)資委的有效運(yùn)作，關(guān)于建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的討論也日益深入。學(xué)術(shù)界、政府部門(mén)以及社會(huì)各界紛紛就國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行深入研究與探討，形成了豐富的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在理論層面，學(xué)者們從多個(gè)角度對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行了深入研究，他們借鑒國(guó)際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，分析了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的內(nèi)涵、特點(diǎn)、功能以及與其他預(yù)算的關(guān)系等問(wèn)題，認(rèn)為完善法律法規(guī)、加強(qiáng)審計(jì)、強(qiáng)化監(jiān)管、擴(kuò)充力量，能夠改變當(dāng)時(shí)受到掣肘的局面，為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的建立提供了有益的參考。①在實(shí)踐層面，一些地方開(kāi)始嘗試進(jìn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的試編工作。2006年，時(shí)任國(guó)務(wù)院國(guó)資委主任李榮融在年初召開(kāi)的全國(guó)國(guó)資監(jiān)管工作會(huì)議上表示，“今年將編制中央企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”，北京、上海、深圳等地也已經(jīng)先行開(kāi)始試點(diǎn)預(yù)算編制工作，各地結(jié)合實(shí)際情況，積極探索適合自身發(fā)展的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制方法和執(zhí)行機(jī)制。[4]通過(guò)理論探討與實(shí)踐探索，我國(guó)逐步形成了符合國(guó)情、具有中國(guó)特色的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度體系框架。

2007年9月8日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》的發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度正式建立。該意見(jiàn)明確了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的指導(dǎo)思想、基本原則、編制范圍、收入與支出內(nèi)容以及預(yù)算編制與審批程序等關(guān)鍵要素，為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制與執(zhí)行搭建了框架，并提供了指導(dǎo)。該意見(jiàn)明確指出，中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算從2008年起開(kāi)始實(shí)施，通過(guò)科學(xué)編制預(yù)算、嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等措施，提高中央企業(yè)在國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)等方面的成效，為后續(xù)這一制度在全國(guó)范圍內(nèi)的推廣實(shí)施指明了方向。2007年11月、12月，《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)試行辦法〉的通知》和《財(cái)政部國(guó)資委關(guān)于印發(fā)〈中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法〉的通知》等配套文件陸續(xù)出臺(tái)，進(jìn)一步細(xì)化了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的具體操作流程和要求。

（三）獨(dú)立發(fā)展階段（2008—2013年）

在2007年國(guó)資預(yù)算的基礎(chǔ)框架下，我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度正式步入實(shí)施階段，并不斷完成規(guī)范化、科學(xué)化與戰(zhàn)略化的深刻轉(zhuǎn)型。2008年10月，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，明確國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算按年度單獨(dú)編制，納入本級(jí)政府預(yù)算，報(bào)本級(jí)人大批準(zhǔn)，進(jìn)一步以法律形式明確了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為出資人代表的權(quán)利與義務(wù)，進(jìn)一步增強(qiáng)了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的法律認(rèn)同基礎(chǔ)。2008年國(guó)務(wù)院國(guó)資委國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出決算總額達(dá)547.8億元，其中，49%用于關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重點(diǎn)中央企業(yè)，36%用于支持特大自然災(zāi)害中損失較重的中央企業(yè)災(zāi)后恢復(fù)重建，15%用于推進(jìn)中央企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的下達(dá)，配合國(guó)家重大宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控，極大緩解了中央企業(yè)在全球金融危機(jī)大背景下面臨的壓力，在幫助中央企業(yè)渡過(guò)難關(guān)方面起到了積極作用。[5]

財(cái)政部于2010年12月印發(fā)了《關(guān)于完善中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有關(guān)事項(xiàng)的通知》，于2012年1月補(bǔ)充印發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍有關(guān)事項(xiàng)的通知》，持續(xù)擴(kuò)大中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的實(shí)施范圍。例如，將教育部、文化部、農(nóng)業(yè)部、工業(yè)和信息化部、體育總局等所屬集團(tuán)公司納入其中，并適當(dāng)提高各類中央企業(yè)的利潤(rùn)收取比例，以激發(fā)市場(chǎng)投資活力，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在制度深化發(fā)展的同時(shí)，我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理體系逐步實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)行，并且配套設(shè)施也趨向完善。一方面，我國(guó)逐步建立起了更加靈活多樣的預(yù)算調(diào)整機(jī)制。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，若遇到市場(chǎng)環(huán)境突變、國(guó)家政策調(diào)整等外部不可預(yù)見(jiàn)因素，可根據(jù)實(shí)際情況向相關(guān)部門(mén)提出預(yù)算調(diào)整申請(qǐng)。2014年8月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改《預(yù)算法》的決定，對(duì)預(yù)算調(diào)整的諸多事宜強(qiáng)化了法理規(guī)范，既保證了預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，又賦予了企業(yè)一定的自主權(quán)和靈活性。另一方面，我國(guó)逐步探索建立預(yù)算信息公開(kāi)制度。2010年3月印發(fā)的《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開(kāi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指導(dǎo)各單位各部門(mén)明確預(yù)算公開(kāi)主體，主動(dòng)公開(kāi)預(yù)算決算，不斷提升預(yù)算管理水平，提高財(cái)政資金使用效益，通過(guò)定期向社會(huì)公布國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收支情況、使用效果等信息，實(shí)現(xiàn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理，提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的透明度和公開(kāi)性。此外，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)與戰(zhàn)略導(dǎo)向也逐漸明確。我國(guó)在財(cái)政預(yù)算編制方面始終堅(jiān)持“統(tǒng)籌兼顧、留有余地”的原則，緊貼國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略及其演進(jìn)脈絡(luò)，引導(dǎo)國(guó)有資本向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新和民生工程等關(guān)鍵領(lǐng)域集中，積極推動(dòng)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展。同時(shí)，通過(guò)推動(dòng)國(guó)有企業(yè)之間的兼并重組和資源整合，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的整體效能和競(jìng)爭(zhēng)力獲得較大提升。這一階段，我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度初步獨(dú)立，運(yùn)行初見(jiàn)成效，完成了從制度構(gòu)建到深化完善、從管理體系完善到結(jié)構(gòu)優(yōu)化、從一般性管理到戰(zhàn)略導(dǎo)向強(qiáng)化的全過(guò)程。

（四）深化改革階段（2014年至今）

隨著全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的復(fù)雜變化和我國(guó)改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度在制度框架上不斷細(xì)化和完善。一方面，政府通過(guò)修訂相關(guān)法律法規(guī)，出臺(tái)配套政策措施，不斷完善調(diào)整國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的具體細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。2014年4月，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步提高中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取比例的通知》，決定繼續(xù)提高中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取比例，并明確了不同行業(yè)、不同類型企業(yè)的上繳標(biāo)準(zhǔn)。這一舉措不僅增強(qiáng)了國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的掌控力，也為優(yōu)化資源配置提供了有力支持。自此，我國(guó)形成了相對(duì)穩(wěn)定的國(guó)有資本預(yù)算制度框架，如表1所示。

表1.

國(guó)有資本類別2007—2010年2011年2012—2013年2014年起

中國(guó)煙草總公司10152025

石油化工、電力、煤炭、通信等企業(yè)10151520

金屬、運(yùn)輸、電氣等企業(yè)5101015

軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院所免交5510

資源儲(chǔ)備型企業(yè)免交免交免交免交

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部官網(wǎng)。

另一方面，隨著改革進(jìn)入全面深化階段，各級(jí)政府逐步加強(qiáng)了對(duì)國(guó)有資本的管理和對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度，確保預(yù)算資金使用的規(guī)范性和科學(xué)性。政府通過(guò)整合各類資源、優(yōu)化管理流程等方式，推動(dòng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與其他財(cái)政預(yù)算的有機(jī)銜接，推動(dòng)國(guó)有資本的優(yōu)化配置和高效利用，保證制度框架的系統(tǒng)性和協(xié)同性。2016年1月發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理暫行辦法〉的通知》，確定了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的來(lái)源，明確了中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督檢查等全流程預(yù)算管理活動(dòng)的相關(guān)規(guī)定要求；2017年3月發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出管理暫行辦法〉的通知》，制定了中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出管理制度，明確了支出范圍。2019年9月發(fā)布的《國(guó)資委關(guān)于印發(fā)〈中央企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出執(zhí)行監(jiān)督管理暫行辦法〉的通知》，明確了國(guó)資預(yù)算支出執(zhí)行過(guò)程中的管理監(jiān)督準(zhǔn)則；同年11月發(fā)布的《國(guó)資委關(guān)于印發(fā)〈國(guó)務(wù)院國(guó)資委關(guān)于以管資本為主加快國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施意見(jiàn)〉的通知》，提出加快實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，適應(yīng)國(guó)有資產(chǎn)資本化、國(guó)有企業(yè)股權(quán)多元化的發(fā)展階段和市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的發(fā)展趨勢(shì)，不斷提升國(guó)資監(jiān)管的能力和水平。2024年初發(fā)布的《意見(jiàn)》要求擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍，強(qiáng)化功能作用，健全收支管理，提升資金效能。這不僅明確了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的功能定位，更對(duì)新時(shí)代國(guó)有企業(yè)如何助力構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提出了新的要求。

二、當(dāng)前我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的構(gòu)成及特點(diǎn)

（一）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的構(gòu)成

我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算主要由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》的要求，預(yù)算收入是指國(guó)家按年度和規(guī)定比例向企業(yè)收取國(guó)有資本收益的收繳計(jì)劃，主要由五部分收入構(gòu)成：第一，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)按規(guī)定上交國(guó)家的利潤(rùn)；第二，國(guó)有控股、參股企業(yè)國(guó)有股權(quán)（股份）獲得的股利、股息；第三，企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)（含國(guó)有股份）轉(zhuǎn)讓收入；第四，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)清算收入（扣除清算費(fèi)用），以及國(guó)有控股、參股企業(yè)國(guó)有股權(quán)（股份）分享的公司清算收入（扣除清算費(fèi)用）；第五，其他收入。預(yù)算支出是指國(guó)家根據(jù)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入規(guī)模和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要制訂的支出計(jì)劃，主要包括：資本性支出、費(fèi)用性支出和其他支出。同時(shí)，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理暫行辦法〉的通知》和《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出管理暫行辦法〉的通知》等文件要求，中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算構(gòu)成范圍與一般國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算無(wú)過(guò)多出入，但其支出使用范圍更廣，輔助支持國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策力度更大。

（二）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的特點(diǎn)

1.專項(xiàng)性與獨(dú)立性

當(dāng)前，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度已經(jīng)初具體系，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算凸顯出專項(xiàng)性特點(diǎn)，其使用也與其他公共預(yù)算（如一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等）在資金用途、管理目標(biāo)、運(yùn)作機(jī)制等方面保持明確區(qū)分，這既確保了預(yù)算資金能夠精準(zhǔn)投入國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)、投資及改革等活動(dòng)中，避免了資金的交叉使用與混淆，也確保了其精準(zhǔn)投向符合國(guó)家戰(zhàn)略與市場(chǎng)需求的項(xiàng)目與領(lǐng)域，提高了預(yù)算資金的使用效率與效果。不過(guò)現(xiàn)實(shí)中也存在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)整使用的情況。根據(jù)適時(shí)發(fā)展需要，目前在一些大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和民生項(xiàng)目中，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金往往被用作補(bǔ)充資金。同時(shí)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算具有獨(dú)立性特點(diǎn)。該預(yù)算體系在編制、審批、執(zhí)行與監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)均保持相對(duì)獨(dú)立，不受其他預(yù)算體系的干擾與影響。這為預(yù)算管理工作提供了更大的自主權(quán)與靈活性，也為預(yù)算的專項(xiàng)性提供了基本保障，確保國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算能夠根據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策及時(shí)調(diào)整預(yù)算政策與資金安排，并在一定程度上減少預(yù)算執(zhí)行的行政干預(yù)與人為干擾，提高了預(yù)算執(zhí)行的公正性與透明度。

2.全面性與共享性

一方面，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算具有全面覆蓋性。《意見(jiàn)》要求，所有國(guó)有企業(yè)按規(guī)定上交國(guó)有資本收益，不僅包括中央企業(yè)，也包括地方國(guó)有企業(yè)以及黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所辦一級(jí)企業(yè)。隨著國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的實(shí)施范圍不斷擴(kuò)大，越來(lái)越多的企業(yè)需要按照比例應(yīng)納盡納，這保證了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的穩(wěn)定性，增強(qiáng)了政府的宏觀調(diào)控能力。另一方面，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算具有全民共享性。這主要體現(xiàn)為國(guó)有資本合理配置產(chǎn)生的普惠效應(yīng)，它在保證推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的同時(shí)，在支持保障民生方面發(fā)揮了作用。例如，一部分國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入調(diào)入一般公共預(yù)算，作用于教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等領(lǐng)域。財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2022年全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出3395.23億元，完成預(yù)算的96.5%，其中補(bǔ)充社?；鹬С鲞_(dá)100億元。2023年，全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入6741.84億元，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)出資金達(dá)3433.34億元，其中調(diào)入一般公共預(yù)算1410億元。

3.宏觀調(diào)控性

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具，體現(xiàn)了宏觀調(diào)控性。面對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與不確定性因素，政府可以通過(guò)調(diào)整國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的規(guī)模與結(jié)構(gòu)來(lái)加以應(yīng)對(duì)。通過(guò)預(yù)算安排與調(diào)整，政府能夠靈活處理應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展等宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展。政府在經(jīng)濟(jì)下行期，可以通過(guò)加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域投入力度的方式來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和擴(kuò)大就業(yè)；而在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱期，則可以通過(guò)減少對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的投入來(lái)抑制過(guò)度投資與通貨膨脹。2008年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出總額為547.8億元，其中，為應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及特大地質(zhì)災(zāi)害的雙重壓力，用于支持特大自然災(zāi)害中企業(yè)恢復(fù)重建的預(yù)算支出達(dá)196.3億元，約占支出總額的36%。[6]通過(guò)運(yùn)用國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，能夠優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；同時(shí)，根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與市場(chǎng)需求變化，將預(yù)算資金投向具有發(fā)展?jié)摿透?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，可以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和轉(zhuǎn)型。2024年7月26日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”系列主題新聞發(fā)布會(huì)。國(guó)務(wù)院國(guó)資委副主任王宏志表示：“今年超過(guò)80%的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算用于支持企業(yè)科技攻關(guān)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)，并且累計(jì)對(duì)25萬(wàn)名關(guān)鍵人才和科研骨干實(shí)施了股權(quán)分紅激勵(lì)?！盵7]另外，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，還可以通過(guò)運(yùn)用國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算來(lái)加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，從而縮小地區(qū)之間的差距，促進(jìn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.收支平衡與可持續(xù)性

“以收定支、不列赤字”是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的基本原則之一。政府要制定合理的預(yù)算政策與資金安排，如通過(guò)提高國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)效率與營(yíng)利能力來(lái)增加預(yù)算收入，通過(guò)優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、減少不必要的開(kāi)支等方式來(lái)降低預(yù)算支出壓力，以保證收入和支出的平衡，確保企業(yè)資金流動(dòng)性，確保國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性。財(cái)政部官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)顯示，2023年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入預(yù)算數(shù)為5358.40億元，收入決算數(shù)為6741.84億元，收入決算為預(yù)算的125.8%，支出預(yù)算數(shù)為3468.81億元，支出決算數(shù)為3346.43億元，支出決算完成預(yù)算的96.5%，表明收支管理較為嚴(yán)格。2023年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)下年支出為107.35億元，這正是確保了收支平衡的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐?？沙掷m(xù)性要求預(yù)算活動(dòng)必須考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)影響與未來(lái)需求，確保國(guó)有資本的持續(xù)增值與公共財(cái)政的健康穩(wěn)定，這符合國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)要求。因此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收支平衡與可持續(xù)性是維護(hù)國(guó)有資本穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要保障。

5.透明性與公開(kāi)性

透明性與公開(kāi)性是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的重要特征之一。公開(kāi)預(yù)算信息并接受社會(huì)監(jiān)督，公眾才會(huì)更加理解和支持國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這種社會(huì)監(jiān)督機(jī)制有助于形成對(duì)預(yù)算活動(dòng)的全方位監(jiān)督與約束，確保預(yù)算資金的使用符合法律法規(guī)與預(yù)算規(guī)定的要求，提高預(yù)算透明度和公信力。一方面，經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、決算應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。同時(shí)，政府設(shè)有專門(mén)的投訴舉報(bào)渠道，以便公眾實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。另一方面，國(guó)務(wù)院國(guó)資委對(duì)中央企業(yè)的預(yù)算執(zhí)行情況采取跟蹤督導(dǎo)、專項(xiàng)核查、績(jī)效評(píng)價(jià)等方式進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管，財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)也依法對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督，確保預(yù)算資金的規(guī)范使用和效益最大化。

6.法制性與規(guī)范性

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的法制性與規(guī)范性，作為構(gòu)建其穩(wěn)固框架與確保高效執(zhí)行的核心要素，深植于現(xiàn)代政府預(yù)算法治化的理論基礎(chǔ)之中。法制性是規(guī)范性的保障，規(guī)范性是法制性的要求，兩者相輔相成，共同構(gòu)成了其穩(wěn)健運(yùn)行與高效執(zhí)行的基石。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的構(gòu)建與運(yùn)行均嚴(yán)格遵循《預(yù)算法》及相關(guān)法律法規(guī)的明確規(guī)定，確保了預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整及監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)的法定性、程序性和權(quán)威性，對(duì)預(yù)算主體及其實(shí)體形成了強(qiáng)有力的約束，任何偏離預(yù)算規(guī)劃的行為都將面臨法律制裁，從而保障了預(yù)算的嚴(yán)肅性與不可侵犯性。同時(shí)，在法理的約束條件下，預(yù)算編制需遵循科學(xué)方法，確保數(shù)據(jù)真實(shí)可靠、預(yù)測(cè)合理準(zhǔn)確，以反映國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)狀況與未來(lái)趨勢(shì)；預(yù)算執(zhí)行需嚴(yán)格按照預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行資金分配與使用，實(shí)施有效的內(nèi)部控制與審計(jì)機(jī)制，保障資金的安全與高效利用；預(yù)算調(diào)整需遵循嚴(yán)格的法定程序，確保調(diào)整的合理性與必要性，并獲得法定機(jī)構(gòu)的審批。

三、全面深化改革背景下我國(guó)國(guó)有資本

經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革的重要意義

（一）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革是健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系的重要內(nèi)容

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革作為深化財(cái)政體制改革與宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不僅是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要方面，也是健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系的重要內(nèi)容。

從宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的視角來(lái)看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為政府預(yù)算體系的重要組成部分，其改革直接關(guān)系到國(guó)家財(cái)政資源的優(yōu)化配置與宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施效果。過(guò)去，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算往往側(cè)重于對(duì)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的收繳與再分配，其在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的積極作用被忽視了。隨著改革的深入，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算被賦予了更加豐富的內(nèi)涵與功能，它不僅是國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配的工具，更是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要手段。通過(guò)精準(zhǔn)有效的預(yù)算安排，政府能夠引導(dǎo)國(guó)有資本向重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)傾斜，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力與可持續(xù)性。

從財(cái)政體制創(chuàng)新的角度來(lái)看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革是推動(dòng)財(cái)政體制現(xiàn)代化、提升財(cái)政管理效能的重要途徑。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，傳統(tǒng)的財(cái)政管理模式已難以適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與公共財(cái)政的需求。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革通過(guò)引入更加科學(xué)、合理的預(yù)算編制方法、執(zhí)行機(jī)制與監(jiān)督體系，提高了預(yù)算的透明度與約束力，增強(qiáng)了預(yù)算的剛性與嚴(yán)肅性，還注重加強(qiáng)與公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等其他預(yù)算的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與有機(jī)銜接，促進(jìn)了政府預(yù)算體系的統(tǒng)一與完整。這不僅提升了財(cái)政管理的效能與水平，也為宏觀經(jīng)濟(jì)治理提供了更加堅(jiān)實(shí)有力的財(cái)政支撐，強(qiáng)化了基本民生方面的財(cái)力保障。同時(shí)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革是深化財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵步驟。在全面深化改革的背景下，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革的核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)預(yù)算的全面覆蓋、支持企業(yè)發(fā)展、體現(xiàn)全民共享、優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)和提升預(yù)算績(jī)效。黨的二十屆三中全會(huì)圍繞深化財(cái)稅體制改革，從健全預(yù)算制度、健全稅收制度、完善中央和地方財(cái)政關(guān)系等方面作出重要部署。財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安解讀說(shuō)，加快建立健全與中國(guó)式現(xiàn)代化相適應(yīng)的財(cái)政制度，主要是要推進(jìn)三個(gè)領(lǐng)域的改革：健全預(yù)算制度，大力推進(jìn)財(cái)政科學(xué)管理，提升系統(tǒng)化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、法治化水平；健全稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一；完善中央和地方財(cái)政關(guān)系，增加地方自主財(cái)力，更好調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性。[8]這無(wú)疑對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革提出了更具質(zhì)效的要求。

從國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展的層面來(lái)看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革是推動(dòng)國(guó)有企業(yè)深化改革、增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵舉措。通過(guò)改革國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，可以進(jìn)一步明確政府與國(guó)有企業(yè)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，優(yōu)化國(guó)有資本布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度與市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。同時(shí)，改革還注重加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的考核與激勵(lì)，激發(fā)國(guó)有企業(yè)的內(nèi)在活力與創(chuàng)造力，促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與可持續(xù)增長(zhǎng)。

從國(guó)際視角來(lái)看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革也是中國(guó)積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要一環(huán)。在全球經(jīng)濟(jì)一體化深入發(fā)展的背景下，各國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與互動(dòng)日益緊密。中國(guó)作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體與重要的國(guó)際經(jīng)濟(jì)參與者，其宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系的完善程度直接影響全球經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展。通過(guò)深化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革，中國(guó)可以進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)有資本配置效率、提升國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、增強(qiáng)國(guó)家財(cái)政實(shí)力與宏觀調(diào)控能力，為全球經(jīng)濟(jì)治理貢獻(xiàn)更多的中國(guó)智慧與中國(guó)方案。

（二）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革是構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的題中應(yīng)有之義

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革為高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建奠定了重要的微觀基礎(chǔ)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的規(guī)范化、科學(xué)化、透明化直接關(guān)系到市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行與資源配置的優(yōu)化。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革通過(guò)明確國(guó)有資本的收益分配原則、預(yù)算編制流程、執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制及績(jī)效評(píng)價(jià)體系，為國(guó)有企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，這不僅有助于提升國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力與創(chuàng)新能力，還促進(jìn)了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革促進(jìn)了政府與市場(chǎng)的有效協(xié)同，創(chuàng)造了良好的宏觀環(huán)境。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府與市場(chǎng)的關(guān)聯(lián)與配合直接影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率與公平。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革通過(guò)減少政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的直接干預(yù)，強(qiáng)化市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變與治理方式的創(chuàng)新。政府更多地扮演起宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等角色，而國(guó)有企業(yè)則更加專注于提升經(jīng)營(yíng)效率、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、增強(qiáng)創(chuàng)新能力等市場(chǎng)行為。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革推動(dòng)了財(cái)政政策的精準(zhǔn)有效實(shí)施。財(cái)政政策作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段之一，其有效性與精準(zhǔn)度直接關(guān)系到宏觀調(diào)控的效果與經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革通過(guò)完善預(yù)算管理制度、提高預(yù)算透明度與約束力、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)等措施，為財(cái)政政策的精準(zhǔn)有效實(shí)施提供了有力保障。政府可以根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，靈活調(diào)整國(guó)有資本的投入方向、規(guī)模與節(jié)奏，實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策的逆周期調(diào)節(jié)與結(jié)構(gòu)性調(diào)整目標(biāo)。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)與可持續(xù)發(fā)展。在高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)與可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)之一。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革通過(guò)優(yōu)化國(guó)有資本的布局與結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)社會(huì)資本向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與綠色低碳領(lǐng)域投資等措施，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)與綠色低碳發(fā)展。同時(shí)，改革還注重加強(qiáng)國(guó)有資本對(duì)公共服務(wù)的投入與支持力度，提升了公共服務(wù)水平與民生福祉水平。

（三）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革為全面深化改革提供了重要保障

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革，作為全面深化改革戰(zhàn)略藍(lán)圖中的一項(xiàng)關(guān)鍵性舉措，為全面深化改革的順利推進(jìn)提供了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)與財(cái)政支撐。

從經(jīng)濟(jì)體制改革的視角來(lái)看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革是推動(dòng)國(guó)有企業(yè)深化改革、優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)的重要抓手。過(guò)去，國(guó)有企業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，其經(jīng)營(yíng)管理與資源配置往往受到過(guò)多的行政干預(yù)，導(dǎo)致市場(chǎng)效率不高、創(chuàng)新能力不足。通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革，可以明確政府與國(guó)有企業(yè)之間的權(quán)責(zé)邊界，減少政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的直接干預(yù)，促使國(guó)有企業(yè)成為真正獨(dú)立的市場(chǎng)主體，積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提升經(jīng)營(yíng)效率與創(chuàng)新能力。同時(shí)，改革還注重優(yōu)化國(guó)有資本的布局與結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，為經(jīng)濟(jì)體制改革提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

從政治體制改革的維度來(lái)看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化、增強(qiáng)政府公信力的有力抓手。政府作為公共權(quán)力的代表與行使者，其治理能力與治理水平直接關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安與人民福祉的持續(xù)增進(jìn)。通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革，可以推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。同時(shí)，改革還注重加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)，促使政府更加審慎、高效地使用財(cái)政資金，提高政府決策的透明度與公信力。

從財(cái)政管理體制改革的層面來(lái)看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革是完善公共財(cái)政體系、提升財(cái)政管理效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的財(cái)政管理體制已難以適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與公共財(cái)政的需求。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革通過(guò)引入更加科學(xué)、合理的預(yù)算編制與執(zhí)行機(jī)制，提高了預(yù)算的透明度與約束力，促進(jìn)了預(yù)算的民主化、法治化。同時(shí)，改革還注重加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與其他預(yù)算之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與有機(jī)銜接，構(gòu)建了更加統(tǒng)一、完整的政府預(yù)算體系，提升了財(cái)政資源的配置效率與使用效益。

從社會(huì)體制改革的視角來(lái)看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革是促進(jìn)社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑。通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革，可以加大對(duì)社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的投入力度，提高公共服務(wù)水平與質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)之間的收入差距與基本公共服務(wù)差距。同時(shí)，改革還注重發(fā)揮國(guó)有資本的引領(lǐng)與帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共服務(wù)供給與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成了多元共治、共建共享的社會(huì)治理格局，為實(shí)現(xiàn)共同富裕、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

四、我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算存在的主要問(wèn)題

（一）收益上交機(jī)制不完善

首先，上交比例與范圍不明確。當(dāng)前，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收益上交比例和范圍缺乏明確、統(tǒng)一的規(guī)范。盡管2024年發(fā)布的《意見(jiàn)》對(duì)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)和國(guó)有獨(dú)資公司的上交范圍作了明確的界定，但不同行業(yè)、不同地區(qū)的國(guó)有企業(yè)在收益上交方面仍存在較大的差異性和隨意性。部分國(guó)有企業(yè)可能出于自身利益考慮，傾向于少交或不交收益，導(dǎo)致國(guó)有資本收益流失，無(wú)法充分發(fā)揮其在國(guó)家財(cái)政中的重要作用。這種不明確性不僅影響了預(yù)算的公平性與透明度，也削弱了預(yù)算的約束力和執(zhí)行力。其次，收益分配與使用機(jī)制不健全。當(dāng)前，收益分配缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)和程序，容易產(chǎn)生部分收益使用低效或無(wú)效的情況，不利于國(guó)有資本的保值增值和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。另外，績(jī)效考核的欠缺，致使監(jiān)督與問(wèn)責(zé)鏈條不完善。績(jī)效評(píng)估機(jī)制難以運(yùn)轉(zhuǎn)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果難以轉(zhuǎn)化，致使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算評(píng)估工作的有效性較低。同時(shí)，監(jiān)督機(jī)制不夠健全，缺乏獨(dú)立、專業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和有效的監(jiān)督手段，難以對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為和收益上交情況進(jìn)行全面、深入的監(jiān)管審查，對(duì)于違反收益上交規(guī)定的行為缺乏明確的處罰措施和追責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致違規(guī)行為屢禁不止。兩者疊加產(chǎn)生惡性循環(huán)，損害了預(yù)算工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（二）支出結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化

首先，支出范圍相對(duì)局限。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支范圍劃分不合理，統(tǒng)一管理時(shí)容易出現(xiàn)盲區(qū)、禁區(qū)。[9]目前，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出基本停留在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部，主要用于國(guó)有經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、解決國(guó)有企業(yè)改革歷史遺留問(wèn)題等，而非國(guó)有企業(yè)則被排除在扶持范圍之外。這種“取之于國(guó)企、用之于國(guó)企”的做法，一方面限制了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整方面的作用，另一方面也未能充分發(fā)揮其作為公共資源在全社會(huì)范圍內(nèi)的優(yōu)化配置功能。其次，支出方向不明確?，F(xiàn)階段我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)較為單薄，缺乏合理規(guī)劃與通盤(pán)考量，部分支出項(xiàng)目可能僅關(guān)注短期利益或局部利益，而忽視了國(guó)有資本在關(guān)鍵領(lǐng)域、核心產(chǎn)業(yè)和前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要作用。確定部分支出方向的慣性思維，也容易導(dǎo)致忽視對(duì)其他重要領(lǐng)域和新興行業(yè)發(fā)展的支持。這種支出方向的模糊性，不僅影響了預(yù)算資金的使用效率，也可能導(dǎo)致國(guó)有資本的浪費(fèi)和錯(cuò)配，無(wú)法充分發(fā)揮其在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)中的作用。再次，資金配置效率不高。由于支出結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在資金配置方面的效率也受到影響。一方面，部分國(guó)有企業(yè)可能因獲得過(guò)多預(yù)算資金而缺乏改革和發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力；另一方面，一些具有發(fā)展?jié)摿ΦY金短缺的企業(yè)可能因得不到足夠的支持而發(fā)展受限。

（三）透明度和公開(kāi)性還需提高

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的信息公開(kāi)和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制需要進(jìn)一步完善，以提高預(yù)算的透明度和公信力。一方面，當(dāng)前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的信息披露程度較低，披露內(nèi)容相對(duì)單一，往往只包含總體收支數(shù)據(jù)，公眾難以全面了解到預(yù)算的具體編制過(guò)程、資金分配原則、使用效果評(píng)估等關(guān)鍵信息。另一方面，信息公開(kāi)渠道也很有限。公眾主要通過(guò)政府官方網(wǎng)站、年度財(cái)政報(bào)告等渠道獲取相關(guān)信息，但渠道的更新速度、詳盡程度仍有待提高，并且一些地方或部門(mén)在信息公開(kāi)時(shí)存在滯后或選擇性公開(kāi)的現(xiàn)象。長(zhǎng)此以往，公眾對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的參與度處于較低水平，難以了解預(yù)算的具體內(nèi)容和執(zhí)行情況，也難以提出有效的意見(jiàn)和建議。

（四）與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的銜接有待加強(qiáng)

一方面，信息共享機(jī)制不健全。當(dāng)前，在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算信息共享方面存在信息技術(shù)支撐力度不足、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)尚不完善、預(yù)算編制與監(jiān)管之間的信息共享機(jī)制尚不健全等問(wèn)題。雖然編制與監(jiān)管都圍繞國(guó)有資產(chǎn)展開(kāi)，但各自的工作目標(biāo)和側(cè)重點(diǎn)存在差異，預(yù)算資金的使用情況、國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)狀況等重要信息無(wú)法及時(shí)共享，導(dǎo)致在推進(jìn)對(duì)接上缺乏及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的信息交互。另一方面，政策協(xié)同、監(jiān)管合力不夠，各流程涉及的部門(mén)在各自權(quán)責(zé)范圍內(nèi)開(kāi)展工作，在配合環(huán)節(jié)上缺乏有效的力量協(xié)調(diào)，導(dǎo)致在全流程上聯(lián)合監(jiān)管、協(xié)同執(zhí)法等方面還存在失責(zé)失位的情況，容易影響預(yù)算與監(jiān)管的整體效能。

五、持續(xù)推動(dòng)我國(guó)國(guó)有資本

經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革的政策建議

（一）進(jìn)一步優(yōu)化利潤(rùn)上交比例

國(guó)有資本財(cái)政是政府憑借國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)權(quán)利，對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值管理、分配和宏觀經(jīng)營(yíng)的政府經(jīng)濟(jì)行為。因此，對(duì)國(guó)有資本收益的收取，也體現(xiàn)了政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)。政府作為企業(yè)的股東，是否收取、收取多少，具有較大的主觀性。在減稅降費(fèi)的大趨勢(shì)下，適當(dāng)優(yōu)化并提高國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上交比例具有相當(dāng)強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。

構(gòu)建科學(xué)合理的利潤(rùn)上交比例體系。一方面，鑒于不同行業(yè)、不同類型國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和盈利能力各有不同，要差異化設(shè)定上交比例。具體而言，對(duì)于資源壟斷型、盈利能力較強(qiáng)的國(guó)有企業(yè)，應(yīng)適當(dāng)提高利潤(rùn)上交比例，以體現(xiàn)國(guó)家作為所有者的權(quán)益；而對(duì)于所處行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)、盈利能力相對(duì)較弱的企業(yè)，則應(yīng)給予一定的政策扶持，保持合理的利潤(rùn)留存比例，以支持其技術(shù)創(chuàng)新、市場(chǎng)開(kāi)拓和可持續(xù)發(fā)展。另一方面，將利潤(rùn)上交比例與國(guó)有企業(yè)的績(jī)效考核結(jié)果相掛鉤，構(gòu)建以經(jīng)營(yíng)績(jī)效為導(dǎo)向的利潤(rùn)上交激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)優(yōu)異、社會(huì)責(zé)任履行良好的企業(yè)，可適當(dāng)降低其利潤(rùn)上交比例或給予稅收返還，以激勵(lì)其進(jìn)一步提高經(jīng)營(yíng)效率和社會(huì)貢獻(xiàn)度。

完善利潤(rùn)上交比例的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。過(guò)于嚴(yán)格統(tǒng)一的稅后利潤(rùn)提取比例無(wú)異于企業(yè)所得稅，可能對(duì)企業(yè)保持經(jīng)營(yíng)發(fā)展活力帶來(lái)不利影響。[10]對(duì)此，可以通過(guò)建立定期評(píng)估與調(diào)整制度，每年或每幾年對(duì)國(guó)有企業(yè)的盈利能力、經(jīng)營(yíng)狀況、行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)等進(jìn)行全面評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果適時(shí)調(diào)整利潤(rùn)上交比例，同時(shí)輔以優(yōu)化稅收政策、減輕企業(yè)稅負(fù)等措施，降低國(guó)有企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)和經(jīng)營(yíng)成本，促進(jìn)企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）逐步將國(guó)有金融資本收支納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算

完善國(guó)有金融資本收益上交機(jī)制。2018年6月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，要合理確定國(guó)有金融機(jī)構(gòu)利潤(rùn)上交比例。當(dāng)前，我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于金融性國(guó)有資本收益提取比例的政策規(guī)定，在規(guī)模龐大的金融性國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入中，也僅有極低比例的收益體現(xiàn)在公共財(cái)政預(yù)算的非稅收入部分。[11]一方面，需明確國(guó)有金融資本的范圍，確保所有依賴國(guó)家權(quán)力和信用支持的金融機(jī)構(gòu)的資本和權(quán)益都能納入監(jiān)管范疇，進(jìn)而納入預(yù)算體系。另一方面，應(yīng)建立科學(xué)的收益評(píng)估體系，綜合考慮國(guó)有金融企業(yè)的盈利能力、資產(chǎn)規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)狀況等因素，合理設(shè)定收益上交比例。對(duì)于盈利能力突出、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有重要影響的國(guó)有金融企業(yè)，應(yīng)適當(dāng)提高上交比例，以體現(xiàn)其社會(huì)責(zé)任，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)金融資源的統(tǒng)籌調(diào)配。同時(shí)，對(duì)于這類國(guó)有金融企業(yè)，適當(dāng)提高上交比例有助于其減少超額雇員、平衡經(jīng)營(yíng)成本。[12]

提升國(guó)有金融資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出效能。一方面，要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，確保預(yù)算資金能夠精準(zhǔn)投放到國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)、關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)中去，特別是對(duì)科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等前瞻性戰(zhàn)略性領(lǐng)域，應(yīng)加大支持力度，推動(dòng)金融資本與產(chǎn)業(yè)資本深度融合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，要注重資金持續(xù)注入，為企業(yè)提供“源頭活水”。通過(guò)預(yù)算資金的支持，可以增強(qiáng)國(guó)有金融企業(yè)的資本實(shí)力，提高其風(fēng)險(xiǎn)抵御能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)，還要注重優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，避免過(guò)度集中于單一領(lǐng)域或企業(yè)，實(shí)現(xiàn)多元化投資和風(fēng)險(xiǎn)控制。

促進(jìn)國(guó)有金融資本與其他國(guó)有資本的協(xié)同發(fā)展。國(guó)有金融資本作為國(guó)有經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，具有獨(dú)特的資本優(yōu)勢(shì)和資源配置能力，要加強(qiáng)國(guó)有金融資本與其他國(guó)有資本的協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)短板補(bǔ)齊、資源共享。要加強(qiáng)國(guó)有金融資本與實(shí)體產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，通過(guò)產(chǎn)業(yè)投資基金、股權(quán)投資等方式，發(fā)揮其在資金、技術(shù)和信息等方面的優(yōu)勢(shì)，為實(shí)體產(chǎn)業(yè)提供全方位的金融支持和服務(wù)，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

加強(qiáng)國(guó)有金融資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理與監(jiān)督。一方面，要完善預(yù)算編制制度，明確預(yù)算編制的原則、程序和方法，確保預(yù)算的科學(xué)性和合理性。在預(yù)算編制過(guò)程中，要注重與宏觀經(jīng)濟(jì)政策的銜接和協(xié)調(diào)，確保預(yù)算安排與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和財(cái)政政策目標(biāo)相一致。另一方面，要特別加強(qiáng)金融資本對(duì)預(yù)算資金的監(jiān)督和審計(jì)，對(duì)預(yù)算資金的撥付、使用情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和跟蹤問(wèn)效，防止資金挪用、浪費(fèi)和違規(guī)使用。

（三）將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算全面納入財(cái)政統(tǒng)籌范圍

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算反映了政府財(cái)力。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入是政府收入的來(lái)源之一，理應(yīng)納入財(cái)政統(tǒng)籌范圍。通過(guò)形成政策制度牽引，將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等其他預(yù)算形式一并納入國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一統(tǒng)籌管理的完整框架，相關(guān)收支活動(dòng)應(yīng)全面納入財(cái)政部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)管和調(diào)度之中，確保預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算等各個(gè)環(huán)節(jié)都遵循財(cái)政管理的統(tǒng)一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，不斷強(qiáng)化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的規(guī)范性和約束力，促進(jìn)預(yù)算管理的科學(xué)化和精細(xì)化，為政府提供更加全面、準(zhǔn)確和及時(shí)的財(cái)政信息，提高統(tǒng)一調(diào)控能力。

優(yōu)化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步提高國(guó)有資本收益上交比例，確保國(guó)有企業(yè)按照法定程序和規(guī)定比例，將經(jīng)營(yíng)所得及時(shí)、足額地納入預(yù)算收入。此外，還應(yīng)積極探索多元化的收益來(lái)源渠道，如通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式，增加預(yù)算收入的多樣性和穩(wěn)定性，確保國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算擁有充足的收入來(lái)源，為政府提供更多的可支配財(cái)力，以支持國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和民生保障項(xiàng)目。

加強(qiáng)支出管理的通盤(pán)考量。通過(guò)建立健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出管理制度，明確支出范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算在支出端的協(xié)同作用，與其他類型預(yù)算一齊發(fā)力，確保預(yù)算資金能夠精準(zhǔn)投放到國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)、關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。同時(shí)，繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)，完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制、執(zhí)行、信息統(tǒng)計(jì)等各項(xiàng)功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算資金的全流程監(jiān)控和動(dòng)態(tài)管理，提高預(yù)算管理的效率和準(zhǔn)確性。

（四）加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審計(jì)工作

強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督力度。一方面，擴(kuò)大審計(jì)的覆蓋范圍，確保所有納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的國(guó)有企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)都受到嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督，通過(guò)制訂全面的審計(jì)計(jì)劃，減少企業(yè)盈余管理，對(duì)各類企業(yè)的預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面審查，不留死角。另一方面，進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的力度，通過(guò)廣泛的審計(jì)覆蓋，深化審計(jì)內(nèi)容，不僅關(guān)注預(yù)算資金的收支情況，更深入審查資金的使用效益和績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算管理中的不規(guī)范行為，更加準(zhǔn)確地評(píng)估預(yù)算資金的使用效果，保障預(yù)算資金的安全和有效使用。此外，還應(yīng)加大對(duì)違法違規(guī)行為的懲處力度。對(duì)于在預(yù)算管理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的弄虛作假、挪用資金等違法行為，必須依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。

創(chuàng)新審計(jì)方式方法。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)手段使我們實(shí)現(xiàn)了快速的信息交互、便捷的數(shù)據(jù)共享。應(yīng)當(dāng)充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，提高審計(jì)工作的智能化和自動(dòng)化水平，并加強(qiáng)信息安全保障工作，確保預(yù)算數(shù)據(jù)的安全性和完整性。例如，可以建立大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)，對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行快速分析和挖掘，發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理中的異常情況和潛在問(wèn)題。這既能提高審計(jì)效率，又能減少人為因素干擾，確保審計(jì)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)積極探索全過(guò)程跟蹤審計(jì)模式。傳統(tǒng)審計(jì)方式往往側(cè)重于事后審計(jì)，存在滯后性，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問(wèn)題，而全過(guò)程跟蹤審計(jì)則強(qiáng)調(diào)在預(yù)算管理活動(dòng)的各個(gè)階段都進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)事前、事中和事后全面覆蓋，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問(wèn)題，防止問(wèn)題擴(kuò)大化。

加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。審計(jì)結(jié)果不僅是對(duì)被審計(jì)單位預(yù)算管理活動(dòng)的客觀評(píng)價(jià)，更是政府決策的重要依據(jù)。一方面，要建立審計(jì)整改機(jī)制。對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和提出的建議，被審計(jì)單位必須認(rèn)真整改落實(shí)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)整改情況的跟蹤檢查，確保問(wèn)題得到徹底解決，對(duì)整改不力乃至拒不整改的單位和個(gè)人進(jìn)行嚴(yán)肅處理。另一方面，要加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。這不僅可以增強(qiáng)審計(jì)工作的透明度和公信力，還可以促進(jìn)被審計(jì)單位規(guī)范預(yù)算管理行為。同時(shí)，要將審計(jì)結(jié)果與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤，將審計(jì)結(jié)果作為評(píng)價(jià)績(jī)效的重要指標(biāo)之一，與企業(yè)的薪酬、獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合。這有利于提高資金使用效益，也有助于形成良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推動(dòng)整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展。

完善審計(jì)法律法規(guī)體系。首先，修訂和完善相關(guān)法律法規(guī)，明確審計(jì)監(jiān)督的職責(zé)和權(quán)限。這包括明確審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理中的監(jiān)督地位和作用，賦予其必要的調(diào)查權(quán)、處理權(quán)等職權(quán)，還包括明確被審計(jì)單位的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)定其必須配合審計(jì)機(jī)關(guān)的工作并提供必要的資料和信息。其次，加強(qiáng)審計(jì)法律法規(guī)的宣傳和普及。要?jiǎng)?chuàng)新宣傳形式，采取線上線下相結(jié)合的方式，提高國(guó)有企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)對(duì)審計(jì)法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)和了解。這有助于增強(qiáng)企業(yè)的合規(guī)意識(shí)，促進(jìn)其自覺(jué)遵守審計(jì)法律法規(guī)。再次，加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)和管理。要定期開(kāi)展對(duì)審計(jì)人員的教育和培訓(xùn)，提高其專業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力，壓實(shí)責(zé)任意識(shí)，激發(fā)審計(jì)人員的工作積極性和創(chuàng)造力，確保其依法依規(guī)履行職責(zé)。

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[責(zé)任編輯"孫小帆]

①參見(jiàn)葉振鵬：《國(guó)有企業(yè)改革與財(cái)政》，《財(cái)政研究》2007年第5期；陳金祥：《加快建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度——當(dāng)前國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的根本保障》，《經(jīng)濟(jì)管理》2007年第13期；劉劍文、郭維真：《論我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)型與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的建立》，《財(cái)貿(mào)研究》2007年第2期；張夢(mèng)霞：《國(guó)有企業(yè)改革新階段與國(guó)有資產(chǎn)管理新思路高層論壇紀(jì)要》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2006年第11期。

ReformandImprovementofChina’sBudgetSystemforManagingStateCapital

undertheBackgroundofDeepeningReformComprehensively

XIPenghui，WEIYaoyang

（NationalAcademyofEconomicStrategy，ChineseAcademyofSocialSciences，Beijing100006;

FacultyofAppliedEconomics，UniversityofChineseAcademyofSocialSciences，Beijing102488）

Abstract：State-ownedenterprises（SOEs）arebothimportantmaterialandpoliticalfoundationfordevelopingthecauseofthePartyandthecountryandimportantpillarandrelianceforthePartytogovernandrejuvenatethecountry.TheThirdPlenarySessionofthe20thCPCCentralCommitteemadesignificantarrangementstofurtherdeepenreformofstatecapitalandSOEs.ImprovingthebudgetsystemformanagingstatecapitalandplayingitsrolebetterisimportantcontentofdeepeningreformcontinuouslyinChinaaswellasimportantfoundationandguaranteeforstatecapitalandSOEstobecomestrongerandperformbetter.Afterundergoingfourstagesofreformanddevelopmentincludinggermination，initialexploration，independentdevelopment，anddeepeningreform，thebudgetofstatecapitaloperationhasgraduallymaturedandtakenshape.Thereformofthebudget

systemformanagingstatecapitalisanimportantcontentofimprovingthesystemofmacro-economicgovernanceaswellasanessentialpartofbuildinghigh-standardsocialistmarketeconomy.Atpresent，thereareproblemsanddeficienciesinitsfieldincludingincompleterevenuehandovermechanism，insufficientoptimizationofexpenditurestructure，unsatisfactorytransparency

andopenness，anditsconnectionwithsupervisionofstateassetsrequiringimprovement.Inordertocontinuepromotingitsreforminthenewera，itisnecessarytofurtheroptimizethehandoverpercentageofprofit，graduallyincorporatetherevenueandexpenditureofstatefinancialcapitalintoit，fullyincorporateitintothescopeoffiscalplanning，andstrengthenitsauditwork.

KeyWords：budgetofstatecapitaloperation;budgetsystemformanagingstatecapital;statecapital;state-ownedenterprise;handoverpercentageofprofit

收稿日期：2024-10-09

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“中國(guó)重點(diǎn)稅源企業(yè)建設(shè)的邏輯、特征與影響”（項(xiàng)目編號(hào)：72273150）、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院重大創(chuàng)新項(xiàng)目“提高人民生活品質(zhì)，完善全社會(huì)基本公共服務(wù)體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2023YZD024）、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)科建設(shè)“登峰戰(zhàn)略”項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：DF2023YS27）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：席鵬輝，男，江西高安人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室副主任，副研究員；魏垚央，男，陜西西安人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生。