基于新發(fā)展理念構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局：重點(diǎn)問(wèn)題與關(guān)鍵舉措

摘 要 城鄉(xiāng)融合發(fā)展是踐行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享新發(fā)展理念的內(nèi)在要求。當(dāng)前，中國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展已經(jīng)具備較好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，卻也面臨著城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)體制機(jī)制障礙尚未完全消除、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)現(xiàn)象較為明顯、發(fā)展理念與認(rèn)知存在偏差、產(chǎn)業(yè)支撐能力不強(qiáng)以及共享共榮機(jī)制有待完善等突出問(wèn)題。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，需要貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)精神，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，統(tǒng)籌推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，切實(shí)提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量、補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板、消除城鄉(xiāng)融合發(fā)展障礙，加快要素市場(chǎng)化改革、推進(jìn)空間差異化布局、深化環(huán)境生態(tài)化治理、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)融合化發(fā)展和強(qiáng)化公共服務(wù)均等化供給。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)融合發(fā)展；新型城鎮(zhèn)化；鄉(xiāng)村全面振興；新發(fā)展理念

中圖分類(lèi)號(hào)：F323 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008‐3456（2024）06‐0037‐14

DOI 編碼：10.13300/j.cnki.hnwkxb.2024.06.004

黨的二十屆三中全會(huì)指出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是關(guān)系中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)全局的一項(xiàng)重大任務(wù)，也是貫徹新發(fā)展理念和構(gòu)建新發(fā)展格局的重要舉措。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的兩大結(jié)構(gòu)性變化，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在動(dòng)力。關(guān)于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，西蒙·庫(kù)茲涅茨在《各國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：總產(chǎn)值和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)》中指出，伴隨現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)會(huì)從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向制造業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，人口則從農(nóng)村地區(qū)向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移。改革開(kāi)放后，中國(guó)基于“大國(guó)大城”的路徑選擇[1]，采取城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)確立完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，創(chuàng)造了“中國(guó)奇跡”。但是，伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，特別是隨著大城市的不斷擴(kuò)張，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分問(wèn)題日益凸顯，且成為新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾的集中體現(xiàn)。

應(yīng)該看到，“大國(guó)大城”的發(fā)展模式，越來(lái)越不利于中國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和共同繁榮[2]。當(dāng)前中國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展面臨空間重構(gòu)、要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)布局和成果共享等多重困境。土地城市化快于人口城市化，人口城市化快于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化[3]，“鄉(xiāng)村病”與“城市病”并存，農(nóng)業(yè)農(nóng)村成為中國(guó)式現(xiàn)代化的短板。民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。黨的十八大以來(lái)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題受到黨中央高度重視。2014年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014?2020 年）》，明確指出新型城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑。2015 年，黨的十八屆五中全會(huì)首次提出，要切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，并強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。此后，黨中央、國(guó)務(wù)院多次對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展做出部署。2024 年7 月，黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），將“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”作為重要內(nèi)容，并在多個(gè)方面明晰了推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的改革舉措。中國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展邁進(jìn)新的歷史階段。

近年來(lái)，不少學(xué)者關(guān)注到城鄉(xiāng)融合發(fā)展對(duì)于推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要性，并圍繞城鄉(xiāng)融合發(fā)展的概念內(nèi)涵、理論邏輯和推進(jìn)路徑等開(kāi)展了廣泛研究。從概念內(nèi)涵來(lái)看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是包含經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)在內(nèi)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程[4]。城鄉(xiāng)融合發(fā)展不追求鄉(xiāng)村與城市的同質(zhì)化，而是關(guān)注如何在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)框架下發(fā)揮城鄉(xiāng)各自比較優(yōu)勢(shì)，以多元發(fā)展和多維功能來(lái)滿(mǎn)足城鄉(xiāng)居民美好生活需要[5]。從理論邏輯來(lái)看，馬克思和恩格斯的城鄉(xiāng)融合發(fā)展理論為中國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了重要理論指導(dǎo)。馬克思和恩格斯認(rèn)為，城鄉(xiāng)融合是指“把城市和農(nóng)村生活方式的優(yōu)點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，避免二者的片面性和缺點(diǎn)”[6]。從推進(jìn)路徑來(lái)看，新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)以完善城鄉(xiāng)要素雙向流通機(jī)制、優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間布局、強(qiáng)化城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)均等化供給以及推動(dòng)工農(nóng)業(yè)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型等為重點(diǎn)，堅(jiān)持整體性與漸進(jìn)性、統(tǒng)籌性與創(chuàng)新性、層次性與開(kāi)放性的辯證統(tǒng)一[7]。同時(shí)，要著眼于城鄉(xiāng)功能不可替代性，堅(jiān)持雙向發(fā)力，引導(dǎo)城鄉(xiāng)互嵌式聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)空間、產(chǎn)業(yè)、要素等的全方位融合[8]。在黨中央強(qiáng)調(diào)“以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”后，一些學(xué)者開(kāi)始探討縣域在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的作用。主流觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，在統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興方面具有重要作用[9]。縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的速度和縣鄉(xiāng)村功能的互補(bǔ)程度，將直接影響中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程[10]。

綜上所述，學(xué)界對(duì)于什么是城鄉(xiāng)融合發(fā)展、為什么要推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及如何推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的討論已經(jīng)比較深入，這為進(jìn)一步開(kāi)展相關(guān)研究提供了重要參考。不過(guò)，與新發(fā)展理念下構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的現(xiàn)實(shí)要求相比，已有研究仍存在幾點(diǎn)有待深化和拓展之處。第一，現(xiàn)有文獻(xiàn)未能厘清新發(fā)展理念與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的辯證關(guān)系，新發(fā)展理念下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)涵尚不清晰。第二，基于新發(fā)展理念構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局具備怎樣的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、面臨哪些重點(diǎn)問(wèn)題仍有待梳理。第三，關(guān)于新發(fā)展理念下如何推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的系統(tǒng)性研究尚付闕如。鑒于此，本文聚焦“加快構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局”這一主題，首先梳理新發(fā)展理念與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的辯證關(guān)系和關(guān)鍵內(nèi)涵，然后系統(tǒng)闡釋加快構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及面臨的重點(diǎn)問(wèn)題，最后提出新發(fā)展理念下加快構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的關(guān)鍵舉措。

一、新發(fā)展理念下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展：辯證關(guān)系與關(guān)鍵內(nèi)涵

1. 新發(fā)展理念與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的辯證關(guān)系

貫徹新發(fā)展理念是新時(shí)代中國(guó)發(fā)展壯大的必由之路，城鄉(xiāng)融合發(fā)展則是一項(xiàng)根本性和全局性的戰(zhàn)略任務(wù)，二者辯證統(tǒng)一于中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的偉大實(shí)踐，并集中表現(xiàn)為整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破、價(jià)值引領(lǐng)與路徑選擇的關(guān)系。

一方面，新發(fā)展理念與城鄉(xiāng)融合發(fā)展蘊(yùn)含著整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破的辯證關(guān)系。新發(fā)展理念包含創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放和共享五個(gè)維度。其中，創(chuàng)新主要關(guān)注發(fā)展動(dòng)力問(wèn)題，協(xié)調(diào)主要關(guān)注發(fā)展平衡問(wèn)題，綠色主要關(guān)注人與自然和諧問(wèn)題，開(kāi)放主要關(guān)注內(nèi)外（城鄉(xiāng)）聯(lián)動(dòng)問(wèn)題，共享則主要關(guān)注社會(huì)公平問(wèn)題。新發(fā)展理念緊扣中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的階段性特征和趨勢(shì)性變化，是針對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的新形勢(shì)、新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)提出的戰(zhàn)略指引和治本之策，其核心目標(biāo)在于解決新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾，具有全局性和整體性。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)的必然結(jié)果，是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求，其核心目標(biāo)在于通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新和政策體系調(diào)整消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分問(wèn)題，具有局部性和特殊性。新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾在城鄉(xiāng)關(guān)系上集中體現(xiàn)為城鎮(zhèn)發(fā)展速度快于農(nóng)村，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐滯后于國(guó)家現(xiàn)代化的總體步伐。新發(fā)展理念為構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡難題提供了綱領(lǐng)性原則。

另一方面，新發(fā)展理念與城鄉(xiāng)融合發(fā)展蘊(yùn)含著價(jià)值引領(lǐng)與路徑選擇的辯證關(guān)系。新發(fā)展理念是中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的指導(dǎo)思想，具有很強(qiáng)的戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性和引領(lǐng)性，對(duì)于新時(shí)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要指導(dǎo)意義[11]。城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)子系統(tǒng)，內(nèi)在包含改革創(chuàng)新、協(xié)調(diào)集約、綠色低碳、城鄉(xiāng)互動(dòng)和成果共享等要求。前者聚焦價(jià)值理念層面，具有思想引領(lǐng)性；后者關(guān)注城鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題，具有實(shí)踐針對(duì)性。前者為后者設(shè)定了具體目標(biāo)、提供了總體思路，也明確了方法論。因此，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要堅(jiān)持新發(fā)展理念的價(jià)值引領(lǐng)，以順應(yīng)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的總基調(diào)。反過(guò)來(lái)看，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展也是全面貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的重要抓手，新發(fā)展理念的落實(shí)需要借助城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)實(shí)現(xiàn)。

2. 新發(fā)展理念下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)涵

新的發(fā)展階段、新的戰(zhàn)略任務(wù)和特殊的國(guó)情農(nóng)情，決定了推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須堅(jiān)持新發(fā)展理念，同時(shí)也為城鄉(xiāng)融合發(fā)展注入新內(nèi)涵。

第一，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要途徑。新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興在內(nèi)部呈現(xiàn)出趨近的目標(biāo)和手段，在外部則呈現(xiàn)出互促和協(xié)同的發(fā)展趨勢(shì)，二者共同構(gòu)成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵路徑。從中央政策看，2018 年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》首次提出“堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)”。2019 年，《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）再次提出“以協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，……，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。2024 年中央一號(hào)文件將統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興作為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要途徑。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，……，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。從邏輯維度看，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的兩大戰(zhàn)略支柱，城鄉(xiāng)融合發(fā)展則是兩者的結(jié)合點(diǎn)[12]。城鄉(xiāng)融合發(fā)展源于新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的互動(dòng)實(shí)踐，新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的有效協(xié)同，離不開(kāi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展所構(gòu)造的制度環(huán)境[13]。從空間維度看，城市和鄉(xiāng)村是城鄉(xiāng)連續(xù)體上的點(diǎn)[14]，二者難以隔離開(kāi)來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的未來(lái)圖景必然是現(xiàn)代化鄉(xiāng)村與現(xiàn)代化城鎮(zhèn)交織交融?？傊?，只有統(tǒng)籌好新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，才能順應(yīng)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)新要求，更好地滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的期盼。

第二，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是增強(qiáng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)內(nèi)需主動(dòng)力的關(guān)鍵支撐。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，發(fā)揮國(guó)內(nèi)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)、增強(qiáng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)內(nèi)需主動(dòng)力，是構(gòu)建新發(fā)展格局、適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、增強(qiáng)內(nèi)需主動(dòng)力的關(guān)鍵所在[15]。習(xí)近平總書(shū)記指出，“暢通工農(nóng)城鄉(xiāng)循環(huán)，是暢通國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)、增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性和戰(zhàn)略縱深的重要方面”[16]。2021 年中央一號(hào)文件也強(qiáng)調(diào)，“構(gòu)建新發(fā)展格局，潛力后勁在‘三農(nóng)’，迫切需要擴(kuò)大農(nóng)村需求，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)”。具體來(lái)看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)要素和產(chǎn)品交換，推動(dòng)國(guó)內(nèi)超大規(guī)模市場(chǎng)潛力向有效需求轉(zhuǎn)化。一方面，城鄉(xiāng)融合發(fā)展可通過(guò)資源配置效應(yīng)、生產(chǎn)效率效應(yīng)和知識(shí)溢出效應(yīng)促進(jìn)城鄉(xiāng)居民增收，從而刺激居民消費(fèi)需求；另一方面，城鄉(xiāng)融合發(fā)展能通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)匹配、產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，拉動(dòng)城鄉(xiāng)投資需求[17]。消費(fèi)需求和投資需求的雙重驅(qū)動(dòng)，能夠有效暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)通道，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動(dòng)力。

第三，縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要找準(zhǔn)切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，尤其需要以恰當(dāng)?shù)牡赜蚩臻g為單位分類(lèi)有序推進(jìn)[18]。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，推進(jìn)空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等縣域統(tǒng)籌……”[19]。從區(qū)位特征看，縣域作為統(tǒng)籌城市與鄉(xiāng)村的空間單元，既擁有縣城的綜合承載能力，又擁有廣闊的農(nóng)村發(fā)展腹地?？h域綜合性經(jīng)濟(jì)體系相對(duì)完備，既滿(mǎn)足新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的雙重發(fā)展需求，又具備以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的基礎(chǔ)條件。從治理特征看，縣一級(jí)處于國(guó)家治理和基層治理的交匯處，擁有相對(duì)完備的政治功能和治理體系，兼具政策制定和資源統(tǒng)籌能力，對(duì)上能夠貫徹黨的路線(xiàn)方針政策，對(duì)下能夠服務(wù)廣大人民群眾，具有“承上啟下”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，縣一級(jí)在推動(dòng)鄉(xiāng)村基層治理體系創(chuàng)新、優(yōu)化鄉(xiāng)村民主治理機(jī)制方面發(fā)揮著引領(lǐng)作用，是國(guó)家推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要突破口?？傊?，將縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，符合中國(guó)的基本國(guó)情農(nóng)情和城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)趨勢(shì)，有利于充分發(fā)揮其在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興中的獨(dú)特作用，促進(jìn)城鎮(zhèn)系統(tǒng)和鄉(xiāng)村系統(tǒng)雙向互動(dòng)和良性循環(huán)。

二、加快構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，既為城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)的穩(wěn)步增長(zhǎng)創(chuàng)造了基本條件，也為城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均等化供給提供了內(nèi)在動(dòng)力。特別是黨的十八大以來(lái)，國(guó)家聚焦城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分問(wèn)題，加快推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)對(duì)縣城和鄉(xiāng)村的發(fā)展支持，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定了穩(wěn)固基礎(chǔ)。

1. 工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展水平穩(wěn)步提升

改革開(kāi)放后，國(guó)家通過(guò)放松戶(hù)籍管制，允許人口流動(dòng)和自由擇業(yè)，使生產(chǎn)力得到極大解放，推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升，并為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互動(dòng)和融合發(fā)展提供前提條件。在工業(yè)化發(fā)展方面，中國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值從1978 年的1745 億元增長(zhǎng)至2023 年的482589 億元，名義增長(zhǎng)近276 倍。2010 年，中國(guó)超越美國(guó)成為全球第一制造業(yè)大國(guó)。到2023 年，中國(guó)制造業(yè)增加值占全球比重接近30%，連續(xù)14 年居世界首位。與此同時(shí)，中國(guó)服務(wù)業(yè)蓬勃發(fā)展，其總產(chǎn)值占GDP 的比重已經(jīng)過(guò)半并有進(jìn)一步提升的趨勢(shì)，標(biāo)志著中國(guó)已邁入后工業(yè)化階段。

在城鎮(zhèn)化發(fā)展方面，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)常住人口和戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)迅速。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2023 年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到66.2%，比2022 年增長(zhǎng)0.9 個(gè)百分點(diǎn)，而戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到47.9%，比2022 年提高1.1 個(gè)百分點(diǎn)。戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率增速超過(guò)常住人口城鎮(zhèn)化率增速，表明戶(hù)籍制度改革的成效正在逐步顯現(xiàn)。從國(guó)際比較來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率增速遠(yuǎn)超世界平均水平（見(jiàn)圖1）。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，1978 年全球城鎮(zhèn)化率為38.5%，2023 年達(dá)到57.3%，年均增長(zhǎng)約0.4 個(gè)百分點(diǎn)，增速僅為中國(guó)的1/3 左右；早在2013 年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.0%，超過(guò)全球城鎮(zhèn)化率（52.9%）。此外，中國(guó)與歐盟、美國(guó)、日本等主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的城鎮(zhèn)化率差距也在迅速縮小。

2. 城鄉(xiāng)居民收入消費(fèi)水平持續(xù)提高

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互動(dòng)注入強(qiáng)勁動(dòng)力的同時(shí)，催生大量新產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)，推動(dòng)城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)水平不斷提高，同時(shí)為城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均等化供給提出內(nèi)在需求。從宏觀(guān)層面看，2023 年中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到126 萬(wàn)億元，人均GDP 接近9 萬(wàn)元，按照當(dāng)年人民幣兌美元平均匯率計(jì)算約合12690 美元。根據(jù)世界銀行的劃分標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)已基本跨入高收入國(guó)家行列。從微觀(guān)層面看，1978 年全國(guó)居民人均可支配收入為171 元，2013 年為18310 元，到2023 年已經(jīng)達(dá)到39218 元（見(jiàn)表1），扣除價(jià)格因素比1978 年實(shí)際增長(zhǎng)30 多倍。同時(shí)，近年農(nóng)村居民收入增速持續(xù)高于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民收入相對(duì)差距從2013 年的2.81 倍下降至2023 年的2.39 倍。

就消費(fèi)而言，隨著收入水平不斷提高，城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)能力日益增強(qiáng)，生活品質(zhì)得到大幅改善。全國(guó)居民恩格爾系數(shù)由1978 年的63.9% 下降至2023 年的29.8%。同時(shí)，2021 年鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村消費(fèi)品零售額分別達(dá)到10.8 萬(wàn)億元和5.9 萬(wàn)億元，自2013 年以來(lái)年均分別增長(zhǎng)10.4% 和9.8%，均高于城區(qū)增速。2013 年城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出分別為18488 元和7485 元，城鄉(xiāng)差距為2.47 倍；到2023年，分別增長(zhǎng)至32994 元和18175 元，城鄉(xiāng)差距降至1.82 倍（見(jiàn)表1）。此外，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)，交通出行、文化娛樂(lè)等消費(fèi)快速增長(zhǎng)，發(fā)展型享受型消費(fèi)日益提升。數(shù)據(jù)顯示，2023 年城鄉(xiāng)居民人均服務(wù)性消費(fèi)支出達(dá)12114 元，占總消費(fèi)支出的比重達(dá)45.2%。

3. 縣域經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展初見(jiàn)成效

縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，縣域經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展有助于在縣域內(nèi)率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素互補(bǔ)共進(jìn)、暢通流動(dòng)。黨的十八大以來(lái)，各級(jí)政府通過(guò)實(shí)施脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，向欠發(fā)達(dá)縣域特別是鄉(xiāng)村輸入大量財(cái)政資源，為縣域經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展提供了重要支撐。數(shù)據(jù)顯示，脫貧攻堅(jiān)期間，中央、省市縣財(cái)政累計(jì)投入專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金近1.6 萬(wàn)億元。脫貧攻堅(jiān)順利完成后，國(guó)家接續(xù)推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，持續(xù)優(yōu)化鄉(xiāng)村政策支持。例如，規(guī)定中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金要重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和全產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)發(fā)。數(shù)據(jù)顯示，中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比重從2021 年的53% 提高到2023 年的超過(guò)60%。當(dāng)前，不少縣域已經(jīng)初步構(gòu)建起以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)為補(bǔ)充的多元化縣域經(jīng)濟(jì)。截至2022 年6 月，832 個(gè)脫貧縣每個(gè)縣已初步培育2～3 個(gè)優(yōu)勢(shì)突出、帶動(dòng)能力強(qiáng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。與此同時(shí)，數(shù)字技術(shù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合為縣域商業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供了新動(dòng)能[20]?！稊?shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代縣域商業(yè)發(fā)展報(bào)告（2023）》顯示，2022 年各地改造縣城綜合商貿(mào)服務(wù)中心983 個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)商貿(mào)中心3941 個(gè)，建設(shè)縣級(jí)物流配送中心506 個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)快遞物流站點(diǎn)650 個(gè)；全國(guó)農(nóng)村網(wǎng)商達(dá)1730.3 萬(wàn)家，農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)零售額近2.2 萬(wàn)億元。

從縣域人口和就業(yè)趨勢(shì)來(lái)看，2022 年在本地農(nóng)民工達(dá)12372 萬(wàn)人，占農(nóng)民工總?cè)藬?shù)的41.9%，比2013 年增長(zhǎng)了3.7 個(gè)百分點(diǎn)。截至2022 年底，全國(guó)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員數(shù)量累計(jì)達(dá)到1220 萬(wàn)人；全國(guó)縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)超過(guò)9 萬(wàn)家，其中國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)1959 家，這些企業(yè)帶動(dòng)了大量新型經(jīng)營(yíng)主體及小農(nóng)戶(hù)發(fā)展和就業(yè)。此外，中國(guó)目前已經(jīng)建成120 個(gè)全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)重點(diǎn)縣，2022 年鄉(xiāng)村休閑旅游營(yíng)業(yè)收入超過(guò)7000 億元，從業(yè)人數(shù)超過(guò)1100 萬(wàn)，帶動(dòng)近900 萬(wàn)農(nóng)戶(hù)發(fā)展。上述數(shù)據(jù)表明，縣域的就業(yè)吸納能力、創(chuàng)業(yè)環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)正在逐步改善。

4. 城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制初步建立

按照《意見(jiàn)》的部署，2022 年要初步建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制。近幾年來(lái)，中央和地方堅(jiān)決貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》要求，持續(xù)加大戶(hù)籍制度、土地制度、公共服務(wù)體系等領(lǐng)域的改革力度。2021 年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第七章以“城鄉(xiāng)融合”為主題，專(zhuān)門(mén)論述了如何通過(guò)法律來(lái)保障城鄉(xiāng)融合發(fā)展的順利推進(jìn)。總的來(lái)看，當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制已經(jīng)初步建立并在逐步完善。

在戶(hù)籍制度改革上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得重要進(jìn)展，城區(qū)常住人口300 萬(wàn)以下城市基本取消落戶(hù)限制。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》提出“逐步縮小戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間的差距”。2016 年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《推動(dòng)1 億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案》，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶(hù)。近年來(lái)，“人錢(qián)掛鉤、錢(qián)隨人走”的政策框架逐步完善。數(shù)據(jù)顯示，中央財(cái)政下達(dá)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金從2016 年的100 億元提高到2023 年的400 億元。從地方層面看，31 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）已陸續(xù)出臺(tái)戶(hù)籍制度改革實(shí)施意見(jiàn)或方案，并進(jìn)一步制定落戶(hù)優(yōu)惠政策、降低落戶(hù)門(mén)檻。目前，已有超過(guò)1 億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)，另有1 億多未落戶(hù)常住人口領(lǐng)到居住證?？梢?jiàn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戶(hù)籍通道已經(jīng)基本暢通。

在土地制度改革上，黨的十八大以來(lái)，國(guó)家先后推進(jìn)農(nóng)村承包地、宅基地“三權(quán)分置”改革，穩(wěn)步開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度和征地制度改革，適時(shí)啟動(dòng)“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)和探索承包地自愿有償退出機(jī)制。以承包地為例，承包地“三權(quán)分置”改革推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，有效激發(fā)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展活力。數(shù)據(jù)顯示，2021 年承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)比例達(dá)35.4%，其中近一半流轉(zhuǎn)給了新型經(jīng)營(yíng)主體；截至2023 年10 月，納入全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)名錄的家庭農(nóng)場(chǎng)接近400 萬(wàn)個(gè)，依法登記的農(nóng)民合作社達(dá)221.6 萬(wàn)家，超過(guò)107 萬(wàn)個(gè)組織開(kāi)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，為加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系奠定了基礎(chǔ)。此外，“人地掛鉤、以人定地”的政策框架逐步完善，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量成為國(guó)家制定土地利用計(jì)劃、安排各地建設(shè)用地指標(biāo)的重要依據(jù)。隨著土地制度改革不斷深化，農(nóng)村“三權(quán)”維護(hù)和退出、“人地錢(qián)掛鉤”等農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策體系基本成形[21]。

在公共服務(wù)體系上，全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系加快完善。在社會(huì)保險(xiǎn)制度方面，全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度基本建立，個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助相結(jié)合的資金籌集渠道基本形成。2023 年參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)超過(guò)9.6 億，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)超過(guò)5.4 億，其中城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到640 元。在教育資源配置方面，城鄉(xiāng)教育資源均衡配置機(jī)制初步建立，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女教育繼續(xù)改善。2022 年農(nóng)民工3～5 歲隨遷兒童入園率達(dá)到91.1%，義務(wù)教育階段隨遷兒童在校率達(dá)到99.8%。在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系方面，農(nóng)村醫(yī)療人才隊(duì)伍不斷優(yōu)化，軟硬件設(shè)施不斷改善，綜合服務(wù)能力不斷提升。截至2020 年，全國(guó)村衛(wèi)生室人員達(dá)144.2 萬(wàn)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)達(dá)139 萬(wàn)張，全國(guó)已建成縣域醫(yī)共體4000 個(gè)，縣域內(nèi)就診率達(dá)到94%。

三、新發(fā)展理念下構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的重點(diǎn)問(wèn)題

黨的二十大報(bào)告指出，“問(wèn)題是時(shí)代的聲音，回答并指導(dǎo)解決問(wèn)題是理論的根本任務(wù)”。在厘清現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的基礎(chǔ)上，分析城鄉(xiāng)融合發(fā)展仍然面臨的問(wèn)題和困境，可以為構(gòu)建更加完善、成熟的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系提供改革思路。

1. 城鄉(xiāng)要素流動(dòng)體制機(jī)制障礙尚未完全消除

正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)，“城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)機(jī)制還存在缺陷，無(wú)論是進(jìn)城還是下鄉(xiāng)，渠道還沒(méi)有完全打通，要素還存在不平等交換”[22]。當(dāng)前，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)仍然相對(duì)封閉，農(nóng)村要素市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)滯后，部分要素特別是土地?zé)o法得到合理的價(jià)值表達(dá)，城鄉(xiāng)之間要素雙向流動(dòng)和共享機(jī)制尚未完全建立。農(nóng)村市場(chǎng)化建設(shè)滯后不僅阻塞了城市要素下鄉(xiāng)和農(nóng)村資源盤(pán)活的通道，而且阻礙了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成[23]，特別是戶(hù)籍制度、土地制度改革進(jìn)展緩慢，極大地約束了城鄉(xiāng)要素融合。

在戶(hù)籍制度方面，雖然大部分城市已取消落戶(hù)限制，但是人口超過(guò)300 萬(wàn)特別是超過(guò)500 萬(wàn)的大城市、特大城市仍然存在落戶(hù)門(mén)檻，城市戶(hù)籍與農(nóng)村戶(hù)籍在身份、待遇上的差別明顯。由戶(hù)籍制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)機(jī)會(huì)和工資收入差異普遍存在。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)的制度性通道仍然停留在政策文件中，各地的實(shí)踐探索趨于審慎穩(wěn)健、進(jìn)展緩慢。例如，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《2019 年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》提出，“允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織探索人才加入機(jī)制”。但在實(shí)踐中，僅有少數(shù)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊探索制定外來(lái)人才加入機(jī)制，且由于程序復(fù)雜、權(quán)益有限，難以有效吸引人才加入。

在土地制度方面，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐缺乏活力、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市探索進(jìn)展緩慢、土地征收補(bǔ)償機(jī)制和增值收益農(nóng)民分享機(jī)制仍不健全，農(nóng)民的土地權(quán)益難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。土地制度改革滯后制約了農(nóng)村土地的合理流動(dòng)和高效配置，不僅影響了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局、轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展，還阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和市民下鄉(xiāng)。例如，就宅基地而言，由于非本集體成員獲取農(nóng)村宅基地存在嚴(yán)格的法律限制，因而農(nóng)村宅基地對(duì)城鎮(zhèn)人口和社會(huì)資本的吸引力有限[24]?？傮w而言，集體產(chǎn)權(quán)天然封閉性帶來(lái)的制度約束，不僅形成了現(xiàn)代要素進(jìn)入農(nóng)村的制度阻隔，還構(gòu)筑了村莊資源難以高效利用的制度壁壘。

2. 城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)現(xiàn)象較為突出

空間上的“非均衡性”是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)普遍特征[25]。特別是在中國(guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)分割體制下，伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間失衡現(xiàn)象日益凸顯。新時(shí)代以來(lái)，中國(guó)社會(huì)主要矛盾的新變化要求我們重新審視和解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，而城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分是這一問(wèn)題的核心。

一方面，城鄉(xiāng)人口與資源分布不平衡不協(xié)調(diào)問(wèn)題突出。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前中國(guó)流動(dòng)人口近3.8 億，其中農(nóng)民工總量近3 億，大量流動(dòng)人口向沿海一線(xiàn)城市、省會(huì)城市集聚。部分地區(qū)人口壓力較大，而一些地區(qū)則面臨“空心化”困境。與此同時(shí)，第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)城市用地522.2 萬(wàn)公頃，建制鎮(zhèn)用地約512.9 萬(wàn)公頃，而村莊用地接近2193.6 萬(wàn)公頃。與之相對(duì)應(yīng)的是，中國(guó)城鎮(zhèn)（包括縣城和縣級(jí)市）常住人口已經(jīng)超過(guò)9 億，其中縣城（包括縣級(jí)市）常住人口僅為2.5 億左右，鄉(xiāng)村人口則不到5 億。此外，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2022 年中國(guó)第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占全國(guó)的比重為22.9%，第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 的比重為7.3%，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率僅為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的1/4 左右。可見(jiàn)，中國(guó)人口與資源“空間錯(cuò)配”問(wèn)題不容忽視。

另一方面，城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)差距仍然較大。盡管農(nóng)民收入呈持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但對(duì)標(biāo)共同富裕目標(biāo)，城鄉(xiāng)居民收入差距仍然偏高。近20 年來(lái)中國(guó)整體基尼系數(shù)一直高于國(guó)際0.4 的警戒線(xiàn)[17]。雖然近年來(lái)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入相對(duì)差距逐漸縮小，但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家甚至部分發(fā)展中國(guó)家（如印度）相比仍處于高位。而且，城鄉(xiāng)居民絕對(duì)收入差距長(zhǎng)期處于擴(kuò)大趨勢(shì)。2013 年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民之差為18059 元，至2023 年這一差值已增長(zhǎng)到30130 元（見(jiàn)表1）。此外，城鎮(zhèn)和農(nóng)村內(nèi)部收入差距同樣不容樂(lè)觀(guān)。2022 年城鎮(zhèn)居民20% 高收入組與20% 低收入組人均可支配收入之比為6.3，而農(nóng)村居民這一比值高達(dá)9.2。從消費(fèi)來(lái)看，2022 年農(nóng)村常住人口占全國(guó)總?cè)丝诘?4.8%，但農(nóng)村消費(fèi)品零售額僅占全國(guó)的13.5%?？傮w而言，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致農(nóng)村內(nèi)部需求被抑制，也使城市居民對(duì)農(nóng)村產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)需求得不到滿(mǎn)足。

3. 發(fā)展理念與認(rèn)知存在偏差

發(fā)展理念和認(rèn)知是發(fā)展實(shí)踐的先導(dǎo)。發(fā)展理念和認(rèn)知是否符合國(guó)情農(nóng)情、順應(yīng)時(shí)代要求、遵從民心民意，從根本上決定著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成效。然而，目前政府和學(xué)界對(duì)于如何實(shí)施好城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略仍然存在一些理念和認(rèn)知上的偏差，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是對(duì)農(nóng)民身份和價(jià)值認(rèn)同存在偏差。農(nóng)民是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要貢獻(xiàn)者，但長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)分割體制，使社會(huì)各界以戶(hù)籍為區(qū)分在農(nóng)民與市民之間形成一種明確的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和符號(hào)邊界。特別地，作為中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型背景下的特殊群體，進(jìn)城農(nóng)民工成為典型的“雙重邊緣人”和“城市的過(guò)客”，他們往往處于“進(jìn)退兩難”的身份認(rèn)同困境[26]?！?022 年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，進(jìn)城農(nóng)民工對(duì)所在城市的歸屬感與適應(yīng)度偏低，僅45.7% 的農(nóng)民工認(rèn)為自己是“本地人”。在價(jià)值認(rèn)同上，政府和學(xué)界常將農(nóng)民視為弱勢(shì)群體。從這一預(yù)設(shè)觀(guān)念出發(fā)，各級(jí)政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展時(shí)，試圖不斷強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民的引導(dǎo)、投入和保障，卻忽視了農(nóng)民主體性建構(gòu)，反而抑制了城鄉(xiāng)融合發(fā)展活力。

二是城鄉(xiāng)分割的發(fā)展觀(guān)念仍然存在。盡管學(xué)界就城鄉(xiāng)融合發(fā)展已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)，但部分學(xué)者在具體謀劃城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑時(shí)仍然延續(xù)“城鄉(xiāng)二分范式”。例如，部分學(xué)者堅(jiān)持城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略，認(rèn)為只要不斷提高城鎮(zhèn)化水平，讓大部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)發(fā)展問(wèn)題就能得到解決[14]。這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)造成一種對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展未來(lái)的幻想，認(rèn)為當(dāng)前困境是工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的必然階段，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)一步提高，這一困境將自然破解[27]。與之相反，也有一些學(xué)者堅(jiān)持充滿(mǎn)浪漫主義情懷的“鄉(xiāng)村主義”，并由此衍生出“反城市化”的發(fā)展思維。他們強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)村免受城市擴(kuò)張的侵襲，并試圖用理想化的鄉(xiāng)村形象來(lái)塑造城鎮(zhèn)[14]。然而，“鄉(xiāng)村主義”放大了鄉(xiāng)村生活的美好和恬靜，卻忽略了鄉(xiāng)村的貧困和發(fā)展問(wèn)題。事實(shí)上，不論是從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，還是從中國(guó)的實(shí)踐探索來(lái)看，完全依賴(lài)城鎮(zhèn)化或完全依賴(lài)鄉(xiāng)村振興，均不能有效解決城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的困境。

三是綠色發(fā)展理念尚未深入人心。堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的內(nèi)在要求，也是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須堅(jiān)持的基本原則之一。然而，當(dāng)前不少地方政府、企業(yè)和村民缺乏對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)價(jià)值的認(rèn)識(shí)。一方面，鄉(xiāng)村生態(tài)文化受到工業(yè)化城鎮(zhèn)化沖擊，功利主義和經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)致部分村民生態(tài)保護(hù)意識(shí)淡漠，缺乏參與鄉(xiāng)村生態(tài)振興的主動(dòng)性和積極性。另一方面，某些基層干部或企業(yè)難以抵御粗放型生產(chǎn)方式帶來(lái)的晉升激勵(lì)或短期利益誘惑，忽視了經(jīng)濟(jì)合理性和環(huán)?？尚行?，導(dǎo)致鄉(xiāng)村工業(yè)化給生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重威脅，鄉(xiāng)村生態(tài)呈現(xiàn)出功能缺失的式微狀態(tài)。此外，由于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制不完善，農(nóng)村豐富的生態(tài)資源難以轉(zhuǎn)化為生態(tài)資產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)效益，不少群眾對(duì)生態(tài)財(cái)富“視而不見(jiàn)”。

4. 產(chǎn)業(yè)支撐能力不強(qiáng)

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重中之重，也是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在動(dòng)力和基礎(chǔ)支撐。而當(dāng)前支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)特別是縣域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)仍不扎實(shí)，產(chǎn)業(yè)布局不合理、轉(zhuǎn)型升級(jí)緩慢且科技創(chuàng)新能力弱等問(wèn)題明顯。同時(shí)，農(nóng)業(yè)天然存在比較效益低、生產(chǎn)周期長(zhǎng)、自然風(fēng)險(xiǎn)大等問(wèn)題，導(dǎo)致鄉(xiāng)村高素質(zhì)人口大量流向工業(yè)和城市[28]，影響了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

盡管縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展始終堅(jiān)持貫徹產(chǎn)業(yè)振興這條主線(xiàn)，但多數(shù)縣域仍然缺乏可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。不少縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)不明顯，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈條較短，一產(chǎn)向后延伸不充分、二產(chǎn)連接兩頭不緊密。一些縣域行業(yè)準(zhǔn)入“門(mén)檻”較低，熱衷于引進(jìn)一些見(jiàn)效快、科技含量低、同質(zhì)化程度較高的初級(jí)加工產(chǎn)業(yè)，難以形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。一些縣域盲目建設(shè)鄉(xiāng)村工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、新城區(qū)，期望以此實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚和多元發(fā)展，但常導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)失焦和資源配置失效。此外，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展往往高度依賴(lài)財(cái)政支持，而各級(jí)政府投入縣域的資金往往以“條條”的形式下達(dá)，因缺乏統(tǒng)籌機(jī)制而難以形成規(guī)模效益，加之上下級(jí)政府以及不同部門(mén)之間事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不清晰，進(jìn)一步降低了資金使用效率。

從產(chǎn)業(yè)布局來(lái)看，許多縣域產(chǎn)業(yè)布局與人口規(guī)模、資源稟賦、市場(chǎng)需求和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不匹配。一方面，不少縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)缺乏有機(jī)銜接，農(nóng)業(yè)與工業(yè)發(fā)展分離、協(xié)作低效。另一方面，不少縣域產(chǎn)城融合程度偏低，“有城無(wú)產(chǎn)”“有城無(wú)人”問(wèn)題突出。例如，部分縣域片面追求城鎮(zhèn)面積擴(kuò)張，忽視產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和轉(zhuǎn)型升級(jí)，導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)不足，難以吸引人口集聚，造成“有城無(wú)產(chǎn)”“有城無(wú)人”。同時(shí)，盡管鄉(xiāng)村全面振興推動(dòng)了城市居民對(duì)農(nóng)村產(chǎn)品和服務(wù)的需求，但大部分農(nóng)村缺乏面向城市居民的產(chǎn)品和服務(wù)，導(dǎo)致城市居民下鄉(xiāng)消費(fèi)的選擇有限，黏性不強(qiáng)。此外，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)縣域產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提出更高要求。但當(dāng)前縣域產(chǎn)業(yè)平臺(tái)公共配套設(shè)施仍存在不少短板，物流設(shè)施網(wǎng)絡(luò)不健全，標(biāo)準(zhǔn)化、信息化程度低，難以支撐現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面，盡管近年來(lái)中國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體蓬勃發(fā)展，但許多經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模偏小、能力有限，難以有效參與農(nóng)業(yè)多功能開(kāi)發(fā)以及產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。同時(shí)，由于農(nóng)產(chǎn)品加工和流通體系不完善，鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)面向城市居民的產(chǎn)品以附加值低的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品為主，農(nóng)民難以分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。雖然城鄉(xiāng)融合發(fā)展強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，在企業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)戶(hù)之間建立多維度、廣范圍的產(chǎn)業(yè)利益共同體，但由于城鄉(xiāng)不同主體之間存在資本實(shí)力不對(duì)等、市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)、利益目標(biāo)不一致等問(wèn)題，導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中矛盾頻發(fā)，農(nóng)民利益受損、市場(chǎng)主體信心受挫的情況時(shí)有發(fā)生。

5. 共享機(jī)制有待完善

共享是檢驗(yàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)村振興背景下，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村的投入力度不斷增大，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件日益改善，但城鄉(xiāng)發(fā)展成果共享機(jī)制仍不健全。與“基本具備現(xiàn)代生活條件”的要求相比，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的短板明顯，城鄉(xiāng)居民享受到的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)范圍和質(zhì)量仍然存在較大差異。

從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)看，一方面，城鄉(xiāng)差距仍然較大。數(shù)據(jù)顯示，2022 年城市、縣城和村莊的供水普及率分別為99.4%、98.0% 和86.0%，燃?xì)馄占奥史謩e為98.1%、91.4% 和39.9%，污水處理率分別為98.1%、91.4% 和31.0%，城市和縣城明顯高于村莊。同時(shí)，農(nóng)村通信基礎(chǔ)設(shè)施普及率也明顯低于城鎮(zhèn)。2022 年，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)75.6%，其中城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為83.1%，農(nóng)村地區(qū)則僅為61.9%。另一方面，農(nóng)民從政府財(cái)政投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中獲益有限。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政資金沿用城市的管理辦法，具有嚴(yán)格的競(jìng)爭(zhēng)程序、招投標(biāo)流程和資質(zhì)門(mén)檻。雖然各地鼓勵(lì)農(nóng)民合作社、集體經(jīng)濟(jì)組織等農(nóng)村市場(chǎng)主體參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，但大部分農(nóng)村市場(chǎng)主體實(shí)力不足，難以與城市市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致農(nóng)民從中獲益的機(jī)會(huì)較少。

從公共服務(wù)供給來(lái)看，農(nóng)村與城市在資源布局、供給能力和服務(wù)質(zhì)量上存在明顯差距。例如，在養(yǎng)老保障方面，農(nóng)村養(yǎng)老保障較城市存在形式單一、給付水平低的問(wèn)題。2022 年數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)人均支出水平為3606 元/月，而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)僅為205 元/月，兩者之比接近18倍。在醫(yī)療保障方面，中國(guó)雖然已基本實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋，但農(nóng)村居民大多僅有城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，且由于個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)太快（2023 年已達(dá)380 元），導(dǎo)致不少農(nóng)村居民放棄繳納。《2022年全國(guó)醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2022 年城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)人均支出為4206 元/年，而城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)僅為951 元/年，后者不足前者的1/4。此外，在公共衛(wèi)生方面，2022 年城市和農(nóng)村每千人口醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)分別為76.6 張和62.5 張，每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)分別為10.2 人和6.6人。在低保標(biāo)準(zhǔn)方面，2022 年城市低保標(biāo)準(zhǔn)為752.3 元/人/月，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)僅為582.1 元/人/月。

四、基于新發(fā)展理念構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的關(guān)鍵舉措

黨的二十屆三中全會(huì)《決定》從“健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制”“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”“完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度”和“深化土地制度改革”四個(gè)方面，對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展作出了重要部署。根據(jù)《決定》的改革思路，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和共同繁榮，可以從提升城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量、補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板和消除城鄉(xiāng)融合發(fā)展障礙等3 個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)。第一，借助產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人口集聚及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、大城市和小城鎮(zhèn)的合理規(guī)劃布局、高效的城市治理體系和土地管理制度（如新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地配置指標(biāo)與常住人口增加相協(xié)調(diào)），創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展中城鎮(zhèn)一側(cè)的牽引力和容納力。第二，通過(guò)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)與服務(wù)體系、完善鄉(xiāng)村振興投入機(jī)制、發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、健全種糧農(nóng)民收益保障及糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制、推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與農(nóng)戶(hù)合法擁有住房盤(pán)活利用等，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新發(fā)展的能力和動(dòng)力。第三，通過(guò)壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)、培育鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，深化賦予特大鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)改革，健全土地增收收益分配機(jī)制，改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城后的社保、住房和子女教育，探索建立進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民依法自愿有償退出農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的辦法等，消除各類(lèi)資源要素城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)的體制機(jī)制障礙。

未來(lái)一個(gè)時(shí)期，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，必須準(zhǔn)確全面貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，圍繞黨的二十屆三中全會(huì)《決定》部署的幾個(gè)方面，以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)，統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，做好以下五個(gè)方面的工作。

1. 堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)：加快要素市場(chǎng)化改革

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力。構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，關(guān)鍵在于創(chuàng)新體制機(jī)制，破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制壁壘，特別是要摒棄城市偏向的發(fā)展觀(guān)念，促進(jìn)各類(lèi)要素根據(jù)發(fā)展需要向鄉(xiāng)村流動(dòng)。未來(lái)的重點(diǎn)在于加強(qiáng)改革的聯(lián)動(dòng)性和協(xié)同性，通過(guò)對(duì)戶(hù)籍制度、土地制度等各方面進(jìn)行綜合創(chuàng)新，打造公平高效的要素市場(chǎng)環(huán)境。

一是繼續(xù)推進(jìn)戶(hù)籍制度改革創(chuàng)新。一方面，探索下鄉(xiāng)市民村民化體制機(jī)制，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織人才加入機(jī)制。剝離“戶(hù)籍—權(quán)利—福利”的一體性捆綁，將農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利（集體成員權(quán)）與公民權(quán)利脫鉤，確保新村民享有與戶(hù)籍村民同等的公民權(quán)利，讓返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)市民真正融入鄉(xiāng)村。另一方面，進(jìn)一步破除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化障礙，健全常住地提供基本公共服務(wù)制度和社會(huì)保障制度，完善多元化住房保障體系，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。建立城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等就業(yè)。此外，要避免城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張，將新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重心從“物”轉(zhuǎn)向“人”，把推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與轉(zhuǎn)移支付、要素配置等掛鉤。

二是持續(xù)深化土地制度改革創(chuàng)新。要持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和承包地、宅基地“三權(quán)分置”改革，優(yōu)化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化土地抵押、入股、退出等權(quán)能。以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)能平等為目標(biāo)，建立與城鄉(xiāng)融合發(fā)展相銜接的土地管理制度，盤(pán)活存量土地，提高土地配置精準(zhǔn)性和利用效率。以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)為目標(biāo)，推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市指標(biāo)化，建立全國(guó)性的指標(biāo)交易平臺(tái)，允許建設(shè)用地指標(biāo)跨城鄉(xiāng)、跨省域交易，實(shí)現(xiàn)土地資源空間布局優(yōu)化。合理劃定公益性用地范圍，規(guī)范土地征占用程序、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，健全土地增值收益分配機(jī)制，確保農(nóng)民公平分享土地增值收益，并解決好被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題。要完善農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置制度，完善土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制，壯大“農(nóng)業(yè)法人”隊(duì)伍，強(qiáng)化農(nóng)地細(xì)碎化治理和規(guī)模經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)[29]，推動(dòng)構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系；加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，適度放活使用權(quán)，激活宅基地和農(nóng)民住房的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

三是強(qiáng)化投融資機(jī)制改革創(chuàng)新。要建立多元可持續(xù)的縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展投融資機(jī)制，改革政府主導(dǎo)項(xiàng)目投資、大企業(yè)主導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)的發(fā)展模式，增強(qiáng)縣級(jí)政府項(xiàng)目資金統(tǒng)籌權(quán)限，降低農(nóng)村市場(chǎng)主體參與項(xiàng)目建設(shè)的門(mén)檻，拓寬村集體和農(nóng)民在項(xiàng)目建設(shè)中的獲益渠道。針對(duì)公益性、經(jīng)營(yíng)性等不同項(xiàng)目屬性，分類(lèi)制定項(xiàng)目投融資和建設(shè)方案，做好可行性及成本效益分析、健全監(jiān)督約束機(jī)制、優(yōu)化多元主體參與機(jī)制、強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估、前瞻性規(guī)劃項(xiàng)目建成后管護(hù)方案。政府可采取財(cái)政補(bǔ)貼的方式，鼓勵(lì)農(nóng)民合作社、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民等通過(guò)投工投勞投資等方式參與項(xiàng)目建設(shè)，使村集體和農(nóng)民共享項(xiàng)目建設(shè)收益。允許農(nóng)戶(hù)合法擁有住房以出租、入股或合作等方式，與外部的各類(lèi)主體實(shí)現(xiàn)聯(lián)合合作，在培育鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的同時(shí)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

2. 堅(jiān)持協(xié)調(diào)推進(jìn)：推進(jìn)空間差異化布局

協(xié)調(diào)是持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求。協(xié)調(diào)推進(jìn)不等于同步推進(jìn)，不要求城鄉(xiāng)發(fā)展一致，而是強(qiáng)調(diào)不同縣鄉(xiāng)村能夠因地制宜發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)差異化、互補(bǔ)式發(fā)展。未來(lái)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本方向應(yīng)當(dāng)是在要素雙向流動(dòng)和高效集聚中走向差異化，因而關(guān)鍵在于科學(xué)把握不同縣域的功能定位和比較優(yōu)勢(shì)，做好縣鄉(xiāng)村空間差異化布局。

從縣域?qū)用鎭?lái)看，應(yīng)基于區(qū)位條件和資源稟賦實(shí)行差異化分工。應(yīng)該看到，經(jīng)濟(jì)和人口向大城市及周邊集聚的趨勢(shì)并未改變，而且不同縣域的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦以及人口發(fā)展趨勢(shì)差異較大。因此，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)當(dāng)綜合考慮各類(lèi)因素，實(shí)行差異化的功能定位，發(fā)揮好縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的作用。具體而言，對(duì)于大城市周邊縣城，重點(diǎn)在于主動(dòng)融入大城市發(fā)展，吸引和承接大城市人口、要素、產(chǎn)業(yè)和功能來(lái)推進(jìn)自身發(fā)展；對(duì)于專(zhuān)業(yè)功能縣城，重點(diǎn)在于充分挖掘優(yōu)勢(shì)資源，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)吸納能力，推動(dòng)“產(chǎn)”與“城”融合；對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，重點(diǎn)在于加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)化服務(wù)主體，推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體扶持政策同帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)增收掛鉤，并注重延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，通過(guò)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)等實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)“接二連三”；對(duì)于重點(diǎn)生態(tài)功能縣城，重點(diǎn)在于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支持，推動(dòng)超載人口轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)保護(hù)，筑牢生態(tài)安全屏障；對(duì)于人口流失縣城，重點(diǎn)在于結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展和人口流動(dòng)態(tài)勢(shì)，嚴(yán)控建設(shè)用地增量，高效調(diào)配存量，調(diào)整公共服務(wù)資源配置，引導(dǎo)人口適度集中或合理轉(zhuǎn)移。

從縣域內(nèi)部來(lái)看，應(yīng)提高村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是特大鎮(zhèn)的規(guī)劃編制質(zhì)量，整體優(yōu)化鎮(zhèn)村空間布局。要堅(jiān)持差異化的鎮(zhèn)村分類(lèi)和發(fā)展理念，綜合考慮人口流動(dòng)、資源特色、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等因素對(duì)鎮(zhèn)村進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可按照工業(yè)主導(dǎo)型、文旅主導(dǎo)型、農(nóng)產(chǎn)品加工主導(dǎo)型等進(jìn)行功能定位；村莊可按照集聚提升類(lèi)、城郊融合類(lèi)、特色保護(hù)類(lèi)、搬遷撤并類(lèi)等進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)。同時(shí)，要加強(qiáng)縣域統(tǒng)籌，學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬(wàn)工程”理念、方法和機(jī)制，結(jié)合縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃編制，明確重點(diǎn)發(fā)展村鎮(zhèn)和特大鎮(zhèn)，有序推進(jìn)“遷村并點(diǎn)”，推動(dòng)構(gòu)建多中心、多節(jié)點(diǎn)的村鎮(zhèn)體系，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、人口適度集聚，形成“縣城—中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)—中心村”三級(jí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。

3. 堅(jiān)持綠色引領(lǐng)：深化環(huán)境生態(tài)化治理

綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件。綠色發(fā)展是新發(fā)展理念的重要組成部分，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型是城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，不僅體現(xiàn)了中國(guó)在全球生態(tài)環(huán)境治理中的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，也體現(xiàn)了中國(guó)人民對(duì)美好生活的向往與追求。加快形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，要以習(xí)近平生態(tài)文明思想和“兩山”理論為指導(dǎo)，以滿(mǎn)足人民對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將低碳、環(huán)保理念融入城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之中，形成生態(tài)與文明共進(jìn)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展新局面。

一方面，要以生態(tài)協(xié)同共治為重點(diǎn)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)共建，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境治理體系。要健全城鄉(xiāng)一體綠色治理機(jī)制，協(xié)調(diào)相關(guān)者利益關(guān)系，推進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。聚焦經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域，強(qiáng)化綠色低碳技術(shù)應(yīng)用，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)建設(shè)綠色轉(zhuǎn)型，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，構(gòu)建綠色低碳發(fā)展空間，形成綠色生產(chǎn)生活方式。加快碳排放權(quán)、礦業(yè)權(quán)等市場(chǎng)建設(shè)，深入推進(jìn)排污權(quán)交易試點(diǎn)，建立生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估與賠償機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)破壞者賠損、受益者支付、保護(hù)者受益的管理機(jī)制。加強(qiáng)城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治，接續(xù)實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動(dòng)，重點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)生活垃圾和污水處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善城鄉(xiāng)環(huán)境管護(hù)機(jī)制，調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)居民參與主動(dòng)性積極性，降低人居環(huán)境整治成本。發(fā)掘鄉(xiāng)村生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，有效協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)環(huán)境利益，推動(dòng)城鄉(xiāng)環(huán)境資源功能等價(jià)交換，促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)資源互惠共享。

另一方面，要大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，形成多元協(xié)同的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展新格局。要堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、農(nóng)民主體，構(gòu)建“政府—市場(chǎng)—農(nóng)民”協(xié)力推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的高效機(jī)制。鼓勵(lì)小農(nóng)戶(hù)、各類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展多種形式聯(lián)合與合作，發(fā)展適合農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)小農(nóng)戶(hù)發(fā)展綠色種養(yǎng)，支持集體經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)化服務(wù)組織提供全程化綠色技術(shù)服務(wù)。強(qiáng)化綠色技術(shù)集成創(chuàng)新和應(yīng)用推廣，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)智能化、集約化與綠色化改造，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色科技創(chuàng)新與農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新有效銜接。加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展支持力度，完善以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。

4. 堅(jiān)持開(kāi)放互動(dòng)：引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)融合化發(fā)展

開(kāi)放是國(guó)家繁榮發(fā)展的必由之路。通過(guò)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展激活國(guó)內(nèi)大循環(huán)，有助于為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供更廣闊的空間和更持續(xù)的動(dòng)力。要將城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略與擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略相結(jié)合，重點(diǎn)挖掘縣城和鄉(xiāng)村的市場(chǎng)潛力，推動(dòng)縣域小循環(huán)與國(guó)內(nèi)大循環(huán)相互嵌套，在激活城鄉(xiāng)融合發(fā)展新動(dòng)能的同時(shí)，推動(dòng)構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角下，開(kāi)放互動(dòng)的重點(diǎn)在于開(kāi)放村莊，以市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)村莊資源要素的高效配置。要統(tǒng)籌利用建設(shè)用地資源，對(duì)農(nóng)村宅基地復(fù)墾、村莊合并等節(jié)約出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)，優(yōu)先用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，通過(guò)聯(lián)合與合作的方式規(guī)劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)，培育地方特色產(chǎn)業(yè)集群，以產(chǎn)業(yè)集聚吸引要素集聚。要發(fā)揮縣城既臨近農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地、又臨近城市消費(fèi)者優(yōu)勢(shì)，拓展農(nóng)業(yè)多元功能，盤(pán)活利用好農(nóng)戶(hù)合法擁有的農(nóng)村住房，吸引社會(huì)資本，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、觀(guān)光農(nóng)業(yè)和綠色有機(jī)農(nóng)業(yè)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈條串聯(lián)城鄉(xiāng)，推動(dòng)一產(chǎn)往后延、二產(chǎn)兩頭連、三產(chǎn)走高端，提升城鄉(xiāng)循環(huán)動(dòng)力。此外，要加快完善縣域物流和商貿(mào)體系，建設(shè)聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的冷鏈物流、電商平臺(tái)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展物流中心和專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)，帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城和工業(yè)品入鄉(xiāng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)布局要主動(dòng)融入“雙循環(huán)”格局，以產(chǎn)業(yè)融合催生新供給和新需求。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，發(fā)掘人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換引致的消費(fèi)規(guī)模效應(yīng)、收入水平提升引發(fā)的消費(fèi)結(jié)構(gòu)效應(yīng)和鄉(xiāng)村建設(shè)引發(fā)的投資規(guī)模效應(yīng)。以“人”“產(chǎn)”“城”的協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)縣域市場(chǎng)需求潛力向有效的消費(fèi)需求與投資需求轉(zhuǎn)化，以有效需求促進(jìn)有效供給。依托縣城輻射能力，拓寬產(chǎn)業(yè)由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移路徑，推動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)布局與農(nóng)村優(yōu)勢(shì)資源深度融合，激發(fā)各類(lèi)新型經(jīng)營(yíng)主體培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)。從國(guó)際來(lái)看，要打造面向全球的開(kāi)放型城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興作為促進(jìn)內(nèi)需的重要手段，應(yīng)堅(jiān)持全球視野，形成開(kāi)放型城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式。要鼓勵(lì)有條件的地區(qū)打造面向全球的城鄉(xiāng)融合發(fā)展共同體，發(fā)展高層次開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)?？商剿髟O(shè)立城鄉(xiāng)融合對(duì)外開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)，積極參與全球經(jīng)濟(jì)分工，從全球經(jīng)濟(jì)循環(huán)中探尋產(chǎn)業(yè)發(fā)展新空間。

5. 堅(jiān)持共享共榮：強(qiáng)化服務(wù)均等化供給

共享是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。習(xí)近平總書(shū)記指出，“落實(shí)共享發(fā)展是一門(mén)大學(xué)問(wèn)，要做好從頂層設(shè)計(jì)到‘最后一公里’落地的工作，在實(shí)踐中不斷取得新成效”[30]。加快形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，要以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民美好生活需要為歸宿，加快健全城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)普惠共享機(jī)制。

首先，要遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，優(yōu)化城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，特別是要提高縣域綜合承載能力[31]。相比于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平還相對(duì)較低，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口老齡化、部分村莊空心化將繼續(xù)伴隨新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興進(jìn)程。推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均等化供給，并不意味著同等供給，而是要根據(jù)人口變化趨勢(shì)前瞻性地考慮公共資源配置與布局。一方面，要加快改革與戶(hù)籍相關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給機(jī)制，中央省市向縣域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要更多地與人口流動(dòng)方向一致，堅(jiān)決落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)按常住人口規(guī)模配置，實(shí)現(xiàn)“戶(hù)籍身份惠及化”向“市民權(quán)益普惠化”轉(zhuǎn)變。另一方面，在人口持續(xù)流出的地區(qū)，要有序推動(dòng)鎮(zhèn)村合并、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，降低基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給成本、提高供給效率。

其次，要充分發(fā)揮市場(chǎng)、村集體和農(nóng)民在公共服務(wù)供給中的主體作用。一方面，要加快農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)體系建設(shè)，通過(guò)市場(chǎng)力量提供各類(lèi)非基本公共服務(wù)，讓非基本公共服務(wù)逐步實(shí)現(xiàn)付費(fèi)可享有、價(jià)格可承受、質(zhì)量有保障。另一方面，要建立健全村莊內(nèi)生型公共服務(wù)供給機(jī)制，以新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展賦能村莊公共服務(wù)供給。中國(guó)特殊的國(guó)情和農(nóng)情決定了單純依靠政府或市場(chǎng)，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)村莊公共服務(wù)的充分而有效供給。因此，要在發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、提高集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)收益的基礎(chǔ)上，健全政府和村集體的村莊公共服務(wù)供給成本分?jǐn)倷C(jī)制，以集體經(jīng)濟(jì)收益合理支持村莊公共服務(wù)供給。此外，要強(qiáng)化農(nóng)民主體作用，提升農(nóng)民在村莊公益活動(dòng)、公共設(shè)施管理、人居環(huán)境管護(hù)中的參與積極性。

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（責(zé)任編輯：金會(huì)平）