村社公共事務(wù)支出、農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益與集體經(jīng)濟組織內(nèi)部收益分配機制研究

摘 要 平衡集體經(jīng)濟收益的提留與分紅比例有助于發(fā)展集體公共事務(wù)與保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益雙目標(biāo)的實現(xiàn)。從財務(wù)收支平衡的視角，構(gòu)建村社集體經(jīng)濟組織收益分配機制的理論分析框架，基于2016 年和2024 年對佛山市南海區(qū)176 個村社的跟蹤調(diào)查，探討集體與個人間的經(jīng)濟收益分配機制。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：第一，在“自由探索”階段，村社傾向于為村民股東分配更高的收益份額，樣本村社集體提留比例平均值約為31.5%；第二，公共事務(wù)支出越高的村社，集體的收益提留比例越高，經(jīng)濟條件越好的村社，集體提留比例越低；第三，“分六留四”政策落實階段，集體提留比例均值上升到41.9%，集體公共事務(wù)支出增加，村社治理水平提升?！胺至羲摹闭咄ㄟ^“剛性指導(dǎo)”和“柔性執(zhí)行”，既保障了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，又提高了村社“自我造血”能力。

關(guān)鍵詞 股份合作制；“分六留四”政策；收益分配；集體提留比例；財務(wù)收支平衡

中圖分類號：F810.4 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008‐3456（2024）06‐0159‐15

DOI 編碼：10.13300/j.cnki.hnwkxb.2024.06.014

自2006 年農(nóng)業(yè)稅全面取消后，我國鄉(xiāng)村的環(huán)境保護、生產(chǎn)服務(wù)等公共事務(wù)支出，更多地依靠中央和地方的財政撥款[1]，盡管均衡性財政轉(zhuǎn)移支付在一定程度上保障了基本民生和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，但隨著村社組織發(fā)展需求的日益增長，對資金的需求也愈發(fā)強烈，這使得傳統(tǒng)的財政撥款模式捉襟見肘。近年來，各地方政府紛紛出臺政策，鼓勵鄉(xiāng)村經(jīng)濟尋找新的增長點，進一步提升鄉(xiāng)村財政保障能力，以自身“造血”替代“輸血”。早在1992 年，佛山市南海區(qū)便開始探索以土地為中心的農(nóng)村股份合作制，將集體資產(chǎn)集中起來入市交易，集體經(jīng)濟組織成員憑股權(quán)分享集體資產(chǎn)的收益，稱為“南海模式”；2015 年開啟股份確權(quán)工作，實施“確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)、長久不變”的股權(quán)管理新模式，至2018 年基本完成，以經(jīng)營集體資產(chǎn)形成高效、可持續(xù)運轉(zhuǎn)的“造血機器”。實踐中，集體經(jīng)濟收益通常被劃分為兩部分——用于公共事務(wù)的集體留存部分和經(jīng)濟組織成員的分紅部分，短期來看收益分配是零和博弈，此消彼長；因此，經(jīng)濟收益在集體和個體間的分配存在諸多分歧。在依賴政府財政轉(zhuǎn)移支付的慣性下，集體經(jīng)濟組織成員希望獲得更高的分配比例，減少集體提留，但考慮到財務(wù)收支平衡與鄉(xiāng)村發(fā)展的需求，又需提高集體留存份額。在發(fā)展集體公共事務(wù)與保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的雙目標(biāo)下，如何平衡集體提留與個人分紅的比例，成為發(fā)展新型集體經(jīng)濟的重要難題。本研究以佛山市南海區(qū)為例，從財務(wù)收支平衡的視角出發(fā)，識別村社公共事務(wù)、農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益與集體經(jīng)濟收益分配機制的關(guān)聯(lián)，探討經(jīng)濟收益在集體與個體間的分配模式，為提升基層行政單元的財政自給能力以及推進集體資產(chǎn)股份合作制改革提供參考。

集體土地財產(chǎn)價值實現(xiàn)體現(xiàn)為土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的增值收益以及集體資產(chǎn)產(chǎn)生的經(jīng)營收益，收益分配可據(jù)此劃分為兩個階段。第一階段為土地增值收益分配，集體土地的初次入市，涉及到收益在開發(fā)商、政府、集體和個人之間的分配，產(chǎn)生于農(nóng)地征收轉(zhuǎn)用及集體建設(shè)用地入市的過程中，實踐中以農(nóng)地征收轉(zhuǎn)用居多，集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市較少[2‐4]。第二階段為集體經(jīng)濟收益分配，經(jīng)歷初次入市后，土地及其附屬物轉(zhuǎn)變?yōu)槲飿I(yè)形式，出租或者以股權(quán)投資，獲得定額物業(yè)租金或者股份分紅，實現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)營收益，扣除管理經(jīng)營成本后，得到可供分配的收益，經(jīng)濟收益在集體和集體經(jīng)濟組織成員間分配，體現(xiàn)為集體資產(chǎn)股份合作制，政府則通過納稅程序獲得收益[5‐7]。第二階段以第一階段為前提，是第一階段的延續(xù)，對其存在路徑依賴。對第二階段的研究中少有收益分配比例的探討，土地增值收益分配方案的研究則更為豐富，且涉及了對集體提留比例的討論。土地增值收益分配中政府①和集體（不包含農(nóng)戶）的收益優(yōu)先用于鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展，集體經(jīng)濟收益分配中集體提留的收益主要用于村社公共事務(wù)，兩個階段的收益來源不同，用途卻存在較大重疊。由于收益性質(zhì)不同，集體經(jīng)濟收益分配與土地增值收益分配不可混作一談，但二者共同的目標(biāo)在于實現(xiàn)集體土地財產(chǎn)價值與鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。因此，第二階段收益在集體及其經(jīng)濟組織成員間的分配仍可借鑒第一階段實踐探索的經(jīng)驗。

對集體資產(chǎn)經(jīng)營情況的研究聚焦于集體經(jīng)濟的組織形式及其有效性[8‐10]，涉及到集體股份合作制下的財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)機制[11‐13]以及權(quán)益分配機制[14‐16]。研究認為，集體經(jīng)濟收益分配的關(guān)鍵在于比例設(shè)置，集體和個人的分配關(guān)系到長期與短期利益的平衡[17]。村社通常承擔(dān)著為集體提供公共服務(wù)與安全保障的責(zé)任和義務(wù)，建設(shè)和發(fā)展道路、學(xué)校等公共設(shè)施和公益事業(yè)。多數(shù)研究支持，集體經(jīng)濟收益應(yīng)優(yōu)先提取公積金和公益金，保障村社公共事務(wù)支出②，剩余部分可按照一定的標(biāo)準(zhǔn)分配給經(jīng)濟組織成員[18]。按照當(dāng)前的政策③，集體經(jīng)濟收益分配比例是經(jīng)集體成員共同商議，由成員（代表）大會民主決議的，比例確定的內(nèi)在機制尚不明確。從集體土地入市收益分配來看，在全國首批農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的15 個試點中，有2/3 的地區(qū)允許集體經(jīng)濟組織提留土地增值收益，但針對提留比例僅給出指導(dǎo)意見，不作具體規(guī)定，決定權(quán)交由成員自主協(xié)商；提留比例的地區(qū)差異較大，西部地區(qū)普遍較高，多數(shù)在40%～80%，中、東部普遍較低，多數(shù)在10%～30%[3]。同時，學(xué)者們從理論層面，運用“貢獻—風(fēng)險”分析[19]、博弈論[20]、發(fā)展權(quán)量化分析[21‐22]、聯(lián)盟利益分配[23‐24]等方法，測算出理論上科學(xué)分配比例。普遍認為，成員（農(nóng)民）應(yīng)得比例高于集體。例如，對以內(nèi)蒙古和林格爾縣的測算，農(nóng)民、集體、地方政府、中央政府：31%、16%、32%、21%[19]；對川渝地區(qū)的測算，國家、集體、農(nóng)民：30%、25%、45%[20]；對江蘇省連云港市贛榆區(qū)的測算，區(qū)政府、鎮(zhèn)政府、村集體、農(nóng)民：23.57%、13.97%、24.72%、37.74%[22]。

由土地增值收益分配與集體經(jīng)濟收益分配的比較可知，前者更多地考慮了集體土地入市過程中農(nóng)民作為弱勢群體的困境，理論比例為成員（農(nóng)戶）高于集體；后者更多地考慮了村社長期的公共治理問題，理論方案為優(yōu)先滿足集體公共事務(wù)支出需求。而在實踐中，分配比例均是在政府的指導(dǎo)意見下，由集體成員協(xié)商決定。二者的不一致之處恰與集體經(jīng)濟收益分配本身的分歧相吻合，即分配在成員和集體間如何平衡的問題；這表明第二階段面臨的困境，部分可以追溯至第一階段的遺留問題。就佛山市南海區(qū)的實踐而言，成員與集體間的分配比例由成員（代表）大會協(xié)商決定④；同時，2023 年南海區(qū)全面落實了“分六留四”政策①，以集體提留比例“原則上不低于40%”為指導(dǎo)意見，對集體經(jīng)濟收益分配制度進行改革。本研究基于2016 年和2024 年對南海區(qū)的7 鎮(zhèn)（街道）176 個村社的跟蹤調(diào)查，從財務(wù)收支平衡的視角，揭示集體經(jīng)濟收益在集體與農(nóng)戶間分配的內(nèi)在機理，并探討調(diào)整集體提留比例對村社公共事務(wù)治理的影響，為新型集體經(jīng)濟的發(fā)展，以及平衡集體與成員利益、長期與短期利益提供理論與實證參考。

一、理論分析與研究假說

1. 集體經(jīng)濟組織的收支與分配

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織源于20 世紀(jì)50 年代初的農(nóng)業(yè)合作社運動，當(dāng)時農(nóng)民將自己的生產(chǎn)資料（土地和大型農(nóng)機農(nóng)具）交歸集體所有，集體組織農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營。盡管產(chǎn)權(quán)由分離走向了合一，農(nóng)民失去了私有產(chǎn)權(quán)，但集體是農(nóng)民的組織形式，農(nóng)民也在這期間不斷嘗試重構(gòu)與土地利益的銜接機制，本質(zhì)上土地所有權(quán)仍然在農(nóng)民手中[25]。一方面，集體經(jīng)濟組織是農(nóng)民的“代言人”，領(lǐng)辦、創(chuàng)辦、合辦、參與辦的農(nóng)村各類新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，代表全村（社）的利益。集體的目標(biāo)是通過經(jīng)營集體資產(chǎn)實現(xiàn)利潤最大化，并通過就地就近提供就業(yè)和盈利再分配等方式盡可能將集體收益分享給農(nóng)民，保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。另一方面，集體經(jīng)濟組織有責(zé)任為成員提供基本的社會保障和公共服務(wù)，大部分集體經(jīng)營性收入用于農(nóng)村集體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)的投入等[26]。

一般而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為獨立的經(jīng)濟實體，其資金來源、運營和管理通常不受政府財政預(yù)算的直接控制。盡管集體經(jīng)濟組織可能接受政府的補貼、轉(zhuǎn)移支付或其他形式的資金支持，但這些資金往往作為特定項目或活動的經(jīng)費，并不直接納入政府的財政預(yù)算體系。集體經(jīng)濟組織需要自行編制預(yù)算，并根據(jù)自身的發(fā)展目標(biāo)和實際情況進行財務(wù)規(guī)劃和管理。為了維持組織的正常運轉(zhuǎn)，保障成員的公共利益，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織需要維持財務(wù)收支平衡。

根據(jù)財政部下發(fā)的《村集體經(jīng)濟組織會計制度》（財會〔2004〕12 號）②，村（居）集體財務(wù)收支中，收入包含：經(jīng)營收益、補助收入和其他收入，支出包含：經(jīng)營支出、管理費用和分配支出。具體而言，經(jīng)營收益為經(jīng)營收入③、發(fā)包及上交收入④、投資收益⑤三個部分與經(jīng)營管理支出之差，即經(jīng)營的凈收益。補助收入為政府下?lián)艿膶ｍ椊?jīng)費，例如，農(nóng)村文化建設(shè)專項資金、生態(tài)示范村獎勵資金、人居環(huán)境整治資金、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田獎勵補貼、鄉(xiāng)村振興經(jīng)費等。經(jīng)營支出包含銷售成本、出租成本，管理費用包含干部報酬、折舊費、會議費、辦公費等，二者為集體經(jīng)濟組織及其經(jīng)濟聯(lián)合社（經(jīng)濟合作社）對集體資產(chǎn)的運營支出。分配支出則是村（居）集體經(jīng)濟組織本年實現(xiàn)的收益與年末未分配收益與其他轉(zhuǎn)入收益之和，可簡化為總收入與經(jīng)營支出、管理費用之差，即村（居）集體經(jīng)濟組織的“可分配收益”。

“分六留四”政策所稱的“扣除行政運作經(jīng)費和公共服務(wù)經(jīng)費”，僅指集體資產(chǎn)運營費用，并不包括村社治理部分，“可分配收益”則主要用于村社治理。參考佛山市南海區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局2019 年出臺的《佛山市南海區(qū)村（居）集體經(jīng)濟組織財務(wù)管理辦法》（36 號文），村（居）集體經(jīng)濟組織的“可分配收益”可大致劃分為三個大類：村社管理、成員權(quán)益與股權(quán)權(quán)益⑥。村社管理包含村（居）行政運作經(jīng)費和公共服務(wù)經(jīng)費，用于工作人員報酬和辦公費用、公共服務(wù)、公共事業(yè)和公益性開支等；成員權(quán)益包含公積公益金和福利費，用于集體福利、文教、衛(wèi)生，或者轉(zhuǎn)增資（股）本等；股權(quán)權(quán)益則是作為按照股份分紅，直接提升集體成員的收入水平。根據(jù)財政部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合下發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)制度》（財農(nóng)〔2021〕121 號），村（居）集體經(jīng)濟組織的可分配收益應(yīng)按以下順序進行分配：（一）彌補以前年度虧損；（二）提取公積公益金；（三）向成員分配收益。按照36 號文規(guī)定，收益分配應(yīng)嚴(yán)格按照先生產(chǎn)后消費的原則，村社治理、成員權(quán)益與股權(quán)權(quán)益的分配優(yōu)先級依次遞減。因此，集體經(jīng)濟收益分配的基本原則是優(yōu)先保障集體公共事務(wù)支出，向成員個人分紅次之，政策導(dǎo)向與理論研究結(jié)果相一致。其中，公共事務(wù)包含村（居）治理支出與成員權(quán)益支出兩部分，屬于集體范疇，剩余的股份分紅部分屬于個人范疇。

集體經(jīng)濟收益分配是財務(wù)收支平衡的重要組成部分，從財務(wù)收支平衡視角，構(gòu)建村（居）集體經(jīng)濟組織財務(wù)收支平衡結(jié)構(gòu)體系如圖1 所示。