食品安全責任險在我國的應用困境與破解

關鍵詞：食品安全消費投訴民事賠償食責險

0引言

在現(xiàn)實生活中，由于食物消費而導致的人身損害的案件時常發(fā)生，處理方式有兩種，即由監(jiān)管部門進行調(diào)解或民事訴訟。由于司法程序較為復雜，公眾更傾向于以投訴的形式尋求監(jiān)管機構的介入，以取得補償。但是就吉林省現(xiàn)狀來看，經(jīng)過監(jiān)管機構調(diào)解后，由于食物消費而導致的人身損害賠償案件理賠量并不多。

1吉林省的個案分析與啟示

食品安全管理以預防為主[1]。從2021年開始，吉林省市場監(jiān)管廳就加強了風險會商，對日常監(jiān)管、食品抽檢和食品有關的投訴、舉報等情況進行了定期分析，發(fā)現(xiàn)了潛在的風險問題，并重點研究了防范措施。在風險分析方面，研究發(fā)現(xiàn)，每日因食物消費而導致的人身損害事件，其理賠率低于食物消費索賠事件的平均數(shù)。這種現(xiàn)象應該引起有關部門的關注。

1.1投訴理賠的數(shù)據(jù)分析

根據(jù)對2023年第四季度食品安全投訴數(shù)量的統(tǒng)計，在2023年第四季度，共受理40起涉及人體健康損害的消費者投訴，經(jīng)調(diào)解后，有9件得到了理賠，占全部理賠的22.5%，其中5件是按醫(yī)藥費用的比例進行賠償，占比12.5%，低于食品安全投訴理賠的平均值20.5%，其余4件僅按照消費金額進行了賠償。40起申訴案件中，6起案件涉及兩名或更多人。

另外，第4季度報告中還有23起涉及身體健康損害的舉報案件，共計63起投訴和舉報。《吉林省衛(wèi)生健康委對吉林省食源性疾病監(jiān)測數(shù)據(jù)分析報告》表明，吉林省食源性疾病的發(fā)病率在第四季度處于最低水平。

總體而言，由于食物消費導致的健康損害事件頻發(fā)，而消費者通過消費糾紛得到的醫(yī)療賠償額偏低，但作為執(zhí)法案源的一部分，其在實踐中的效果卻十分有限。病例為1～3人，未達到啟動食品安全事故應急預案的最小人員數(shù)量，不能依照預案的程序?qū)κ芎φ邔嵤┫鄳木戎?/p>

1.2個人救濟之兩難

通過對以上個案反饋的內(nèi)容進行分析，可以看出，在一些案件中，盡管投訴者已經(jīng)說明了食源性疾病的癥狀，并且提供了來自醫(yī)院的檢測報告，但是因為涉及人數(shù)較少，所以并沒有足夠的證據(jù)讓政府部門啟動食品安全應急預案，疾控中心也沒有辦法介入，亦沒有辦法進行流行病學調(diào)查等工作，造成了事件責任的認定比較困難。

在反饋中，作為食品生產(chǎn)和經(jīng)營的監(jiān)管部門，市場監(jiān)管機構工作人員只能檢查營業(yè)執(zhí)照、場所衛(wèi)生狀況、從業(yè)人員健康狀況、進貨查驗等。上述任何一項都不能成為事故責任認定的直接依據(jù)。作為投訴調(diào)解部門，市場監(jiān)管機構工作人員也只能根據(jù)就醫(yī)實際情況對消費者與經(jīng)營者進行調(diào)解，但是調(diào)解效果卻不盡如人意。

當然，這類問題也可以通過民事訴訟來解決。但是由于法律程序漫長，程序繁瑣，舉證成本高，舉證困難[2]等原因，許多消費者在遭遇到諸如吃壞肚子之類的食品安全事故時，往往會選擇自認倒霉。

2“食責險”的制度意義與實踐價值

經(jīng)過幾年的不懈努力，食品安全責任保險（以下簡稱食責險）這一概念得到了各方的認可。通過多方努力，食責險的定義被各方接納。食責險推廣也被寫入了相關法規(guī)及黨中央、國務院的政策性文件，各地積極響應，針對食責險進行了相應的探索，取得了豐碩的經(jīng)驗和成果，驗證了食責險的重要作用。

2.1促進食責險的國家政策

2015年修訂的《中華人民共和國食品安全法》提出，國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)參加食責險。同年，中國保險監(jiān)督管理委員會等印發(fā)《關于開展食責險試點工作的指導意見》，將食責險試點情況納入地方食品安全工作考核評價體系，將企業(yè)投保情況納入企業(yè)信用記錄和分級分類管理指標體系[3]?！饵h中央、國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》從落實生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任出發(fā)，要求市場主體積極投保食責險，確定了食責險發(fā)展的關鍵目標[4]。

作為當前的共識，食責險是指在保險期間內(nèi)，被保險人在保險單載明的承保區(qū)域內(nèi)從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動過程中，因過失造成食物中毒、其他食源性疾病、食品污染或食品中混雜異物等食品安全事故，導致第三者遭受人身損害或財產(chǎn)損失，依照中華人民共和國法律應由被保險人承擔的經(jīng)濟賠償責任，保險人按照保險合同的約定負責賠償[5]。

2.2食品安全責任保險制度的功能

2.2.1特定的角色扮演方式

責任保險是在被保險人依法應負損害賠償責任時，由保險人承擔其賠償責任的保險。這種保險以被保險人依法應承擔的責任為保險標的，以第三人請求被保險人賠償為保險事故，其保險金額即被保險人向第三人所賠償?shù)膿p失價值[6]。食責險將索賠行為視為承保事件，其觸發(fā)點與案例中消費者提出的醫(yī)療支出索賠要求是一致的。在此基礎上，使得通過引導食品生產(chǎn)經(jīng)營者購買食責險的方式解決個案中的消費者投訴問題成為一種可能。對于一些保險公司來說，其處理方式是通過對事故的調(diào)查，確定其是否屬于索賠范圍，并與被保險人達成協(xié)議。在這種情況下，當投訴者向市場監(jiān)管部門提出投訴后，監(jiān)管部門可以在保險公司的現(xiàn)場勘查基礎上，最后確定責任人和索賠金額，再由保險公司賠付給消費者，從而形成一條更加高效的閉環(huán)。

2.2.2對現(xiàn)行制度產(chǎn)生的影響

通過推行食責險，可以更好地解決由于食品消費而導致的人身損害賠償問題。在當前食品安全民事訴訟普及程度較低、食品安全司法鑒定體系不健全、證據(jù)銜接規(guī)則和涉案食品檢驗認定和處理等方面的合作機制還不夠健全的情況下[4]，推行食責險是對現(xiàn)有司法體系的一種有益的補充和完善。

2.2.3對食品安全管理的影響

推行食責險，不僅可以解決消費者權益保護的難題，還可以為食品安全事故的賠償提供保障。與此同時，為減少運營成本，保險公司還會積極地參與到食品生產(chǎn)者的日常管理和風險控制中來，通過健全保險的事前預防體系，使投保企業(yè)的風險發(fā)生概率進一步下降。所以，在保險理賠中，食責險除了承擔責任代替、受害者保護等最根本的作用之外，還具備著對社會風險的管控與管理的，這使得它比其他的責任替換和受害者保護機制都要優(yōu)越得多，應該是未來一段時間內(nèi)要努力發(fā)展的方向[7]。

2.3地方探索取得成效

按照黨中央、國務院在全國范圍內(nèi)積極開展食責險推廣的有關精神，多年來，各地在實踐中取得了一些特色經(jīng)驗。

2.3.1寧波食品責任保險的實踐

2015年，寧波在全國率先開展食責險試點，形成了以“共保體+風險基金”“公益+商業(yè)”“防控+服務”為主要特征的食責險模式。在處理投訴舉報方面組建專業(yè)的運營公司，協(xié)助市場監(jiān)管部門開展食品安全投訴處置。在發(fā)生食品安全群體性事件或維權糾紛時，運營公司第一時間快速、妥善處置，截至目前累計處理食品投訴5992起，快速理賠1089萬元，有效處理率達100%[8]。

2.3.2盤錦食品責任保險的實踐

食責險“盤錦模式”起源于2018年，以“政府推進、市場運作、銀行出資、保險賠付、企業(yè)使用、百姓受益”為原則，利用金融工具實現(xiàn)食品生產(chǎn)經(jīng)營者“零投?！蓖侗Ｄ繕恕１P錦市任何一家食品生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生疑似食品安全事件時，保險公司都會先行墊付住院費，將事后索賠轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮邢刃袎|付。大大提高了食品安全對人身傷害賠付的效率[9]。

3吉林省在食責險推廣和運作中存在的問題

3.1吉林省推廣的總體形勢

吉林省市場監(jiān)管廳設立后，積極開展了“零元投?！保劳小氨P錦”經(jīng)驗，于2019年在吉林、長春開展了試點，“零元?！蹦Ｊ降玫搅藦V大食品生產(chǎn)經(jīng)營者的廣泛認同。

吉林省市場監(jiān)督管理廳會同吉林銀保監(jiān)局聯(lián)合印發(fā)了《關于推行食品安全責任保險的指導意見》，提出要進一步完善食品安全責任險制度，探索多元化投保模式，完善保險服務制度、理賠制度。明確市場監(jiān)管、銀保監(jiān)和保險機構的職責，加大宣傳力度，創(chuàng)新宣傳方式，加強協(xié)調(diào)配合，促進食責險在全省推廣。這將為今后在全省推廣食責險提供強有力的政策支撐。

為保證食責險的順利推進，吉林省建立了“四級”監(jiān)管機構的責任體系，并向部分食安委成員單位、行業(yè)協(xié)會發(fā)出了商請函，邀請有關部門、行業(yè)協(xié)會共同開展食責險推廣工作。把推行“食責險”的工作列入年度食品安全評議考核。全省已有6家保險機構參加了食責險的宣傳工作。根據(jù)銀保監(jiān)部門的統(tǒng)計，有3707個食品生產(chǎn)經(jīng)營者參加了食責險，承保金額為99億元。

3.2推廣存在的問題

3.2.1營銷所面對的問題

市場監(jiān)管機構推行食責險面臨著嚴峻的考驗。首先，以食品安全監(jiān)管部門的身份參與到商業(yè)保險的宣傳中，這是一種全新的嘗試，尤其是當市場上的產(chǎn)品種類較少時，很有可能會出現(xiàn)每個縣只推出一種保險，從而造成一種政府壟斷的局面。

其次，當前我國的食責險還不夠完善，極易引發(fā)理賠爭議，導致因保險機構自身存在的問題影響監(jiān)管部門信用的情況。如果出現(xiàn)索賠糾紛更容易引起消費者的不滿，損害市場監(jiān)督管理部門的公眾形象。

最后，由于預防和解決食品安全風險的目的一致性，市場監(jiān)管機構和保險公司就不可避免地組成了“統(tǒng)一戰(zhàn)線”。市場經(jīng)營主體易在心理上將行政處罰與保險進行“捆綁”理解，這對市場監(jiān)管部門有力執(zhí)法及推行食責險都有一定的負面影響。

3.2.2保險業(yè)面臨的問題

由于責任保險是一種小眾的險種，所以很少有人愿意花大力氣去宣傳。大部分保險公司選擇了靜觀其變。保險公司緊跟著市場監(jiān)管部門的宣傳腳步，監(jiān)管部門的宣傳推廣到哪里，保險人員就跟進到哪里。通榆、舒蘭、磐石都有保險公司和監(jiān)管部門的合作，各縣市都有兩成以上的食品生產(chǎn)經(jīng)營者參與，但遺憾的是，這種合作在全省范圍內(nèi)卻是鳳毛麟角。

產(chǎn)品促銷手段尚未成熟，在產(chǎn)品設計上，各家保險公司都充分考慮了小規(guī)模食品生產(chǎn)者的經(jīng)濟負擔能力。將基本保險費率控制在200元以內(nèi)，極大地減輕了企業(yè)的經(jīng)濟負擔。同時，鑒于“零元?！痹谕茝V食品安全責任險方面的積極效應，各家保險公司紛紛借鑒“盤錦經(jīng)驗”，與銀行等金融機構開展了對接，但成效并不理想，目前只有舒蘭市有試點，其余地區(qū)無一開展，打擊了中小微食品生產(chǎn)經(jīng)營者的參保熱情。

3.2.3部門間協(xié)作缺乏有效協(xié)調(diào)

從省級層面看，國家金融監(jiān)督管理總局吉林監(jiān)管局與省市場監(jiān)管廳之間已經(jīng)初步達成了合作關系，但在市一級，兩個部門之間的協(xié)作還不夠順暢，只有四平等地實現(xiàn)了跨部門協(xié)作，其余區(qū)域沒有實質(zhì)性進展。

在資料統(tǒng)計方面，采取了比較傳統(tǒng)的方式，即由各家保險公司分公司向省級總公司匯總，然后由國家金融管理局吉林分局匯總，最后向市場監(jiān)管機構反饋。由于投保地區(qū)和承保地區(qū)不同，上報的數(shù)據(jù)有失真，含食品責任險的綜合險沒有統(tǒng)計，部分保險公司的產(chǎn)品沒有統(tǒng)計等原因，導致上報的數(shù)據(jù)不完整、不準確。

3.3運作中存在的問題

推行食責險制度只是工作的第一步，更需要解決的問題是如何利用食品安全責任保險來實現(xiàn)共同治理的目標。

3.3.1索賠協(xié)作機制有待完善

在實際操作中，單憑保險公司自身的運作，難以有效地保障消費者權益。加強“食責險+消費維權”“食責險+食品安全”等運營模式的研究，深化監(jiān)管部門和保險公司之間的協(xié)作，才能達到“食品安全社會共治”的目的。

3.3.2賠償責任的認定途徑窄

食品安全責任鑒定是保證索賠成敗的重要一環(huán)。食源性疾病等的鑒定是一項非常復雜的工作，對檢驗方法、人員的反應速度、鑒定程序的標準化提出了更高的要求。比如吉林省，目前除了疾病預防控制中心之外，只有3家有能力進行食源性致病菌的檢測，但三家均不具備出具法定報告的資質(zhì)。由于食物消費引起的人身損害賠償責任的確定途徑不夠暢通，不利于保險制度的有效運作。

3.3.3保險產(chǎn)品設計差別較大

此外，在實際運作中，各家保險公司的產(chǎn)品也不盡相同，比如吉林省正在促銷的“吉食衛(wèi)士”“舌尖安全保”兩款產(chǎn)品，其售價都在200元以內(nèi)。與“舌尖安全?！毕啾龋凹承l(wèi)士”的優(yōu)點在于產(chǎn)品的保險條款中明確了將食品安全公共救助費用和事故鑒定費用納入保障范圍，同時主動簡化了被保險人的免責條款。但同時“吉食衛(wèi)士”產(chǎn)品設定了200元的免賠額，提高了消費者的賠付門檻?！吧嗉獍踩！睙o免賠額，極大地提高了受害人的賠付率。

4食責險推廣運用問題的解決之道

4.1充分利用市場監(jiān)督管理部門的主導地位

市場監(jiān)管部門在推進食責險方面具有先天優(yōu)勢。首先，可以借助標準管理職能，對食責險的標準化制度進行持續(xù)改進。其次，以食品安全監(jiān)管職能為依托，建立一個互聯(lián)、有效的食品風險防控系統(tǒng)。再次，可以依靠企業(yè)的信用監(jiān)管職能，對食品企業(yè)進行信用評估激勵。最后，可以把推行食品責任保險與消費環(huán)境建設、食品安全“兩個責任”等工作有機地結合起來，分層次進行，逐步推進。為了防止在推行過程中出現(xiàn)行政壟斷的現(xiàn)象，可以通過建立專業(yè)機構來操作，或者參照交強險和農(nóng)業(yè)保險從立法層面加以規(guī)制，從而保證食責險運作更加規(guī)范和有序。

4.2主動擴大賠償責任認定的途徑

對食源性疾病、食物中毒的認定，因時空條件所限，認定較難。尤其是在餐飲環(huán)節(jié)，如果不能及時在現(xiàn)場取得證據(jù)，隨著時間的推移，責任的確定將變得更加困難。因此，要暢通食品安全事故案件的責任認定途徑，強化各個部門在責任認定方面的協(xié)作，鼓勵相關的檢驗測試機構增加相關的鑒定服務，鼓勵相關的技術方法創(chuàng)新，解決有關責任認定的瓶頸問題。

4.3突破食責險運作資金來源難題

食責險帶有一定的公益性質(zhì)，推廣之初的資金來源是首先需要破解的難題。在這方面寧波做出了大膽的嘗試，將政府購買的公益險保費的盈余部分全額提取，專項用于開展食品安全相關工作[8]。為食責險資金運用提供了有益嘗試。比對農(nóng)業(yè)保險與糧食期貨經(jīng)紀掛鉤[8]，也可將食責險采用類似方式運作，以解決目前政策保險資金來源問題。

4.4食品安全責任保險推廣方式探討

4.4.1針對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者

農(nóng)產(chǎn)品是食品安全的源頭，建議將涉農(nóng)的食責險納入農(nóng)業(yè)險范疇，既能化解農(nóng)產(chǎn)品源頭風險對消費者的危害，又能通過期貨對沖等方式解決保費問題[10]。

4.4.2針對食品生產(chǎn)企業(yè)（含食品小作坊）

食品生產(chǎn)企業(yè)相對食品其他領域來說防范風險意識更高，作為綠色保險范疇，政府可通過減免稅費或者資金獎補的方式，推動企業(yè)購買。以廣東省為例，對購買食責險安保費的30%予補貼，單個企業(yè)每年最高15萬元[11]。

4.4.3針對餐飲服務業(yè)

作為食品安全風險的多發(fā)和高發(fā)領域，可以通過就餐人數(shù)、重點就餐人群及經(jīng)營食品本身風險情況等角度評價餐飲服務的風險等級，作出投保建議。在助力小微企業(yè)成長的大背景下，應強調(diào)對小微食品生產(chǎn)者的救助及保費減免。小微食品經(jīng)營者受眾有限，在有效的監(jiān)管下，風險相對較低，保費數(shù)量不高，建議用開發(fā)“0元保”等金融產(chǎn)品的方式，予以減免。此外，對于一老一小，以及農(nóng)村聚餐等特殊餐飲形式，可以通過政府補貼等途徑予以解決。

4.4.4針對食品零售業(yè)

食品零售企業(yè)與餐飲企業(yè)相比，食品安全風險相對較低，基于現(xiàn)實中人們更愿意在銷售環(huán)節(jié)解決食品安全問題的消費習慣，食品零售行業(yè)可以通過零售行業(yè)協(xié)會統(tǒng)一投保的方式購買食責險。在保險條款中明確追償條款，即保險公司進行先行賠付后再對生產(chǎn)企業(yè)進行追償，以達到進一步降低保費的效果。