高質效推進社會治理檢察建議工作思考

摘 要：制發(fā)社會治理檢察建議是檢察機關參與社會治理的重要方式。實踐中，相較于其他類型的檢察建議，社會治理檢察建議在制發(fā)程序、內容、效果等方面均存在不同程度的問題。要將社會治理檢察建議的司法效能轉換成治理效能，既要正確認識到社會治理檢察建議對于推動社會治理的司法價值，又要聚焦其本身的特點，從體系構建的角度進行破題，規(guī)范制發(fā)程序，提升內容質量，注重跟進落實，以社會治理檢察建議工作的高質效助推社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關鍵詞：社會治理檢察建議 選題確定 跟蹤落實機制

社會治理檢察建議是檢察機關在案件辦理過程中，就其中發(fā)現(xiàn)的社會治理問題，向負有責任的行業(yè)主管部門、企事業(yè)單位等職能主體，提出相關建議并督促其整改的履職方式。相較于再審檢察建議、糾正違法檢察建議等司法監(jiān)督屬性明顯的檢察建議，社會治理檢察建議因其能夠充分體現(xiàn)社會治理共建、共治、共享的特征而成為近年來檢察機關參與社會治理的重要抓手。

一、社會治理檢察建議的特征

制發(fā)社會治理檢察建議是檢察機關基于法律監(jiān)督職能、有效參與社會治理的重要途徑。自2018年10月最高檢發(fā)布“一號檢察建議”以來，社會治理檢察建議以其特有的價值內涵，在校園安全、公告送達、金融監(jiān)管、虛假訴訟等多個領域的普遍性、深層次問題上，切實發(fā)揮了作用。

（一）獨立性

檢察建議是檢察機關經長期、大量的法律監(jiān)督實踐探索、總結后形成的一項履職抓手，并在《人民檢察院組織法》修訂時被正式確立為與抗訴、糾正意見并列的法定監(jiān)督方式。隨著“四大檢察”“十大業(yè)務”的深入推進，最高檢以內設機構和業(yè)務類型為主要劃分標準，在《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）中，將社會治理檢察建議列為一種獨立的檢察建議類型。誠如有學者所言，社會治理檢察建議的確立反映了檢察理念與法律監(jiān)督機制在新時代的主動調整［1］。

（二）覆蓋性

在我國以政府為主導、其他社會組織和社會力量廣泛參與的社會治理網狀結構之中，“較之于其他類型的檢察建議，社會治理檢察建議涉及的部門更多、問題更為復雜、專業(yè)性更強，制發(fā)后的社會影響力及效果也更大”［2］。從建議領域看，在違法犯罪隱患、管理監(jiān)督漏洞、風險預警防控以及需要給予相關人員或組織處罰處分懲戒、承擔司法責任等方面，社會治理檢察建議均有發(fā)揮空間。從發(fā)送對象看，被建議單位主要包括各級行政機關、公安機關、審判機關、刑罰執(zhí)行機關等司法（行政）機關以及人民團體、社會組織、事業(yè)單位、公司企業(yè)等，幾乎涵蓋當前社會中各行業(yè)領域的主管部門或主責單位。

（三）融合性

案件辦理通常是制發(fā)社會治理檢察建議的邏輯起點，解決案件背后反映出的社會治理難題，是對檢察履職的更高要求。若脫離檢察辦案這一檢察履職的立足點，社會治理檢察建議就如同無源之水、無本之木，也會因缺乏針對性而達不到預期監(jiān)督效果。其源于案件但又不局限于案件本身，而是作為檢察辦案的自然延續(xù)和有機組成部分，集中反映檢察機關既“治罪”又“治理”。

二、社會治理檢察建議工作開展的現(xiàn)實困境

社會治理檢察建議是檢察建議的重要組成部分，不僅具有與其他檢察建議同樣的嚴肅性和權威性，而且具有更廣泛的適用性。但實踐中，社會治理檢察建議面臨著制發(fā)程序不規(guī)范、內容質量不高、建議效果有待進一步彰顯等現(xiàn)實困境。這些困境既是原因又是表現(xiàn)，嚴重影響了社會治理檢察建議工作的高質效開展。

（一）必經程序運行不足

1.調查核實“空心化”。調查核實是確保社會治理檢察建議問題精準、建議科學、具備剛性的堅實基礎，直接關系到案件從“辦完”到“辦好”的跨越。實踐中，大部分社會治理檢察建議的制發(fā)，往往缺少扎實過硬的調查核實，而僅憑片面主觀認識或簡單推斷后作出，對案件背后的社會治理問題缺乏具體數據支撐和精準畫像。調查終結報告成為業(yè)務系統(tǒng)結案的形式而非制發(fā)社會治理檢察建議的必要論證分析，直接影響到后續(xù)建議內容的落地落實。

2.審核備案不到位?！兑?guī)定》第17條明確社會治理檢察建議的制發(fā)應先審核、后備案。但實踐中，承擔社會治理檢察建議“必要性”“合法性”“說理性”審核的法律政策研究室或相關職能部門實際并未參與具體案件的辦理過程，通常只能指出文書規(guī)范等淺表性問題，往往無法觸及問題的根本，審核作用發(fā)揮十分有限。此外，承辦人先報送檢察長批準、后補辦移送審核手續(xù)等情形較為常見，相當部分的社會治理檢察建議未能及時向上級院備案，導致上級院未能同步掌握有關制發(fā)情況。

（二）制發(fā)文書質量不高

1.文書混同錯用。社會治理檢察建議線索來自各檢察業(yè)務條線，因此，其制發(fā)并不具有專屬性。實踐中，針對同一問題的不同方面和階段，或基于不同業(yè)務屬性認識，或基于制發(fā)標準把握不足等，容易出現(xiàn)各類監(jiān)督性、建議性文書混同、混用的情況。譬如，對于不具備“可訴性”、理應制發(fā)社會治理檢察建議的行政違法行為卻制發(fā)了公益訴訟檢察建議。又如，根據民事、行政兩大訴訟監(jiān)督規(guī)則的規(guī)定，“同類問題適用法律不一致”的，應當制發(fā)糾正違法檢察建議，但對于“適用法律存在同類錯誤”的情形，則應當制發(fā)社會治理檢察建議，實踐中經?；煊谩㈠e用。

2.內容空泛，邏輯不清?！吧鐣卫頇z察建議作為一種非程序化監(jiān)督方式，其剛性來源于內容的高質量?！保?］實踐中，大部分社會治理檢察建議質量不高的根源從內容上主要表現(xiàn)為兩個方面：（1）觀點不鮮明。未能找準被建議單位存在的深層次癥結問題和制度性漏洞，常使用“管理不到位”等概括性詞語泛泛而談，沒有闡明問題的關鍵點和具體細節(jié)。（2）邏輯不嚴密。大部分社會治理檢察建議缺少基于法律層面因果關系的分析過程，建議事項與被建議單位的工作職責不對應或缺乏可操作性，在行文措辭上未能有效構筑起連接事實和建議的邏輯橋梁。

（三）預期實效性不彰

1.制發(fā)主體層級不高、類案數量不足。一般認為，基于社會問題多層次、多領域依法治理的需要，社會治理檢察建議制發(fā)的層級越高，越能爭取到黨委、政府、人大等的支持，從而在更高層面、更廣范圍促進相關問題得到有效解決。實踐中，大多數制發(fā)的社會治理檢察建議出自基層院，且主要針對個案制發(fā)，對案件背后可能存在的系統(tǒng)性社會治理問題發(fā)現(xiàn)不足、挖掘不夠，市級院以上制發(fā)的類案檢察建議相對偏少，主體作用發(fā)揮不明顯。

2.送達方式單一、重視程度欠佳。社會治理檢察建議從發(fā)出送達到被建議單位整改的過程，可以視為一種“取效”機制的實現(xiàn)過程。根據《規(guī)定》第18條，檢察建議書可以書面送達，也可以現(xiàn)場宣告送達。實踐中，社會治理檢察建議通常以“文來文往”的書面送達為主，“宣告送達目前總體上適用比例過低，難以發(fā)揮其在保障檢察建議權威性和嚴肅性上的獨特優(yōu)勢”。［4］如A省的公開數據顯示，2023年全省通過宣告送達方式發(fā)出的社會治理檢察建議共計42件，僅占制發(fā)總量的5.5%，遠低于全國20%以上的平均水平，現(xiàn)場宣告送達“開天窗”的空白院占相當數量的比例。

三、高質效推進社會治理檢察建議工作的路徑

面對社會治理檢察建議工作開展過程中存在的前述主要問題，應當從體系構建的角度出發(fā)，健全社會治理檢察建議立項發(fā)送、評估考核和落實保障機制［5］，以機制管長遠、做支撐，將社會治理檢察建議打造成檢察機關在社會治理領域有效延伸、有力監(jiān)督的重要杠桿。

（一）規(guī)范選題確定與統(tǒng)籌指導體系

1.規(guī)范選題確定程序。制發(fā)社會治理檢察建議的本質是履行法律監(jiān)督職責，社會治理檢察建議的選題立項應當堅持兩個原則：一是堅持“必要性”原則。社會治理檢察建議要始終與大局同頻，以解決長期普遍存在的系統(tǒng)性、領域性問題為主為先。對于問題輕微、可發(fā)可不發(fā)的檢察建議不發(fā)、可口頭建議的不發(fā)書面建議，為改革發(fā)展特定過程中產生的社會治理問題預留容錯和自糾空間。二是堅持“重要性”原則。要始終結合辦案實際和年度條線重點工作，通過查閱相關法律依據、實地調查走訪、咨詢行業(yè)專家等方式，聚焦類案反映出的普遍性、共同性、傾向性問題，對立項和制發(fā)的有效性進行充分調研論證。對于經過動議、立案以及充分行使調查核實權而擬確定制發(fā)的社會治理檢察建議，經審核后再報送檢察長批準或檢察委員會審議，規(guī)范選題確定程序，從源頭上有效杜絕“湊數建議”。

2.完善制發(fā)備案閉環(huán)機制。針對實質審核、及時備案不足等問題，建議在不違反《規(guī)定》的情況下，由負責法律政策研究的部門與各業(yè)務部門成立專門工作組，有效彌補統(tǒng)籌對接不足、內容指導不夠等實踐缺陷：一方面，由該專門工作組承擔起宏觀統(tǒng)籌與審核備案對接職能，將分散在各業(yè)務條線、特別是涉及到跨業(yè)務部門或多個業(yè)務部門擬向同一單位e7MrofZ9W80N/6vpVyHnQw==提出社會治理檢察建議的，依據業(yè)務屬性或綜合各部門意見后，確定由某一名檢察官或辦案組擬制，理順制發(fā)、備案程序，避免文書混用錯用、多頭制發(fā)。另一方面，發(fā)揮工作組成員來自各條線的專業(yè)優(yōu)勢，多維度、深層次分析所要解決的社會治理問題，提升社會治理檢察建議內容的充分性、針對性，讓提出的問題直指堵點漏洞、提出的建議真正解決現(xiàn)實難題。

（二）完善跟蹤落實機制

“檢察建議的司法價值需要通過督促被監(jiān)督對象的整改落實予以實現(xiàn)?！保?］為防止社會治理檢察建議在制發(fā)之后被實質性架空，一方面，要以“人來人往”改變長期以來“文來文往”的做法，提升公開宣告送達的比例。通過當面宣讀社會治理檢察建議書并示證說理、邀請第三方見證監(jiān)督等方法，提升社會治理檢察建議的公共可視度，確保監(jiān)督建議內容傳達到位。另一方面，在建議發(fā)出送達之后，檢察建議落實工作分析督導小組要綜合運用跟蹤監(jiān)督、類案監(jiān)督和專項監(jiān)督等方式，動態(tài)掌握被建議單位的整改落實情況，對于拒不整改的由上級院跟進監(jiān)督，切實避免被建議單位超期回復或實際未被采納等影響監(jiān)督質效的情況發(fā)生，積極推動檢察建議取得實實在在的效果。

（三）構建內部協(xié)作與外部支撐體系

1.運行檢察一體化與數字賦能機制。社會治理檢察建議“由檢察機關自行啟動、自行調查、自行督促落實，主動性很強”。［7］一方面，各級檢察機關要依托檢察一體化的特有優(yōu)勢，各司其職但又步調一致：建議省級院以社會治理檢察建議年度重點項目計劃、定期通報、優(yōu)秀案例評選等工作機制為抓手，實現(xiàn)有效督導；市級院充分發(fā)揮好示范引領作用，聚焦類案與重點案件辦理中反映出的行業(yè)性、系統(tǒng)性問題制發(fā)社會治理檢察建議；基層院在上級院的統(tǒng)籌督導和業(yè)務指導下做好常態(tài)化社會治理檢察建議工作。另一方面，要充分利用數字檢察在調查核實中的工具價值賦能社會治理檢察建議工作，匯攏聚集各檢察業(yè)務條線案件辦理過程中反映的社會治理行業(yè)性、系統(tǒng)性問題線索，通過法律監(jiān)督內部線索移送等內部協(xié)作方式，為社會治理檢察建議的制發(fā)奠定基礎。

2.構建府檢聯(lián)動與建議聯(lián)辦轉化機制。社會治理檢察建議作為一種“建議”，其有效落實“需要政府相關部門齊抓共管、各行業(yè)領域合力共為、多方社會主體共同參與”［8］。一方面，各級檢察機關要善用地域制度優(yōu)勢，主動向黨委、人大報告檢察建議工作情況，積極爭取外部支持，推動相關部門單位出臺加強社會治理檢察建議的意見、決議以及地方性法規(guī)、規(guī)章等，從更高層面、更大范圍發(fā)揮社會治理檢察建議的積極作用。另一方面，要將檢察履職與社會監(jiān)督有效融合，強化社會治理檢察建議與行政建議、監(jiān)察建議、司法建議等的貫通協(xié)調，突出人大議案、政協(xié)提案與社會治理檢察建議銜接轉化工作，實現(xiàn)成果有效轉化和經驗做法的全域共享，共同增強社會治理檢察建議實效。