強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督調(diào)查核實(shí)路徑*

摘 要：調(diào)查核實(shí)已成為檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督工作的重要手段。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)存在相關(guān)規(guī)范過于分散、調(diào)查措施適用不均衡、保障機(jī)制缺乏、調(diào)查核實(shí)與檢察偵查銜接質(zhì)量不高等問題，不利于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使?？梢詮耐晟普{(diào)查核實(shí)相關(guān)規(guī)定、推進(jìn)調(diào)查核實(shí)案件化辦理、加大數(shù)字模型在調(diào)查核實(shí)中的運(yùn)用、加強(qiáng)調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的機(jī)制保障、提高與檢察偵查銜接效率等方面，強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用，提升法律監(jiān)督質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：法律監(jiān)督 調(diào)查核實(shí) 保障機(jī)制 檢察偵查

檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)本質(zhì)上是國(guó)家公權(quán)力的一部分，是人民檢察院為履行法律監(jiān)督職責(zé)，依法向有關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人調(diào)查收集證據(jù)或者核實(shí)案件情況的活動(dòng)。包括調(diào)查取證和核實(shí)情況兩個(gè)層面。其中，調(diào)查主要針對(duì)未知情況或事實(shí)收集相關(guān)證據(jù)材料，作為處理決定的事實(shí)和證據(jù)基礎(chǔ)；核實(shí)情況側(cè)重于對(duì)已知的事實(shí)或證據(jù)，采取相應(yīng)措施來辨識(shí)其真?zhèn)?。從?shí)踐看，調(diào)查核實(shí)的具體措施一般包括：調(diào)閱案卷材料和其他文件資料，查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)資料，向有關(guān)單位或個(gè)人了解情況，向當(dāng)事人或者案外人詢問取證，咨詢專業(yè)意見，委托鑒定，現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)等。

一、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)范梳理

（一）在“四大檢察”領(lǐng)域的規(guī)定

在刑事訴訟法、民事訴訟法等［1］對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)進(jìn)行規(guī)定基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案規(guī)則對(duì)上述規(guī)定進(jìn)行了一定細(xì)化。在刑事訴訟領(lǐng)域，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第72條、73條、74條、75條、161條、396條等條文分別對(duì)開展調(diào)查核實(shí)的范圍、程序、手段方式等予以規(guī)定。在民事訴訟監(jiān)督領(lǐng)域，新修訂的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》對(duì)原“調(diào)查核實(shí)”章節(jié)關(guān)于調(diào)查核實(shí)的情形、措施、程序等規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化。行政訴訟監(jiān)督領(lǐng)域，新修訂的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》以行政訴訟的特點(diǎn)和違法行政行為監(jiān)督為著眼點(diǎn)，對(duì)調(diào)查核實(shí)的適用范圍和措施進(jìn)行了完善。在公益訴訟檢察領(lǐng)域，最高檢印發(fā)的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第2章第4節(jié)、第3章第1節(jié)、第4章第1節(jié)則對(duì)公益訴訟案件開展調(diào)查核實(shí)進(jìn)行了具體規(guī)定。

（二）在其他相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)定

《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定，人民檢察院行使本法第20條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。此外，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第13條、第14條等也專門規(guī)定了相關(guān)調(diào)查措施、審批程序等內(nèi)容，該內(nèi)容是對(duì)檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察建議過程中如何行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)范化指引。

2021年6月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）對(duì)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)作了強(qiáng)調(diào)。如何配置好、發(fā)揮好該權(quán)能，也就成為新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)提升法律監(jiān)督工作質(zhì)效的新課題。

二、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)實(shí)踐運(yùn)行中的問題

（一）調(diào)查核實(shí)權(quán)立法有待完善

從上述梳理情況看，一方面，雖然《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》和相關(guān)訴訟監(jiān)督規(guī)則等規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，但這些條文散落各處、不成系統(tǒng)。不僅如此，由于多數(shù)規(guī)定是列明在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案規(guī)則或僅適用于檢察機(jī)關(guān)，法律位階不高、覆蓋面有限。另一方面，調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使缺乏保障性規(guī)定。雖然現(xiàn)有法律和司法解釋賦予了檢察機(jī)關(guān)可以采取詢問、調(diào)閱資料、委托鑒定等調(diào)查核實(shí)措施，但這些措施均非強(qiáng)制性措施，致使調(diào)查核實(shí)工作顯得力不從心。

（二）調(diào)查措施適用比例有限且運(yùn)用不均衡

1.調(diào)查措施在各業(yè)務(wù)領(lǐng)域適用比例不均衡。以武漢市人民檢察院2022年1月至2023年12月的辦案數(shù)據(jù)為例，民事檢察受案數(shù)為2308件，其中采取了調(diào)查核實(shí)措施的案件數(shù)為1470件，適用比例為63.69%；行政檢察同期調(diào)查核實(shí)措施的適用比例為55.93%；而在刑事訴訟監(jiān)督中，同期受理審查起訴案件34231件，啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)程序的案件為5866件，采取調(diào)查核實(shí)措施的比例為17.14%。刑事檢察中調(diào)查核實(shí)措施的運(yùn)用比例明顯低于民事行政檢察。

2.調(diào)查措施的運(yùn)用不均衡。實(shí)踐中調(diào)查核實(shí)措施集中在“查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料”和“詢問當(dāng)事人和案外人”兩種方式。以W市Q區(qū)人民檢察院2021年1月至2023年12月辦理的民事行政訴訟監(jiān)督案件為例，開展調(diào)查核實(shí)的95件案件中，上述兩種調(diào)查措施適用比例達(dá)到90%以上，而其他調(diào)查核實(shí)措施運(yùn)用極少。這種情況在檢察機(jī)關(guān)并非個(gè)例，反映出實(shí)踐中調(diào)查核實(shí)手段過于單一的問題。

（三）行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的保障機(jī)制有待完善

從司法實(shí)踐看，調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使效果不佳是檢察機(jī)關(guān)辦案人員面臨的一大難題，極大地制約法律監(jiān)督工作質(zhì)效。一方面，對(duì)調(diào)查核實(shí)的內(nèi)部管理不規(guī)范。從工作模式上看，目前的調(diào)查核實(shí)工作是由辦案人員在各自的檢察業(yè)務(wù)系統(tǒng)中自行開展，存在著多頭運(yùn)行、分散管理、總量不明等問題。這些問題也必然不利于對(duì)調(diào)查核實(shí)工作效果的研究。另一方面，現(xiàn)有的抄送備案機(jī)制作用有限。檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)條線的訴訟監(jiān)督規(guī)則、《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》等文件中，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以將法律文書和發(fā)現(xiàn)的問題線索抄送或移送被監(jiān)督單位的上級(jí)單位、主管單位、同級(jí)黨委、人大和紀(jì)委監(jiān)委等。雖然實(shí)踐中，該制度取得了一定的成效，但向黨委、政府、人大請(qǐng)示報(bào)告、尋求支持的只能是少數(shù)案件。如果一項(xiàng)權(quán)力的行使必須借助其他權(quán)力的支持才能夠完成，那便使得該權(quán)力的行使效果變得非常隨機(jī)且不可控。

（四）調(diào)查核實(shí)與檢察偵查銜接不足

修訂后的《刑事訴訟法》保留了檢察機(jī)關(guān)部分偵查職權(quán)，包括司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪偵查、補(bǔ)充偵查和機(jī)動(dòng)偵查等內(nèi)容，形成了新的檢察偵查職權(quán)體系。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查的案件，2019年的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》將原規(guī)則中的“初查”改為“立案審查”，以“調(diào)查核實(shí)”代替原來的“初查”概念，并規(guī)定了調(diào)查核實(shí)與立案?jìng)刹榈你暯訖C(jī)制。但實(shí)踐中二者的銜接在數(shù)量和質(zhì)量上均有不足，檢察機(jī)關(guān)偵辦的司法工作人員職務(wù)犯罪案件，來源于訴訟活動(dòng)監(jiān)督的線索，尤其是刑事檢察以外訴訟監(jiān)督的線索并不多見，一定程度上制約了檢察偵查工作的發(fā)展。

三、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行問題原因分析

（一）辦案人員履職動(dòng)力不足

部分辦案人員對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用意愿不強(qiáng)、運(yùn)用能力不足。比如，有的辦案人員認(rèn)為，調(diào)查核實(shí)權(quán)沒有強(qiáng)制力，其在實(shí)際運(yùn)用中往往得不到調(diào)查對(duì)象的配合，由此產(chǎn)生了畏難情緒，不愿運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)。歸根到底是未能正確從“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”的角度看待和運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)，沒有充分認(rèn)識(shí)到調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用對(duì)于法律監(jiān)督的重要作用。

（二）調(diào)查核實(shí)立法不健全制約其效用發(fā)揮

調(diào)查核實(shí)相關(guān)規(guī)定過于分散、效力不高的情況，導(dǎo)致在一些關(guān)于調(diào)查核實(shí)措施的問題上，檢察機(jī)關(guān)難以同其他單位取得共識(shí)，致使實(shí)踐中推諉、拖延甚至拒不配合調(diào)查核實(shí)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給法律監(jiān)督工作的帶來了不小的負(fù)面影響。同時(shí)，由于現(xiàn)有的調(diào)查核實(shí)措施不涉及限制人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等強(qiáng)制性措施，時(shí)常遇到有關(guān)單位、人員不予配合的情形。其根源就在于法律對(duì)于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的保障措施規(guī)定不明，對(duì)拒絕調(diào)查的并未規(guī)定相應(yīng)罰則。無救濟(jì)即無權(quán)力。沒有強(qiáng)制力的調(diào)查措施很難發(fā)揮出好的效果。

（三）多元化監(jiān)督辦案模式運(yùn)用不足

一方面，在辦案方式上，囿于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督常常體現(xiàn)出事后性、外在式的被動(dòng)特點(diǎn)。以往的監(jiān)督辦案方式一般也是采用純案牘式的坐堂閱卷模式，這種路徑依賴使得辦案人員對(duì)于其他親歷性、技術(shù)性更強(qiáng)的調(diào)查措施適用較少，導(dǎo)致調(diào)查核實(shí)措施適用不均衡。另一方面，檢察機(jī)關(guān)綜合履職仍需加強(qiáng)。比如，司法工作人員職務(wù)犯罪偵查和機(jī)動(dòng)偵查線索的發(fā)現(xiàn)，除舉報(bào)控告外，還有賴于同“四大檢察”業(yè)務(wù)部門的銜接配合。但各業(yè)務(wù)部門仍存在“各自為政”的現(xiàn)象，對(duì)此類案件線索不夠敏感，缺乏通過履職辦案和調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)偵查線索的意識(shí)和能力。

（四）相關(guān)工作銜接機(jī)制不完善

其一，現(xiàn)有銜接機(jī)制的規(guī)定不夠具體。以調(diào)查核實(shí)和檢察偵查的銜接為例，雖然檢察機(jī)關(guān)相關(guān)業(yè)務(wù)條線訴訟監(jiān)督規(guī)則和部分指導(dǎo)意見［2］規(guī)定了調(diào)查核實(shí)中發(fā)現(xiàn)司法工作人員職務(wù)犯罪線索的移送要求，但都比較籠統(tǒng)，未能就該項(xiàng)工作形成專門且具體的制度，不利于偵查線索的流通和深挖。其二，調(diào)查核實(shí)取得證據(jù)的效力問題。比如，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)中調(diào)取的證據(jù)能否當(dāng)然地轉(zhuǎn)化為檢察偵查案件中的刑事證據(jù)頗有爭(zhēng)議。雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第170條第2款［3］規(guī)定了對(duì)調(diào)查核實(shí)所獲證據(jù)的處理方式，但該規(guī)定較為原則，不足以解決該證據(jù)銜接問題。

四、強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的實(shí)踐路徑

（一）完善調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)范依據(jù)

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)定，有必要在分類研究、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將實(shí)踐操作中形成的經(jīng)驗(yàn)、達(dá)成的共識(shí)上升為具有較高法律效力的文件，以促進(jìn)調(diào)查核實(shí)權(quán)的有效行使。建議在調(diào)研總結(jié)的基礎(chǔ)上積極推動(dòng)調(diào)查核實(shí)權(quán)立法的完善。比如目前檢察機(jī)關(guān)正在積極推動(dòng)檢察公益訴訟立法，公益訴訟案件的調(diào)查核實(shí)也必然是其中的重要內(nèi)容。檢察機(jī)關(guān)可以以此為契機(jī)，將調(diào)查核實(shí)權(quán)的啟動(dòng)條件、線索管理、適用程序和范圍、具體措施、法律后果等內(nèi)容予以完善；同時(shí)，在同審判機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等充分溝通的基礎(chǔ)上，就調(diào)查核實(shí)相關(guān)條款的具體適用，以書面形式達(dá)成雙方或多方共識(shí)，一定程度上解決條文分散、重復(fù)規(guī)定、效力不足等問題，為下一步系統(tǒng)性、全面性完善檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)立法打造樣板。

（二）通過監(jiān)督辦案模式轉(zhuǎn)型強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)措施的適用

首先，要深刻理解領(lǐng)會(huì)“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”，在調(diào)查核實(shí)過程中，要和被監(jiān)督者共同面對(duì)執(zhí)法辦案中的問題，共同尋找解決切實(shí)可行的路徑和方案，達(dá)成共識(shí)。其次，在辦案實(shí)踐中，除了調(diào)閱案卷、詢問當(dāng)事人的措施外，還應(yīng)廣泛運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)、專業(yè)咨詢、委托鑒定等親歷性較強(qiáng)的監(jiān)督措施，并根據(jù)不同監(jiān)督領(lǐng)域、不同被調(diào)查對(duì)象，從適用條件、適用范圍、具體程序等方面探索總結(jié)相應(yīng)的辦案指引，從而提升辦案人員對(duì)各種措施精準(zhǔn)適用、熟練適用的能力。最后，深入實(shí)施數(shù)字檢察戰(zhàn)略。提升數(shù)據(jù)思維能力，在學(xué)懂弄通的基礎(chǔ)上，重視運(yùn)用法律監(jiān)督模型開展調(diào)查核實(shí)，通過數(shù)據(jù)比對(duì)分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法線索、尤其是深層次違法行為，從而提升法律監(jiān)督的覆蓋面和精準(zhǔn)度。

（三）通過機(jī)制完善強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使效果

檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)作為實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督目的的重要權(quán)能，其效果需要有相應(yīng)的機(jī)制保障作為后盾。有學(xué)者建議，為保障檢察機(jī)關(guān)充分開展調(diào)查核實(shí)，立足制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)司法強(qiáng)制措施。筆者對(duì)此表示贊同。關(guān)于如何賦權(quán)，筆者認(rèn)為，可以借鑒民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。我國(guó)《民事訴訟法》設(shè)置了“對(duì)妨害民事訴訟的強(qiáng)制措施”專章，規(guī)定對(duì)妨害民事訴訟的單位和個(gè)人，人民法院可以適用拘傳、訓(xùn)誡、罰款、拘留等強(qiáng)制措施，從而保障民事訴訟順利進(jìn)行。借鑒這一做法，其一，為了保障調(diào)查核實(shí)的順利進(jìn)行，相關(guān)法律可以賦予人民檢察院在調(diào)查核實(shí)中必要時(shí)得采取拘傳、訓(xùn)誡、罰款等司法強(qiáng)制措施。比如，在《人民檢察院組織法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于被調(diào)查的單位和個(gè)人消極不配合、拒絕、妨礙調(diào)查核實(shí)情節(jié)較輕的，可以采取拘傳、訓(xùn)誡、罰款等強(qiáng)制措施；情節(jié)嚴(yán)重的，依法由相關(guān)部門追究其行政乃至刑事責(zé)任。其二，推行調(diào)查核實(shí)工作案件化辦理。為了強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)工作的規(guī)范管理、督促辦案人員規(guī)范開展調(diào)查核實(shí)工作，應(yīng)當(dāng)實(shí)施調(diào)查核實(shí)工作案件化辦理。建議在檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中增設(shè)調(diào)查核實(shí)模塊，合理設(shè)置辦案節(jié)點(diǎn)、工作文書、審批權(quán)限、案件關(guān)聯(lián)等內(nèi)容，建立健全調(diào)查核實(shí)從立案到辦結(jié)的案件化流程，通過監(jiān)督線索集中管理、調(diào)查核實(shí)流程監(jiān)控、監(jiān)督質(zhì)效線上評(píng)查等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)調(diào)查核實(shí)工作的規(guī)范化管理和科學(xué)性研究，提升調(diào)查核實(shí)機(jī)制運(yùn)行效果。

（四）提升調(diào)查核實(shí)與檢察偵查銜接的質(zhì)量

強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)和檢察偵查工作，目的是為了提升法律監(jiān)督工作的質(zhì)效。其一，應(yīng)提高對(duì)該項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)。充分認(rèn)識(shí)調(diào)查核實(shí)與檢察偵查的銜接是加強(qiáng)法律監(jiān)督的重要抓手，牢固樹立“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”理念，將銜接工作作為保障檢察權(quán)良好運(yùn)行的內(nèi)生手段［4］。其二，應(yīng)完善銜接工作機(jī)制。當(dāng)前，不少省級(jí)、市級(jí)檢察機(jī)關(guān)組建了單獨(dú)的偵查和調(diào)查核實(shí)部門，為完善調(diào)查核實(shí)與檢察偵查的銜接機(jī)制打下了良好的組織基礎(chǔ)。工作機(jī)制方面，可以推進(jìn)調(diào)查核實(shí)案件化辦理，完善檢察偵查線索管理的一體化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“案件-線索-案件”的交互模式。具體而言，在辦理刑事、民事、行政、公益訴訟監(jiān)督案件時(shí)，注重在調(diào)查核實(shí)中對(duì)檢察偵查線索的發(fā)掘與審查，實(shí)現(xiàn)“案件-線索”的線上轉(zhuǎn)化；再由檢察偵查部門通過調(diào)查核實(shí)對(duì)線索進(jìn)行立案或查否處理，做到“線索-案件”。需要指出的是，上述過程是可逆的，對(duì)開展檢察偵查工作中發(fā)現(xiàn)的訴訟監(jiān)督或者社會(huì)治理線索，同樣可以依照上述路徑辦理。該項(xiàng)機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是偵查思維、模式與策略的整合，防止線索管理環(huán)節(jié)過于孤立，推動(dòng)案件線索審查、挖掘與運(yùn)用的深層次化。三是明確證據(jù)轉(zhuǎn)化的有效性。從前述相關(guān)規(guī)定看，其并未否認(rèn)調(diào)查核實(shí)取得證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化的可行性；從司法實(shí)踐看，部分證據(jù)缺乏事后重新取證的可行性和必要性，比如無法復(fù)制的物證、公共場(chǎng)所的勘驗(yàn)檢查記錄等。因此，需要通過立法或司法解釋方式明確調(diào)查核實(shí)證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化的效力和條件。筆者認(rèn)為，可以參考刑事訴訟中關(guān)于行政執(zhí)法證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化的規(guī)定，對(duì)可轉(zhuǎn)化的證據(jù)種類、轉(zhuǎn)化后的形式要件、證據(jù)來源合法性證明、對(duì)轉(zhuǎn)化后證據(jù)的合法性審查等內(nèi)容予以明確規(guī)定，并將其納入線上案件化辦理模塊，在助力銜接工作順利推進(jìn)的同時(shí)，保證依法嚴(yán)格履行法律監(jiān)督職責(zé)。