環(huán)資類行政公益訴訟中行政機關(guān)依法履職之判斷

摘 要：以提起行政公益訴訟解決生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益受損問題，需要界定行政機關(guān)是否依法履職，來確定行政公益訴訟案件是否具備可訴性。目前實踐中關(guān)于環(huán)資類案件行政機關(guān)的依法履職認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍存在較大分歧，需立足于該類案件的固有特性，將職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)作為衡量行政機關(guān)在行政公益訴訟案件中是否依法履行職能的依據(jù)，更符合生態(tài)環(huán)境與資源保護的客觀規(guī)律。

關(guān)鍵詞：環(huán)境與資源保護 行政公益訴訟 依法履職 判斷標(biāo)準(zhǔn)

《行政訴訟法》第25條、《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第81條及“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條均規(guī)定，行政機關(guān)經(jīng)檢察建議督促仍未依法履行職責(zé)的，檢察機關(guān)依法向人民法院提起行政公益訴訟。行政機關(guān)依法履職與否既是檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的先決條件，也是人民法院裁判此類案件的關(guān)鍵核心。［1］但在實踐中，依法履職缺少對應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，不同行政機關(guān)之間對于依法履職的適用理解千差萬別。同時，由于環(huán)資類案件具有損害結(jié)果隱蔽性強、專業(yè)知識要求較高、修復(fù)難度高且時間周期長等特點，行政機關(guān)經(jīng)檢察建議督促履職，公益受損問題未能得到有效解決的情況依然存在。在檢察公益訴訟堅持以“訴”的確認(rèn)體現(xiàn)司法價值引領(lǐng)的背景下，明確行政機關(guān)依法履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)，以提升行政公益訴訟可訴性為公益受損問題得到有效解決提供更優(yōu)制度保障，是至關(guān)重要的。

一、行政機關(guān)依法履職判斷標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀分析

目前，學(xué)界與實務(wù)界對環(huán)資類行政公益訴訟中行政機關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)尚未有統(tǒng)一共識，主要觀點可歸納為三種。［2］

（一）結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，是以有法定職責(zé)的行政機關(guān)采取的措施是否有效實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)作為其依法履職與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)。單純以結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)，忽略了經(jīng)濟社會發(fā)展中生態(tài)治理面臨的復(fù)雜性、行政成本投入的有限性，對行政機關(guān)的履職要求過高。如Z市G區(qū)被傾倒固體廢物1.2萬余噸，其中夾雜著大量的危險廢物，其有毒有害物質(zhì)滲入周邊土壤和水體，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境。行政機關(guān)委托有資質(zhì)的機構(gòu)進行鑒定，清理污染物和修復(fù)生態(tài)環(huán)境費用高達2500萬余元。因到案責(zé)任人經(jīng)濟上無賠付能力，經(jīng)檢察機關(guān)督促，行政機關(guān)已投入330多萬元，對污染物采取應(yīng)急處置措施，防止污染進一步擴大。盡管污染物未被完全清理，但行政機關(guān)在職責(zé)范圍內(nèi)，已窮盡行政資源及手段，如僅以未完全實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定行政機關(guān)未依法履職，即使提起行政公益訴訟，未必能取得更好的履職效果，也有忽視行政機關(guān)履職實際的嫌疑。

（二）綜合標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)可能會忽視行政機關(guān)履職所面臨的現(xiàn)實情況、客觀因素，過度加重了行政機關(guān)的履職負(fù)擔(dān)。同時，若面臨生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果不明顯，或有效治理修復(fù)的客觀局限性太大的情況，只參照結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，可能無法對行政機關(guān)是否依法履職進行判斷，甚至?xí)纬珊鲆暡扇】赡艿穆穆毚胧?，以改善損害結(jié)果、減少損害加劇的導(dǎo)向。而綜合標(biāo)準(zhǔn)強調(diào)在對行政機關(guān)的履職情況進行審查時，以該社會公共利益保護配套的公共管理流程體系為參考，結(jié)合其應(yīng)履行的法定職責(zé)及履職后是否有效果等因素，綜合研判其在該流程體系所處環(huán)節(jié)是否已依法履職。如針對Z市G區(qū)轄區(qū)未被清理的污染物，行政機關(guān)已采取應(yīng)急處置措施防止污染擴大，并就資金缺口向地方政府或上級主管部門申請專項資金支持。在行政機關(guān)所處的履職環(huán)節(jié)，已窮盡資源手段，則不應(yīng)被認(rèn)為未依法履行職責(zé)。但目前缺少綜合標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成要件，其在實踐運用中存在困難，檢察人員社會閱歷、工作經(jīng)驗的差異，也使判斷結(jié)果有一定的主觀性。

（三）職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為，如果行政機關(guān)負(fù)有保護社會公共利益的法定職責(zé)，基于行政資源配置的有限性、行政管理面臨的復(fù)雜性、系統(tǒng)治理需要的協(xié)同性、不同法益保護的均衡性，只要行政機關(guān)能證明其不存在違法履行職責(zé)或者不履行職責(zé)的主觀故意、過失，且在法律框架允許的范圍內(nèi)客觀上窮盡了手段，對受損公益進行救濟，即使在法定期限內(nèi)無法實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的結(jié)果，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其依法履職。在此標(biāo)準(zhǔn)下，評價行政機關(guān)是否依法履職不再只強調(diào)公益保護結(jié)果，或針對行政機關(guān)的履職效果進行綜合研判，而是將焦點集中在行政機關(guān)主觀上是否存在違法履行職責(zé)或不履行職責(zé)的故意、過失因素，以及客觀上在法定期限內(nèi)是否窮盡法律手段履行職責(zé)。如Z市F縣牛蛙養(yǎng)殖場非法占用耕地案中，行政機關(guān)經(jīng)督促對牛蛙養(yǎng)殖場進行了清退，終結(jié)了耕地被非法占用的狀態(tài)，但牛蛙養(yǎng)殖對耕地耕作層造成了嚴(yán)重破壞，致使耕地喪失種植功能。行政機關(guān)既未能通過法律賦予的行政手段，以責(zé)令限期改正督促責(zé)任人恢復(fù)耕地的種植條件，亦未履行法律規(guī)定的代履行職責(zé)，代為恢復(fù)受損耕地種植條件，致使耕地的種植條件一直未得到恢復(fù)，社會公共利益仍處于被侵害狀態(tài)，因此檢察機關(guān)認(rèn)為行政機關(guān)未達到依法履職的標(biāo)準(zhǔn)，需進一步跟進監(jiān)督。

二、環(huán)資類行政公益訴訟與職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的契合度分析

多數(shù)損害通常具有直接性，責(zé)任與結(jié)果之間存在相對單一的因果關(guān)系，如人身損害，其損害行為與損害結(jié)果之間時間間隔較短，損害結(jié)果一般肉眼可見，損害結(jié)果與行為責(zé)任之間的關(guān)系較為容易判斷。但生態(tài)環(huán)境和資源保護類案件損害結(jié)果往往具有隱蔽性、長期性、多因性、復(fù)雜性、多維性及動態(tài)性，其固有特性決定了以職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)為判斷依據(jù)，更契合環(huán)資類行政公益訴訟對行政機關(guān)是否依法履職所進行的合法性審查，以及辦案時效的需求。

（一）損害結(jié)果的隱蔽性與長期性需要職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境污染類案件中對水、土壤、大氣環(huán)境質(zhì)量的危害通常需要借助環(huán)境監(jiān)測、綜合物探等技術(shù)綜合確定；生態(tài)破壞類案件，如非法采砂、非法捕撈、農(nóng)田損害等判斷需借助水生生態(tài)調(diào)查、生態(tài)監(jiān)測、水下測繪等技術(shù)確定，因此其損害結(jié)果具有較強的隱蔽性。同時，因損害結(jié)果的隱蔽性導(dǎo)致了損害行為發(fā)生與損害結(jié)果發(fā)現(xiàn)之間存在時間間隔。時間間隔越長，即生態(tài)環(huán)境遭受損害的時間越長，對其采取修復(fù)（恢復(fù)）措施，使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)至基線或風(fēng)險可接受水平所需時間越長，受損生態(tài)環(huán)境補救不可一蹴而就。［3］此外，發(fā)出檢察建議后，行政機關(guān)整改回復(fù)及檢察機關(guān)審查起訴期限共計3個月，期間即使行政機關(guān)依法積極履行職責(zé)，也未必能有較好的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)效果，僅以結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)可能會忽視行政機關(guān)已采取有效措施進行整改的事實。

相較只考慮修復(fù)成果的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)和需兼顧多方因素的綜合標(biāo)準(zhǔn)，職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)注重對行政機關(guān)在主客觀上是否依法履職進行判斷。檢察建議發(fā)出后，行政機關(guān)已采取有效措施履行職責(zé)，即使受損生態(tài)環(huán)境在檢察建議整改期限內(nèi)未完全修復(fù)，采用職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)可充分尊重科學(xué)規(guī)律給予生態(tài)環(huán)境必要的恢復(fù)時間。如天津市人民檢察院第三分院、河北省滄州市人民檢察院聯(lián)合督促治理外來入侵物種互花米草行政公益訴訟案，檢察機關(guān)認(rèn)為各相關(guān)行政機關(guān)未依法履職，導(dǎo)致外來物種入侵，嚴(yán)重威脅濱海生態(tài)環(huán)境。相關(guān)行政機關(guān)收到檢察建議采取整改措施，在對約100公頃互花米草進行了徹底治理的基礎(chǔ)上，對余下互花米草已擬定修復(fù)治理計劃，穩(wěn)步有序推進各項治理工作。［4］在此案中以職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，更符合生態(tài)環(huán)境修復(fù)的固有特征。

（二）損害結(jié)果的多因性與復(fù)雜性需要職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)資類損害成因多樣、復(fù)雜。以水土流失為例，非法采礦、盜伐濫伐林木等均會造成水土流失，其行為本身是造成生態(tài)環(huán)境損害的直接原因。但行政機關(guān)不履行職責(zé)也會導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害未得到及時修復(fù)，加劇損害程度。此類案件中，一般由行政機關(guān)先行責(zé)令侵權(quán)責(zé)任人在合理期限內(nèi)履行修復(fù)責(zé)任，但能否取得理想效果受諸多因素影響。如因侵權(quán)責(zé)任人不具備修復(fù)能力，生態(tài)環(huán)境修復(fù)往往由有資質(zhì)的機構(gòu)或地方政府承擔(dān)。實踐中還存在修復(fù)費用高昂，侵權(quán)責(zé)任人無力承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的情形。在緊急情況下，行政機關(guān)仍先行責(zé)令侵權(quán)責(zé)任人在一定期限內(nèi)履行修復(fù)責(zé)任，會造成公益受損情形無謂加劇。采用職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)更有利于判斷行政機關(guān)是否及時介入生態(tài)環(huán)境修復(fù)，承擔(dān)保護生態(tài)環(huán)境的法定職責(zé)。同時，生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)大多也涉及系統(tǒng)治理、綜合治理，需要根據(jù)實際情況，由生態(tài)環(huán)境等若干行政機關(guān)協(xié)同參與，才能取得理想的修復(fù)效果。在此類情況下，亦無法以生態(tài)環(huán)境仍處于受損狀態(tài)，斷定行政機關(guān)未依法履行職責(zé)。此外，在生態(tài)環(huán)境修復(fù)過程中，行政機關(guān)可能面臨缺乏專業(yè)知識，難以有效開展工作等情況，采用職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)能予以行政機關(guān)積極引導(dǎo)，謀求專業(yè)機構(gòu)或聯(lián)合多部門推動生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。

（三）損害結(jié)果的多維性與動態(tài)性需要職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為一旦發(fā)生，其損害結(jié)果不是固定不變的，會隨時間的推移而改變。以非法傾倒、處置固體廢物為例，若行為人以填埋方式非法處置固體廢物，且違法行為未被及時發(fā)現(xiàn)，因其中的有害物質(zhì)會不斷地向土壤遷移，最終進入地下水環(huán)境，生態(tài)環(huán)境損害的范圍與程度在不斷擴大，受損環(huán)境介質(zhì)增加。反之，若將廢水排入江河湖泊，當(dāng)污染物濃度未超過水環(huán)境容量時，因水體流動帶有一定的自凈功能，行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為時，生態(tài)環(huán)境損害可能已經(jīng)得到部分甚至完全自然恢復(fù)。在此類情形下，若以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)或綜合標(biāo)準(zhǔn)，因受損生態(tài)環(huán)境已自然恢復(fù)，無論行政機關(guān)是否依法履行職責(zé)，均失去判斷依據(jù)。

而職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)更注重對行政機關(guān)是否充分全面履行法定職責(zé)進行研判。一些需要使用虛擬治理成本法進行鑒定的案件，其生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果并不明顯，此時以職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)進行判斷，更有利于督促行政機關(guān)依法履行職責(zé)，制止仍在持續(xù)的違法行為。如大同市云州區(qū)人民檢察院辦理某企業(yè)違法排放超標(biāo)廢水污染環(huán)境行政公益訴訟案，某公司每日排放超標(biāo)廢水4萬噸，行政機關(guān)作出行政處罰決定，要求公司限期治理，并罰款十萬元整。因公司到期并未整改，違規(guī)排放超標(biāo)污水的情形仍在持續(xù)，但由于水流流動性與自凈能力，若僅以該區(qū)域水生態(tài)環(huán)境受損情況作為行政機關(guān)未履職到位的依據(jù)，理據(jù)并不充分。檢察機關(guān)以行政機關(guān)未能制止企業(yè)違規(guī)排污發(fā)出檢察建議，督促行政機關(guān)充分全面履行職責(zé)，確保企業(yè)整改措施落實到位。［5］

三、環(huán)資類行政公益訴訟中職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的完善

環(huán)資類行政公益訴訟中行政機關(guān)是否依法履職抗辯主要集中在部分法律的操作性不強，行政管理執(zhí)法之間存在交叉脫節(jié)及客觀不能等方面，這也是職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)在適用過程中面臨的難點。因此，應(yīng)從強化相關(guān)配套制度，明確行政管理執(zhí)法銜接流程及建立客觀因素豁免清單三方面入手，提升職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)在辦案實踐中的操作性，完善行政機關(guān)依法履職判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（一）以強化相關(guān)配套制度明確履職標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)資類法律法規(guī)規(guī)定了行政機關(guān)負(fù)有的法定職責(zé)，但相應(yīng)下位法對某些破壞生態(tài)、污染環(huán)境行為的查處，未建立相關(guān)配套操作指引、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，行政機關(guān)難以作出相應(yīng)的具體行政行為，對受損生態(tài)環(huán)境予以救濟。如對水產(chǎn)養(yǎng)殖尾水排放，若屬地未出臺強制性標(biāo)準(zhǔn)文件，對適用對象、污染物控制指標(biāo)及排放限值、監(jiān)測要求、達標(biāo)判定等內(nèi)容予以明確，就會影響行政機關(guān)對養(yǎng)殖尾水超標(biāo)排放的認(rèn)定及后續(xù)責(zé)令整改等工作。針對地方因配套制度不健全導(dǎo)致普遍存在的共性問題，以推動地方立法，建立完善相關(guān)地方性法規(guī)等規(guī)范性文件，健全完善法律適用的操作指引、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，對于職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的完善具有重要意義。

（二）以明確行政管理執(zhí)法銜接流程確定職責(zé)主體

綜合行政執(zhí)法將分散在各行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)剝離出來，由綜合執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一行使，但原來的行政機關(guān)仍負(fù)有行政管理權(quán)。［6］這就導(dǎo)致行政管理與行政執(zhí)法相對分離，在實踐中出現(xiàn)銜接脫節(jié)的情況。以Z市非法排水查處為例，城鎮(zhèn)雨污管網(wǎng)規(guī)劃管理由承擔(dān)行政管理的住建部門負(fù)責(zé)，而行政處罰則由行使相對集中處罰權(quán)的城管部門負(fù)責(zé)。城管部門往往不掌握城鎮(zhèn)雨污管網(wǎng)分布情況，需要住建部門予以技術(shù)支持，乃至出具書面的非法排水認(rèn)定意見，才能對非法排水主體采取懲罰性措施。涉及多個行政機關(guān)的多階段行政行為或合作型行政行為，如前一環(huán)節(jié)行政機關(guān)作出的基礎(chǔ)行為雖為內(nèi)部行政行為，但對后續(xù)環(huán)節(jié)行政機關(guān)作出具體行政行為有實質(zhì)性影響的，可探索將銜接流程規(guī)范化、法定化，以明確各主體職責(zé)，并使中間環(huán)節(jié)的行政行為外部化，賦予行政訴訟意義上的可訴性，是適用職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)對行政機關(guān)依法履職進行判斷的有力支撐。

（三）以建立客觀因素豁免清單明確責(zé)任邊界

環(huán)資類案件的固有特點決定行政機關(guān)履職中自然條件、不可抗力、歷史遺留問題等客觀因素具有較強的影響力，如季節(jié)、氣候、水文條件對植被生長的影響；需要開展專業(yè)測繪、鉆探等工作的生態(tài)環(huán)境修復(fù)的資金保障等。在制定該領(lǐng)域案件辦案指南過程中，可以就不同類型案件特點建立與之相適應(yīng)的客觀因素豁免清單，為以職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)判斷行政機關(guān)在客觀上是否已經(jīng)窮盡手段提供參考依據(jù)，并對行政公益訴訟適用客觀因素豁免予以制度性規(guī)范。