行刑反向銜接制度檢察實(shí)踐及優(yōu)化建議

摘 要：通過(guò)開展行刑反向銜接，檢察機(jī)關(guān)對(duì)不起訴案件的行政處罰情況進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)行刑反向銜接工作存在剛性保障不足、線索移送不暢、檢察意見質(zhì)效不高和行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察意見接受程度不一等問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)立足檢察工作實(shí)際，聚焦難點(diǎn)堵點(diǎn)問(wèn)題，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立案件移送、證據(jù)轉(zhuǎn)換等統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)作用的同時(shí)，厘清檢察權(quán)和行政權(quán)的邊界，深化行政機(jī)關(guān)的銜接協(xié)作。提升檢察人員能力，提高檢察意見的精準(zhǔn)性和可執(zhí)行性，確保行刑反向銜接制度順利實(shí)施。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法 刑事司法 行刑反向銜接 檢察意見

一、行刑反向銜接制度背景及現(xiàn)實(shí)意義

檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行刑反向銜接對(duì)不起訴案件的行政處罰進(jìn)行監(jiān)督，在提升社會(huì)治理水平、應(yīng)對(duì)刑事犯罪發(fā)展以及促進(jìn)公正與效率等方面具有重要意義。

（一）制度化背景

我國(guó)的行刑反向銜接肇端于1996年《刑事訴訟法》第142條，后續(xù)出臺(tái)的規(guī)范性文件也對(duì)其不斷重申。2021年6月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱“黨中央《意見》”）指出“健全檢察機(jī)關(guān)對(duì)決定不起訴的犯罪嫌疑人依法移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)給予行政處罰、政務(wù)處分或者其他處分的制度”，對(duì)“反向移送機(jī)制”進(jìn)行強(qiáng)調(diào)；2021年7月，修訂后的《行政處罰法》首次在法律層面明確行刑雙向銜接機(jī)制；同年9月，最高檢發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行刑銜接規(guī)定》），對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展“行刑雙向銜接”工作作了更為具體的規(guī)定；2023年7月，最高檢出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督 構(gòu)建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《雙向銜接意見》），將行刑反向銜接進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。

2024年7月，最高檢應(yīng)勇檢察長(zhǎng)率調(diào)研組在貴州調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，“行刑反向銜接是行政檢察的一項(xiàng)重要職能。要堅(jiān)持實(shí)事求是、依法監(jiān)督，嚴(yán)格把握可處罰性原則，持續(xù)做深入、做規(guī)范、做出成效”。［1］黨的二十屆三中全會(huì)明確提出，完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度。行刑反向銜接具有明確的制度化背景，在實(shí)際工作中也一直存在，但實(shí)踐中落實(shí)情況還有較大提升空間，亟需健全檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度。［2］

（二）現(xiàn)實(shí)意義

首先，社會(huì)治理層面?！峨p向銜接意見》的出臺(tái)，有效解決了行刑反向銜接制度供給不足問(wèn)題，為工作落實(shí)提供了規(guī)范指引。通過(guò)對(duì)不起訴案件中當(dāng)事人的行政處罰持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，避免“不刑不罰”，實(shí)現(xiàn)“罰當(dāng)其錯(cuò)”，消除追責(zé)盲區(qū)。其既能提高違法犯罪成本，又能減輕社會(huì)治理中的刑罰成本，深化對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，又能在反向銜接機(jī)制末端深入促進(jìn)社會(huì)治理。

其次，刑事犯罪發(fā)展層面。從1997年《刑法》到2024年《刑法修正案（十二）》，增加的70個(gè)罪名中，屬于典8+cabYApnJc60esVDdL1Wg==型輕罪的罪名有23個(gè)。根據(jù)最高檢相關(guān)數(shù)據(jù)，宣告刑為3年以下有期徒刑的輕微刑事犯罪占到全部犯罪的80%以上，并已維持十年已久。［3］行刑反向銜接既貫徹了刑法謙抑性原則，保障了寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的落實(shí)，又織密了犯罪治理責(zé)任網(wǎng)，使治罪與治理無(wú)縫有效銜接。

最后，司法實(shí)踐層面。其一，行刑反向銜接流程加快了案件流轉(zhuǎn)，顯著縮短了案件辦理周期。其二，行刑反向銜接對(duì)檢察意見的采納和履行消除了部門間的法律適用差異，確保了法律的統(tǒng)一適用。其三，行刑反向銜接對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督有效減少了執(zhí)法中的權(quán)力濫用和不當(dāng)干預(yù)，確保了執(zhí)法行為合法。

二、檢察機(jī)關(guān)在行刑反向銜接中的職能作用

明確檢察機(jī)關(guān)在行刑反向銜接中的職能作用，是有效解決檢察實(shí)踐中行刑反向銜接制度困境的重要前提。檢察機(jī)關(guān)在行刑反向銜接中的職能作用主要體現(xiàn)在對(duì)法律監(jiān)督案件的移送、對(duì)案件的實(shí)質(zhì)性審查以及跟進(jìn)移送案件等方面。

（一）法律監(jiān)督案件的移送

“銜接”一詞在文義上屬于程序范疇。有觀點(diǎn)認(rèn)為，反向銜接就是程序上的工作，表現(xiàn)為案件線索和法律文書的傳遞。即刑事檢察部門將不起訴的案件線索及相關(guān)刑事案件的卷宗移送行政檢察，行政檢察將檢察意見書送達(dá)行政機(jī)關(guān)。這種觀點(diǎn)顯然是片面的。無(wú)論是正向銜接還是反向銜接，“銜接”不僅涵蓋了刑事司法與行政執(zhí)法之間案件的移送關(guān)系，更加體現(xiàn)了一種檢察監(jiān)督活動(dòng)的移送。［4］檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送的檢察意見書是一種帶有法律權(quán)威的法律文書，是一個(gè)帶有確定性結(jié)論的檢察案件，相對(duì)應(yīng)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理，并及時(shí)回復(fù)。［5］從制發(fā)檢察意見書開始，行政機(jī)關(guān)對(duì)案件的執(zhí)法活動(dòng)就進(jìn)入了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范疇，若不依法落實(shí)檢察意見內(nèi)容，會(huì)引起后續(xù)的監(jiān)督程序。

（二）對(duì)案件的實(shí)質(zhì)性審查

在司法實(shí)踐中，行政檢察部門對(duì)案件的審查是進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查還是程序?qū)彶檎J(rèn)識(shí)不一，做法不一。有的認(rèn)為刑事檢察部門對(duì)是否承擔(dān)刑事責(zé)任做過(guò)實(shí)質(zhì)性審查，理應(yīng)對(duì)是否給予行政處罰主導(dǎo)審查；有的將行刑反向銜接案件劃分為刑事責(zé)任型、線索移送型，提出刑事責(zé)任型反向銜接案件，由刑事檢察部門主導(dǎo)實(shí)質(zhì)性審查，線索移送型案件由行政檢察部門主導(dǎo)實(shí)質(zhì)性審查。［6］實(shí)際上，刑事檢察部門在作出不起訴決定后，對(duì)被不起訴人是否應(yīng)該給予行政處罰給出初步意見即可，由行政檢察部門進(jìn)行全面審查，但是行政檢察部門辦案人員可以與刑事檢察部門辦案人員共同研討，一體履職，實(shí)現(xiàn)有序銜接。

（三）對(duì)移送案件的接續(xù)跟進(jìn)

通過(guò)對(duì)不起訴案件的實(shí)質(zhì)性審查，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要給予被不起訴人行政處罰的，向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察意見書。但檢察意見并不是一發(fā)了之，對(duì)于行政機(jī)關(guān)超期未回復(fù)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)監(jiān)督，審查行政機(jī)關(guān)落實(shí)檢察意見的情況，對(duì)于行政機(jī)關(guān)對(duì)被不起訴人應(yīng)當(dāng)作出而未作出或錯(cuò)誤作出行政處罰決定的行為，經(jīng)審查后認(rèn)為行政行為違法，制發(fā)糾正違法檢察建議予以糾正。如果行政機(jī)關(guān)糾正違法行為，可終結(jié)案件。若不糾正，可依據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第125條啟動(dòng)跟進(jìn)監(jiān)督程序。［7］

三、行刑反向銜接制度面臨的實(shí)踐困境

在檢察實(shí)踐中，行刑反向銜接制度的實(shí)施面臨著剛性保障不足、線索移送不夠順暢、檢察建議質(zhì)效不夠高以及行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察意見的接受程度不一等困境，在一定程度上阻礙了反向銜接制度的有效運(yùn)行。

（一）剛性保障不足

檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用監(jiān)督權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，需要法律明確授權(quán)。在行刑正向銜接過(guò)程中，涉嫌犯罪案件行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送時(shí)，刑事檢察部門可以查詢案件情況、查閱案卷材料、提出檢察意見、下發(fā)書面通知，公安機(jī)關(guān)或行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合、書面反饋。但是這些規(guī)定并不能類推出行政檢察部門也可以行使上述方式，用于反向銜接監(jiān)督中。［8］盡管《刑事訴訟法》《行刑銜接規(guī)定》《雙向銜接意見》等明確了檢察機(jī)關(guān)提出檢察意見的回復(fù)時(shí)限及通過(guò)制發(fā)檢察建議跟蹤監(jiān)督的規(guī)定，但在實(shí)踐中對(duì)行政機(jī)關(guān)仍然沒有約束力。另外，目前規(guī)范行刑反向銜接的都是一些規(guī)范性條文，更多地體現(xiàn)在中央精神和相關(guān)文件要求層面，雖然有相對(duì)的強(qiáng)制力和約束力，但不具有獨(dú)立的法律效力。

（二）線索移送不夠順暢

在檢察工作中，刑事檢察人員的實(shí)踐導(dǎo)向是圍繞立案監(jiān)督、糾正違法、追捕追訴等刑事處置事項(xiàng)“辦結(jié)”刑事案件，對(duì)行政處罰監(jiān)督關(guān)注不夠，對(duì)不起訴案件線索向行政檢察部門移送不夠積極。另外，在是否對(duì)被不起訴人作出行政處罰方面，刑事檢察部門與行政檢察部門存在不同的傾向。刑事檢察部門通常認(rèn)為對(duì)嫌疑人作出不起訴決定后，如果告知其還將面臨從嚴(yán)的行政處罰，可能會(huì)影響嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰，還可能出現(xiàn)嫌疑人尋求用刑事處罰避免高額行政處罰的情況；而行政檢察部門受理刑事檢察部門移交的反向銜接線索后，對(duì)案情的認(rèn)知多來(lái)自書面審查，通常會(huì)剝離刑事案件辦案過(guò)程，從被不起訴人應(yīng)受到的懲戒效果出發(fā)，更傾向于作出行政處罰［9］，不同的處理意見影響了移送線索的主動(dòng)性和積極性。

（三）檢察意見質(zhì)效不夠高

一方面是提出率不高。近三年Q市F區(qū)檢察機(jī)關(guān)對(duì)作出的不起訴案件向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察意見情況顯示，2021年制發(fā)率為6.0%，2022年制發(fā)率為6.1%，2023年《雙向銜接意見》下發(fā)前制發(fā)率僅為2.9%，《雙向銜接意見》下發(fā)后，制發(fā)率為25.8%，檢察意見制發(fā)率雖有提升但仍不理想，且制發(fā)檢察意見中大多為相對(duì)不起訴案件，對(duì)存疑不訴及絕對(duì)不訴爭(zhēng)議較大，尚未走上“應(yīng)發(fā)必發(fā)”的規(guī)范化之路。［10］另一方面是精準(zhǔn)性不夠。行政法律法規(guī)體系龐雜，需配備有專業(yè)能力強(qiáng)的專職辦案人員。但現(xiàn)實(shí)情況是無(wú)論是刑事檢察還是行政檢察辦案人員大多只精通一種業(yè)務(wù)，存在對(duì)行政處罰啟w4iFZhJWh3yS1VsQqE/kSw==動(dòng)條件把握不當(dāng)、刑事拘留與行政拘留性質(zhì)掌握模糊、刑事司法與行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)混同等問(wèn)題，影響檢察意見精準(zhǔn)制發(fā)。

（四）行政機(jī)關(guān)的認(rèn)可度不一

實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)對(duì)待檢察意見書有三種傾向：一種是引用《刑事訴訟法》第177條，認(rèn)為法律沒有作出行政處罰必須遵照檢察意見的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)是否遵循、采納檢察意見并及時(shí)予以回復(fù)具有極大的主觀性，不具有穩(wěn)定的預(yù)期性。二是在某些特殊領(lǐng)域，存在行政處罰的力度高于刑事處罰的現(xiàn)象，如銷售有毒有害食品行為，刑事處罰以銷售金額50%為罰金起點(diǎn)，行政處罰以10萬(wàn)元為罰款起點(diǎn)，對(duì)一個(gè)銷售金額不大的行為人，可能出現(xiàn)免予刑事處罰卻要承擔(dān)巨額行政處罰的情形。被不起訴人難以接受，行政機(jī)關(guān)存在畏難情緒。還有一種傾向是，將檢察意見作為執(zhí)法依據(jù)，甚至是免責(zé)的依據(jù)，行政機(jī)關(guān)對(duì)被處罰人的家庭狀況、罰款執(zhí)行能力完全不作考慮，完全遵從并直接執(zhí)行，轉(zhuǎn)嫁矛盾隱患。

四、行刑反向銜接制度優(yōu)化建議

為針對(duì)性解決檢察實(shí)踐中行刑反向銜接制度面臨的困境，提升檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的作用，需從健全制度機(jī)制、更新監(jiān)督理念、夯實(shí)履職能力和深化協(xié)作等多個(gè)維度提出切實(shí)可行的建議，確保行刑反向銜接制度的順利實(shí)施。

（一）健全制度機(jī)制，完整體系

一方面，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。建議制定統(tǒng)一的關(guān)于行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作法律規(guī)范，并推動(dòng)更高位階的法律法規(guī)出臺(tái)，形成完整的法律體系；同時(shí)梳理整合已印發(fā)的規(guī)范性文件，及時(shí)清理與上位法相沖突的規(guī)范性文件。對(duì)案件移送、證據(jù)轉(zhuǎn)換、銜接保障制度、當(dāng)事人反悔的處理方法等問(wèn)題統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范性文件的形式予以固定，更好地指導(dǎo)反向銜接工作順利開展。［11］另一方面，提倡探索創(chuàng)新。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部、檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間可以簽訂《行刑反向銜接協(xié)作機(jī)制》，在思想上形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，在程序上實(shí)現(xiàn)規(guī)范暢通。另外，可以通過(guò)“府檢聯(lián)動(dòng)”將行刑反向銜接工作提升到統(tǒng)籌政府層面協(xié)同推進(jìn)，提升監(jiān)督剛性。

（二）更新監(jiān)督理念，暢通路徑

首先，要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)在行刑反向銜接工作中的職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)啟動(dòng)、推動(dòng)及監(jiān)督職責(zé)，要突出行政檢察部門的牽頭主導(dǎo)作用，履行全面審查、協(xié)調(diào)歸口以及后續(xù)跟蹤落實(shí)等職能，從而整合內(nèi)部力量，減少推進(jìn)阻礙。其次，要厘清檢察權(quán)和行政權(quán)的邊界。要秉持檢察監(jiān)督的謙抑，不能大包大攬，或干預(yù)、代為行政機(jī)關(guān)依法行政，做到到位不越位，在強(qiáng)化反向銜接監(jiān)督的同時(shí)，充分尊重行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行規(guī)律，保障國(guó)家法律的統(tǒng)一實(shí)施。另外，要兼顧形式公平與實(shí)質(zhì)公平，避免“機(jī)械司法”，切不可偏廢任何一個(gè)方面，一刀切式地禁止“不刑不罰”或絕對(duì)追求“或刑或罰”均不可取。

（三）夯實(shí)履職能力，提升質(zhì)效

更新法治觀念，切實(shí)轉(zhuǎn)變“刑事辦結(jié)”“辦結(jié)即辦好”“不起訴即完結(jié)”等錯(cuò)誤思想。加強(qiáng)專業(yè)化能力培養(yǎng)，通過(guò)與刑事檢察部門、行政執(zhí)法部門開展互派交流、案例研討等活動(dòng)，凝聚專業(yè)共識(shí)，切實(shí)提升治安、環(huán)保、食藥、金融等專業(yè)領(lǐng)域的認(rèn)知，進(jìn)一步提升職業(yè)綜合素能；強(qiáng)化專業(yè)化辦案團(tuán)隊(duì)建設(shè)，保持人員穩(wěn)定、保障辦案力量，實(shí)現(xiàn)專人專班負(fù)責(zé)行刑反向銜接工作，確保履職效能更加充分釋放；對(duì)案件進(jìn)行全案審查、實(shí)質(zhì)審查，不局限案卷材料，必要時(shí)通過(guò)詢問(wèn)當(dāng)事人、相關(guān)人員，現(xiàn)場(chǎng)走訪、勘驗(yàn)等方式開展調(diào)查核實(shí)，查明違法事實(shí)，確保提出行政處罰的意見及建議具有合法性、必要性、規(guī)范性、適當(dāng)性，提高檢察意見或建議精準(zhǔn)性、可落實(shí)性。［12］

（四）深化銜接協(xié)作，形成共識(shí)

一方面，要在內(nèi)部與刑事檢察深入貫通，融合監(jiān)督。做到“統(tǒng)一審查”“統(tǒng)一出口”“統(tǒng)一問(wèn)效”，即在案件審查起訴階段，就與辦案人統(tǒng)一思想，共同分析研判、釋法說(shuō)理。線索移送后，由行政檢察部門進(jìn)行統(tǒng)一把關(guān)、與外對(duì)接，避免多頭聯(lián)系造成的信息不對(duì)稱，直至督促行政處罰落實(shí)到位。另一方面，要在外部與行政機(jī)關(guān)橫向聯(lián)動(dòng)，無(wú)縫對(duì)接。搭建好案件移送、案情通報(bào)、數(shù)據(jù)互聯(lián)、異議處理、聯(lián)席會(huì)議、信息共享、處罰結(jié)果反饋平臺(tái)，保障行政機(jī)關(guān)及時(shí)掌握案情。依托偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室，將協(xié)作關(guān)口前移，對(duì)證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)存疑、涉及行政領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)較強(qiáng)的案件，邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)提前介入，同步審查、共同施策、聯(lián)合追查，助推檢察意見落地落實(shí)。