民事支持起訴多元共治問題檢視

摘 要：新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)開展支持起訴工作保護(hù)弱勢(shì)群體，是踐行“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”檢察履職辦案基本價(jià)值追求的重要措施。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)在貫徹落實(shí)“檢護(hù)民生”專項(xiàng)行動(dòng)過程中大力開展民事支持起訴工作，存在與其他部門單位協(xié)作配合機(jī)制不健全、支持起訴參與方式單一、主動(dòng)參與社會(huì)治理能力不足等理論與實(shí)踐瓶頸。對(duì)此，可通過強(qiáng)化內(nèi)部綜合履職及外部協(xié)同配合、構(gòu)建“支持起訴+”工作格局促矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性化解、以檢察監(jiān)督辦案促社會(huì)治理等方式推進(jìn)民事支持起訴多元共治，促進(jìn)民事支持起訴工作的發(fā)展與完善。

關(guān)鍵詞：檢護(hù)民生 民事支持起訴 多元共治 社會(huì)治理

黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要健全保障和改善民生制度體系。開展民事支持起訴工作，既是貫徹習(xí)近平法治思想的具體舉措，也是堅(jiān)持人民至上，以民法典為契機(jī)，在新時(shí)代檢察理念指引下，加強(qiáng)民生司法保障、參與社會(huì)治理、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)公平正義的重要途徑。《民事訴訟法》第15條規(guī)定了支持起訴制度［1］，最高檢于2021年發(fā)布了民事支持起訴主題第三十一批指導(dǎo)性案例，并在2022年3月制定了《民事檢察部門支持起訴工作指引》，為民事支持起訴工作司法實(shí)踐提供了有效指引。2024年，最高檢加強(qiáng)與有關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)作配合，會(huì)同最高法加強(qiáng)研究，擬推動(dòng)出臺(tái)支持起訴司法解釋。［2］民事支持起訴是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，民事支持起訴多元共治即檢察機(jī)關(guān)通過綜合履職、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的工作方式聯(lián)合多個(gè)部門單位及社會(huì)團(tuán)體形成支持起訴共治工作合力從而保障弱勢(shì)群體合法權(quán)益。筆者結(jié)合近年來全國各地司法實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)民事支持起訴多元共治工作還有待進(jìn)一步完善。

一、民事支持起訴多元共治的現(xiàn)實(shí)意義

（一）民事支持起訴的價(jià)值定位

檢察機(jī)關(guān)開展支持起訴，就是對(duì)于訴訟能力欠缺、保護(hù)合法權(quán)益有困難的弱勢(shì)群體提供司法幫助。支持起訴的現(xiàn)實(shí)意義是體現(xiàn)法律的溫度，立法的溫度體現(xiàn)在為社會(huì)特殊群體設(shè)立特殊的保護(hù)條款，司法的溫暖則體現(xiàn)在依法履職上，當(dāng)弱勢(shì)群體訴訟能力不足、自己受損的權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)的時(shí)候，就需要在司法的操作層面上獲得幫助。在此情況下，支持起訴制度應(yīng)運(yùn)而生。根據(jù)《民事訴訟法》第15條規(guī)定，結(jié)合近年來全國檢察機(jī)關(guān)在民事支持起訴工作中的探索實(shí)踐，可以將民事支持起訴界定為：“民事權(quán)益受到侵害的單位或者個(gè)人，經(jīng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等部門履職后仍未實(shí)現(xiàn)最低維權(quán)目標(biāo)，具有起訴維權(quán)意愿，但因訴訟能力偏弱不能或者不敢提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以支持其向人民法院提起訴訟?！保?］由此，檢察機(jī)關(guān)在行使民事支持起訴職權(quán)時(shí)，要注意謙抑性、兜底性、補(bǔ)充性和適當(dāng)性，一般情況下先由負(fù)有法定監(jiān)管職責(zé)的機(jī)關(guān)提起訴訟，當(dāng)其履職確有障礙時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才于第二順位通過支持起訴來發(fā)揮兜底性作用。

檢察機(jī)關(guān)作為黨絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下的政治機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，開展民事支持起訴工作、強(qiáng)化對(duì)弱勢(shì)群體訴權(quán)的保護(hù)是依法履行法律監(jiān)督職能，行使民事檢察監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義。支持起訴的對(duì)象定位應(yīng)為處于弱勢(shì)地位而無法有效行使民事訴訟權(quán)利的群體，民事支持起訴的價(jià)值定位并非法律援助，而是法律監(jiān)督，支持起訴支持的是訴訟權(quán)的實(shí)施，而不是支持具體的當(dāng)事人勝訴。當(dāng)弱勢(shì)群體遇到訴權(quán)的行使困難時(shí)，檢察機(jī)關(guān)并非代替被支持起訴人行使訴權(quán)，而是作為獨(dú)立的支持起訴人介入，通過法律監(jiān)督實(shí)現(xiàn)訴訟雙方在訴訟能力和訴訟地位上的實(shí)質(zhì)平等，本質(zhì)上是為了公共利益而介入，維護(hù)社會(huì)公平正義。

（二）民事支持起訴多元共治的重要意義

民事支持起訴工作是維護(hù)特定群體合法權(quán)益的重要途徑，涉及多個(gè)部門職責(zé)、多個(gè)領(lǐng)域工作。要理清民事支持起訴多元共治的意義，首先需明晰“多元共治”的內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，“多元共治”有兩層含義。第一層面是主體多元角度，第二層面是措施多元角度。

從主體多元角度看，《殘疾人保障法》《婦女權(quán)益保障法》《老年人權(quán)益保障法》等法律法規(guī)確立了有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體負(fù)有維護(hù)弱勢(shì)群體合法權(quán)益的職責(zé)，涵攝了弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)需要各方協(xié)同的意蘊(yùn)?！睹袷略V訟法》第15條規(guī)定的其他機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位一般是指行政主管機(jī)關(guān)或緊密相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體、組織，如支持起訴工作司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)經(jīng)常協(xié)調(diào)對(duì)接的工會(huì)、人社局、殘聯(lián)、婦聯(lián)、衛(wèi)健委等單位。他們具有熟悉相關(guān)領(lǐng)域、掌握第一手信息、主動(dòng)及時(shí)等特點(diǎn)，可以提供心理、精神和物質(zhì)等層面的支持，協(xié)調(diào)社會(huì)資源幫助，在民事支持起訴工作中具有一定優(yōu)勢(shì)。［4］而檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在證據(jù)調(diào)取及法律分析方面，通過加強(qiáng)與其他部門、單位的協(xié)作聯(lián)動(dòng)，形成民事支持起訴工作合力；另外，在具備條件的案件中，還可以探索由檢察機(jī)關(guān)幫助本地相應(yīng)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體如工會(huì)、殘聯(lián)等提出對(duì)應(yīng)領(lǐng)域如勞動(dòng)糾紛、健康權(quán)糾紛的支持起訴案件，實(shí)現(xiàn)支持起訴主體多元化，從而真正實(shí)現(xiàn)《民事訴訟法》第15條的立法目的。因此，在民事支持起訴工作中檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與外部機(jī)關(guān)單位的協(xié)作配合有助于進(jìn)一步保障特殊群體依法行使訴權(quán)。

從措施多元角度看，單一的支持起訴措施難以解決弱勢(shì)群體的權(quán)益保護(hù)問題，往往需要綜合運(yùn)用多種措施，如將公開聽證、檢察和解、司法救助、社會(huì)治理檢察建議等多項(xiàng)檢察職能合理嵌入民事支持起訴工作。以檢察和解為例，民事檢察和解是檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的具體體現(xiàn)，也是檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督和化解矛盾同頻共振的有效方式。民事支持起訴工作的最終目的并非訴訟，而是化解社會(huì)矛盾，修復(fù)被損害的社會(huì)關(guān)系?？稍谥С制鹪V案件中對(duì)雙方充分釋法說理，促成當(dāng)事人達(dá)成和解從而實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的實(shí)質(zhì)性化解。因此，需針對(duì)各類支持起訴案件的不同的成案特征、爭(zhēng)議焦點(diǎn)、證據(jù)采信、法律適用及關(guān)聯(lián)訴訟規(guī)律，梳理分析將多種檢察職能融入履職辦案，提升案件質(zhì)效，從而切實(shí)解決人民群眾“急難愁盼”。

（三）民事支持起訴多元共治的司法實(shí)踐

2021年6月，黨中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確提出，要“以全面實(shí)施民法典為契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)民事檢察工作，暢通司法救濟(jì)渠道，加強(qiáng)對(duì)損害社會(huì)公共利益、程序違法、裁判顯失公平等突出問題的監(jiān)督，依法保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益?！?024年3月公布的《民事檢察工作白皮書（2023）》提到，要探索民事支持起訴跨區(qū)域、多部門協(xié)作機(jī)制，進(jìn)一步做實(shí)做優(yōu)支持起訴工作。從全國各地司法實(shí)踐來看，浙江、江西等地檢察機(jī)關(guān)通過加強(qiáng)與刑事、控申、公益訴訟等部門線索移送、聯(lián)合辦案等協(xié)作配合，有效暢通線索移送渠道；甘肅、河北等地檢察機(jī)關(guān)與屬地人社、工會(huì)等部門單位聯(lián)合開展規(guī)范農(nóng)民工工資支付、管理等專項(xiàng)活動(dòng)，有效治理拖欠農(nóng)民工工資問題的同時(shí)注重矛盾化解和社會(huì)關(guān)系修復(fù)［5］；四川、北京等地檢察機(jī)關(guān)聚焦社會(huì)綜合治理工作，通過對(duì)履職中發(fā)現(xiàn)的系統(tǒng)性、普遍性問題制發(fā)社會(huì)治理檢察建議，有效推動(dòng)行政機(jī)關(guān)提升治理能力［6］。因此，支持起訴工作要想進(jìn)一步豐富和發(fā)展，離不開各部門、各機(jī)關(guān)單位的共同參與和協(xié)作，也少不了嵌入多項(xiàng)檢察職能的“支持起訴+”多元共治模式，檢察機(jī)關(guān)要堅(jiān)持“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”，結(jié)合最高檢部署開展的“檢護(hù)民生”專項(xiàng)行動(dòng)，強(qiáng)化內(nèi)外協(xié)作聯(lián)動(dòng)，暢通司法救濟(jì)渠道，充分發(fā)揮民事支持起訴制度在維護(hù)弱勢(shì)群體合法權(quán)益方面的特殊作用。

二、民事支持起訴多元化共治面臨的問題

根據(jù)近年來全國各地司法實(shí)踐，當(dāng)前民事支持起訴工作多元共治面臨以下問題：

（一）與其他部門單位協(xié)作配合機(jī)制不健全

一是部門銜接不夠順暢。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部如民事、刑事、行政、公益訴訟、未成年人檢察部門之間就支持起訴案件線索移送及協(xié)同配合不夠順暢，尚未形成有效的溝通銜接機(jī)制。二是案件線索來源不暢。當(dāng)下司法實(shí)踐中，大多支持起訴案件為檢察機(jī)關(guān)履職中自行發(fā)現(xiàn)或由當(dāng)事人申請(qǐng)，由于與其他機(jī)關(guān)單位的溝通和協(xié)作機(jī)制不完善，檢察機(jī)關(guān)通過其他機(jī)關(guān)單位移送獲得支持起訴線索的數(shù)量較少。

（二）支持起訴參與方式單一

檢察機(jī)關(guān)支持起訴的傳統(tǒng)履職路徑一般包括法律支持、證據(jù)支持和訴訟支持。法律支持即檢察機(jī)關(guān)通過與司法局協(xié)調(diào)為當(dāng)事人提供法律援助或檢察機(jī)關(guān)向當(dāng)事人提供法律咨詢；證據(jù)支持即在必要情況下當(dāng)事人因客觀原因無法收集的證據(jù)，由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行收集；訴訟支持即經(jīng)審查認(rèn)定符合條件的，由檢察機(jī)關(guān)向法院發(fā)出支持起訴意見書，支持當(dāng)事人向法院提起訴訟。然而，面對(duì)當(dāng)下紛繁復(fù)雜的案件類型，單一的支持起訴履職方式已不完全適應(yīng)當(dāng)下的司法實(shí)務(wù)現(xiàn)狀，也不利于減輕當(dāng)事人訴累、實(shí)質(zhì)性化解矛盾糾紛和促進(jìn)修復(fù)被損害的社會(huì)關(guān)系。

（三）主動(dòng)參與社會(huì)治理能力不足

1.民事案件當(dāng)事人對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴職能認(rèn)識(shí)度偏低。一方面，民事支持起訴對(duì)象主要為農(nóng)民工、殘疾人、老年人、未成年人等社會(huì)弱勢(shì)群體，這類人群本身受限于文化水平、法律觀念等因素，難以了解到檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴職能內(nèi)容；另一方面，部分檢察院對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴職能宣傳不夠，也影響著民事支持起訴制度的社會(huì)認(rèn)知度。

2.檢察機(jī)關(guān)參與民事支持起訴案件多元共治的主動(dòng)性不足，部分檢察院還停留在傳統(tǒng)的就案辦案上，未就民事支持起訴案件背后社會(huì)治理傾向性、普遍性、系統(tǒng)性問題等進(jìn)行深挖，辦案質(zhì)效不高。

三、民事支持起訴多元共治的優(yōu)化路徑

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)圍繞“檢護(hù)民生”專項(xiàng)行動(dòng)部署，緊盯弱勢(shì)群體不敢訴、不能訴、不會(huì)訴困境，積極開展綜合履職，構(gòu)建“支持起訴+”工作格局，從而推動(dòng)民事支持起訴工作的發(fā)展與完善。筆者就此提出以下三項(xiàng)路徑，供實(shí)踐參考和探討。

（一）強(qiáng)化與其他部門單位協(xié)作配合，凝聚特殊群體權(quán)益保護(hù)合力

1.對(duì)內(nèi)深化檢察綜合履職。民事檢察部門要強(qiáng)化與其他檢察部門間的協(xié)作配合和信息互通，共同做好弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)，暢通與刑事、行政、公益訴訟、未成年人檢察部門的線索移送渠道，建立支持起訴案件線索內(nèi)部移送辦理機(jī)制，由其他部門向民事檢察部門及時(shí)移送支持起訴線索，拓寬民事支持起訴案源渠道。還要與控告申訴檢察部門做好案件受理、矛盾化解等工作的銜接配合，讓各項(xiàng)檢察職能融合的更緊密。

2.對(duì)外強(qiáng)化與各單位的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)要找準(zhǔn)支持起訴和保障民生的結(jié)合點(diǎn)，建立與法院、人社局、婦聯(lián)、殘聯(lián)、工會(huì)等單位常態(tài)化維護(hù)弱勢(shì)群體協(xié)作機(jī)制，整合行政資源，建立信息共享、線索移送、聯(lián)動(dòng)會(huì)商、矛盾化解等機(jī)制。一方面，可建立檢法兩家共同維護(hù)弱勢(shì)群體協(xié)作機(jī)制，如向人民法院移送支持起訴意見書時(shí)一并提交相關(guān)證據(jù)材料，便于人民法院適用速裁程序，便于弱勢(shì)群體申請(qǐng)先予執(zhí)行。另一方面，與工會(huì)、人社局、殘聯(lián)、婦聯(lián)、衛(wèi)健委等單位溝通協(xié)作，拓展案件線索［7］，針對(duì)不同案件開展不同的支持起訴協(xié)同工作。如與工會(huì)可就本地區(qū)勞動(dòng)爭(zhēng)議案件暢通線索移送機(jī)制，充分發(fā)揮“一函兩書”制度作用，為解決農(nóng)民工欠薪問題提供司法幫助；與殘聯(lián)、衛(wèi)健委就生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛建立定期溝通機(jī)制。與相關(guān)單位部門定期召開聯(lián)絡(luò)會(huì)，通過訴前聯(lián)合工會(huì)、婦聯(lián)等做好調(diào)解工作，訴中聯(lián)合法院做好釋法說理工作，訴后聯(lián)合控告申訴檢察部門做好信訪輿論工作，履職中發(fā)現(xiàn)涉及刑事犯罪的，及時(shí)向刑事檢察部門移送線索，形成多元共治保護(hù)合力，共同維護(hù)弱勢(shì)群體合法權(quán)益。

（二）注重矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性化解，構(gòu)建“支持起訴+”工作格局

要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，從源頭上實(shí)質(zhì)性化解當(dāng)事人雙方之間的矛盾糾紛，將多元化解機(jī)制貫穿于民事支持起訴工作始終。在提供法律支持和證據(jù)支持的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)釋法說理工作，積極運(yùn)用公開聽證、檢察和解、司法救助等多種方式，推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，從源頭上減少訴訟增量。一是“支持起訴+公開聽證”。針對(duì)疑難復(fù)雜案件，及時(shí)組織公開聽證，充分聽取案件當(dāng)事人意見，在明確爭(zhēng)議焦點(diǎn)的基礎(chǔ)上找準(zhǔn)矛盾化解著力點(diǎn)，促成爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。二是“支持起訴+檢察和解”。在辦理當(dāng)事人有和解意向、有支付能力或訴訟成本較高的支持起訴案件中，加強(qiáng)釋法說理，要積極引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成訴前和解，將矛盾化解在訴訟前端。經(jīng)審查作出支持起訴決定的，要配合法院引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解，努力做到案結(jié)事了人和。三是“支持起訴+司法救助”。對(duì)于支持起訴案件中因被侵權(quán)導(dǎo)致生活確有困難的當(dāng)事人，在辦理過程中要及時(shí)與控告申訴部門溝通對(duì)接，經(jīng)認(rèn)定符合救助條件的可依法提供司法救助，為特殊群體排憂解難。

（三）充分發(fā)揮檢察職能，以檢察監(jiān)督促社會(huì)治理

一是線上線下同向發(fā)力開展多形式普法宣傳。線上綜合運(yùn)用傳統(tǒng)媒體和“兩微一端”等新媒體平臺(tái)宣傳民事支持起訴職能，線下可開展送法進(jìn)社區(qū)、進(jìn)工地、進(jìn)企業(yè)等活動(dòng)，向廣大群眾宣傳民事支持起訴職能及對(duì)象、范圍、方式，切實(shí)讓廣大群眾尤其是弱勢(shì)群體增強(qiáng)依法維權(quán)意識(shí)。二是要堅(jiān)持在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案，把個(gè)案辦理與類案監(jiān)督、專項(xiàng)治理相結(jié)合。深挖民事支持起訴案件背后社會(huì)治理的漏洞，針對(duì)涉及侵害弱勢(shì)群體合法權(quán)益案件中存在的普遍性、傾向性、苗頭性問題，打造“支持起訴+社會(huì)治理”工作模式，綜合運(yùn)用社會(huì)治理檢察建議督促有關(guān)主管部門依法履職，將“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”落地落實(shí)，做好支持起訴工作的“后半篇文章”，以機(jī)制建設(shè)破解共性問題，從而提升社會(huì)治理綜合效能。