基層黨組織提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的現(xiàn)實(shí)困境與實(shí)現(xiàn)進(jìn)路

[摘 要] 提升鄉(xiāng)村治理法治化水平，既是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要組成部分，也是全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。基層黨組織作為引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理法治化水平提升的重要政治保障，是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的領(lǐng)導(dǎo)者、示范者、協(xié)調(diào)者以及保障者。近年來，武漢市Q村牢牢把握黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，堅(jiān)持基層黨組織與法治深度融合，推動(dòng)黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理法治化取得了新實(shí)效。然而，面對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理法治化的新形勢、新要求，Q村基層黨組織在提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的過程中仍然面臨著黨組織力量發(fā)揮不到位、治理法治化機(jī)制不完善以及法治服務(wù)效能提升不充分等方面的現(xiàn)實(shí)困境。為此，基層黨組織必須要站穩(wěn)政治立場、強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)持從加強(qiáng)組織體系建設(shè)、完善運(yùn)行機(jī)制建設(shè)以及提高法治服務(wù)能力等方面發(fā)力，切實(shí)提升黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理法治化的力度、精度與效度，從而不斷引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理法治化水平提升。

[關(guān)鍵詞] 基層黨組織；鄉(xiāng)村治理；黨建引領(lǐng)；法治化

[中圖分類號(hào)] D25 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2024）11-0058-10

鄉(xiāng)村治理法治化是依法治國的重要內(nèi)容，也是全面振興鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的關(guān)鍵。黨的二十大報(bào)告明確指出：“堅(jiān)持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，抓黨建促鄉(xiāng)村振興，加強(qiáng)城市社區(qū)黨建工作，推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘?！盵1] 67這為新時(shí)代基層黨組織引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理、提升鄉(xiāng)村治理法治化水平提供了根本遵循，明確了新的方向?；鶎狱h組織作為黨的肌體的神經(jīng)末梢，既是黨在基層充分貫徹落實(shí)黨的方針路線政策的戰(zhàn)斗堡壘，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的主體力量。因此在新形勢下，分析基層黨組織在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化中的成效、存在的困境并進(jìn)一步探討基層黨組織提升鄉(xiāng)村治理法治化水平過程的優(yōu)化路徑，無疑有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。基于此，本文以湖北省武漢市Q村的實(shí)踐調(diào)研為例，在總結(jié)其以黨建引領(lǐng)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興實(shí)踐成效的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探究基層黨組織在提升鄉(xiāng)村治理法治化水平過程中的現(xiàn)實(shí)困境以及實(shí)踐路徑，以期為新時(shí)代黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理、提升鄉(xiāng)村治理法治化水平等提供一定的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

一、基層黨組織在提升鄉(xiāng)村治理法治化水平過程中的角色定位

基層黨組織作為貫徹落實(shí)“關(guān)于堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)的思想”的具體組織與推動(dòng)者，是黨在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化過程中的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理法治化的實(shí)效如何，與基層黨組織在提升鄉(xiāng)村治理法治化水平過程中的角色定位高度相關(guān)。因此，正確地認(rèn)知、分析和界定基層黨組織在提升鄉(xiāng)村治理法治化水平過程中的角色定位，對(duì)于明確鄉(xiāng)村治理法治化的推進(jìn)方向，有效發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用等都具有重要意義。

（一）提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的政治領(lǐng)導(dǎo)者

黨的十八屆四中全會(huì)明確指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，也是社會(huì)主義法治建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)和根本保證。”[2]我國國情以及黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)法治的歷史和成功經(jīng)驗(yàn)表明，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化必須始終堅(jiān)持基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。首先，我國憲法明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。”堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，既是中國特色社會(huì)主義法治的根本要求，也是全面依法治國的題中應(yīng)有之義。因而，基層黨組織作為黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，也必然是提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的領(lǐng)導(dǎo)者。這是憲法和國家法律賦予的地位和權(quán)力。其次，鄉(xiāng)村社會(huì)治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)是國家治理法治建設(shè)不可缺少的內(nèi)容。習(xí)近平指出：“全面推進(jìn)依法治國這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向正不正確、政治保證是不是堅(jiān)強(qiáng)有力，具體講就是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度，貫徹中國特色社會(huì)主義法治理論?！盵3] 146因此，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證中國特色社會(huì)主義法治體系具備強(qiáng)大生命力。只有堅(jiān)持基層黨組織對(duì)鄉(xiāng)村治理法治化的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)村治理法治化才能堅(jiān)持正確的方向、行穩(wěn)致遠(yuǎn)、進(jìn)而有為。最后，基層黨組織是貫徹落實(shí)黨中央決策部署的“最后一公里”，其與基層群眾聯(lián)系緊密、關(guān)系密切，最了解基層、也最貼近基層。因此，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化水平提升的過程中，基層黨組織有著其他社會(huì)組織無法比擬的政治、組織優(yōu)勢，必定是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的最核心、最關(guān)鍵力量。

（二）提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的示范引領(lǐng)者

黨的性質(zhì)和宗旨決定黨員要時(shí)刻發(fā)揮先鋒模范作用，在中國特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的各方面走在前面、做在前面，以自身行為的模范性和示范性發(fā)動(dòng)、帶動(dòng)群眾[4]。在基層治理中，基層黨組織由于自身的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢，有著其他社會(huì)組織無法比擬的示范力與影響力?；鶎狱h組織與基層黨員干部的法治思維與法治能力如何，直接影響到基層黨組織能否依法執(zhí)政、基層政府能否依法行政以及基層人民能否遵紀(jì)守法。所以，基層黨組織既是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的領(lǐng)導(dǎo)者，也是示范者，不僅自身要遵紀(jì)守法、以身作則，同時(shí)也在潛移默化地影響群眾。因此，在提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的道路上，基層黨組織必須充分發(fā)揮自身的示范引領(lǐng)作用，帶頭尊重法律、敬畏法律、崇尚法律，自覺成為尊法的示范者；帶頭學(xué)習(xí)法律、了解法律、掌握法律，自覺成為學(xué)法的示范者；帶頭遵紀(jì)守法、奉公守法、捍衛(wèi)法治，自覺成為守法的示范者；帶頭遇事找法、辦事依法、成事靠法，自覺成為用法的示范者。只有這樣，基層黨組織才能形成示范效應(yīng)，以自身行動(dòng)帶動(dòng)人民群眾自覺尊法、守法、用法，從而營造良好的鄉(xiāng)村法治文化氛圍。

（三）提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的利益整合者

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，“黨建引領(lǐng)下的政府、市場、社會(huì)等多主體協(xié)同參與社會(huì)治理是新時(shí)代社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理想類型與路徑選擇”[5]。然而，多元利益主體的出現(xiàn)，就意味著多元利益矛盾與沖突也會(huì)接踵而至。特別是在基層，對(duì)于各種矛盾糾紛的處理稍有不慎，就有可能演變成群體事件，嚴(yán)重影響社會(huì)和諧與穩(wěn)定。而政黨具有社會(huì)整合的重要功能。中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義執(zhí)政黨，除了為人民謀取利益之外并沒有自己特殊的利益。這就使我國農(nóng)村基層黨組織可以天然充當(dāng)鄉(xiāng)村治理多元主體的利益整合者。因此，基層黨組織在提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的過程中，必須發(fā)揮好自身總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，一方面要協(xié)調(diào)各類治理主體之間的利益關(guān)系，推動(dòng)其積極發(fā)揮各自優(yōu)勢，主動(dòng)參與到提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的過程中來，形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的治理合力。另一方面，基層黨組織也要系統(tǒng)整合基層各類法律服務(wù)資源，深化公共法律服務(wù)平臺(tái)、內(nèi)容與隊(duì)伍建設(shè)，從而為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化提供強(qiáng)有力的支撐與保障。

（四）提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的服務(wù)保障者

“治理依托服務(wù)，以服務(wù)實(shí)現(xiàn)治理”是現(xiàn)代治理體系的最基本的精神和原則[6]。服務(wù)是基層黨組織政治功能的具體呈現(xiàn)和重要延伸?；鶎狱h組織在引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理過程中的各種功能的實(shí)現(xiàn)與落實(shí)，依靠的就是基層黨組織各種具體而細(xì)致的服務(wù)工作。同時(shí)，基層黨組織也只有在基層治理中發(fā)揮服務(wù)功能，用優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)凝聚和帶動(dòng)群眾，才能切實(shí)成為攻堅(jiān)克難的堡壘。所以，在提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的過程中，基層黨員干部一方面要增強(qiáng)以法治服務(wù)村民的意識(shí)，堅(jiān)持把農(nóng)民群眾的法治需求作為工作導(dǎo)向，不斷根據(jù)農(nóng)民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題來提供服務(wù)內(nèi)容。另一方面，基層黨員干部也要提高以法治服務(wù)村民的能力，既要通過黨員聯(lián)戶以及黨員志愿服務(wù)隊(duì)等形式向村民群眾宣傳法律意識(shí)，也要通過建設(shè)法律驛站以及開展“送法下鄉(xiāng)”等方式為群眾提供更多優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，從而推動(dòng)以服務(wù)型黨組織建設(shè)引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)。

二、Q村基層黨組織提升鄉(xiāng)村治理法治化水平中的實(shí)踐成效

基層黨組織既是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的方向指引與政治保障，也是貫徹落實(shí)黨中央法治決策的領(lǐng)導(dǎo)者與實(shí)踐者。無論是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要，還是加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治文明建設(shè)的客觀要求，都離不開基層黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。Q村總面積約3平方公里，全村8個(gè)自然灣，305戶共計(jì)1173人。近年來，Q村牢牢把握“抓創(chuàng)建、促發(fā)展”的原則，積極發(fā)揮基層黨組織引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的作用，把民主法治示范村創(chuàng)建與法治宣傳教育有機(jī)結(jié)合起來，并將基層黨的建議貫穿到鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)實(shí)踐中，大大推動(dòng)了該村依法治理工作取得現(xiàn)實(shí)成效。

（一）黨建引領(lǐng)下鄉(xiāng)村民主管理制度不斷完善

鄉(xiāng)村治理法治化水平的提升，離不開制度環(huán)境的建設(shè)。制度建設(shè)是社會(huì)發(fā)展根本層面的建設(shè)，完善的民主管理制度是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的重要保障。近年來，Q村黨組織不斷規(guī)范民主管理制度，依法依規(guī)產(chǎn)生村民自治章程及村規(guī)民約，真正在民主選舉、民主評(píng)議、民主決策等方面做到了依制依規(guī)辦事。一是建立和完善組織機(jī)構(gòu)，促進(jìn)管理制度化。Q村在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的過程中，先后完善了《村民自治章程》《村治保調(diào)委會(huì)的職責(zé)》《村規(guī)民約》等28個(gè)制度，真正做到了制度上墻、有章可循、管理規(guī)范。同時(shí)，Q村也始終堅(jiān)持建立健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，如在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的過程中，成立了以村委會(huì)主任為組長的“民主法治示范村”建設(shè)活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，并以村民小組為單位下設(shè)了8個(gè)活動(dòng)小組，確保了民主法治示范村創(chuàng)建工作始終在正確的組織領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。二是建立和完善民主選舉制，確保管理規(guī)范化。Q村始終堅(jiān)持在村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施民主選舉，通過依法界定選民資格、民主選舉代表、召開村民代表會(huì)議提名村委會(huì)候選人等多種方式不斷確保村委會(huì)換屆選舉的公平、公正與公開。三是建立和完善民主監(jiān)督制，推動(dòng)管理透明化。近年來，Q村始終堅(jiān)持合法性、針對(duì)性、全面性原則。一方面，不斷制定以村務(wù)、財(cái)務(wù)公開和民主評(píng)議黨員干部等為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度，確保了村干部各項(xiàng)管理行為置于廣大群眾的監(jiān)督之下。另一方面，4tPwo4A9u+1FRl41Cd/k/g==建立健全民主監(jiān)督機(jī)制，如通過建立財(cái)務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、定期報(bào)告工作等方式，確保鄉(xiāng)村治理始終走在法治軌道上。

（二）黨建引領(lǐng)下鄉(xiāng)村法律服務(wù)供給不斷優(yōu)化

鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系是踐行鄉(xiāng)村法治思維的重要基礎(chǔ)?；鶎狱h組織要在基層治理法治化中發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，最好的載體和抓手就是增強(qiáng)自身服務(wù)能力。近年來，Q村法律服務(wù)供給不斷優(yōu)化。一是強(qiáng)化法治宣傳。如Q村立足千家萬戶，常態(tài)化聘請(qǐng)公、檢、法、司人員走村入戶、深入企業(yè)開展法治座談，向村民宣講黨和國家賦予農(nóng)村、農(nóng)民的權(quán)利與義務(wù)等，把普法工作深入到千家萬戶。二是優(yōu)化法治陣地。如Q村近年來始終堅(jiān)持將法治文化宣傳同本村的自然人文環(huán)境相結(jié)合，通過將法治文化宣傳欄、法治文化墻、法治趣味游戲串珠、法治文化碑刻等法治元素融入本村生活環(huán)境以及周邊的自然灣等方式，推動(dòng)廣大村民在日常生活當(dāng)中也能受到法治文化的熏陶，從而在本村形成良好的法治文化氛圍，助力鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)。

（三）黨建引領(lǐng)下矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制不斷健全

社會(huì)矛盾糾紛是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物。依法預(yù)防和化解社會(huì)矛盾糾紛是加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的必然要求。針對(duì)當(dāng)前基層矛盾沖突多發(fā)易發(fā)的態(tài)勢，Q村基層黨組織注重發(fā)揮利益調(diào)解功能，在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中起著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。一是建立了多層次聯(lián)動(dòng)的縱向社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制。圍繞“小事不出組、大事難事不出村”的目標(biāo)，將社會(huì)糾紛或矛盾化解在萌芽狀態(tài)。2021年，Q村推行網(wǎng)格化管理。一方面，依托網(wǎng)格化管理搜集社情民意，對(duì)矛盾隱患做到提前介入、有效控制、果斷處置。另一方面，定期做好矛盾排查，有效化解民事糾紛，確保矛盾消化在基層、消滅在萌芽狀態(tài)。近年來，Q村每年平均調(diào)解信訪糾紛案件14件左右，未出現(xiàn)村民集體上訪事件。二是建立專業(yè)性與行業(yè)性協(xié)同的社會(huì)矛盾調(diào)處機(jī)制。在社會(huì)矛盾調(diào)解中，借助第三方專業(yè)調(diào)處化解矛盾綜合機(jī)制，如Q村在建立公共法律服務(wù)工作室、人民調(diào)解室的基礎(chǔ)上，再增配1名村法律顧問、1名專職人民調(diào)解員，通過協(xié)助做好矯正人員工作，完善了社會(huì)治安防控體系。同時(shí)，該村還堅(jiān)持與包片民警聯(lián)手，通過對(duì)轄區(qū)進(jìn)行巡邏監(jiān)控并組織義務(wù)巡邏隊(duì)和治安巡防隊(duì)在節(jié)假日進(jìn)行巡邏等方式，大大推進(jìn)了平安法治村莊的建設(shè)。

三、基層黨組織提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的現(xiàn)實(shí)困境

基層黨組織是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵和保障。新時(shí)代以來，Q村基層黨組織在推進(jìn)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)治理法治化過程中取得了較好成效，如鄉(xiāng)村治理的法治規(guī)范不斷完善、鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系不斷健全等。但不同于城市治理法治化道路進(jìn)程，基層黨組織在持續(xù)提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的過程中仍面臨著諸多問題與挑戰(zhàn)。

（一）組織困境：基層黨組織力量發(fā)揮不足

黨的力量來源于組織?；鶎狱h組織力量強(qiáng)不強(qiáng)，直接關(guān)系到全面依法治國戰(zhàn)略能否在基層順利實(shí)施、直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化能否順利推進(jìn)[7]。黨的十八大以來，我們黨在基層組織組織力建設(shè)方面雖然取得了顯著成效，但部分基層黨組織在組織能力上尚存在 “短板”。

一是基層黨組織政治建設(shè)淡化。首先，部分基層黨員干部政治意識(shí)不到位、政治能力不足。一些黨員干部未能在思想上、認(rèn)識(shí)上向黨中央看齊，將黨中央的各項(xiàng)部署在基層落到實(shí)處還不夠充分，在執(zhí)行黨的路線方針政策時(shí)“慢半拍”，缺乏把握全局的能力和政治定力。其次，基層黨組織的黨建工作標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格。部分農(nóng)村基層黨組織僅僅將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”停留在口頭，沒有嚴(yán)格執(zhí)行新形勢下黨內(nèi)政治生活相關(guān)準(zhǔn)則，存在“大家都有自己的主業(yè)是硬指標(biāo)，其他黨建工作就是軟任務(wù)”的錯(cuò)誤認(rèn)知，從而使黨建工作處于“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的尷尬境地[8]，嚴(yán)重影響到基層黨組織政治引領(lǐng)力與組織戰(zhàn)斗力的提升。最后，部分基層黨員干部還沒有認(rèn)識(shí)到提升鄉(xiāng)村治理法治化水平背后的政治意義，沒有認(rèn)清自身在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化過程中的重要作用，對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化存在“走一步算一步，干點(diǎn)意思意思”的錯(cuò)誤觀念。這些都導(dǎo)致基層黨員干部在提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的過程中，工作方式落后、形式單一，無法準(zhǔn)確把握不同群眾的實(shí)際需求，無法適應(yīng)群眾思想多元化、宣傳手段多樣化的需要。如在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，Q村基層黨組織有時(shí)在法治宣傳和服務(wù)方面未能有效契合群眾需求，而多呈現(xiàn)一般化和廣普化的趨勢，從而在一定程度上導(dǎo)致基層黨組織在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化過程中的各項(xiàng)政策無法真正落實(shí)，社會(huì)治理法治化的各項(xiàng)目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。

二是基層黨組織隊(duì)伍建設(shè)弱化。首先，部分基層黨組織黨員結(jié)構(gòu)不合理，黨員老齡化程度高，中青年黨員少，黨員隊(duì)伍未形成梯次配置，黨員發(fā)展面臨“青黃不接”的現(xiàn)狀。其次，部分基層黨員干部的素質(zhì)能力同提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的現(xiàn)實(shí)要求仍有差距。不少黨員干部普法用法的水平能力還比較低，特別是一些基層黨組織的“關(guān)鍵少數(shù)”還沒有真正厘清黨建與鄉(xiāng)村治理法治化水平提升的內(nèi)在邏輯關(guān)系，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的過程中難以發(fā)揮帶頭作用。這些也導(dǎo)致基層黨員干部在推進(jìn)基層治理法治化的過程中往往思想僵化、適應(yīng)能力不足。如在Q村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓等糾紛不同程度地存在，而在解決此類矛盾糾紛時(shí)，基層干部與群眾往往各執(zhí)一詞，未能達(dá)成共識(shí)并和平化解，嚴(yán)重制約了黨員先鋒模范作用的發(fā)揮，削弱了基層黨組織在推進(jìn)基層治理過程當(dāng)中的“主心骨”作用。

（二）機(jī)制困境：鄉(xiāng)村治理法治化機(jī)制不完善

完備的鄉(xiāng)村治理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理法治化的機(jī)制不完善、職責(zé)權(quán)限劃分模糊，基層黨組織推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的工作就會(huì)缺乏保障，從而使鄉(xiāng)村治理法治化的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

一是鄉(xiāng)村治理法治化的職責(zé)劃分不清。鄉(xiāng)村治理是一個(gè)集眾多公權(quán)力于一體的管理空間，其中既有基層黨組織，又有村民自治機(jī)構(gòu)即村民委員會(huì)，還有政府下設(shè)的各種機(jī)構(gòu)等，一起構(gòu)成了村莊治理的空間。然而，各種治理主體的參與也意味著多種利益的交織，在一定程度上也意味著治理權(quán)責(zé)的模糊。因此，作為黨在全面推進(jìn)依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘的基層黨組織，在面對(duì)公共事務(wù)管理的空白區(qū)、交叉區(qū)時(shí)，就需要明晰自身權(quán)力的范圍和大小，否則就會(huì)出現(xiàn)治理偏差，導(dǎo)致基層黨員干部在處理基層有關(guān)法律事務(wù)時(shí)，出現(xiàn)治理的“越位”現(xiàn)象，即基層黨組織對(duì)村級(jí)的各項(xiàng)事務(wù)實(shí)行大包大攬，黨員動(dòng)而群眾不動(dòng)，鄉(xiāng)村自治組織的公共事務(wù)由其包辦。如調(diào)研發(fā)現(xiàn)，Q村基層黨組織在決策環(huán)節(jié)僅發(fā)揮少數(shù)黨員的作用，將黨支部或黨員商議的決策視為鄉(xiāng)村公共決策，而缺乏對(duì)民意的收集及對(duì)民意的合理性論證，黨組織實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村自治事務(wù)的全面包辦。反之，又會(huì)出現(xiàn)治理的“讓位”現(xiàn)象，即部分基層黨員干部由于對(duì)自身法治化治理的職能和權(quán)限不清楚，其在處理鄉(xiāng)村法治事務(wù)時(shí)，往往會(huì)擔(dān)心權(quán)力越界、違反規(guī)定，而出現(xiàn)“不作為”與“懶作為”的現(xiàn)象。如在調(diào)研訪談中，Q村部分基層黨員干部表示，當(dāng)村民遇到涉及法律的矛盾糾紛而向其求助時(shí)，他們往往因?yàn)椴恢滥男┚唧w治理領(lǐng)域歸自己管，只能為村民推薦相應(yīng)的法律顧問或?qū)Ｂ毜娜嗣裾{(diào)解員，從而將法治化的治理責(zé)任轉(zhuǎn)移給其他治理主體，在一定程度上弱化了基層黨組織在鄉(xiāng)村法治中的公信力與權(quán)威性。

二是鄉(xiāng)村治理法治化的監(jiān)督機(jī)制不健全。基層黨組織是推動(dòng)村莊治理法治化的責(zé)任主體。然而，大多村級(jí)黨組織往往對(duì)法治建設(shè)缺乏長期有效的監(jiān)督，導(dǎo)致村級(jí)黨組織的法治建設(shè)工作開始于上級(jí)指令，結(jié)束于形式之中。一方面，基層黨組織缺乏開展法治建設(shè)的具體的可操作的監(jiān)督方式。有些監(jiān)督規(guī)定不夠具體，過于抽象，導(dǎo)致其在對(duì)相關(guān)主體進(jìn)行監(jiān)督時(shí)無法適用，難以發(fā)揮監(jiān)督的有效性。另一方面，監(jiān)督主體單一。部分基層黨組織對(duì)于法治工作的監(jiān)督主要還是依靠“自上而下”的監(jiān)督，缺乏村民對(duì)基層黨組織法治建設(shè)工作的評(píng)價(jià)和監(jiān)督，從而導(dǎo)致基層黨組織法治建設(shè)偏離群眾需求、脫離群眾支持。最后，基層黨組織對(duì)于法治工作的監(jiān)督缺乏持續(xù)性，體現(xiàn)在對(duì)鄉(xiāng)村治理法治化關(guān)注度不夠，未將基層黨員干部所承擔(dān)的法治化治理責(zé)任持續(xù)納入整體考核工作中，導(dǎo)致部分基層黨員干部在面對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化工作時(shí)往往呈現(xiàn)出無所謂、不在乎的態(tài)度，在一定程度上阻礙了鄉(xiāng)村治理法治化的實(shí)現(xiàn)。

（三）保障困境：鄉(xiāng)村法治化服務(wù)效能有待提升

鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)是基層黨組織提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的重要抓手和依托，鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的效果直接關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)治理法治建設(shè)的質(zhì)量。近年來，雖然我國鄉(xiāng)村法治化服務(wù)的建設(shè)得到普遍重視，但部分基層黨組織在提升鄉(xiāng)村法治化服務(wù)效能等方面還存在一些問題和挑戰(zhàn)。

一方面，鄉(xiāng)村法治文化宣傳實(shí)效不佳。法治文化宣傳是推動(dòng)鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)村法治文化宣傳到位，鄉(xiāng)村法治文化氛圍就會(huì)濃厚，基層群眾的法治認(rèn)同就會(huì)增強(qiáng)，從而助力基層治理法治化建設(shè)。然而，當(dāng)前部分基層黨組織在推進(jìn)鄉(xiāng)村法治文化宣傳等方面還存在一些不足，主要體現(xiàn)在：一是法治宣傳方式比較單一。部分基層黨員干部在基層開展法治宣傳工作時(shí)，往往采用發(fā)放法律宣傳冊(cè)、張貼法律宣傳單以及開展法治講座等傳統(tǒng)形式。這種宣傳方式過于單一、枯燥，僅僅是將法律文本與條文呈現(xiàn)給村民，難以推動(dòng)法治文化的內(nèi)容與精神真正入心。二是法治宣傳內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)。我國法律體系龐大，法治內(nèi)容十分豐富。部分基層黨員干部在組織法治宣傳內(nèi)容時(shí)，往往忽略村民的現(xiàn)實(shí)需要，而選擇與村民生活關(guān)系不大的法律知識(shí)來宣傳，導(dǎo)致法治宣傳的內(nèi)容往往缺乏針對(duì)性，脫離實(shí)際，從而降低了村民的學(xué)習(xí)意愿。如通過對(duì)案例村莊的不同村民進(jìn)行訪談時(shí)，不少居民提到需要更精準(zhǔn)的法律服務(wù)，如家庭財(cái)產(chǎn)分割、鄰里關(guān)系、農(nóng)地矛盾等等。盼望更為有效和精準(zhǔn)的法律分析及決策建議，而村級(jí)層面提供的法律服務(wù)過于泛化未能涉及，導(dǎo)致法治資源因脫離民眾的生活需求而無法惠及群眾，普法效果大打折扣。

另一方面，鄉(xiāng)村司法資源供給相對(duì)不足。近些年，隨著農(nóng)民群體的法治意識(shí)不斷提高，農(nóng)民群眾對(duì)于司法的需求也隨之增長。然而相較于城市，基層黨組織在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的過程中，經(jīng)常面臨基礎(chǔ)設(shè)施、人才等資源不足的問題，從而影響了鄉(xiāng)村治理法治化的進(jìn)程。一是鄉(xiāng)村法治基礎(chǔ)設(shè)施不足，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)缺少相應(yīng)的農(nóng)村司法所或便民訴訟服務(wù)站等鄉(xiāng)村法治基礎(chǔ)設(shè)施，難以為村民提供相應(yīng)的法律援助。如調(diào)研發(fā)現(xiàn)，Q村的司法所與法律服務(wù)所仍采取兩所合一的模式，與打通基層法治“最后一公里”的要求還有一定差距。二是鄉(xiāng)村法治人才資源匱乏，雖然目前我國大多數(shù)村莊建立了“一村一法律顧問”制度，并聘請(qǐng)了專門律師擔(dān)任法律顧問，但在服務(wù)過程中，由于法律顧問團(tuán)隊(duì)人數(shù)少，服務(wù)時(shí)間有限，尤其是律所業(yè)務(wù)繁忙的時(shí)候，就很難及時(shí)為村民提供法律咨詢與服務(wù)，加之大多數(shù)鄉(xiāng)村基層黨組織成員法治水平不高，人員結(jié)構(gòu)老齡化嚴(yán)重，內(nèi)部缺少專職法治人才進(jìn)行管理，導(dǎo)致鄉(xiāng)村法治資源難以滿足廣大村民日益增長的法治需求。

四、基層黨組織提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的實(shí)踐進(jìn)路

基層黨組織是鄉(xiāng)村治理法治化的領(lǐng)導(dǎo)者、示范者、整合者和服務(wù)者，是推動(dòng)村莊治理法治化的“第一方陣”。針對(duì)基層黨組織在提升鄉(xiāng)村治理法治化水平過程中面對(duì)的組織、機(jī)制以及保障困境，基層黨組織仍需從加強(qiáng)組織體系建設(shè)、完善運(yùn)行機(jī)制建設(shè)以及提高法治服務(wù)能力等方面出發(fā)，實(shí)現(xiàn)基層黨組織角色定位與鄉(xiāng)村治理法治化水平提升的相互結(jié)合，以此帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理法治化水平提升。

（一）加強(qiáng)組織體系建設(shè)，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用

習(xí)近平在全國組織工作會(huì)議上指出：“黨的力量來自組織。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的全部工作要靠黨的堅(jiān)強(qiáng)組織體系去實(shí)現(xiàn)?！盵9]黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理法治化水平提升，首要的就是黨組織自身實(shí)力過硬，領(lǐng)導(dǎo)核心作用充分發(fā)揮。因此，基層黨組織作為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的領(lǐng)導(dǎo)者，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化水平提升的過程中，必須重視和加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，不斷提升基層黨組織的組織力，更好地把組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

一方面，基層黨組織必須強(qiáng)化自身政治領(lǐng)導(dǎo)力。首先，基層黨組織要堅(jiān)守自身政治立場，凸顯自身政治功能，不斷增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，在大是大非面前保持政治定力，增強(qiáng)自身貫徹執(zhí)行黨的大政方針的政治自覺，強(qiáng)化自身管黨治黨政治責(zé)任，確保鄉(xiāng)村治理法治化走在正確軌道。其次，基層黨組織也必須嚴(yán)格執(zhí)行新形勢下黨內(nèi)生活的若干準(zhǔn)則，全面落實(shí)組織生活會(huì)和“三會(huì)一課”等黨的組織生活制度，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活、嚴(yán)格黨內(nèi)組織制度、嚴(yán)明黨內(nèi)政治紀(jì)律，從而不斷提升廣大黨員的政治意識(shí)、思想意識(shí)、原則意識(shí)，切實(shí)發(fā)揮基層黨組織的政治引領(lǐng)作用，確?；鶎狱h組織在提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的過程中成為堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，推動(dòng)黨建引領(lǐng)貫穿鄉(xiāng)村治理法治化的全過程、全領(lǐng)域。

另一方面，基層黨組織也要不斷提升自身的先鋒引領(lǐng)力，強(qiáng)化黨員隊(duì)伍建設(shè)。一是加強(qiáng)對(duì)基層黨員干部的法治教育培訓(xùn)，教育引導(dǎo)廣大黨員干部樹立尊重法律和法治為民的理念，養(yǎng)成運(yùn)用法治思維、法治原則、法治手段去思考和解決問題的思維習(xí)慣，不斷提高廣大基層黨員干部按照憲法和法律行使權(quán)力和履行職責(zé)的能力，最終不斷在基層造就和培育一批又一批政治立場堅(jiān)定、法治意識(shí)強(qiáng)烈、法治本領(lǐng)高強(qiáng)的干部隊(duì)伍參與到鄉(xiāng)村治理法治化的過程中去，推動(dòng)形成能者上、平者讓、庸者下的用人格局[10]。二是優(yōu)化黨員結(jié)構(gòu)，積極采取多種方式把各類法治優(yōu)秀人才，特別是年輕人才吸引到基層黨員隊(duì)伍當(dāng)中來，增強(qiáng)黨組織肌體活力，為鄉(xiāng)村治理法治化提供強(qiáng)有力的法治人才保障。三是強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)制度、完善責(zé)任體系、建立健全責(zé)任清單制度、明確具體目標(biāo)要求，從而推動(dòng)基層黨員強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)、認(rèn)真嚴(yán)格履行職能、切實(shí)發(fā)揮先鋒模范作用，不斷提升基層黨員在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化過程中的戰(zhàn)斗力、執(zhí)行力與影響力。

（二）完善運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，規(guī)范鄉(xiāng)村治理秩序

治理體制是開展治理的基礎(chǔ)?；鶎狱h組織只有明確劃分自身在鄉(xiāng)村治理法治化過程中的職責(zé)權(quán)限，完善鄉(xiāng)村治理法治化的監(jiān)督機(jī)制，才能更好為提升鄉(xiāng)村治理法治化水平提供重要保障。

首先，基層黨組織應(yīng)建立和完善鄉(xiāng)村治理責(zé)任清單制，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，將鄉(xiāng)村治理法治化的各項(xiàng)治理內(nèi)容以及鄉(xiāng)村各類主體在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化過程中的工作事項(xiàng)與職責(zé)細(xì)化為清單，明確界定各類基層治理主體在鄉(xiāng)村治理法治化中的權(quán)力邊界，從而推動(dòng)各類基層治理主體，特別是基層黨組織，明確自身權(quán)責(zé)與職能、找準(zhǔn)自身角色定位，確保推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化進(jìn)程。同時(shí)，基層黨組織也必須處理好自身與其他治理主體的關(guān)系，不僅要積極支持基層政府和村委會(huì)開展法治建設(shè)，確保提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的各項(xiàng)決策部署得到貫徹落實(shí)，同時(shí)還要積極支持和引導(dǎo)廣大村民和民間組織有序參與到鄉(xiāng)村治理法治化水平提升的過程中來，形成治理合力，不斷為鄉(xiāng)村法治治理空間的成長和治理效能的提升打造堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

其次，基層黨組織要完善鄉(xiāng)村治理法治化的監(jiān)督機(jī)制。只有加強(qiáng)監(jiān)督，才能督促基層黨組織將村莊治理法治化建設(shè)的主體責(zé)任落到實(shí)處。一是基層黨組織必須加強(qiáng)和完善黨內(nèi)監(jiān)督，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度設(shè)計(jì)、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，使基層黨組織及其成員在行使權(quán)力時(shí)得到約束，村民在行使對(duì)于基層黨組織的監(jiān)督權(quán)時(shí)能夠有所依據(jù)，從而通過嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)，完善法治化的權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)基層黨組織及其負(fù)責(zé)人依法管理基層事務(wù)，推動(dòng)治理法治化在鄉(xiāng)村落地生效。二是基層黨組織要加強(qiáng)和完善黨外監(jiān)督，拓寬群眾反映意見和建議渠道，充分推動(dòng)多方主體，特別是村民群眾參與到對(duì)基層黨組織的監(jiān)督中去。同時(shí)，基層黨組織也可以采取多樣化的監(jiān)督形式，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)優(yōu)勢，打造“陽光村務(wù)”網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)，對(duì)基層黨組織實(shí)施全過程、全方位的監(jiān)督，不斷提升基層治理監(jiān)督效能。三是基層黨組織應(yīng)將鄉(xiāng)村治理法治化主體責(zé)任的監(jiān)督考核結(jié)果作為選拔、任用干部的重要指標(biāo)，“把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部”[11] 36，推動(dòng)廣大黨員干部，切實(shí)履行職能、強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，不斷引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理法治化水平提升。

（三）提高法治服務(wù)能力，營造良好法治環(huán)境

鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)是提升鄉(xiāng)村治理法治化水平的主要路徑和重要載體。有效的法治服務(wù)供給不僅能夠在基層營造良好的法治文化氛圍和法治環(huán)境，也能夠?yàn)猷l(xiāng)村治理法治化水平的提升提供有力保障。因此，面對(duì)鄉(xiāng)村法治文化與司法資源供給不足的問題，基層黨組織應(yīng)緊跟時(shí)代發(fā)展步伐，著力推進(jìn)鄉(xiāng)村法治文化陣地建設(shè)，加快提高法治服務(wù)能力，不斷提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理的法治化水平。

一方面，基層黨組織應(yīng)提升法治宣傳實(shí)效，不斷創(chuàng)新法治教育宣傳方式，積極采用村民喜聞樂見的方式，如通過蘊(yùn)含法治文化的戲曲、小品和微電影等載體向農(nóng)民宣傳解釋抽象難懂的法律條文。同時(shí)，基層黨組織也要緊跟時(shí)代發(fā)展，根據(jù)信息化時(shí)代文化傳播的新特點(diǎn)，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+法治文化”，通過普法網(wǎng)站、微信等途徑，開展形式多樣的網(wǎng)上法治宣傳活動(dòng)，不斷增強(qiáng)法治宣傳教育的影響力與傳播力。此外，基層黨組織也要提升法治宣傳內(nèi)容的針對(duì)性。基層黨組織在選取法治宣傳內(nèi)容時(shí)，應(yīng)充分考慮鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際以及村民的可接受程度，首要選擇與村民生活、生產(chǎn)相關(guān)的法律內(nèi)容，選擇村民必須了解和掌握的實(shí)用法律內(nèi)容進(jìn)行宣傳教育，從而引導(dǎo)基層群眾積極采用法治手段來化解矛盾糾紛，進(jìn)一步提高法治宣傳的有效性。

另一方面，基層黨組織也應(yīng)優(yōu)化法治資源供給。首先，基層黨組織要加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過改造設(shè)施和吸引資金投入等方式，努力在基層打造一批標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)村司法機(jī)構(gòu)，或在村級(jí)末端環(huán)節(jié)建立“法律驛站”“法律診所”等社區(qū)組織，以實(shí)現(xiàn)法治資源下沉到“最后一公里”，從而不斷為基層群眾提供便捷的法律服務(wù)，鑄牢法治宣傳文化的實(shí)體陣地。其次，基層黨組織也要加強(qiáng)基層法治服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。一是要在鄉(xiāng)村法律顧問的選擇上，首要選擇那些法治能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平高，熟悉鄉(xiāng)村的律師參與到鄉(xiāng)村法治化服務(wù)中去，同時(shí)合理安排他們的服務(wù)時(shí)間和服務(wù)地點(diǎn)，確保廣大法律顧問能夠及時(shí)有效地為村民答疑解惑，切實(shí)保障“一村一法律顧問”制度的有效實(shí)施。二是基層黨組織也要積極在廣大黨員干部以及基層群眾間開展“法律明白人”培養(yǎng)工程，通過定期邀請(qǐng)法律專家對(duì)其進(jìn)行法治知識(shí)培訓(xùn)的方式，不斷提升他們的業(yè)務(wù)能力和水平，從而在基層打造一支群眾身邊的、高素質(zhì)的鄉(xiāng)村治理法治化的普法隊(duì)伍，不斷鑄牢法治宣傳文化的流動(dòng)陣地，為基層黨組織引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理法治化水平提升提供強(qiáng)有力的法治環(huán)境保障。

五、結(jié)語

推進(jìn)全面依法治國，工作重點(diǎn)在基層，基礎(chǔ)在基層。提升鄉(xiāng)村治理法治化水平既是基層治理創(chuàng)新的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的重要途徑。因此，面對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理法治化過程中的新問題、新困境，我們必須始終堅(jiān)定基層黨組織在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化過程中的領(lǐng)導(dǎo)地位，加強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理法治化工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷以黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理法治化水平提升，不斷將法治融入鄉(xiāng)村社會(huì)治理的全過程、全領(lǐng)域，最終為全面建設(shè)法治中國、實(shí)現(xiàn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供強(qiáng)有力的法治支撐。

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[責(zé)任編輯：胡 梁]