以縣域為重要切入點進一步推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展：生成邏輯、核心要義與實踐指向

〔摘要〕正確處理城鄉(xiāng)關(guān)系關(guān)乎中國式現(xiàn)代化全局。以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅定不移推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，明確要求把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點。黨的二十屆三中全會對“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”作出專門部署，蘊含著深刻的理論邏輯、時代邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯。新征程進一步推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，重點在縣域，難點在鄉(xiāng)村，動力在進一步全面深化改革。必須強化系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，著力把縣城做強、把農(nóng)村建好、把要素激活、把服務(wù)配優(yōu)、把基底夯實，加快走出一條符合我國基本國情和中國式現(xiàn)代化要求的城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。

〔關(guān)鍵詞〕城鄉(xiāng)融合；縣域；鄉(xiāng)村振興；黨的二十屆三中全會

〔中圖分類號〕F323〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2024）06-0039-06

城鄉(xiāng)關(guān)系是一定歷史階段城鄉(xiāng)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系狀況的集中體現(xiàn)，在人類社會發(fā)展進程中居于基礎(chǔ)地位、發(fā)揮牽引作用。馬克思在《哲學(xué)的貧困》中指出，“城鄉(xiāng)關(guān)系一改變，整個社會也跟著改變”。①在中國這樣一個具有深厚農(nóng)耕文化積淀和悠久鄉(xiāng)土社會傳承的農(nóng)業(yè)大國，如何正確處理城鄉(xiāng)關(guān)系歷來是一個關(guān)乎全局、影響深遠的重大戰(zhàn)略問題。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻洞察世界城鄉(xiāng)發(fā)展一般規(guī)律和我國城鄉(xiāng)關(guān)系演進趨勢，堅定不移推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，明確要求“把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點”。②黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），對“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”作出專門部署，推出的一系列改革舉措，鮮明突出縣域這個基本單元。準確把握這些部署的生成邏輯、核心要義與實踐指向，對新征程進一步推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、全面推進中國式現(xiàn)代化具有極其重要的現(xiàn)實意義。

一、以縣域為重要切入點進一步推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的生成邏輯

《決定》全篇涉及“城鄉(xiāng)”的表述達14處，既在認識論層面深刻指出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”，進一步明確了堅定推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體方向；又在方法論層面注重聚焦和依托縣域，進一步明確了以縣域為重要切入點推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實施路徑。這些部署和要求構(gòu)成新征程進一步推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本遵循，有著深刻的理論邏輯、時代邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯。

（一）契合理論之義：消除城鄉(xiāng)對立是馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論的核心命題

馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論是馬克思主義理論體系的重要組成部分。馬克思、恩格斯在以《1844年經(jīng)濟學(xué)哲學(xué)手稿》《德意志意識形態(tài)》《共產(chǎn)黨宣言》《資本論》等為代表的著作中，從批判18世紀60年代英國工業(yè)革命興起以來出現(xiàn)的各種社會問題入手，深入分析和闡釋了城鄉(xiāng)對立的產(chǎn)生原因、發(fā)展走向和解決辦法。①他們指出，城鄉(xiāng)之間的對立“貫穿著文明的全部歷史直至現(xiàn)在”②，隨著資本主義工業(yè)化加速發(fā)展，一方面使企業(yè)和城市規(guī)?？焖贁U張，另一方面對農(nóng)村勞動力等資源要素產(chǎn)生虹吸效應(yīng)，最終“使農(nóng)村從屬于城市”③，不斷加劇城鄉(xiāng)對立；他們認為，城鄉(xiāng)對立使“個人屈從于分工、屈從于他被迫從事的某種活動”④，把一部分人變?yōu)槭芫窒薜摹俺鞘袆游铩?，把另一部分人變?yōu)槭芫窒薜摹班l(xiāng)村動物”，必須從人的全面發(fā)展出發(fā)，“把農(nóng)業(yè)和工業(yè)結(jié)合起來，促使城鄉(xiāng)對立逐步消滅”⑤;他們強調(diào)，城鄉(xiāng)對立是資本主義生產(chǎn)方式的固有頑疾，“只有在私有制的范圍內(nèi)才能存在”⑥，雖然可以隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展而有所緩解，但其最終消除有賴于消滅私有制和建立生產(chǎn)資料公有制，這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。以習(xí)近平同志為核心的黨中央創(chuàng)造性地堅持和發(fā)展馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論，不僅部署了推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展這一“過河”的任務(wù)，彰顯了堅定的理論自覺；而且立足中國實際指導(dǎo)解決“橋和船”的問題，找到了“以縣域為重要切入點”這一實踐新路，實現(xiàn)了認識論和方法論的辯證統(tǒng)一，把對城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)律性認識提升到一個新高度，開辟了馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論新境界。

（二）順應(yīng)時代之勢：由分割對立逐步走向融合均衡是世界城鄉(xiāng)發(fā)展的一般規(guī)律

人類對城鄉(xiāng)關(guān)系的認識和探索走過了漫長而曲折的發(fā)展之路。近現(xiàn)代以來，蓬勃發(fā)展的工業(yè)革命帶來生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的極大變革，人類社會加快由農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明、鄉(xiāng)村社會向城市社會轉(zhuǎn)型。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化初期，資本主義受剩余價值規(guī)律驅(qū)動，貪婪追逐更多利潤，加速推進“羊吃人”的圈地運動，大量農(nóng)民被迫進入城市成為產(chǎn)業(yè)工人，形成龐大勞動力和商品市場，城市逐漸主導(dǎo)城鄉(xiāng)關(guān)系，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題開始凸顯。進入工業(yè)化城鎮(zhèn)化中期，人口、產(chǎn)業(yè)加速向城市集中，城市出現(xiàn)勞動力過剩、交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”，農(nóng)村空心化問題突出，城鄉(xiāng)分化日益嚴重，對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展帶來掣肘。到工業(yè)化城鎮(zhèn)化后期，隨著生產(chǎn)力大幅提升和城鄉(xiāng)矛盾更加尖銳，西方發(fā)達國家開始反思和調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，積極實施反哺農(nóng)業(yè)、扶持農(nóng)村的系列政策舉措。如英國1932年頒布第一部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，加強城鄉(xiāng)空間規(guī)劃融合；美國1972年出臺《農(nóng)業(yè)發(fā)展法》，成立國家鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)調(diào)委員會，加大城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌力度；德國1954年首次提出“村莊更新”概念，并將其寫入1976年修訂的《土地整理法》，大力縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。目前，世界發(fā)達國家的城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平普遍較高，大部分城鄉(xiāng)居民收入比都在1.25以下，部分國家還小于1，為促進經(jīng)濟發(fā)展、保持社會穩(wěn)定奠定了良好的城鄉(xiāng)格局。與之形成鮮明對比的是，以巴西、阿根廷等為代表的拉美國家，由于未能正確處理好城鄉(xiāng)關(guān)系，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后，大量農(nóng)民涌向城市成為貧民，使鄉(xiāng)村和城市發(fā)展同步走入困境，最終陷入“中等收入陷阱”。以縣域為重要切入點進一步推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是我國充分學(xué)習(xí)借鑒有關(guān)國家正反兩方面實踐經(jīng)驗、緊密結(jié)合自身實際作出的戰(zhàn)略選擇，既符合時代發(fā)展總體趨勢，又彰顯中國特色和優(yōu)勢，必將為進一步破解城鄉(xiāng)關(guān)系難題貢獻中國智慧。

（三）賡續(xù)歷史之脈：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是貫穿中國共產(chǎn)黨百余年奮斗歷程的鮮明主線

城鄉(xiāng)關(guān)系問題是人類社會的基本問題。近代以來，我國自給自足的自然經(jīng)濟逐步解體，之前封閉環(huán)境下相對穩(wěn)定的城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)受到嚴重沖擊，城鄉(xiāng)發(fā)展加速走向失衡。中國共產(chǎn)黨作為一個以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的無產(chǎn)階級政黨，自成立之日起就高度關(guān)注和重視解決城鄉(xiāng)關(guān)系問題。①新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨深刻認識到土地革命是中國革命的中心問題，領(lǐng)導(dǎo)人民打土豪、分田地，創(chuàng)建一大批農(nóng)村革命根據(jù)地，創(chuàng)造性地走出一條“農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)”的革命道路，城鄉(xiāng)兩頭中“鄉(xiāng)”這一頭的地位作用大幅提升。1949年新中國成立，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了根本的政治前提、制度基礎(chǔ)和社會條件。社會主義革命和建設(shè)時期，毛澤東同志強調(diào)，“城鄉(xiāng)必須兼顧，必須使城市工作和鄉(xiāng)村工作，使工人和農(nóng)民，使工業(yè)和農(nóng)業(yè)，緊密地聯(lián)系起來。決不可以丟掉鄉(xiāng)村，僅顧城市，如果這樣想，那是完全錯誤的”。②依靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持，我國初步建立起比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系。在此期間開展的人民公社化等運動和實施的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷等制度，阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，加劇城鄉(xiāng)分治格局。改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，鄧小平同志立足當時中國有80%的人口住在農(nóng)村這一實際，指出“城市搞得再漂亮，沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的”。③這一時期農(nóng)村改革率先破冰并深入推進，農(nóng)村生產(chǎn)力充分釋放，城鄉(xiāng)二元體制逐步松動。隨著勞動力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素加速向城市匯聚，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迎來黃金發(fā)展期，城鄉(xiāng)差距逐漸拉大。進入新時代，習(xí)近平總書記從強國建設(shè)、民族復(fù)興的全局高度，科學(xué)研判我國城鄉(xiāng)發(fā)展新的歷史定位和發(fā)展特征，提出推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大命題，并在理論上作出新概括、制度上進行新設(shè)計、實踐上作出新探索，戶籍制度、土地制度、公共資源配置制度等關(guān)鍵性制度改革取得歷史性突破，新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等重大戰(zhàn)略實施取得歷史性進展，城鄉(xiāng)經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明各領(lǐng)域取得歷史性成就，我國城鄉(xiāng)關(guān)系進入深度互動、全面優(yōu)化的新階段。以縣域為重要切入點進一步推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命、建設(shè)和改革歷程的科學(xué)總結(jié)與接續(xù)開拓，既與過去長期探索一脈相承，又結(jié)合新的時代特征和發(fā)展階段譜寫新篇，把黨對城鄉(xiāng)關(guān)系的認識與實踐引向了深入。

（四）切中實踐之需：城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求

推進中國式現(xiàn)代化是當代中國最大的政治。習(xí)近平總書記指出：“在現(xiàn)代化進程中，如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗?！雹軓陌l(fā)展支撐看，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村是互促互進、共生共存的，其中農(nóng)村是巨大的消費市場、要素市場，蘊含著巨量消費和投資需求，在現(xiàn)代化建設(shè)全局中居于不可或缺的重要地位。只有深入推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，把農(nóng)村與城市都發(fā)展好了，才能暢通國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)，推動構(gòu)建新發(fā)展格局，為現(xiàn)代化建設(shè)拓展發(fā)展空間、注入強勁動力。從現(xiàn)實短板看，改革開放以來，特別是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會后，我國城鄉(xiāng)面貌發(fā)生歷史巨變，但城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距仍然較大，推進中國式現(xiàn)代化最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。離開了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，國家現(xiàn)代化是不完整、不全面、不牢固的。因此，深入推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村這塊突出短板，是現(xiàn)代化進程中一道避不開、繞不過的關(guān)口。從基礎(chǔ)條件看，當前我國經(jīng)濟實力、科技實力、綜合國力大幅躍升，為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村提供了較為厚實的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，進一步推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展既勢在必行，也切實可行。從工作推進看，近年來我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得明顯成效，進入乘勢突破、提質(zhì)加速的關(guān)鍵階段，但仍然存在城鄉(xiāng)要素自由流動不暢、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展程度不深、城鄉(xiāng)公共資源配置效率不高等問題。從現(xiàn)在到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化這一段時期，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要“窗口期”，如果在此期間不抓緊解決這些問題，以后解決起來難度更大、代價更高，必須將其作為推進中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略突破口和重要主戰(zhàn)場，擺在更加突出位置抓緊抓好。

二、以縣域為重要切入點進一步推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心要義

城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)關(guān)系的高級階段，達致這一階段的基本前提是社會生產(chǎn)力充分發(fā)展，驅(qū)動力量是制度機制變革、新一輪技術(shù)進步和人民群眾日益增長的美好生活需要，主要表征是城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化，根本目的是縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。以縣域為重要切入點進一步推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要把縣域作為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本單元，切實加強縣域內(nèi)空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護、公共服務(wù)等統(tǒng)籌，力爭在縣域?qū)用媛氏绕瞥青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，進而以一域促全局，帶動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

（一）堅持把縣域作為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點

縣域即縣級行政區(qū)劃范圍內(nèi)的地域空間（狹義上不含市轄區(qū)），涵蓋縣城、場鎮(zhèn)和農(nóng)村。長期以來，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個突出癥結(jié)，是縣域發(fā)展不充分，以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的能力不足。據(jù)統(tǒng)計，近年來我國縣域經(jīng)濟總量雖不斷攀升，但占全國經(jīng)濟總量的比重卻持續(xù)下降，從2000年的52.1%降至2020年的39.4%，年均降幅接近0.6個百分點。①推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，差距在縣域，潛力在縣域，重點在縣域。第一，縣域覆蓋范圍廣。截至2022年底，我國共有縣級行政區(qū)域2843個，除去市轄區(qū)共1866個，占65.6%。②縣域的國土面積占全國90%左右，人口約占全國64%。抓住了縣域，就抓住了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主體和大頭。第二，縣域地位作用大?？h域連接中央與地方、城市與鄉(xiāng)村、市民與農(nóng)民，是國民經(jīng)濟的基本單元和支撐力量，是城鄉(xiāng)資源要素流動和配置的重要樞紐，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。抓好縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，具有牽一發(fā)而動全身的引領(lǐng)性、支撐性作用。第三，縣域綜合功能強?？h域“麻雀雖小，五臟俱全”，具有較為完備的職能配置和機構(gòu)設(shè)置，并在行政層級中保持一定獨立性，統(tǒng)籌調(diào)配各方面資源的手段多、能力強，有利于有力有效推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展各項工作。第四，縣域內(nèi)部聯(lián)系緊?？h域的面積和人口規(guī)模總體適中，城鄉(xiāng)聯(lián)系最為直接，廣大人民群眾的文化認同和情感鏈接相對較強?；谶@些因素，從縣域入手進一步推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展更有基礎(chǔ)和條件，也更具經(jīng)濟性和穩(wěn)妥性，是堅持目標導(dǎo)向的戰(zhàn)略之舉和立足發(fā)展實際的務(wù)實之策。

（二）著力突破鄉(xiāng)村這一城鄉(xiāng)融合發(fā)展的難點

習(xí)近平總書記指出，我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。突出表現(xiàn)在：農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為薄弱，仍以資源型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，缺乏帶動力強的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、多元化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和具有市場競爭力的產(chǎn)品品牌，第一產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率僅為全員勞動生產(chǎn)率三分之一左右，總體處于產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈中低端，容易受到市場波動沖擊，對促進農(nóng)民增收貢獻有限。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不夠健全，部分地區(qū)規(guī)劃缺乏前瞻性和科學(xué)性，多元化的資金投入機制尚未形成，設(shè)施建設(shè)和維護存在資金缺口，仍有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通三級及以上公路，農(nóng)村規(guī)?；┧视写岣?，建制鎮(zhèn)和農(nóng)村的燃氣普及率存在較大差距，難以滿足農(nóng)村發(fā)展需求。農(nóng)村公共服務(wù)仍有欠賬，公共服務(wù)設(shè)施體系不夠完善，民生政策標準、公共服務(wù)和社會保障水平的城鄉(xiāng)落差較為明顯，教育、醫(yī)療、文化等社會事業(yè)距老百姓期待仍有差距。城鄉(xiāng)居民收入比近年來雖持續(xù)縮小，但絕對值差距呈拉大趨勢。農(nóng)村基層治理存在短板，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)模和難度不斷增大，土地流轉(zhuǎn)中的利益糾紛易發(fā)多發(fā)，侵害老人婦女兒童權(quán)益惡性案件時有發(fā)生。總的來看，鄉(xiāng)村已成為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的難中之難、堅中之堅，必須扭住這些問題持續(xù)發(fā)力，堅決啃下這塊“硬骨頭”。

（三）運用改革的思路和辦法打通城鄉(xiāng)融合發(fā)展的堵點

推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，“城”和“鄉(xiāng)”是重要兩端。抓好了“城”，融合發(fā)展就有了強力帶動；抓好了“鄉(xiāng)”，融合發(fā)展就有了堅實支撐。在此基礎(chǔ)上全面暢通“城”與“鄉(xiāng)”之間的要素流動，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的棋局就會全面活起來。近年來，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施，“城”和“鄉(xiāng)”這兩端得到較快發(fā)展，但城鄉(xiāng)之間的要素流動和資源配置仍然存在堵點，突出表現(xiàn)在：資源要素更多流入城市，人才、資金等較少到達鄉(xiāng)村，農(nóng)村的地自己用不上、用不好，土地增值收益長期“取之于農(nóng)、用之于城”，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標準不統(tǒng)一等。這些問題歸根結(jié)底是體制機制問題，必須運用改革的思路和辦法來解決?！稕Q定》把城鄉(xiāng)融合發(fā)展置于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的全局進行謀劃，以促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動為牽引，重點部署了健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度、深化土地制度改革等任務(wù)，著力解決各領(lǐng)域各方面體制性障礙、機制性梗阻、政策性創(chuàng)新問題，為以縣域為重要切入點進一步推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展樹立了鮮明的目標指向和改革導(dǎo)向。

三、以縣域為重要切入點進一步推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實踐指向

基于上述分析，以縣域為重要切入點進一步推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要著眼縣域這個基本單元，聚焦“城”進一步推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，持續(xù)增強對“鄉(xiāng)”的帶動能力；聚焦“鄉(xiāng)”進一步推進以鄉(xiāng)村建設(shè)為牽引的鄉(xiāng)村全面振興，切實強化對“城”的底部支撐；聚焦“體制機制”進一步全面深化改革，促進城鄉(xiāng)要素雙向流動、公共資源均衡配置、基層治理高效協(xié)同（見示意圖）。實踐中必須強化系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，既大膽探索、創(chuàng)新突破，又保持耐心、找準方位，聚力抓好具有牽引性的重點工作，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。

（一）切實加強以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，著力把縣城做強

縣城處于“城尾鄉(xiāng)頭”，是縣域經(jīng)濟社會的中心和城鄉(xiāng)交流互動的樞紐，對促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系起著關(guān)鍵支撐作用。當前，我國城鎮(zhèn)化仍在深入推進，農(nóng)民進城還是大趨勢。數(shù)據(jù)顯示，2021年底，中國1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣及縣級市的城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口近30%。①近年來，縣域人口進一步由農(nóng)村、場鎮(zhèn)加速向縣城集聚，縣城常住人口占縣域人口比重不斷提升。順應(yīng)和用好這一發(fā)展趨勢，引導(dǎo)農(nóng)民有序向縣城轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化，是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要路徑。與這一趨勢不相適應(yīng)的是，目前縣城規(guī)模總體偏小，產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平不高，對人口的吸納和服務(wù)功能仍顯不足。要堅持以人為核心推進新型城鎮(zhèn)化，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位分類施策，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動機制，促進縣城特色產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級、公共服務(wù)提標擴面、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美宜人、社會秩序和諧安寧，吸納更多農(nóng)民到縣城就業(yè)安家，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有力支撐。

（二）深入推進鄉(xiāng)村全面振興，著力把農(nóng)村建好

習(xí)近平總書記指出，在現(xiàn)代化進程中有“兩個客觀規(guī)律”：一個是城的比重上升，鄉(xiāng)的比重下降；另一個是鄉(xiāng)村不會消亡，城鄉(xiāng)將長期共生并存。②推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須抓緊抓牢“鄉(xiāng)”這重要一頭，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針，以更大力度推進鄉(xiāng)村全面振興。一要抓好構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系這個首要任務(wù)。抓住種子和耕地兩個要害，大力推進種業(yè)振興，在任何時候、任何情況下都牢牢守住耕地保護這條紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田，切實保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給。用心做好“土特產(chǎn)”這篇大文章，推動糧油、蔬菜、水果等特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，著力拉長產(chǎn)業(yè)鏈、補齊供應(yīng)鏈、提升價值鏈，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)“接二連三”融合發(fā)展，培育更多縣域富民產(chǎn)業(yè)，因地制宜建設(shè)一批產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)、文旅強鎮(zhèn)和商貿(mào)強鎮(zhèn)。二要夯實改善農(nóng)村人居環(huán)境這個基礎(chǔ)工程。強化規(guī)劃引領(lǐng)，努力提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理和維護水平，扎實推進農(nóng)村廁所、垃圾和污水革命，加強村莊風(fēng)貌引導(dǎo)和塑造，更好滿足農(nóng)民群眾對美好生活的向往。集中資源加強中心鎮(zhèn)建設(shè)，切實提升工農(nóng)產(chǎn)品集散和鄉(xiāng)鄰交流交往功能，支持有條件的中心鎮(zhèn)發(fā)展成為現(xiàn)代化小城市，更好發(fā)揮連接縣城、輻射村莊、服務(wù)農(nóng)民的重要作用。三要落實促進農(nóng)民增收這個根本要求。進一步消除制約農(nóng)民增收的各種障礙，更大力度強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)，更多采取發(fā)展產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)、盤活資源等市場化手段拓寬增收渠道，持續(xù)穩(wěn)定增加農(nóng)民收入，確保增速高于城鎮(zhèn)居民收入，加快縮小城鄉(xiāng)差距。

（三）大力促進城鄉(xiāng)要素平等交換雙向流動，著力把要素激活

過去一個時期，受體制機制制約，城鄉(xiāng)要素流動不暢，農(nóng)村處于“失血”“貧血”狀態(tài)。不從根本上解決這一問題，鄉(xiāng)村振興就會成為一句空話，城鄉(xiāng)融合也會成為泡影。人的方面，重在統(tǒng)籌進城農(nóng)民工、鄉(xiāng)村人才和基層黨組織帶頭人“三類人”。持續(xù)拓寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶通道，推動教育醫(yī)療、社會保險、就業(yè)服務(wù)、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)對常住人口全覆蓋，提升城市發(fā)展包容性，推動農(nóng)民工更好融入城市。完善鄉(xiāng)村人才引育留用機制，探索城市人才服務(wù)鄉(xiāng)村激勵辦法，更大力度引導(dǎo)專業(yè)技術(shù)人才、產(chǎn)業(yè)實用人才、優(yōu)秀農(nóng)民工返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。實施鄉(xiāng)村“頭雁”培養(yǎng)計劃，整體優(yōu)化村黨組織帶頭人隊伍，堅持嚴管厚愛相結(jié)合，激勵他們擔(dān)當盡責(zé)、發(fā)揮作用，團結(jié)帶領(lǐng)廣大村民把和美鄉(xiāng)村建設(shè)好。地的方面，重在激活農(nóng)村承包地、宅基地和集體建設(shè)用地“三塊地”。鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革，加大撂荒地常態(tài)化整治力度，探索開展農(nóng)田集中連片整理，提高耕地利用效率和宜機化水平。穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革，力爭在閑置宅基地有效利用、自愿退出等方面創(chuàng)造更多經(jīng)驗，喚醒用好這筆巨大的沉睡資產(chǎn)。研究完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策，穩(wěn)慎開展入市試點，推動城鄉(xiāng)土地同權(quán)同價。錢的方面，重在用好財政資金、金融資金和社會資本“三種錢”。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入大、周期長、風(fēng)險高、利潤低，農(nóng)村金融服務(wù)供給明顯不足，社會資本入鄉(xiāng)意愿不強。要持續(xù)加大財政投入力度，健全涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合機制，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例，探索設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，用市場化的手段撬動金融和社會資本投入，規(guī)范和引導(dǎo)資本入鄉(xiāng)。

（四）堅持按實際管理服務(wù)人口規(guī)模配置公共資源，著力把服務(wù)配優(yōu)

現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)之間最直觀的差距體現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距。這既有總量供給不足的問題，也有資源配置不優(yōu)的問題，解決之道在于順應(yīng)人口發(fā)展和流動趨勢，堅持基礎(chǔ)設(shè)施圍繞人口配、公共服務(wù)跟著人口走，推動公共資源配置與實際管理服務(wù)人口規(guī)模動態(tài)平衡，不斷提升可及性、便利度和群眾獲得感。教育領(lǐng)域要建立同人口變化相協(xié)調(diào)的基本公共教育服務(wù)供給機制，進一步優(yōu)化學(xué)校布局，推動幼兒園就近就便、小學(xué)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中、初中向縣城和中心鎮(zhèn)集中、高中向縣城集中，在確有必要的地方保留村小學(xué)和教學(xué)點，探索建設(shè)師資共用、文化共育、資源共享、發(fā)展共贏的城鄉(xiāng)學(xué)校共同體，讓農(nóng)村孩子享受和城里孩子一樣的優(yōu)質(zhì)教育。文化領(lǐng)域要加大城鄉(xiāng)重大文化設(shè)施和文化項目統(tǒng)籌力度，推動優(yōu)質(zhì)文化資源直達基層，進一步健全農(nóng)村公共文化服務(wù)體系，深入開展城鄉(xiāng)群眾性精神文明共建活動，以文化融合促進城鄉(xiāng)更深層次融合。醫(yī)療領(lǐng)域要完善分級診療體系，發(fā)揮大城市大醫(yī)院的引領(lǐng)帶動作用，做大做強縣級醫(yī)院，優(yōu)化提升中心鎮(zhèn)衛(wèi)生院，建設(shè)一批緊密型醫(yī)共體，切實推動人員、技術(shù)、服務(wù)、管理等優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向縣級醫(yī)院和城鄉(xiāng)基層下沉。養(yǎng)老領(lǐng)域要積極應(yīng)對人口老齡化和區(qū)域人口增減分化趨勢，以縣域為重點構(gòu)建縣鄉(xiāng)村銜接、功能完善、分工科學(xué)的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，積極探索農(nóng)村互助養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等模式，讓城鄉(xiāng)老人享有更加優(yōu)質(zhì)、更加貼心的養(yǎng)老服務(wù)。

（五）不斷提升城鄉(xiāng)基層治理現(xiàn)代化水平，著力把基底夯實

實現(xiàn)高水平的城鄉(xiāng)融合，需要高效能的基層治理。要堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，強化縣級黨委抓鄉(xiāng)促村責(zé)任，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，常態(tài)化整頓軟弱渙散村黨組織，更好發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。要健全社會工作體制機制，加強黨建引領(lǐng)基層治理，推動共建共治共享，健全為基層減負長效機制，加快破解基層治理“小馬拉大車”等突出問題。要堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，完善社會治安整體防控體系，依法嚴厲打擊各類違法犯罪活動，建設(shè)更高水平的平安法治鄉(xiāng)村，確保農(nóng)村社會大局穩(wěn)定、和諧有序。當前，以大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新一代信息技術(shù)深入發(fā)展，深刻改變城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活方式，運用數(shù)字化手段賦能城鄉(xiāng)基層治理是大勢所趨，也大有可為。要牢牢把握數(shù)字化轉(zhuǎn)型這個大趨勢，做好數(shù)字賦能這個大課題，一體推進智慧城市和數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，強化城鄉(xiāng)信息資源互聯(lián)互通，著力消除城鄉(xiāng)之間“數(shù)字鴻溝”，促進數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村發(fā)展、治理等各個領(lǐng)域深度應(yīng)用，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展插上數(shù)字化“翅膀”。

（責(zé)任編輯：冉利軍）