農(nóng)村宅基地有償使用改革：歷史回顧、現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化路徑

編者按：城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和全面鄉(xiāng)村振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。

本期繼續(xù)開設(shè)“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”專題，邀約四川農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院冉瑞平教授團(tuán)隊、五邑大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院曹俊勇副教授團(tuán)隊，分別就“農(nóng)村宅基地有償使用改革”和“數(shù)字普惠金融對鄉(xiāng)村振興的影響及門檻特征”展開研討，現(xiàn)刊出有關(guān)成果。

摘 要：采用歸納演繹法、比較歷史分析法和政策文本分析法等，梳理宅基地有償使用改革歷史理論邏輯并探索其現(xiàn)實(shí)困境，歷史回顧發(fā)現(xiàn)，宅基地有償使用改革正在向著更人性化、更公平和更符合農(nóng)村實(shí)際情況的方向發(fā)展。目前“宅改”仍面臨政策系統(tǒng)性不足，村集體權(quán)益面臨觀念性、法律性、人力資源性困境構(gòu)成的綜合性體制機(jī)制困局，潛存著權(quán)力尋租、貧富差距擴(kuò)大、干群沖突等社會風(fēng)險?！罢摹毙杵瞥鲜鋈乩Ь?，構(gòu)建一套綜合性的支持體系，強(qiáng)化政策間的耦合銜接性；建立“監(jiān)督—評估—問責(zé)”三位一體機(jī)制；提升政策公平性和透明度；完善集體土地法規(guī)體系與加強(qiáng)基層激勵約束體系建設(shè)；立法明確政府和集體在宅基地管理中的職責(zé)以及設(shè)定補(bǔ)貼制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；宅基地；有償使用；現(xiàn)實(shí)困境；優(yōu)化路徑

［中圖分類號］ F301.1 ［文章編號］ 1673-0186（2024）010-0029-015

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2024.010.003

具有“無償取得、無償使用、有限流轉(zhuǎn)”等特性的宅基地使用權(quán)制度是計劃經(jīng)濟(jì)時期的產(chǎn)物，其初衷是保障農(nóng)民的基本居住權(quán)利，維護(hù)社會的穩(wěn)定。但隨著改革開放后我國商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及隨之而起的快速的城市化進(jìn)程，過于側(cè)重保障權(quán)能的宅基地使用制度不僅限制了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，也阻塞了市場化機(jī)制高效配置土地資源的路徑。據(jù)統(tǒng)計，改革開放以來，我國農(nóng)村人口減少約2.39億，但農(nóng)村宅基地面積卻累計增加超過3 000萬畝［1］，這表明大量宅基地處于閑置或季節(jié)性閑置的低效利用狀態(tài)。究其原因，宅基地?zé)o償取得與保有的制度安排難辭其咎。

為抑制農(nóng)民侵占耕地大規(guī)模無序建房的熱潮，國家土地管理局早在1988年于山東德州開展了最早期的農(nóng)村宅基地有償使用制度探索。1990 年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《國家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請示的通知》，明確提出“確立農(nóng)村宅基地有償使用試點(diǎn)”，隨后全國各地農(nóng)村普遍開展了宅基地有償使用試點(diǎn)工作。1993年，出于維穩(wěn)的政治目的，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān) 項目審核處理意見的通知》緊急叫停了“宅基地有償使用”收費(fèi)工作。直至2015年，國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》再次明確提出“對因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實(shí)行有償使用”。宅基地有償使用政策重提的背后主要動因仍是宅基地超占與閑置浪費(fèi)并存［2］的嚴(yán)峻問題亟待破解。

目前，學(xué)術(shù)界對宅基地有償使用的內(nèi)涵尚沒有明確的界定。結(jié)合學(xué)界觀點(diǎn)，本文認(rèn)為狹義的“宅基地有償使用”主要是指宅基地的有償取得［3］和有償保有。其中，宅基地的有償取得主要指的是對新增的宅基地依據(jù)面積與地理位置等要素收取有償選位費(fèi)。而宅基地的有償保有一般指的是對存量宅基地收取有償使用費(fèi)，主要包括三類：因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地、一戶多宅的多宅部分、非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地。由于宅基地有償使用試點(diǎn)地區(qū)大多“重保有，輕取得”，少有試點(diǎn)地區(qū)開展“有償取得”改革，鑒于此，本文重在討論宅基地有償使用改革中“有償保有”的情形。

文獻(xiàn)回顧發(fā)現(xiàn)，針對宅基地有償使用的研究內(nèi)容主要集中在多個方面，包括：制度設(shè)計的必要性［4-7］、法律權(quán)利構(gòu)造［8-9］、收費(fèi)范圍與標(biāo)準(zhǔn)［10-12］、農(nóng)戶的接受度和使用意愿［1，13-15］，以及實(shí)施效果的評估［16-17］等。在研究方法上，關(guān)于宅基地有償使用的研究絕大多數(shù)為質(zhì)性分析，其中既有全局性、前瞻性的探討，也不乏著眼于局部試點(diǎn)地區(qū)改革實(shí)踐的案例研究。譬如，余永和考察了“平羅經(jīng)驗(yàn)”“余江樣板”與“義烏智慧”，指出各地存在征費(fèi)政策不一、征費(fèi)難度較大、倒逼效果（使用人退出宅基地）欠佳等問題［12］；陳紅霞基于四川瀘縣田壩村的實(shí)踐思考，指出有限市場化宅基地有償使用機(jī)制受市場機(jī)制和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)不完善等因素影響而存在內(nèi)在矛盾［3］；劉銳以浙北某鎮(zhèn)為考察對象，認(rèn)為村民自治制度實(shí)踐存在瑕疵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級具有強(qiáng)烈的地利謀取沖動，宅基地有償取得成為鄉(xiāng)村治理主線［18］。然而，既有研究在豐富該領(lǐng)域探索成果的同時也存在一些不足：一是對宅基地有償使用改革與其他相關(guān)政策制度的銜接、適應(yīng)性的分析相對薄弱，未能形成一個相互支撐和促進(jìn)的政策網(wǎng)絡(luò)；二是既有文獻(xiàn)尚未分析宅基地有償使用的潛在風(fēng)險并提出解決方案［19］；三是既有文獻(xiàn)對農(nóng)戶繳費(fèi)態(tài)度、意見預(yù)期以及對改革的具體需求和期望了解不深，缺乏對農(nóng)戶多樣性和多維需求的全面性評估。因此，本文借助實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)，剖析宅基地有償使用改革的政策歷程，以四川瀘縣等宅基地有償使用改革試點(diǎn)區(qū)為例，探索試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐案例，梳理改革的歷史、現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)及其內(nèi)在的復(fù)雜性。本著剖析困境、探求原因、提供解決方案的研究邏輯，本文將提出更具針對性的策略建議，為推動宅基地有償使用政策的深化與優(yōu)化提供參考。

一、農(nóng)村宅基地有償使用改革政策的歷史回顧

總體來看，我國農(nóng)村宅基地有償使用改革經(jīng)歷了階段性的政策演變與兩次試點(diǎn)。

（一）不同歷史階段農(nóng)村宅基地有償使用改革政策的演變

通過對歷史政策的回顧，本文聯(lián)系宅基地所有權(quán)歸屬與權(quán)利分置的演變進(jìn)程，主要圍繞宅基地是否有償使用這一關(guān)鍵維度，詳細(xì)梳理并歸納了宅基地有償使用改革政策的歷史演進(jìn)情況（表1）。

從宅基地所有權(quán)的歸屬來看，宅基地制度以1963年出臺的《中共中央關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》（以下簡稱“《通知》”）為界，大致可分為“農(nóng)民私有”和“集體所有”兩個階段。該《通知》標(biāo)志著宅基地不再為農(nóng)民私產(chǎn)，而歸生產(chǎn)隊集體所有。

從宅基地的權(quán)利分置來看，經(jīng)歷了“房地一體（1950—1962）”到“兩權(quán)分置”（1962—2018）再到“三權(quán)分置”（2018至今）這三個階段。1962年與2018年分別是劃分這三個階段的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。其中，1962年出臺的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》不僅首次使用“宅基地”這一概念，還首創(chuàng)了“房地分離”的制度。宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)“兩權(quán)分置”的格局在此草案發(fā)布后基本奠定［11］。隨后，在2018年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》的文件中，首提宅基地“三權(quán)分置”。至此，探索宅基地“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”分置的改革拉開序幕。宅基地三權(quán)分置為宅基地有償使用提供了制度基礎(chǔ)，而宅基地有償使用則是宅基地三權(quán)分置的一種具體實(shí)踐內(nèi)容，兩者相互促進(jìn)，共同推動了農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

以宅基地使用是否有償為依據(jù)，我們認(rèn)為可以將宅基地使用政策的歷程劃分為五個階段：“無償取得與無償使用階段（1950—1990）”“首次有償使用試點(diǎn)階段（1990—1993）”“取消有償使用階段（1993—2010）”“無償?shù)接袃斒褂玫倪^渡階段（2010—2015）”及“第二次有償使用試點(diǎn)階段（2015至今）”。1990年國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請示的通知》，該通知首次提議實(shí)行農(nóng)村宅基地有償使用試點(diǎn)。至彼時起，全國近7萬個行政村相繼試行了宅基地有償使用［5］。然而，到了1993年，政府考慮到農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)壓力和政策的公平性，在《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項目審核處理意見的通知》中決定取消宅基地有償使用試點(diǎn)。這是因?yàn)楫?dāng)時農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況普遍較差，一律實(shí)行有償使用可能會對他們構(gòu)成過重的經(jīng)濟(jì)壓力，同時也可能引發(fā)公平性問題。此外，政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的問題，如收費(fèi)名目繁多、標(biāo)準(zhǔn)不一、過程不透明等，也引發(fā)了農(nóng)民的不滿和社會不穩(wěn)定。因此，政府決定取消宅基地有償使用試點(diǎn)，以減輕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，保障公平性，并防止可能的政策執(zhí)行問題。值得一提的是，2010年國土資源部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》，允許經(jīng)濟(jì)條件較好、土地資源供給矛盾突出的地方村集體對新申請宅基地的住戶開展宅基地有償使用試點(diǎn)。該《通知》雖沒有大刀闊斧地邁出改革步伐，但它確實(shí)為宅基地?zé)o償使用向有償使用的過渡奏響了序曲。這一政策旨在通過有償使用試點(diǎn)來提高宅基地利用效率，緩解農(nóng)村宅基地供需矛盾，舒緩對耕地的壓力。同時，試點(diǎn)也為農(nóng)村村集體帶來經(jīng)濟(jì)收益，一定程度上推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，政策強(qiáng)調(diào)在試點(diǎn)過程中必須確保農(nóng)民權(quán)益，保障收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)合理、程序透明，避免權(quán)力尋租和不公平現(xiàn)象，以切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）兩次農(nóng)村宅基地有償使用改革試點(diǎn)比較

盡管2019年國家擴(kuò)大了宅基地制度改革試點(diǎn)范圍，但對于宅基地有償使用改革試點(diǎn)而言，其特點(diǎn)并沒有發(fā)生本質(zhì)變化。因此，并不因2019年擴(kuò)大試點(diǎn)覆蓋面的變化而將宅基地有償使用改革以2019年為時間節(jié)點(diǎn)劃分為不同批次。但始于20世紀(jì)90年代的宅基地有償使用改革試點(diǎn)與始于2015年的宅基地有償使用改革試點(diǎn)卻有著明顯的性質(zhì)差異。因此，我們將宅基地有償使用改革試點(diǎn)劃分為兩批次，分別為：首次宅基地有償使用試點(diǎn)（1990—1993）與第二次宅基地有償使用試點(diǎn)（2015至今）。

通過比較首次宅基地有償使用改革試點(diǎn)（1990—1993）與第二次宅基地有償使用改革試點(diǎn)（2015至今），我們發(fā)現(xiàn)宅基地有償使用改革試點(diǎn)具有不斷深化的趨勢（表2）：

第一，收費(fèi)范圍更加聚焦超標(biāo)占地。在1990年的試點(diǎn)階段，收費(fèi)范圍包括了試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村的所有宅基地，無論這些宅基地是否存在超占現(xiàn)象。然而，隨著改革的深入，政策的重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向了對超占宅基地的有償使用規(guī)制。這種收費(fèi)范圍的變化，反映了宅基地有償使用改革試點(diǎn)在不斷深化和完善。從最初的全面收費(fèi)，到后來的聚焦超占宅基地，改革試點(diǎn)的方向更加明確，更加注重解決農(nóng)村宅基地使用中的關(guān)鍵問題。

第二，更強(qiáng)調(diào)村集體組織的決策權(quán)。從兩次試點(diǎn)的對比可以看出，宅基地有償使用改革試點(diǎn)從最初的由地方政府部門和村集體協(xié)商決定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，到后來由集體經(jīng)濟(jì)組織自主確定。這顯示出國家在推進(jìn)改革時，逐步提高了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的決策權(quán)。

第三，收費(fèi)性質(zhì)發(fā)生變化。在1990年的試點(diǎn)階段，收費(fèi)性質(zhì)主要是行政性資源收費(fèi)。然而，隨著改革的深化，收費(fèi)性質(zhì)開始發(fā)生變化。在后來的試點(diǎn)中，收費(fèi)成了一種經(jīng)濟(jì)手段，用于解決歷史遺留問題，主要由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主決定并收取費(fèi)用。這種變化意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地管理中的作用得到了加強(qiáng)，同時也更加強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村宅基地有償使用的經(jīng)濟(jì)屬性，通過經(jīng)濟(jì)手段調(diào)整和優(yōu)化土地資源的配置。

第四，收費(fèi)方式逐漸多元化。在收費(fèi)方式上，從最初的按年繳納，到后來的多元化繳納方式，如一次性繳納、按時間段繳納等，這表明收費(fèi)方式在不斷優(yōu)化，更加注重對農(nóng)民的人性化考慮，使其在支付有償使用費(fèi)時有更多的選擇。

第五，費(fèi)用使用途徑越來越聚焦農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。從最初的政府參與分成和用于村莊公益事業(yè)，到后來的費(fèi)用“取之于民，用之于村”，收到的費(fèi)用主要用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施與公益事業(yè)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、宅基地退出補(bǔ)償以及農(nóng)戶分紅（部分地區(qū)），這說明隨著改革試點(diǎn)的逐步深化，費(fèi)用的使用途徑更聚焦，旨在更好地服務(wù)農(nóng)民和農(nóng)村社區(qū)發(fā)展。

第六，主導(dǎo)主體逐漸由政府過渡為集體經(jīng)濟(jì)組織。從最初的地方政府主導(dǎo)，到現(xiàn)在倡導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)，主導(dǎo)類型的漸進(jìn)改變顯示了有償使用改革更加強(qiáng)調(diào)村集體在宅基地所有權(quán)中的權(quán)益。

綜上所述，從這兩次“宅改”試點(diǎn)的對比中，可以看出宅基地有償使用改革正在向著更廣泛、更深入、更人性化、更公平和更符合農(nóng)村實(shí)際情況的方向發(fā)展。

（三）歷史視角下農(nóng)村宅基地有償使用改革演變的啟示

新中國成立初期，廢除半封建的土地制度旨在兌現(xiàn)黨對農(nóng)民的承諾，獲得農(nóng)民支持以及普及共產(chǎn)主義理想。因此，當(dāng)時農(nóng)民土地私有制是特殊時期的政治產(chǎn)物。然而，在土地私有化背景下，令政策制定者始料未及的是土地這一生產(chǎn)資料不斷流轉(zhuǎn)向“富農(nóng)”階級。為了避免弱勢的農(nóng)民群體流離失所，宅基地集體所有制便應(yīng)時而生并長久保持著“重保障、輕財產(chǎn)”的制度慣性?！爸乇Ｕ稀敝饕w現(xiàn)在宅基地基于身份無償取得、無償無期限使用、限制流轉(zhuǎn)等特點(diǎn)上［20］。但隨著歷史車輪滾滾向前，土地制度設(shè)計漸漸落后于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，再難以滿足農(nóng)民對宅基地財產(chǎn)權(quán)能實(shí)現(xiàn)的訴求，亦無法處理好土地資源配置的效率與公平問題，涉及宅基地有償使用的土地制度變革呼之欲出。

為了解決這些問題，政府在不同的歷史階段進(jìn)行了一系列的宅基地有償使用改革試點(diǎn)。通過對宅基地有償使用改革歷史演變的梳理，我們能夠獲得以下啟示：其一，有償使用改革政策制定需兼顧保障與發(fā)展。初期的宅基地使用政策主要關(guān)注保障農(nóng)民的基本生活需求，防止弱勢群體失地。然而，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，單一的保障功能已難以滿足農(nóng)民對財產(chǎn)性收入和生活質(zhì)量提升的需求［21］。宅基地使用政策的演變反映了從“重保障”向“保障與發(fā)展并重”的轉(zhuǎn)變。未來的政策制定應(yīng)繼續(xù)在保護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益的同時，積極探索宅基地的財產(chǎn)功能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的雙贏。其二，堅持有償使用改革的漸進(jìn)性與靈活性。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，宅基地制度的每次重大變革都伴隨著試點(diǎn)的開展。試點(diǎn)不僅是政策創(chuàng)新的實(shí)驗(yàn)田，更是了解基層實(shí)際、完善政策細(xì)節(jié)的重要途徑。通過試點(diǎn)可以及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，積累經(jīng)驗(yàn)，為全面推廣提供科學(xué)依據(jù)。因此，在推進(jìn)宅基地有償使用改革時，應(yīng)繼續(xù)堅持先試點(diǎn)、后推廣的漸進(jìn)式改革路徑，確保改革穩(wěn)妥推進(jìn)。與此同時，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地資源狀況差異較大，統(tǒng)一的政策往往難以適應(yīng)各地實(shí)際需求。兩次試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)表明，靈活的政策設(shè)計能夠更好地解決地方實(shí)際問題。因此，未來的改革應(yīng)允許地方根據(jù)自身情況進(jìn)行探索和調(diào)整，形成多樣化的政策模式，滿足不同地區(qū)的具體需求。其三，重視集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)鍵作用。改革過程中，集體經(jīng)濟(jì)組織逐漸成為宅基地管理和使用的重要主體。這不僅增強(qiáng)了農(nóng)村基層組織的自治能力，也提高了宅基地管理的效率和公平性。未來，需進(jìn)一步明確和強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)和權(quán)利，確保其在宅基地有償使用中的主導(dǎo)地位，真正實(shí)現(xiàn)“村民自治、村民受益”。其四，持續(xù)優(yōu)化有償使用政策執(zhí)行機(jī)制。改革過程中，政策執(zhí)行的問題（如收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一、過程不透明）曾導(dǎo)致部分地區(qū)的社會不穩(wěn)定。為避免類似問題，未來需進(jìn)一步健全政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制，確保執(zhí)行過程公開、公正、透明。通過加強(qiáng)政策執(zhí)行的規(guī)范化和透明化建設(shè)，可以提高政策的公信力和執(zhí)行效果，維護(hù)社會穩(wěn)定。

綜上所述，宅基地有償使用改革的歷史演變?yōu)槲覀兲峁┝藢氋F的經(jīng)驗(yàn)和啟示。未來的改革需在保障農(nóng)民基本權(quán)益的基礎(chǔ)上，積極探索宅基地的經(jīng)濟(jì)功能，增強(qiáng)政策的漸進(jìn)和靈活性，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織的主導(dǎo)作用，并持續(xù)優(yōu)化政策執(zhí)行機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地資源的有效配置和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、農(nóng)村宅基地有償使用改革面臨的現(xiàn)實(shí)困境分析

本文在審視不同層級、不同區(qū)域的農(nóng)村宅基地有償使用改革試點(diǎn)中的做法與經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對農(nóng)村宅基地有償使用改革面臨的困境進(jìn)行如下梳理。

（一）宅基地有償使用改革的系統(tǒng)性不足

宅基地有償使用改革應(yīng)該是一個系統(tǒng)性的改革［22］，需要有配套的政策和措施來支持和保障。然而，有些地區(qū)在推行有償使用改革時，相關(guān)配套政策措施不夠完善。這導(dǎo)致改革實(shí)施困難，農(nóng)民的積極性受到了影響。

第一，改革政策間耦合度偏低。宅基地有償使用制度是農(nóng)村土地改革中的重要一環(huán)，需要配套政策的支持。首先，我國多數(shù)農(nóng)村存在登記發(fā)證工作落后的問題［23］，導(dǎo)致“確權(quán)登記”與“宅基地有償使用”政策的銜接和耦合難以實(shí)現(xiàn)。盡管全國范圍內(nèi)的多數(shù)地區(qū)在完善“宅改”政策支撐保障方面仍面臨挑戰(zhàn)，一些地方（如海南?。┮讶〉昧朔e極的進(jìn)展。海南省已于2022年6月全部完成146.67萬宗宅基地“房地一體”地籍調(diào)查，并對其中符合登記發(fā)證條件的96.3萬宗宅基地登簿繕證［24］。海南省的該項政策舉措與宅基地有償使用改革相輔相成，互為促進(jìn)。一方面，“宅基地超過面積限額部分按宅基地有償使用等規(guī)定處理后予以確權(quán)登記”的舉措既促進(jìn)了土地確權(quán)登記，又推動了宅基地有償使用的改革進(jìn)程；另一方面，在宅基地面積確權(quán)與超占有償使用制度的共同作用下，將有效緩解未來的宅基地違法、違規(guī)亂占現(xiàn)象［25］。其次，宅基地退出通道不暢導(dǎo)致部分愿意有償退出的農(nóng)戶被迫選擇“有償使用”。宅基地有償使用改革旨在倒逼閑置或低效利用的宅基地自愿有償退出，進(jìn)而促進(jìn)宅基地集約節(jié)約利用，緩解農(nóng)村緊張的人地關(guān)系。然而，宅基地有償退出機(jī)制的缺失或不健全（如退出條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置措施等內(nèi)容設(shè)計不盡合理）［26］，導(dǎo)致部分愿意有償退出的農(nóng)戶無法退出閑置的宅基地，被動地選擇有償使用宅基地，違背了政策設(shè)計中“倒逼退出”的初衷。此外，諸如工作底數(shù)不清、數(shù)據(jù)匯交不到位、頒證不到戶等在內(nèi)的“宅改”配套政策支撐保障不足的問題［27］也普遍存在，亟須進(jìn)一步解決以實(shí)現(xiàn)政策間的良好耦合。

第二，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和評估機(jī)制。宅基地有償使用改革不僅需要有完善的監(jiān)督機(jī)制以保證政策的執(zhí)行，還需有科學(xué)的評估機(jī)制以對政策成效進(jìn)行量化分析并提供政策調(diào)整依據(jù)。從當(dāng)前的實(shí)際操作來看，監(jiān)督和評估機(jī)制的不健全成為制約改革深入推進(jìn)的關(guān)鍵因素。首先，有償使用改革要素未能被有效監(jiān)督。有效的監(jiān)督體系應(yīng)當(dāng)能夠?qū)φ赜袃斒褂玫恼咄菩星闆r進(jìn)行全面跟蹤，審視是否達(dá)到既定的政策目標(biāo)，包括收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的合理性、資金征收和使用的透明度、倒逼超占宅基地退出效果等。然而，在當(dāng)前實(shí)踐中，這些要素往往未被有效監(jiān)督，因此無法及時調(diào)整政策中的偏差，可能導(dǎo)致農(nóng)民對于宅基地有償使用改革的信任和參與度下降。其次，缺乏一個多方參與的監(jiān)督機(jī)制。宅基地有償使用改革涉及政府部門、社會組織、農(nóng)戶、村干部、下鄉(xiāng)資本等多方利益相關(guān)者。多方監(jiān)督可以提高政策透明度，監(jiān)督并糾正可能出現(xiàn)的違規(guī)操作，確保農(nóng)民權(quán)益不受侵害。但絕大部分試點(diǎn)地區(qū)缺乏定期發(fā)布有償使用費(fèi)用收取和使用情況的公示報告，因而難以為有償使用改革實(shí)施提供相對客觀公正的反饋。最后，現(xiàn)行體系中缺乏一套科學(xué)的評估方法論，使得政策效果難以量化，從而無法為政策調(diào)整提供充足的信息支持。事實(shí)上，盡管絕大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)的宅基地有償使用改革已實(shí)施多年，但由于評估機(jī)制的缺失，改革成效至今難以準(zhǔn)確評估，也無法為下一步的政策調(diào)整提供有效依據(jù)。

（二）村集體權(quán)益在宅基地有償使用改革中面臨三重困局

其一，農(nóng)民對宅基地所有權(quán)的錯誤認(rèn)知引發(fā)改革抵觸情緒。根據(jù)我們在2023年8月在四川省成都市郫都區(qū)、崇州市與瀘州市瀘縣三地的調(diào)研，450份有效樣本數(shù)據(jù)顯示，僅有19.1%的農(nóng)戶對宅基地所有權(quán)權(quán)屬有正確認(rèn)知，即認(rèn)為宅基地屬于村集體所有，然而高達(dá)48.2%的農(nóng)戶錯誤地認(rèn)為宅基地屬于其私人所有。這表明調(diào)研區(qū)農(nóng)民普遍存在“宅基地私有觀”的認(rèn)知誤區(qū)，而這一認(rèn)知偏誤給農(nóng)村宅基地有償使用改革帶來了困境——農(nóng)民對宅基地私有的錯誤理解可能導(dǎo)致他們對有償使用改革持抵觸情緒［25］。

其二，現(xiàn)行法規(guī)對宅基地集體權(quán)益保護(hù)不足。法律注重保障農(nóng)民權(quán)益，而集體權(quán)益得不到正確的主張。在農(nóng)民與集體之間，往往選擇犧牲集體權(quán)益。這種現(xiàn)象在執(zhí)法過程中尤為明顯，只要涉及農(nóng)民的問題，執(zhí)法者往往為了避免沖突而采取“繞道而行”的策略，使得村集體權(quán)益無法得到應(yīng)有的保障，集體反而成了弱勢主體，長此以往便滋生了土地私有的錯覺。在立法層面，宅基地有償使用費(fèi)的收取作為一種集體內(nèi)部行為，卻缺乏上位法的明確支持，導(dǎo)致村集體在執(zhí)行這一政策時面臨巨大的法律風(fēng)險。岳永兵調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分村莊擔(dān)憂試點(diǎn)結(jié)束后失去法律支持，尚須退還費(fèi)用而不敢輕易使用收取來的有償使用費(fèi)［28］。

其三，宅基地村集體代理人存在局限性。由于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織“弱勢”地位，在實(shí)踐中村干部和基層行政組織往往成為宅基地所有權(quán)的實(shí)際代理人。然而，農(nóng)村基層組織所擁有的強(qiáng)制動員能力在不斷萎縮［29］，多數(shù)村集體并沒有自發(fā)開展有償使用的能力［28］。他們在宅基地有償使用改革的實(shí)際執(zhí)行過程中存在動力與能力方面的局限性。首先，基層干部有畏難情緒，驅(qū)動力不足。一些村干部反映收費(fèi)阻力大，費(fèi)時費(fèi)力，吃力不討好，害怕得罪群眾。此外又缺乏相應(yīng)的激勵措施，村干部沒有充足的收費(fèi)動力。同時，村干部能力（包括組zkgAi8ANIYJ5CVRHmQ62zw==織動員能力、政策解讀能力等）有限。村兩委能否準(zhǔn)確理解政策意圖、改革初衷以及是否具有較強(qiáng)的組織管理能力，都會直接影響改革效果。

（三）宅基地有償使用改革面臨潛在社會風(fēng)險

首先，潛存權(quán)力尋租風(fēng)險。根據(jù)諾斯悖論①，政府在制度變遷過程中可能表現(xiàn)出積極性和消極性［30］。在宅基地有償使用改革中，也存在這樣的社會風(fēng)險困境。這并非一個孤立的社會風(fēng)險，而是由公權(quán)力的擴(kuò)張與透明監(jiān)管機(jī)制缺失共同作用的結(jié)果。當(dāng)公權(quán)力過度介入宅基地有償使用的過程，可能會觸發(fā)資源配置的不公和效率低下的問題，這對農(nóng)村社會秩序產(chǎn)生負(fù)面影響。另一方面，由于國家權(quán)力具有擴(kuò)張性，且其擴(kuò)張可能會以侵蝕個人權(quán)利為代價，這加劇了農(nóng)民對改革_{m7sPwT2zfcEXQaskBJo5jw==}的疑慮。

其次，宅基地有償使用改革面臨農(nóng)民貧富差距潛在擴(kuò)大的社會風(fēng)險。在支付有償使用費(fèi)的過程中，經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)戶能夠更輕松地承擔(dān)這些費(fèi)用，而對于經(jīng)濟(jì)條件相對困難的農(nóng)戶來說，有償使用費(fèi)可能成為一項沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。此外，宅基地的地理位置和市場需求也會造成不同區(qū)域農(nóng)民從改革中所獲收益的差異性，進(jìn)而加劇區(qū)域間農(nóng)民的貧富差距。在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)或市場需求較高的試點(diǎn)地區(qū)，部分農(nóng)戶能夠通過宅基地有償使用獲得更多收益。相反地，在經(jīng)濟(jì)相對落后或市場需求較低的試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)戶獲得的利益可能遠(yuǎn)低于前者，這將進(jìn)一步擴(kuò)大了貧富差距。例如，一些試點(diǎn)地區(qū)如浙江義烏和四川瀘縣等允許輕微違法的宅基地在繳納一定費(fèi)用后合法化——農(nóng)戶在繳納宅基地有償使用費(fèi)后被允許取得不動產(chǎn)權(quán)證書，進(jìn)而有資格申請抵押貸款。地理位置相對優(yōu)越的試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)戶能夠獲得比其他試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)戶更高額度的宅基地抵押貸款，也更有可能享有更多的發(fā)展機(jī)會。

最后，收費(fèi)問題和資金管理問題可能引發(fā)干群沖突的風(fēng)險。如果農(nóng)民認(rèn)為宅基地有償使用的費(fèi)用不合理，或者對資金的管理和使用缺乏信任，可能會引發(fā)干群矛盾。這不僅影響社會穩(wěn)定，降低改革政策的可持續(xù)性，還可能導(dǎo)致農(nóng)民對公權(quán)力的信任度進(jìn)一步降低。

二、農(nóng)村宅基地有償使用改革的優(yōu)化路徑設(shè)計

農(nóng)村宅基地有償使用改革可以通過構(gòu)建改革系統(tǒng)框架與增強(qiáng)政策間的耦合性，構(gòu)建“監(jiān)督—評估—問責(zé)”三位一體機(jī)制，強(qiáng)化政策的公平性和透明度，加強(qiáng)上位法保障與基層激勵約束體系建設(shè)以及化解改革的社會風(fēng)險這5條路徑進(jìn)一步優(yōu)化。

（一）構(gòu)建改革系統(tǒng)框架與增強(qiáng)政策間的耦合性

構(gòu)建宅基地有償使用改革的系統(tǒng)性框架。加強(qiáng)宅基地有償使用政策與其他農(nóng)村土地政策（如宅基地確權(quán)登記、退出、流轉(zhuǎn)、抵押等）的銜接，確立一個統(tǒng)一的農(nóng)村土地管理改革框架，推動形成一個多環(huán)節(jié)互動、協(xié)同推進(jìn)的有機(jī)整體。應(yīng)出臺集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定辦法，為農(nóng)村宅基地有償使用創(chuàng)造條件［6］。還可以借鑒海南省經(jīng)驗(yàn)，使得宅基地有償使用改革與宅基地“房地一體”地籍調(diào)查、確權(quán)登記等政策舉措互為促進(jìn)。

強(qiáng)化政策間的耦合性，權(quán)責(zé)對等，獎懲掛鉤。政策間的耦合性是實(shí)現(xiàn)改革預(yù)期效果的關(guān)鍵，各項政策應(yīng)形成相互配合、相互促進(jìn)的關(guān)系，而不是孤立片面地“單兵作戰(zhàn)”。這需要在政策制定和實(shí)施過程中，充分考慮各項政策之間的關(guān)聯(lián)性。在宅基地有償使用改革試點(diǎn)探索過程中，廣西壯族自治區(qū)貴港市覃塘區(qū)將有償退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對標(biāo)有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：按每平方米300元一次性收取有償使用費(fèi)，也按每平方米300元的標(biāo)準(zhǔn)對宅基地退出進(jìn)行補(bǔ)償；四川瀘縣將宅基地退出與有償使用費(fèi)掛鉤：當(dāng)年退出宅基地的，不收取當(dāng)年有償使用費(fèi)；已繳納多年有償使用費(fèi)而退出宅基地的，按未使用年限退回有償使用費(fèi)。借鑒試點(diǎn)地區(qū)“權(quán)責(zé)對等、獎懲掛鉤”的政策關(guān)聯(lián)思路，我們建議對于節(jié)約用地的農(nóng)戶，其子女因結(jié)婚而確需分戶的，同等情況下優(yōu)先考慮新增宅基地的分配。

（二）構(gòu)建“監(jiān)督—評估—問責(zé)”三位一體機(jī)制

建立全面的監(jiān)督體系。全面的監(jiān)督體系應(yīng)能跟蹤宅基地有償使用的政策推行情況，對收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的合理性、資金征收和使用的透明度、倒逼宅基地退出的效果等進(jìn)行審視，以便及時調(diào)整政策中的偏差，提高農(nóng)民對政策的信任和參與度。例如，通過建立一個由專家組成的獨(dú)立委員會，定期對政策的實(shí)施進(jìn)行審查和評估，以便發(fā)現(xiàn)并及時調(diào)整政策中的偏差。

構(gòu)建多方參與的監(jiān)督機(jī)制。宅基地有償使用改革的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)包括政府部門、社會組織、農(nóng)戶、村干部等多方利益相關(guān)者。通過建立一個多方參與的平臺，讓各方能夠在平臺上分享信息，提出建議和反饋，以提高政策的透明度和公平性，監(jiān)督和糾正可能出現(xiàn)的違規(guī)操作，保護(hù)利益相關(guān)者權(quán)益。

引入科學(xué)的評估方法論。通過數(shù)據(jù)分析和模型模擬等方法，對政策實(shí)施的成效進(jìn)行量化分析，以便為政策的完善提供依據(jù)。例如，建立一個政策效果評估模型，通過模型預(yù)測政策實(shí)施的效果，為政策調(diào)整提供依據(jù)。

建立問責(zé)機(jī)制。在監(jiān)督評估過程中，應(yīng)建立問責(zé)機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，確保政策改進(jìn)和責(zé)任落實(shí)。例如，設(shè)立公開的問責(zé)渠道，以對問題相關(guān)負(fù)責(zé)人或問題部門進(jìn)行問責(zé)，以促進(jìn)責(zé)任落實(shí)。

（三）強(qiáng)化政策的公平性和透明度

公平性和透明度是提升宅基地有償使用政策效果的兩大要素。公平性能保障農(nóng)村弱勢群體的權(quán)益，透明度則有助于農(nóng)民理解和接受政策。

其一，兼顧經(jīng)濟(jì)弱勢與身份弱勢群體，強(qiáng)化有償收費(fèi)政策公平性。首先，通過減輕農(nóng)村經(jīng)濟(jì)弱勢群體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)來提升宅基地有償使用政策的公平性。具體地，在宅基地有償使用政策中考慮普及對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)弱勢群體的照顧性收費(fèi)政策（如減免收費(fèi)或允許緩繳）。但目前部分試點(diǎn)地區(qū)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并沒有考慮到對此類弱勢群體的照顧。根據(jù)課題組2023年7月底在四川省郫都區(qū)、崇州市與瀘縣的實(shí)地調(diào)研，45.7%和33.7%的樣本農(nóng)戶分別非常支持和比較支持對經(jīng)濟(jì)弱勢群體減免宅基地有償使用費(fèi)，僅8.6%的樣本農(nóng)戶不支持或非常不支持對村中經(jīng)濟(jì)困難群體采取照顧性收費(fèi)措施?？梢?，推廣對經(jīng)濟(jì)弱勢群體的宅基地有償使用照顧性收費(fèi)政策不僅能提高該項改革的公平性，且是符合社情民意的。其次，試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)做到“應(yīng)收盡收”，避免“厚此薄彼”。某試點(diǎn)村莊為避免所謂的“干群矛盾”，只針對黨員干部戶的超標(biāo)面積試行有償收費(fèi)，來應(yīng)付“宅改”試點(diǎn)任務(wù)。黨員干部因身份反而成弱勢，而其他應(yīng)繳納有償使用費(fèi)的農(nóng)戶因試點(diǎn)縣域的“懶政怠政庸政”而逃過繳費(fèi)，造成了新的不公平現(xiàn)象。建議在試點(diǎn)村莊探索實(shí)施家庭積分制、有償使用繳費(fèi)與征信掛鉤制。若因各種原因無法一次性實(shí)施有償使用收費(fèi)政策，也可采取漸進(jìn)式實(shí)施的方式。比如，先從黨員干部開始，再逐步擴(kuò)大到其他應(yīng)繳費(fèi)的普通農(nóng)戶群體，做到分批次的“應(yīng)收盡收”。

其二，公開有償使用政策內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)字技術(shù)賦能政策透明度。瀘縣在試點(diǎn)初期，沒有充分意識到政策宣傳與公示的重要性，導(dǎo)致農(nóng)民對宅基地有償使用改革的支持程度較低［25］。為此，各試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)明確并公開宅基地有償使用政策的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)，包括政策的目的、適用范圍、執(zhí)行條件、有償使用資金的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與收費(fèi)用途等。例如，可以制定并公開詳細(xì)的資金分配和使用計劃，明確列出如何使用有償使用資金來改善村莊的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施條件。進(jìn)一步借助現(xiàn)代信息技術(shù)（如社交媒體公眾號、微信群）等，數(shù)字賦能宅基地有償使用改革政策宣傳。如此，可進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)民對有償使用改革的理解與支持。

（四）加強(qiáng)宅基地有償使用的上位法保障與基層激勵約束體系建設(shè)

宅基地有償使用改革是農(nóng)村宅基地制度改革的重要組成部分，其有效實(shí)施離不開健全的法制環(huán)境和強(qiáng)有力的基層執(zhí)行能力。

在法律保障方面，亟須完善針對集體土地的法律法規(guī)體系，特別是明確宅基地有償使用的法律地位，為集體土地權(quán)益提供堅實(shí)的上位法支持。在針對村干部的激勵與約束體系設(shè)計方面，要通過合理的政策引導(dǎo)，使基層干部在宅基地管理中既有動力去積極履職，又有壓力去遵守規(guī)范。為此，制定的獎懲措施需具有一定的針對性與可操作性，確保村干部在改革實(shí)施過程中既能感受到激勵與支持，又能受到制度體系的約束與規(guī)范。例如，建立一個同時包含物質(zhì)與精神獎勵的激勵體系，以鼓勵村干部積極參與宅基地有償使用改革的監(jiān)管工作。與此同時，設(shè)立一個公開的檢舉渠道，鼓勵村民或社區(qū)成員對基層干部的違法違規(guī)行為進(jìn)行舉報。

（五）化解宅基地有償使用改革的社會風(fēng)險

其一，防范權(quán)力尋租風(fēng)險。首先，明確各級政府在宅基地管理中的權(quán)力邊界以及村集體在宅基地有償使用政策試點(diǎn)實(shí)施過程中的職責(zé)，降低權(quán)力尋租的概率。其次，設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。該監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對地方政府和村集體在宅基地有償使用政策實(shí)施過程中的行為進(jìn)行監(jiān)督，包括但不限于政策執(zhí)行情況、權(quán)力行使情況等。

其二，促進(jìn)社會公平正義。為緩解貧富差距的潛在擴(kuò)大，村集體可以設(shè)定一定的專項補(bǔ)貼基金（源自宅基地有償使用資金），對經(jīng)濟(jì)條件較差的農(nóng)戶進(jìn)行適當(dāng)?shù)馁Y助，以減輕其支付有償使用費(fèi)的壓力。此外，根據(jù)地理位置和市場需求的差異，設(shè)定區(qū)域性的差異化政策。例如，對于地理位置優(yōu)越、市場需求高的地區(qū)，可以設(shè)定更高的有償使用收費(fèi)基準(zhǔn)；反之，對于地理位置較差、市場需求低的地區(qū)，設(shè)定較低的有償使用收費(fèi)基準(zhǔn)。

其三，預(yù)防干群沖突風(fēng)險。首先，政府應(yīng)對宅基地有償使用的費(fèi)用進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)定，并通過多渠道公開透明地向農(nóng)民解釋費(fèi)用的構(gòu)成和使用情況，以增強(qiáng)農(nóng)民的信任度。其次，強(qiáng)化財務(wù)審計。對于資金的管理和使用，應(yīng)建立嚴(yán)格的財務(wù)制度和審計制度，確保資金的合理使用。此外，定期召開村民大會或者通過其他途徑收集村民的意見，加強(qiáng)村干部和農(nóng)戶間的溝通。最后，利用法律服務(wù)和社會調(diào)解機(jī)構(gòu)來化解和預(yù)防干群沖突。

四、結(jié)語

宅基地有償使用改革不僅關(guān)乎宅基地資源的合理配置，更涉及農(nóng)民權(quán)益、村集體權(quán)益的實(shí)現(xiàn)以及農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，對推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興具有重要意義。本文分析宅基地有償使用改革試點(diǎn)的歷史沿革、現(xiàn)實(shí)困境以及優(yōu)化路徑，揭示當(dāng)前宅基地有償使用改革試點(diǎn)中存在的問題，提出相應(yīng)的策略建議。這些問題包括有償使用改革系統(tǒng)性不足，有償使用改革中村集體權(quán)益面臨觀念性、法律性與人力資源性三重困局，有償使用改革存在諸如權(quán)力尋租、農(nóng)民貧富差距擴(kuò)大、干群沖突的潛在社會風(fēng)險等。針對這些困境，本研究提出“構(gòu)建改革系統(tǒng)框架與增強(qiáng)有償使用政策間耦合性，構(gòu)建全面且多元化的“監(jiān)督—評估—問責(zé)”三位一體機(jī)制，強(qiáng)化政策公平性、透明度和農(nóng)民參與，加強(qiáng)宅基地有償使用的上位法保障與基層激勵約束體系建設(shè)，多渠道化解宅基地有償使用改革潛在的社會風(fēng)險”等優(yōu)化策略，旨在為宅基地有償使用改革提供多角度、全方位的政策建議，以期推動改革的深入進(jìn)行。

未來，宅基地有償使用改革應(yīng)著重建立與市場化、法治化、數(shù)字化相結(jié)合的現(xiàn)代土地管理制度，進(jìn)一步松綁宅基地使用權(quán)、激活存量宅基地資源，使農(nóng)民在居住權(quán)益得以保障的同時，增加財產(chǎn)性收入并提升村莊生活品質(zhì)。同時，關(guān)注農(nóng)村宅基地有償使用改革的政策執(zhí)行效果及其與農(nóng)村其他土地制度的協(xié)調(diào)聯(lián)動，以營造更健康、公正的農(nóng)村宅基地治理環(huán)境。此外，鑒于農(nóng)村的多樣性、復(fù)雜性，宅基地有償使用改革需根據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行靈活探索，真正實(shí)現(xiàn)政策的地域性適配與優(yōu)化。唯有如此，宅基地使用權(quán)制度的進(jìn)一步改革才能為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、構(gòu)建和諧社會提供堅實(shí)的制度保障和活力源泉。最終，完成由傳統(tǒng)的“宅基地?zé)o償使用”向現(xiàn)代的“宅基地合理有償使用”模式的轉(zhuǎn)變，更好地適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展要求。

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Paid Use Reform of Rural Homesteads： Historical Review， Current Dilemmas， and Optimization Paths

Abstract： This study employs methods including inductive-deductive reasoning， comparative historical analysis， and policy text analysis to scrutinize the theoretical logic and practical dilemmas of the Paid Use Reform of Rural Homesteads， providing strategic approaches for optimizing this reform. A historical review reveals that the reform is evolving towards a more humane， fairer， and rural reality-conformant direction. However， the current reform in China still confronts systematic deficiencies in policy， comprehensive institutional barriers composed of conceptual， legal， and human resource challenges towards Village Collective Rights， and social risk predicaments such as potential power rent-seeking， widening wealth gap， and conflicts between officials and the public. To overcome these three-fold challenges， the Paid Use Reform of Rural Homesteads necessitates the construction of a comprehensive support system that enhances the coupling and interconnection among policies; the establishment of 'Supervision-Evaluation-Accountability' Tripartite Mechanism; the improvement of policy fairness and transparency; the perfection of the Collective Land Legal System and the strengthening of Grassroots Incentive and Constraint Systems Development. Moreover， legislation should clarify the responsibilities of the government and collectives in Homestead Management and set up certain subsidy systems.

Key Words： Rural areas; Homestead land; Paid use; Current predicaments; Optimized path