工程總承包模式下招標(biāo)管理工作策略及方法

摘要：隨著國(guó)家建筑行業(yè)市場(chǎng)的不斷發(fā)展，工程總承包模式在建筑領(lǐng)域的應(yīng)用在大規(guī)模增加。相比傳統(tǒng)的施工總承包模式，從項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、項(xiàng)目管理、竣工驗(yàn)收等全過(guò)程環(huán)節(jié)，管控重點(diǎn)都在發(fā)生變化。本文將重點(diǎn)分析工程總承包模式下招標(biāo)管控工作，包括前期招標(biāo)準(zhǔn)備與策劃、招標(biāo)文件編制、合同履約等，希望為工程總承包項(xiàng)目在招標(biāo)管理階段的工作提供一定的參考。

關(guān)鍵詞：工程總承包；招標(biāo)管控；合同履約

DOI：10.12433/zgkjtz.20242212

工程總承包是國(guó)際通行的建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施模式，近年來(lái)，隨著國(guó)家建筑市場(chǎng)的不斷發(fā)展，參考借鑒FIDIC條件，工程總承包模式在建筑領(lǐng)域的應(yīng)用越來(lái)越廣泛。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委于2019年聯(lián)合制定《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》，其目的在于為企業(yè)提供工程總承包模式法律層面的指導(dǎo)及規(guī)范性文件，強(qiáng)化對(duì)工程總承包項(xiàng)目的管理，優(yōu)選工程總承包單位，同時(shí)也是為了加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的全過(guò)程監(jiān)控，有效防范建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

一、工程總承包項(xiàng)目

工程總承包是指總承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對(duì)工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工或者設(shè)計(jì)、施工等階段實(shí)行總承包，并對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)的工程建設(shè)組織實(shí)施方式，根據(jù)項(xiàng)目執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，一般工程總承包項(xiàng)目采用以下兩種形式組織：

（1）交鑰匙總承包方式（EPC）?？偝邪鼏挝话凑蘸贤s定對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等實(shí)行全過(guò)程承包，總承包單位最終向建設(shè)單位提交一個(gè)符合招標(biāo)要求、滿足使用功能、具備使用條件的工程項(xiàng)目，即進(jìn)行設(shè)計(jì)—施工—設(shè)備采購(gòu)一體化招標(biāo)。

（2）設(shè)計(jì)—施工總承包方式（DB）。總承包單位按照合同約定，承擔(dān)工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)和施工，包括工程所需的建筑材料和施工設(shè)備的采購(gòu)（合同約定項(xiàng)目單位自行采購(gòu)的除外），并對(duì)承包工程的質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)。建設(shè)單位涉及到機(jī)電設(shè)備的采購(gòu)及安裝工程，由建設(shè)單位根據(jù)國(guó)家建設(shè)法規(guī)有關(guān)規(guī)定另行采購(gòu)，即進(jìn)行設(shè)計(jì)—土建施工一體化招標(biāo)。

二、工程總承包的招標(biāo)管理

（一）前期招標(biāo)準(zhǔn)備與策劃

建設(shè)單位應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目地政策制度、營(yíng)商環(huán)境、工期要求、自身管理能力和項(xiàng)目實(shí)際情況等，綜合考慮是否采用工程總承包模式。

1.提前調(diào)研項(xiàng)目建設(shè)地屬地化政策，當(dāng)?shù)卣欠癯雠_(tái)鼓勵(lì)實(shí)施工程總承包的相關(guān)政策和制度，優(yōu)先考慮營(yíng)商環(huán)境良好，并在后續(xù)項(xiàng)目執(zhí)行中給予備案、審批等環(huán)節(jié)能夠開(kāi)通綠色通道的建設(shè)地。目前很多省份陸續(xù)出臺(tái)鼓勵(lì)實(shí)施工程總承包的政策和制度，例如，山東省鼓勵(lì)項(xiàng)目以工程總承包模式進(jìn)行招標(biāo)，對(duì)實(shí)行工程總承包的項(xiàng)目，通過(guò)開(kāi)辟綠色審批通道、調(diào)減農(nóng)民工工資保證金比例、增加評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)指標(biāo)、加大信貸支持等措施，實(shí)施正向激勵(lì)；海南省從2022年9月開(kāi)始，陸續(xù)發(fā)布了《海南省房屋建筑和市政工程工程總承包（EPC）招標(biāo)文件》范本及《海南省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理實(shí)施細(xì)則》，鼓勵(lì)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在海南全省行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施工程總承包發(fā)包，同時(shí)為進(jìn)一步優(yōu)化招投標(biāo)營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)建筑業(yè)高質(zhì)量健康發(fā)展，從2022年3月開(kāi)始在全省范圍內(nèi)試點(diǎn)推行“評(píng)定分離”，工程總承包和評(píng)定分離模式近期在海南省得到了地方主管部門的大力支持。此外，還需重點(diǎn)關(guān)注的是，雖然全國(guó)絕大多數(shù)省市都有針對(duì)開(kāi)展工程總承包項(xiàng)目的省級(jí)住建部門發(fā)布的制度和要求，但是因?yàn)轫?xiàng)目屬地化管理原則，很多在縣一級(jí)監(jiān)管單位監(jiān)管，部分屬地監(jiān)督單位存在以各類理由不配合開(kāi)展工程總承包項(xiàng)目備案及監(jiān)管的情況，因此，建議在選定工程總承包項(xiàng)目試點(diǎn)單位前，建設(shè)單位聯(lián)合招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，提前與項(xiàng)目地住建局、公管辦、管委會(huì)等監(jiān)督單位落實(shí)項(xiàng)目地是否具備開(kāi)展工程總承包招標(biāo)的條件，為后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施提前做好準(zhǔn)備。

2.重視可行性研究成果文件。一般工程總承包模式在可研階段要進(jìn)行初步可行性研究與詳細(xì)可行性研究?jī)蓚€(gè)階段。建設(shè)單位在選擇委托編制可研報(bào)告的咨詢單位前應(yīng)充分調(diào)研，優(yōu)先考慮具有較強(qiáng)設(shè)計(jì)能力的單位，初步可行性研究階段，主要論證項(xiàng)目總圖布局、工藝路線和倉(cāng)型選擇等內(nèi)容，提出初步可行性研究報(bào)告。初步可行性研究經(jīng)審定后，由建設(shè)單位依據(jù)國(guó)家建設(shè)法規(guī)和審定的總圖布局等，向當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)管理部門辦理規(guī)劃及報(bào)建手續(xù)。在詳細(xì)可行性研究階段，根據(jù)初步可行性研究審定內(nèi)容，深化可行性研究各項(xiàng)內(nèi)容，并組織實(shí)施項(xiàng)目詳細(xì)地質(zhì)勘察、樁基工程試樁等前期工作，詳細(xì)可行性研究報(bào)告一般要求咨詢單位按照施工總承包模式下的初步設(shè)計(jì)深度編制，項(xiàng)目投資估算細(xì)化到初步設(shè)計(jì)概算深度，細(xì)化總圖布局、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、具體做法等細(xì)節(jié)，確保項(xiàng)目使用功能要求清晰、建設(shè)內(nèi)容完整、建設(shè)做法明確。

3.建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟、建設(shè)條件完善，選擇前期具有相關(guān)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及造價(jià)數(shù)據(jù)信息的項(xiàng)目。工程總承包模式在招標(biāo)階段設(shè)計(jì)圖紙如果深度不夠，會(huì)導(dǎo)致發(fā)包人要求及模擬工程量清單存在不足。因新建項(xiàng)目前期可參考數(shù)據(jù)不足，針對(duì)此方面可考慮在項(xiàng)目地?cái)U(kuò)建項(xiàng)目，借助之前項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)及質(zhì)量及造價(jià)等方面數(shù)據(jù)，可了解后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)的參數(shù)及情況，在招標(biāo)階段有極大的幫助。

4.工期要求緊張的項(xiàng)目。項(xiàng)目采用工程總承包模式，可以實(shí)現(xiàn)“邊設(shè)計(jì)邊施工”，極大程度上縮短項(xiàng)目建設(shè)工期，對(duì)于工期要求緊張的項(xiàng)目，可以重點(diǎn)考慮采用此模式。

5.異議投訴及各地營(yíng)商環(huán)境情況。鑒于全國(guó)各地的營(yíng)商環(huán)境不同及工程建設(shè)項(xiàng)目的特殊性，前期部分區(qū)域在采用傳統(tǒng)施工總承包模式的時(shí)候，在施工招標(biāo)階段惡意投訴情況較多，會(huì)嚴(yán)重影響項(xiàng)目進(jìn)度。據(jù)以往項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，以工程總承包模式進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，如考慮以設(shè)計(jì)單位作為牽頭方，最終參與到項(xiàng)目的投標(biāo)單位家數(shù)相對(duì)少很多，異議投訴較少，故在考慮選擇工程總承包項(xiàng)目時(shí)，可以考慮前期異議投訴較多的地區(qū)采用工程總承包模式招標(biāo)，投標(biāo)單位減少的同時(shí)進(jìn)一步減少圍標(biāo)串標(biāo)的情況，同時(shí)在很大程度上可以減少異議投訴，保證項(xiàng)目的進(jìn)度。

（二）招標(biāo)文件條款設(shè)置

1.在招標(biāo)文件中首先應(yīng)明確項(xiàng)目建設(shè)總體要求，建設(shè)內(nèi)容應(yīng)符合該項(xiàng)目詳細(xì)可行性研究報(bào)告批復(fù)相應(yīng)內(nèi)容，不得擅自變更主要建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工藝路線和總圖布局等主要內(nèi)容。在詳細(xì)可研深度的基礎(chǔ)上，建議根據(jù)項(xiàng)目招標(biāo)范圍及要求，編制盡量詳細(xì)的模擬工程量清單和最高投標(biāo)限價(jià)，合理控制項(xiàng)目成本。

2.明確投標(biāo)人資格，項(xiàng)目投標(biāo)人必須具備與項(xiàng)目規(guī)模相對(duì)應(yīng)的設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工總承包資質(zhì)；允許投標(biāo)人組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)，聯(lián)合體成員數(shù)量根據(jù)項(xiàng)目招標(biāo)文件要求的企業(yè)資質(zhì)確定，另根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)，應(yīng)妥善考慮聯(lián)合體牽頭單位須具備相應(yīng)的設(shè)計(jì)資質(zhì)還是施工資質(zhì)。首先從全過(guò)程來(lái)看，設(shè)計(jì)工作是所有工程項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)，設(shè)計(jì)單位具有技術(shù)主動(dòng)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)，對(duì)比仍處于勞務(wù)密集型的施工單位，設(shè)計(jì)單位作為智慧密集型企業(yè)更容易贏得建設(shè)單位信任；而施工單位具有較強(qiáng)的項(xiàng)目管理能力，在實(shí)際施工過(guò)程中解決復(fù)雜問(wèn)題時(shí)，施工單位往往比設(shè)計(jì)單位更加靈活且措施有效，施工單位具有豐富的現(xiàn)場(chǎng)施工經(jīng)驗(yàn)，清楚施工環(huán)節(jié)中需要優(yōu)化的方面，對(duì)造價(jià)更為敏感，由施工企業(yè)牽頭更有利于對(duì)項(xiàng)目?jī)r(jià)格的控制，在保證合理性的前提下降低項(xiàng)目建設(shè)成本。

3.在招標(biāo)文件中加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)能力和設(shè)計(jì)方案的考核。在工程總承包招標(biāo)投標(biāo)中，設(shè)計(jì)圖紙是投標(biāo)文件的重要組成部分，項(xiàng)目針對(duì)性很強(qiáng)，無(wú)法用標(biāo)準(zhǔn)投標(biāo)文件替代，必須有針對(duì)性編制。設(shè)計(jì)圖紙的優(yōu)良和是否準(zhǔn)確理解業(yè)主需求，又對(duì)于整體項(xiàng)目的實(shí)施具有十分重要的作用和意義。因此，應(yīng)擴(kuò)大設(shè)計(jì)文件在評(píng)分辦法中的比重，重點(diǎn)考核設(shè)計(jì)能力和設(shè)計(jì)對(duì)本項(xiàng)目業(yè)主需求的理解，同時(shí)應(yīng)結(jié)合業(yè)主關(guān)注點(diǎn)，設(shè)置具體的評(píng)分細(xì)則。

4.進(jìn)一步明確和細(xì)化發(fā)包人要求。影響工程總承包項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵是明確發(fā)包人要求，發(fā)包人要求應(yīng)主要包括項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)要求、質(zhì)量要求、驗(yàn)收要求等，一般通過(guò)設(shè)計(jì)任務(wù)書、技術(shù)規(guī)格書的形式來(lái)實(shí)施，設(shè)計(jì)任務(wù)書及技術(shù)規(guī)格書從不同的角度出發(fā)，均應(yīng)包含項(xiàng)目涉及到的全部專業(yè)及建設(shè)內(nèi)容，應(yīng)全面、準(zhǔn)確、清晰。在技術(shù)規(guī)格書中，為控制項(xiàng)目品質(zhì)，建設(shè)單位可以將項(xiàng)目使用的重要材料設(shè)備設(shè)置合理的品牌推薦表，每種材料設(shè)備推薦三個(gè)以上同一檔次的品牌供投標(biāo)人參考選擇。

5.防范工程總承包項(xiàng)目不平衡報(bào)價(jià)導(dǎo)致的后期潛在風(fēng)險(xiǎn)。工程總承包項(xiàng)目通用慣例是采取總價(jià)合同，合同價(jià)格在投標(biāo)人充分競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上合理確定，除招標(biāo)文件或者工程總承包合同中約定的調(diào)價(jià)原則外，合同價(jià)款一般不予調(diào)整。工程總承包投標(biāo)階段，客觀上很難實(shí)現(xiàn)全專業(yè)圖紙施工圖深度分析，但投標(biāo)報(bào)價(jià)是全專業(yè)全范圍，雖然是總價(jià)合同，因?yàn)樵O(shè)計(jì)單位和施工單位組成的聯(lián)合體，在項(xiàng)目后期結(jié)算過(guò)程中容易出現(xiàn)扯皮等情況，一旦在招標(biāo)環(huán)節(jié)采用不平衡報(bào)價(jià)，后期風(fēng)險(xiǎn)很大。為了防止不平衡報(bào)價(jià)，應(yīng)參考防范施工總承包不平衡報(bào)價(jià)的考核辦法，考核各專項(xiàng)工程的費(fèi)用指標(biāo)，從源頭上確保各專項(xiàng)品質(zhì)及價(jià)格的相對(duì)一致性。

6.招標(biāo)時(shí)應(yīng)清楚約定合同內(nèi)及與其他合同間的工作界面，即總承包單位與二次招標(biāo)事項(xiàng)的工作界面，避免總承包單位通過(guò)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁至分包單位，最終讓建設(shè)單位付費(fèi)。工程總承包合同與其他合同間工作界面，主要指合同內(nèi)容與其他合同出現(xiàn)工作界面重復(fù)或缺漏，以及總承包配合責(zé)任不清，從而影響合同履約及施工。對(duì)此，應(yīng)細(xì)化合同內(nèi)容，明確合同界面，在招標(biāo)之前應(yīng)當(dāng)面明確工程總承包單位的工作界面，在合同中重點(diǎn)關(guān)注承包單位原因?qū)е碌墓て谘诱`或費(fèi)用增加的結(jié)算爭(zhēng)議，發(fā)生不可抗力引起的雙方的費(fèi)用結(jié)算爭(zhēng)議等，以上情形均需要在合同中約定清楚，減少后期爭(zhēng)議。

（三）合同履約

1.加強(qiáng)合同管理，減少結(jié)算爭(zhēng)議。工程總承包項(xiàng)目在招標(biāo)后還要進(jìn)行深化設(shè)計(jì)，在工程實(shí)施過(guò)程中難免發(fā)生較多變化，如果合同約定不清晰就很容易產(chǎn)生非常多的結(jié)算爭(zhēng)議。如在合同履行過(guò)程中，因非建設(shè)單位原因?qū)е碌淖兏鸬慕Y(jié)算爭(zhēng)議，因項(xiàng)目實(shí)施周期長(zhǎng)引起承包人不能預(yù)見(jiàn)的人、料、機(jī)等方面價(jià)格變化的結(jié)算爭(zhēng)議，因非建設(shè)單位原因?qū)е碌墓て谘诱`和（或）費(fèi)用增加的結(jié)算爭(zhēng)議，發(fā)生不可抗力引起的雙方的費(fèi)用結(jié)算爭(zhēng)議等，以上情形均需要在合同約定中完善清楚，減少后期爭(zhēng)議。

2.限額設(shè)計(jì)。為避免工程總承包項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)重大設(shè)計(jì)變更，進(jìn)而導(dǎo)致合同價(jià)格出現(xiàn)調(diào)整，建議在合同中要求限額設(shè)計(jì)，即設(shè)計(jì)單位需要在限額下提出滿足工藝要求的圖紙，如增加費(fèi)用不額外進(jìn)行補(bǔ)償。

3.二次計(jì)量。工程總承包單位出具施工圖并完成施工圖審查合格后，應(yīng)委托專家以及咨詢管理機(jī)構(gòu)對(duì)施工圖設(shè)計(jì)成果進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、耐用性、先進(jìn)實(shí)用性等進(jìn)行全面的審查，同時(shí)建議建設(shè)單位在此過(guò)程中引入工程造價(jià)咨詢單位，對(duì)施工圖進(jìn)行二次計(jì)量，明確具體費(fèi)用使用情況，方便控制整體項(xiàng)目投資預(yù)算。

4.嚴(yán)格控制工期。根據(jù)合同約定的工期和工期節(jié)點(diǎn)，分解工程進(jìn)度計(jì)劃，根據(jù)工程進(jìn)度計(jì)劃，要求工程總承包單位應(yīng)編制各專業(yè)、各專項(xiàng)設(shè)計(jì)進(jìn)度計(jì)劃，按計(jì)劃組織相關(guān)工作。同時(shí)在工期方面加大懲罰力度，從源頭上把控進(jìn)度。

5.增加跟蹤審計(jì)單位，加強(qiáng)質(zhì)量把控。隨著建設(shè)項(xiàng)目的全面鋪開(kāi)，很多建設(shè)單位存在專業(yè)技術(shù)力量和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不足等情況，尤其是在招標(biāo)前期以及項(xiàng)目后期結(jié)算環(huán)節(jié)，通過(guò)增加跟蹤審計(jì)單位，進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目單位建設(shè)力量，增加項(xiàng)目審核及把控環(huán)節(jié)，在進(jìn)一步保障項(xiàng)目合規(guī)的同時(shí)，提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。

四、結(jié)束語(yǔ)

在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)升級(jí)的大環(huán)境下，與國(guó)際接軌的工程總承包模式健康、有序、合理發(fā)展，有利于更好地推動(dòng)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工的深度融合。工程建設(shè)項(xiàng)目單位首先應(yīng)從強(qiáng)化招標(biāo)管理工作著手，優(yōu)選出合格的工程總承包單位，保證工程總承包項(xiàng)目順利實(shí)施。工程總承包模式能夠推升國(guó)家建筑市場(chǎng)行業(yè)的整體質(zhì)量，提高工程效益以及社會(huì)效益，為我國(guó)建筑市場(chǎng)的繁榮穩(wěn)定做出貢獻(xiàn)。

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