2023年的緬甸：沖突升級與危機(jī)應(yīng)對

［摘要］ 緬甸自2021年政局突變以來一直處于動蕩之中，2023年，各方面情況繼續(xù)惡化，軍方陷入政治、經(jīng)濟(jì)和社會等多重危機(jī)，采取各種手段來維持執(zhí)政地位、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)形勢和尋求外交突破。政治上，國家管理委員會雖然通過改組政府、打擊貪腐等措施試圖維穩(wěn)，然而，“民族團(tuán)結(jié)政府”、少數(shù)民族地方武裝、人民保衛(wèi)軍等各反軍方勢力開始結(jié)盟、互為犄角，與軍方之間的矛盾不斷激化，導(dǎo)致緬甸全國范圍內(nèi)頻發(fā)暴力事件和武裝沖突。國家管理委員會疲于應(yīng)對戰(zhàn)事，在部分省邦地區(qū)喪失有效治理權(quán)，造成國家主權(quán)結(jié)構(gòu)碎片化。經(jīng)濟(jì)上，盡管國家管理委員會調(diào)整產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略、努力平衡貿(mào)易、管制外匯，但經(jīng)濟(jì)受政治牽累嚴(yán)重，致使其不得不采取極端措施來保證政權(quán)生存，加之國際制裁、內(nèi)部沖突和貨幣貶值等影響，緬甸經(jīng)濟(jì)未能延續(xù)復(fù)蘇勢頭，總體嚴(yán)重下滑，外貿(mào)和投資大幅減少，給民眾生活帶來困難。在外交領(lǐng)域，美西方國家以“民主”“人權(quán)”為旗幟，以改變緬甸政治進(jìn)程為目的，加大對緬甸經(jīng)濟(jì)制裁和政治孤立力度，緬甸與美西方國家關(guān)系繼續(xù)惡化。但國際沖突和緊張局勢吸引了全球的注意力，在一定程度上有利于緬甸軍政權(quán)在大國博弈的夾縫中生存。為尋求在國際上的支持和幫助，緬甸軍政權(quán)在維持與中印等大國傳統(tǒng)友好關(guān)系的基礎(chǔ)上主動向俄羅斯靠近。2023年，東盟“五點(diǎn)共識”未發(fā)揮實(shí)效，東盟內(nèi)部對緬甸問題態(tài)度分歧嚴(yán)重；緬甸放棄2026年東盟輪值主席國資格，也是無奈之舉。2024年及可預(yù)見的未來，政治上，緬甸軍方面對巨大的反叛壓力和內(nèi)部安全問題，難以兌現(xiàn)大選承諾。經(jīng)濟(jì)上，緬甸經(jīng)濟(jì)預(yù)計(jì)繼續(xù)低迷。外交上，盡管緬甸軍政府使用對沖、“平衡”等應(yīng)對手段，但由于美西方制裁升級，其將面臨更大的外交挑戰(zhàn)?？傮w來看，緬甸深陷政治、經(jīng)濟(jì)和外交的多重危機(jī)，發(fā)展道路仍充滿不確定性。

［關(guān)鍵詞］ 緬甸；政治沖突；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；外交關(guān)系

［作者簡介］ 劉靜，云南大學(xué)國際關(guān)系研究院、一帶一路研究院講師，云南 昆明 650091；夏志款，云南大學(xué)國際關(guān)系研究院博士研究生，云南 昆明 650091；祝湘輝，深圳大學(xué)外國語學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，廣東 深圳 518061

［中圖分類號］ D833.7；F133.7；D733.7 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A ［文章編號］1003－2479（2024）05-086-12

一、政治：緬甸軍方身陷接權(quán)以來最大危機(jī)

2023年，隨著緬甸軍方接管政權(quán)進(jìn)入第三個年頭，軍政府合法性危機(jī)加重，政治形勢持續(xù)惡化，武力控局效果不佳。2023年，國家管理委員會（以下簡稱國管委）在人事任免、打擊貪腐及鎮(zhèn)壓叛亂等問題上主動調(diào)整政策，努力維持政局穩(wěn)定。然而，以“民族團(tuán)結(jié)政府”（NUG）為首的軍方反對派繼續(xù)與國管委競爭合法性，削弱軍方治理效能。受國內(nèi)不穩(wěn)定局勢影響，國管委大選計(jì)劃繼續(xù)推遲。2023年10月以來，反軍方武裝與緬甸國防軍的沖突激化，沖突范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，緬軍疲于應(yīng)對，收縮防線，控局壓力驟增。內(nèi)外交困之下，軍人集團(tuán)面臨自接管政權(quán)以來的最大危機(jī)。

（一）國管委艱難控局

1.多次改組政府高層，清除不穩(wěn)定因素

為適應(yīng)新的執(zhí)政需求、提高行政效率，應(yīng)對內(nèi)外部挑戰(zhàn)和形勢變化，清除軍方內(nèi)部不穩(wěn)定因素，緬甸國管委在2023年3次改組政府高層。2月1日，國管委擴(kuò)員至20人，敏昂萊任主席，梭溫任副主席，昂林兌任秘書，耶溫烏任聯(lián)合秘書。此外，國管委宣布組建9人國管委中央顧問團(tuán)，吳梭吞昂敏任組長1。8月2—3日，國管委第2次改組，縮員至18人。同時(shí)，為提高行政效率，國管委將政府部門由30個調(diào)整為29個，撤銷國際合作部，將聯(lián)邦政府辦公部拆分為一部和二部1。9 月 25 日，為打擊貪腐、鞏固內(nèi)部團(tuán)結(jié)，國管委第3次改組高層2。最新人員名單見表1和表2。

緬甸軍方通過改組政府，及時(shí)清除了破壞軍人團(tuán)結(jié)、威脅政權(quán)的因素，在一定程度上鞏固了軍人統(tǒng)治。然而，頻繁裁撤官員會引發(fā)內(nèi)部恐慌，各級官員擔(dān)心因工作上犯錯而丟掉官位。為求自保，官員可能虛報(bào)、謊報(bào)政績和戰(zhàn)場敵我態(tài)勢，這將影響軍方高層對局勢的判斷和決策，產(chǎn)生不利于軍人政權(quán)的結(jié)果。

2.延長“緊急狀態(tài)”，大選進(jìn)度遲緩

2023年1月31日，緬甸國防與安全委員會召開會議，以國內(nèi)局勢不穩(wěn)定為由，宣布從2月1日起延長全國緊急狀態(tài)6個月。7月31日，緬甸國防與安全委員會決定再次延長國家緊急狀態(tài)6個月。

由于國內(nèi)形勢惡化，緬甸大選籌備工作進(jìn)展緩慢。2023年1月26日，國管委頒布新版《政黨登記法》。1月31日，緬甸聯(lián)邦選舉委員會宣布即日起接受政黨登記申請。3月28日，聯(lián)邦選舉委員會發(fā)布公告，聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨等50個政黨已在規(guī)定時(shí)間內(nèi)重新完成政黨登記，民盟和撣邦民族民主聯(lián)盟（SNLD）等40個政黨因未完成登記而自動取消政黨資格，民主黨等13個團(tuán)體申請組建政黨。此外，有意愿組建政黨的團(tuán)體可按照《政黨登記法》第三條規(guī)定繼續(xù)提交申請3。9月1日，國管委召開會議，敏昂萊指出，國管委的最終目標(biāo)是舉行自由、公正的多黨民主大選，必須在2023年年底做好必要的準(zhǔn)備工作，在2024年進(jìn)行人口普查，并依據(jù)普查結(jié)果編制選民名單1。此外，大選的選舉制度和投票工具也已初步確定。9月5日，聯(lián)邦選舉委員會主席吳登梭指出，在未來的選舉中將采用封閉名單比例代表制度（the closed list proportional representation system），并出臺有關(guān)法律法規(guī)。為降低選票打印成本、方便選民投票、防止發(fā)生選舉欺詐行為，將使用電子投票機(jī)投票2。國管委還就大選事宜與佤邦聯(lián)合黨（UWSP）、撣邦東部民族民主同盟軍（NDAA）、撣邦進(jìn)步黨（SSPP）、撣邦復(fù)興委員會（RCSS）等少數(shù)民族地方武裝（簡稱民地武）溝通。盡管如此，大選安全保障、選區(qū)確認(rèn)、選舉制度細(xì)則擬定及相關(guān)配套法律出臺等事項(xiàng)仍有待進(jìn)一步落實(shí)，軍方重啟大選時(shí)機(jī)尚未成熟。

3.擴(kuò)充安全預(yù)算，擴(kuò)大戒嚴(yán)范圍

緬甸國內(nèi)安全局勢未出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)，反而不斷惡化，極大地考驗(yàn)著緬甸軍方的控局和危機(jī)應(yīng)對能力。2023年2月1日，敏昂萊證實(shí)，緬甸全國330個鎮(zhèn)區(qū)中，國管委完全控制198個鎮(zhèn)區(qū)，正與民地武和人民保衛(wèi)軍（PDF）爭奪其余132個鎮(zhèn)區(qū)的控制權(quán)3。為穩(wěn)定局勢，國管委擴(kuò)充了軍事預(yù)算。3月31日，國管委發(fā)布《2023/2024財(cái)年聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算法》，其中國防部支出預(yù)算超過5.6萬億緬元4，比上一財(cái)年增加約1.9萬億緬元，增幅超過50%。此外，國管委還擴(kuò)大了戒嚴(yán)范圍。2月2日和22日，國管委分別發(fā)布戒嚴(yán)令，對實(shí)皆省、馬圭省、欽邦、克耶邦等多個鎮(zhèn)區(qū)實(shí)行軍事管制。11月12日，“10·27”事件爆發(fā)后，國管委又發(fā)布3項(xiàng)戒嚴(yán)令，對緬北多個鎮(zhèn)區(qū)實(shí)行軍事管制5。

（二）停火和談努力與國內(nèi)沖突激化

1.國管委積極開展?；鸷驼劊瑴p輕控局壓力

2023年，緬甸國防軍與反軍方武裝沖突不斷，緬軍疲于多線作戰(zhàn)，希望開展停火和談，減輕自身壓力。2022年12月31日，緬甸國防軍總司令辦公室宣布?；鹨荒?。根據(jù)國管委2023年8月22日新聞發(fā)布會公布的數(shù)據(jù)，2021年3月至2023年7月27日，國管委與民地武、宗教領(lǐng)袖、少數(shù)民族政黨、利益相關(guān)方進(jìn)行了119次和談7。2023年1月5—7日、3月22—23日，民族團(tuán)結(jié)與和平協(xié)商委員會（NSPNC）代表與佤邦聯(lián)合黨、撣邦東部民族民主同盟軍、撣邦進(jìn)步黨3家民地武代表在內(nèi)比都舉行了兩次和談，討論政治訴求、地區(qū)和平發(fā)展、舉行大選、修憲等事項(xiàng)。和談在一定程度上緩解了緬軍的控局壓力，軍方得以調(diào)配有限兵力支援其他交戰(zhàn)地區(qū)。

2.“10·27”事件爆發(fā)，緬軍戰(zhàn)場失利

2023年10月27日，緬北“三兄弟聯(lián)盟”（果敢同盟軍、德昂民族解放軍、若開軍）以“推翻緬甸軍隊(duì)政權(quán)，清除緬甸境內(nèi)電詐窩點(diǎn)”為名，發(fā)起“10·27”行動，對清水河、勐古、貴慨、登尼和臘戍等地的緬軍據(jù)點(diǎn)和陣地發(fā)動軍事進(jìn)攻，緬軍隨后動用重武器和戰(zhàn)機(jī)予以回?fù)?，緬北局勢驟然升溫，沖突沿線公路的物流運(yùn)輸全面中斷?！?0·27”行動發(fā)起后，克欽獨(dú)立軍（KIA）、各地人民保衛(wèi)軍等多家武裝策應(yīng)支援。緬軍陷入多線作戰(zhàn)、疲于應(yīng)對的困境。聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室（UNOCHA）數(shù)據(jù)顯示，截至2023年12月15日，緬甸新增流離失所者人數(shù)超66萬人，全國流離失所者總?cè)藬?shù)達(dá)260萬人1。12月初，在中國的斡旋下，沖突雙方展開停火談判，經(jīng)過3輪談判后，于2024年1月11日達(dá)成正式停火協(xié)議2。緬軍戰(zhàn)場上的失利不但鼓舞了反軍方力量、引發(fā)更大范圍的沖突，而且打擊了緬軍內(nèi)部士氣，使其陷入更加被動的局面。

3.若開戰(zhàn)火重燃，民眾流離失所

2023年11月13日，若開軍攻擊若開邦拉代當(dāng)鎮(zhèn)區(qū)的兩個警察局，打破2022年11月緬軍與若開軍達(dá)成的非正式?；饏f(xié)議，若開戰(zhàn)火重燃。隨后，沖突擴(kuò)散至貌多、皎多、敏比亞、包多、邦納均和百力瓦（欽邦）等鎮(zhèn)區(qū)，其中貌多、包多和百力瓦鎮(zhèn)區(qū)沖突尤為激烈。截至2013年11月16日，若開沖突已導(dǎo)致超過2.6萬民眾流離失所3。12月中旬，若開沖突向蘭里鎮(zhèn)區(qū)和皎漂鎮(zhèn)區(qū)擴(kuò)散，緬軍調(diào)遣兵力和物資增援該地。2024年1月8日，若開軍向若開邦皎漂鎮(zhèn)區(qū)丹亞瓦底海軍基地發(fā)射火箭彈，隨后雙方陷入激戰(zhàn)4。

二、經(jīng)濟(jì)：復(fù)蘇乏力，危機(jī)四伏

2023年，緬甸經(jīng)濟(jì)未能延續(xù)2022年的復(fù)蘇勢頭，尤其在下半年下滑嚴(yán)重。盡管國管委努力調(diào)整政策，刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，但緬甸經(jīng)濟(jì)被政治牽累，國內(nèi)市場悲觀情緒彌漫，經(jīng)濟(jì)刺激政策只能稍解燃眉之急，無法為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇提供持續(xù)動力。

（一）宏觀經(jīng)濟(jì)疲軟，民生多艱

在國際制裁力度不減和國內(nèi)沖突升級的雙重打擊下，緬甸經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，增長前景黯淡。世界銀行報(bào)告預(yù)測，2023/2024財(cái)年5緬甸經(jīng)濟(jì)增長率將僅為1%，通貨膨脹率將保持在20%左右，總體預(yù)算赤字為GDP的5.7%（超過國際通行的3%警戒線）（圖1）。經(jīng)濟(jì)低增長、高通脹反映緬甸軍政府治理效果不佳，深陷經(jīng)濟(jì)困局。受經(jīng)濟(jì)下行，以及稅收和非稅收收入減少影響，緬甸財(cái)政收入占GDP的比重預(yù)計(jì)將下降4.1個百分點(diǎn)，至18.4%。緬甸財(cái)政支出占GDP的比重預(yù)計(jì)也將下降2.2個百分點(diǎn)，至24%。財(cái)政收支減少削弱財(cái)政的資源配置、收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)等功能，不利于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。長此以往，緬甸將陷入經(jīng)濟(jì)衰退的惡性循環(huán)。

自2021年軍人接管政權(quán)以來，政局突變疊加新冠疫情影響，緬甸三大產(chǎn)業(yè)倒退明顯（圖2）。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，緬甸三大產(chǎn)業(yè)在2020—2022年連續(xù)兩個財(cái)年呈高度負(fù)增長，雖在2022/2023財(cái)年出現(xiàn)復(fù)蘇勢頭，但政局惡化致使三大產(chǎn)業(yè)增速在2023/2024財(cái)年再度放緩，顯示出政治對緬甸經(jīng)濟(jì)的巨大影響。

2021年以來，緬甸公共債務(wù)總額占GDP比重持續(xù)高于國際通行的60%警戒線，緬甸軍政府償債壓力較大，若出現(xiàn)債務(wù)違約，將導(dǎo)致政府信譽(yù)破產(chǎn)，引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。此外，債務(wù)過多增加了緬甸的財(cái)政負(fù)擔(dān)，限制政府財(cái)政支出，壓縮緬甸軍政府運(yùn)用宏觀調(diào)控手段刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的空間。

受通貨膨脹、商品供求不平衡影響，緬甸國內(nèi)物價(jià)持續(xù)上漲，民眾生活艱苦。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2023年3月，緬甸食品價(jià)格同比上漲19.8%，6月同比上漲26%。受緬甸國內(nèi)沖突影響，2023年4—10月，克欽邦、欽邦、實(shí)皆省和克耶邦大米價(jià)格上漲一倍1。緬甸官方數(shù)據(jù)顯示，仰光92號、95號汽油價(jià)格由2022年12月31日的每升2030緬元、2080緬元，上漲至2023年12月31日的每升2550緬元、2655緬元。2023年12月，緬甸國內(nèi)一度出現(xiàn)“燃油荒”，民眾長時(shí)間排隊(duì)卻買不到油。

（二）外貿(mào)下降明顯，貿(mào)易逆差擴(kuò)大

2023年，緬甸進(jìn)出口貿(mào)易同比下降明顯。根據(jù)緬甸商務(wù)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2024年3月1日，2023/2024財(cái)年緬甸進(jìn)出口總額達(dá)277.6億美元，較上年同期減少36.1億美元，降幅約為11.5%。其中，出口總額為133.8億美元，同比減少19.7億美元，降幅約為12.8%；進(jìn)口總額為143.8億美元，同比減少11.26億美元，降幅約為7.9%（圖4）1，貿(mào)易逆差進(jìn)一步擴(kuò)大。

緬甸邊境口岸出口貿(mào)易出現(xiàn)下滑，進(jìn)口增長。截至2024年3月1日，2023/2024財(cái)年緬甸邊境口岸貿(mào)易總額達(dá)72.1億美元，較上年同期減少6.6億美元，降幅約為8.4%。其中，出口總額為49億美元，較上年同期減少約12.5%；進(jìn)口總額為23億美元，較上年同期增長約1.3%（圖5）。在整個邊境口岸貿(mào)易中，緬泰和緬中邊境貿(mào)易總額位列前二，分別為41.4億美元和30.6億美元，緬泰邊境貿(mào)易額較上年同期下降約17%，緬中邊境貿(mào)易額增長約11.7%。緬泰邊貿(mào)額連續(xù)兩年超過緬中邊境貿(mào)易額，位居首位（圖6）。

工業(yè)方面，截至2024年3月1日，2023/2024財(cái)年緬甸工業(yè)品出口約為82.8億美元，較上年同期減少約19.8億美元，降幅約為19.3%（圖7）。受新冠疫情、國內(nèi)沖突、油價(jià)上漲及電力短缺等多重影響，截至2024年1月5日，作為工業(yè)支柱性產(chǎn)業(yè)的制衣業(yè)本財(cái)年僅創(chuàng)收33.1億美元（表3），低于上一財(cái)年的53.9億美元1，國際市場份額進(jìn)一步下降。

農(nóng)業(yè)方面，截至2024年3月1日，2023/2024財(cái)年緬甸農(nóng)產(chǎn)品出口總額約為32.9億美元，較上年同期減少約2.4億美元，降幅約為6.8%（圖7）。截至2024年1月5日，緬甸本財(cái)年大米和碎米出口約101萬噸，出口總額約為4.9億美元（表3），遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2019/2020財(cái)年大米和碎米出口總量（258萬噸）和總額（7.94億美元）2。

（三）外國投資斷崖式下跌

受緬甸國內(nèi)政局不穩(wěn)定影響，外國赴緬甸投資延續(xù)2022年的下跌勢頭3。根據(jù)緬甸官方數(shù)據(jù)，2023年，緬甸外國投資額僅為7.8億美元，較2022年同期減少10.8億美元，降幅約為58.1%（圖8）。從國家/地區(qū)來看，截至2023年12月31日，2023/2024財(cái)年對緬甸投資總額最高的國家為新加坡，達(dá)3.45億美元；中國內(nèi)地以2.16億美元的投資額位列次席；中國香港位居第三，為1592.4萬美元；其余國家/地區(qū)對緬甸投資不足千萬美元（表4）。2023年，電力能源領(lǐng)域吸引外國投資最多，達(dá)3.75億美元，制造業(yè)吸引外國投資額約為1.12億美元，交通與通信領(lǐng)域約為7782萬美元1。值得注意的是，2023年，緬甸油氣行業(yè)未能吸引到外國投資，顯示出美西方制裁的效果和緬甸油氣資源枯竭的現(xiàn)狀。

三、外交：“孤立”困境中的對沖與平衡

2023年，緬甸外交環(huán)境持續(xù)惡化，深陷美西方國家政治孤立和經(jīng)濟(jì)制裁，但與少數(shù)國家如俄羅斯等交流合作加強(qiáng)。緬甸放棄了2026年東盟輪值主席國資格，東盟其他成員國對緬甸態(tài)度存在明顯分歧，這一情況對東盟維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)產(chǎn)生了不利影響。

（一）緬甸與中國：聚焦穩(wěn)定與安全的合作戰(zhàn)略

2023年，中緬外交關(guān)切緬甸局勢穩(wěn)定和地區(qū)安全，“一個政治和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的緬甸對中國維持與緬甸的投資和貿(mào)易非常重要”2。中國仍然是緬甸重要的經(jīng)濟(jì)伙伴，雙方經(jīng)濟(jì)合作的重點(diǎn)是推動恢復(fù)中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)和瀾滄江—湄公河合作機(jī)制，在共同執(zhí)法、安全和援助等多個特定領(lǐng)域加強(qiáng)協(xié)調(diào)。

雙方高層互訪與政治互動有所加強(qiáng)。2023年，中國外交部部長與緬甸當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人、緬甸外交部部長等高層會面4次，中方在會談中均表達(dá)了對緬甸局勢穩(wěn)定的高度關(guān)切，中國比其他國家更愿意支持緬甸在復(fù)雜的內(nèi)外因素中找到穩(wěn)定的發(fā)展道路。11月1日，中國國務(wù)委員、公安部部長王小洪訪問緬甸；11月6日，中國外交部部長助理農(nóng)融訪問緬甸，商議雙方共同執(zhí)法、邊境安全等多個熱點(diǎn)議題。其他重要的高層互訪還包括8月緬甸副總理兼計(jì)劃與財(cái)政部部長吳溫欣、10月緬甸國管委成員、副總理兼交通與通訊部部長妙吞烏、12月緬甸副總理兼外交部部長吳丹穗訪華，12月敏昂萊與中國國務(wù)院總理李強(qiáng)以視頻方式出席瀾滄江—湄公河合作第4次領(lǐng)導(dǎo)人會議。此外，緬甸勞工部、酒店與旅游部，以及電力部等多部委官員也在年內(nèi)訪華。2023年，中緬高層互動明顯多于上年。

中緬兩國互聯(lián)互通取得新進(jìn)展。瑞麗口岸國門禮賓通道、中緬街邊民通道和貨物通道等3個國門已恢復(fù)人員和貨物的通關(guān)業(yè)務(wù)。4月3日，中緬首班陸海新通道跨境鐵公聯(lián)運(yùn)班列開通。8月30日，緬甸對中國游客開放落地簽證。11月5日，緬甸國家航空開通國際航班緬甸仰光—中國昆明的貨運(yùn)和客運(yùn)航線1。緬甸加入人民幣跨境支付系統(tǒng)，兩國金融合作增強(qiáng)。11月1日，中國工商銀行仰光分行跨境人民幣支付系統(tǒng)（CIPS）直接參與行啟動儀式在仰光舉行。中國是緬甸的最大貿(mào)易伙伴和最大外資來源，此舉使得緬甸金融機(jī)構(gòu)能夠直接、便捷地加入CIPS全球結(jié)算網(wǎng)絡(luò)2。

（二）緬甸與美國及其他西方國家：基于“民主”“ 人權(quán)” 的“常量”與利益訴求的“變量”的關(guān)系

2023年，美緬關(guān)系跌入谷底。美國繼續(xù)增加對緬甸軍政府的制裁，制裁范圍和力度逐步升級，制裁措施更具針對性，直擊軍人集團(tuán)痛點(diǎn)，美緬關(guān)系持續(xù)惡化。1月31日，美國財(cái)政部宣布制裁緬甸聯(lián)邦選舉委員會（UEC）、礦業(yè)企業(yè)一號等3家實(shí)體，以及能源部部長苗敏烏、緬甸石油與天然氣企業(yè)（MOGE）總經(jīng)理昂敏等6名個人。3月24日，美國財(cái)政部宣布制裁為緬軍提供航空燃料、武器裝備的6家實(shí)體和2名個人。6月21日，美國財(cái)政部宣布對緬甸國防部、緬甸外貿(mào)銀行（MFTB）、緬甸投資與商業(yè)銀行（MICB）3家實(shí)體實(shí)施制裁，以阻止緬甸軍政府獲得外匯和購買武器。8月4日，美國財(cái)政部再發(fā)通告，要求各實(shí)體在8月5日前停止與兩家被制裁的緬甸銀行交易。8月31日，美國財(cái)政部宣布制裁MOGE等向緬甸軍政府提供外匯和武器的3家實(shí)體，以及支持緬甸軍政權(quán)的5名個人3。美緬關(guān)系受到“常量”與“變量”的影響，“常量”是“民主”和“人權(quán)”，“變量”是美國對緬甸的利益訴求。目前“常量”與“變量”都不會有太大變化，因此美緬關(guān)系仍深陷冷淡的僵局。

歐盟國家通過精心選擇制裁對象與手段，采取連貫的制裁措施，旨在最大程度地減少、限制緬甸軍政府獲得資金、燃料、武器和設(shè)備的機(jī)會。歐盟2023年2月20日和7月20日先后對緬甸實(shí)施第六輪和第七輪制裁。截至2023年年底，歐盟已對緬甸的99名個人、19家實(shí)體實(shí)施制裁，禁止制裁名單上的人員進(jìn)行旅行、資金轉(zhuǎn)移，并凍結(jié)其資產(chǎn)。與此同時(shí)，歐盟禁止向緬甸銷售武器裝備、通信設(shè)備，以及可能被軍方和邊防部隊(duì)用作武器的貨物，并停止對緬甸軍隊(duì)提供所有訓(xùn)練。

（三）緬甸與印度：深化合作與調(diào)解沖突并行

2023年，緬甸對印度的外交政策是深化合作、調(diào)解內(nèi)部沖突、應(yīng)對區(qū)域安全挑戰(zhàn)。一方面，4月26日，印度牽頭舉辦了一次1.5軌對話機(jī)制，該對話機(jī)制被視為對東盟“五點(diǎn)共識”的補(bǔ)充，旨在推動緬甸和平進(jìn)程，顯示了印度對緬甸的影響力。5月9日，由印度援建的緬甸實(shí)兌港開始運(yùn)行，該港為印緬泰三方公路和卡拉丹多模式聯(lián)運(yùn)項(xiàng)目（Kaladan Multi-modal Transit Transport Project，KMTTP）中的重要一環(huán)。另一方面，5月9—10日，印度外交部部長蘇杰生（Subrahmanyam Jaishankar）在與聯(lián)合國特使海澤的會面中強(qiáng)調(diào)，印度作為鄰國受到緬甸局勢影響很大，支持聯(lián)合國和東盟對緬甸的工作，促進(jìn)對話，敦促緬甸各方立即停止暴力，恢復(fù)和平、穩(wěn)定和民主。11月，緬甸與印度接壤的欽邦戰(zhàn)事激烈，這場沖突導(dǎo)致大量難民進(jìn)入印度，特別是米佐拉姆邦，給印度帶來了人道主義危機(jī)和安全挑戰(zhàn)1。印度從現(xiàn)實(shí)利益和地緣戰(zhàn)略出發(fā)，對緬甸秉持不疏遠(yuǎn)、積極合作的政策。

（四）緬甸與俄羅斯：相似的孤立困境帶來合作動力

2023年是俄羅斯與緬甸建交75周年。俄羅斯與緬甸在政治孤立的背景下加深合作，并在軍事和安全方面加強(qiáng)交流，雙方合作擴(kuò)展到包括核能在內(nèi)的多個領(lǐng)域。2月8日，在敏昂萊的見證下，俄羅斯國家原子能集團(tuán)公司與緬甸科技部簽訂了雙方和平利用核能合作的協(xié)議。6月，兩國舉行聯(lián)合協(xié)調(diào)委員會第一次會議，共同努力在緬甸境內(nèi)實(shí)施低功率核電站（LNPP）項(xiàng)目。11月7日，緬甸與俄羅斯舉行兩國首次海上安全聯(lián)合演習(xí)。俄羅斯已經(jīng)成為緬甸軍方武器裝備的主要供應(yīng)國2。由于俄羅斯對緬甸的立場有別于西方國家，同時(shí)緬甸在國際社會需要俄羅斯的支持，緬甸與俄羅斯互動頻繁，緬俄關(guān)系保持較高熱度。

（五）與東盟及其其他成員國：在地區(qū)穩(wěn)定和內(nèi)部團(tuán)結(jié)中尋找平衡

東盟在秉持“五點(diǎn)共識”的基礎(chǔ)上，采取“安靜外交”而不是“麥克風(fēng)外交”來處理緬甸事務(wù)。在這方面，東盟輪值主席國印度尼西亞做出了表率3。2023年5月5日，印度尼西亞外交部部長蕾特諾表示，印度尼西亞低調(diào)接觸緬甸危機(jī)的主要利益攸關(guān)方60多次，致力于推動緬甸和平進(jìn)程。9月4日，在第34屆東盟協(xié)調(diào)理事會會議和東盟外交部部長會議上，東盟領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)烈譴責(zé)緬甸軍政府持續(xù)的暴力行為，給緬甸人民造成了長期的生活苦難、人道主義危機(jī)和公共設(shè)施的破壞，并對地區(qū)穩(wěn)定特別是邊境地區(qū)產(chǎn)生了不良影響。在9月5日的東盟峰會上，菲律賓總統(tǒng)馬科斯正式宣布“菲律賓已經(jīng)做好準(zhǔn)備在2026年任東盟輪值主席國”4，此舉證實(shí)了緬甸已放棄2026年東盟輪值主席國資格。在東盟內(nèi)部處理緬甸問題的過程中，成員國之間存在明顯的分歧，在應(yīng)對緬甸危機(jī)、平衡國家利益與地區(qū)穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)方面，各國有不同的立場和策略5。泰國和柬埔寨堅(jiān)持與緬甸軍方領(lǐng)導(dǎo)人接觸，重建對話和解決危機(jī)。部分東盟成員國則與緬甸反軍方政府力量接觸，間接地承認(rèn)了“民族團(tuán)結(jié)政府”的合法性。

四、2024年的緬甸發(fā)展：多重挑戰(zhàn)，前景堪憂

2023年，緬甸軍政府陷入政治、經(jīng)濟(jì)和外交等多重危機(jī)，采取各種手段來維持執(zhí)政地位、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)形勢和尋求外交突破。2024年，這些挑戰(zhàn)將繼續(xù)存在，甚至可能進(jìn)一步加劇，為緬甸未來的發(fā)展帶來更多不確定性。

（一）政治動蕩持續(xù)加劇

政治上，緬甸政局突變以來，反軍方勢力不斷騷擾緬軍，打亂其部署，甚至相互結(jié)盟、互為犄角，改變了整體戰(zhàn)局，對緬甸軍政府造成了更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，整個國家陷入深度分裂之中。2023年，緬甸國內(nèi)武裝沖突進(jìn)一步升級，緬軍在全國范圍內(nèi)與各派反軍方勢力交戰(zhàn)，特別是自“三兄弟聯(lián)盟”主導(dǎo)的“10·27”事件爆發(fā)后，“民族團(tuán)結(jié)政府”、民地武、人民保衛(wèi)軍等各方反軍方勢力加強(qiáng)合作，軍方與反軍方勢力之間的矛盾不斷激化，軍政府的重點(diǎn)只能放在內(nèi)部安全和打擊叛亂上。但緬甸國內(nèi)沖突不能簡單地視為軍政權(quán)與反軍方政權(quán)兩者之間的二元對抗，反軍方勢力中的“民族團(tuán)結(jié)政府”、民地武和人民保衛(wèi)軍等之間并未相互統(tǒng)合，各自的政治立場也不盡相同。盡管“10·27”事件已階段性平息，但人民保衛(wèi)軍和其他民地武與緬軍武裝沖突持續(xù)不斷，暴力事件頻發(fā)。緬甸軍方計(jì)劃啟動人口普查為大選作準(zhǔn)備，但是其對大選的舉辦和控制仍存在較大的不確定性。因此，緬甸軍政府在2024年將繼續(xù)面臨內(nèi)外交困的局面，政治形勢難以明顯改善。

（二）經(jīng)濟(jì)前景依舊低迷

在經(jīng)濟(jì)方面，國管委努力維持經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)但收效甚微，致使其不得不采取極端措施以應(yīng)對生存問題，經(jīng)濟(jì)政策缺乏連貫性，緬甸經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重沖擊。2022/2023財(cái)年緬甸貿(mào)易逆差達(dá)7.54億美元1，西方公司相繼退出緬甸，外國投資枯竭，金融部門亂象頻出，國管委因此減少進(jìn)口依賴，試圖平衡貿(mào)易赤字。為應(yīng)對美元短缺，國管委頻繁變換外匯管制措施且加大管控力度。根據(jù)世界銀行報(bào)告，緬甸的經(jīng)濟(jì)規(guī)模在2023年比2019年縮減了約10%，使其成為東南亞唯一尚未恢復(fù)到新冠疫情暴發(fā)前經(jīng)濟(jì)活動水平的經(jīng)濟(jì)體2；鑒于農(nóng)業(yè)、制造業(yè)和貿(mào)易業(yè)等部門普遍不景氣，即使沖突不再進(jìn)一步升級，緬甸2024年的經(jīng)濟(jì)增長仍將保持低迷。緬甸政治上的割裂不能彌合、僵局無法打破的話，2024年，美西方國家對緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁仍將持續(xù)甚至升級，投資者出于對自身聲譽(yù)和成本投入的考慮，不再將緬甸視為合適的投資目的地。盡管緬甸軍政府出臺了刺激經(jīng)濟(jì)的應(yīng)對措施，但緬甸經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇難以實(shí)現(xiàn)。

（三）外交挑戰(zhàn)愈發(fā)嚴(yán)峻

在外交方面，美西方國家以“民主”為旗幟，以改變緬甸政治進(jìn)程為目的，仍將對緬甸保持政治高壓和制裁升級路線。美國以往對緬甸制裁的經(jīng)驗(yàn)表明，單方面斷絕與緬甸關(guān)系的制裁效果并不顯著，因此美國采取多邊擠壓的戰(zhàn)略，鼓動其盟友和更多第三方國家參與制裁緬甸。美國對緬甸已從“無差別制裁”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥斆髦撇谩保瑢砻绹鴷U(kuò)大對緬甸軍政府高級官員、實(shí)體等的制裁，但也不會像1988—2007年對緬甸的廣泛制裁那樣，將制裁對象擴(kuò)大到普通民眾。雖然“民族團(tuán)結(jié)政府”在美國設(shè)有辦事處，但美國正式承認(rèn)緬甸平行政府的可能性很低。緬甸軍政府并不畏懼美西方的制裁，對美西方壓力采取了漠視態(tài)度。加之由于近兩年來國際形勢動蕩，大國競爭加劇，國際社會對緬甸問題的關(guān)注度在減少，這有助于緬甸軍政府的生存。為尋求國際支持和幫助，緬甸軍政府在維持與中印等大國傳統(tǒng)友好關(guān)系的基礎(chǔ)上，主動向俄羅斯靠近。俄羅斯與緬甸軍政府開展了更加廣泛和深入的經(jīng)濟(jì)與軍事合作，進(jìn)一步增加在緬甸的外交權(quán)重。

東盟內(nèi)部對緬甸軍政府的不同態(tài)度凸顯了地緣政治格局的復(fù)雜性。東盟在制定緬甸危機(jī)應(yīng)對措施方面未能“用一個聲音說話”，使得緬甸軍政府在應(yīng)對東盟的壓力時(shí)游刃有余。盡管中美等大國都承認(rèn)東盟的“中心性”，將東盟推向解決緬甸問題的前臺，但東盟缺乏有效的手段讓緬甸軍政府遵守“五點(diǎn)共識”，不得不走向“安靜外交”。緬甸問題造成了東盟內(nèi)部的困境。印度尼西亞和馬來西亞等國家將緬甸軍政府執(zhí)政和東盟對緬甸危機(jī)的處理視為原則問題。對這些國家來說，首要是遵守《東盟憲章》和維護(hù)區(qū)域決策的中心地位。因此，兩國拒絕了泰國邀請東盟成員國與緬甸軍政府“全面重新參與”的談判，并批評這種行為破壞了區(qū)域和平倡議1。2023年泰國并非東盟輪值主席國，邀請東盟成員國與緬甸軍政府談判，與“原則”背道而馳。2024年，老撾將擔(dān)任東盟輪值主席國。相較前幾任輪值主席國，老撾與緬甸保持多年的睦鄰友好關(guān)系，兩國關(guān)系更為親近。老撾在處理緬甸議題上具有獨(dú)特的優(yōu)勢，可為東盟與緬甸對話創(chuàng)造新機(jī)遇。但對在輪值主席國老撾的主導(dǎo)下，東盟內(nèi)部對緬甸態(tài)度偏向理性主義和實(shí)用主義的可能性也不可抱有過多期望。此外，緬甸與孟加拉國、印度的邊境安全問題尚未解決，聯(lián)合國對緬甸問題介入程度加深，這些都會惡化緬甸的國際形象和外交關(guān)系。

（責(zé)任編輯：顏 潔）

Conflict Escalation and Crisis Response in Myanmar in 2023

Liu Jing， Xia Zhikuan （Yunnan University， Kunming， 650091， China）

Zhu Xianghui（Shenzhen University， Shenzhen， 518061， China）

Abstract： Myanmar has been in turmoil since the sudden political change in 2021， and the situation continued to deteriorate on all fronts in 2023 with the Tatmadaw caught in multiple crises in the political， economic and social spheres， and resorting to various means in order to maintain its ruling position， stabilize the economic situation and seek a diplomatic breakthrough. Politically， although the Myanmar State Administration Council （SAC） tried to maintain stability by reorganizing the government and cracking down on corruption， anti-military forces including the National Unity Government （NUG）， Ethnic Armed Organizations （EAO） and the People's Defense Forces （PDF） allied themselves with each other， and the conflicts with the military continued to intensify， leading to frequent violence and ongoing armed conflicts throughout the country. The SAC has been embattled in dealing with the war， leading to the loss of effective governance in some provinces and regions and the fragmentation of the national sovereignty structure.Economically， despite the SAC's efforts to adjust industrial strategies， balance trade， and regulate foreign exchange， the economy has been seriously shadowed by politics， which has compelled SAC to take extreme measures to ensure its survival. In addition， international sanctions， internal conflicts and currency depreciation have all resulted in a failure to continue the momentum of recovery and a serious downturn in the overall situation with a sharp decline in foreign trade and investment， and hardship for people's livelihoods. Diplomatically， relations between Myanmar and the United States and Western countries have spanned to worsen as the United States and Western countries intensify their economic sanctions and political isolation of Myanmar under the banner of democracy and human rights to change the political process in Myanmar. However， international conflicts and tensions have attracted global attention， which to a certain extent favors the survival of the military regime in Myanmar in the interstices of the great power game. In order to seek international support， the Myanmar military regime took the initiative to approach Russia on the basis of maintaining friendly relations with the traditional powers of China and India. In 2023， ASEAN's Five-Point Consensus failed in effectiveness for ASEAN's internal attitudes towards the Myanmar issue went divergent; Myanmar's resignation as the rotating chair of ASEAN in 2026 was also a reluctant move. In 2024，politically， the military will face enormous insurgent pressure and internal security problems， making it difficult to fulfill its election promises; economically， Myanmar's economy is expected to remain sluggish; diplomatically， despite the military government's use of hedging and balancing measures， it will face greater diplomatic challenges due to the escalation of sanctions by the U.S. and Western countries.Overall， Myanmar is mired in multiple political， economicand diplomatic crises， and the road to the development in 2024 is still full of uncertainties.

Keywords： Myanmar; political conflicts; economic development; diplomatic relations

［基金項(xiàng)目］ 2024年云南省社科規(guī)劃智庫項(xiàng)目“緬甸政局前景與中緬關(guān)系走向研究”資助中期成果

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，2023-02-02（10-11）.

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，2023-08-03（3）；

［N］.

，2023-08-04（3-4）.

2

［N］.

，2023-09-26（1，3-4）.

3

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1SAC’s unwavering goal to ensure free and fair multiparty democratic general election［EB/OL］.（2023-09-02）［2024-04-25］. https：//www.gnlm.com.mm/sacs-unwavering-goal-to-ensure-free-and-fair-multiparty-democratic-general-election/.

2UEC points out advantages of Myanmar electronic voting machines ［EB/OL］.（2023-09-06）［2024-04-25］. https：//www.gnlm.com.mm/uec-points-out-advantages-of-myanmar-electronic-voting-machines/.

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（Martial Law）

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2中方斡旋下，緬甸相關(guān)方在昆明達(dá)成正式?；饏f(xié)議［N］.人民日報(bào)，2024-01-13（3）.

3Myanmar： escalating hostilities - Rakhine and southern Chin flash［EB/OL］. （2023-11-17）［2024-04-25］. https：//myanmar.un.org/en/253139-myanmar-escalating-hostilities-rakhine-and-southern-chin-flash-update-5.

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1Myanmar earns over $1.04 bln from CMP garment exports in Q1 of this financial year［EB/OL］. （2023-08-14）［2024-06-25］. https：//www.gnlm.com.mm/myanmar-earns-over-1-04-bln-from-cmp-garment-exports-in-q1-of-this-financial-year/.

2Myanmar rice exports exceed 2.58 mln tonnes in FY2019-2020［EB/OL］. （2022-10-20）［2024-06-25］. https： //www.mdn.gov.mm/en/myanmar-rice-exports-exceed-258-mln-tonnes-fy2019-2020.

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