財政部門全面實(shí)施預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)意義、問題困境與治理路徑

【摘要】財政部門作為全面預(yù)算管理的組織部門和預(yù)算績效實(shí)施的主導(dǎo)部門，其管理水準(zhǔn)和實(shí)施水平的高低直接影響著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。文章結(jié)合財政部門的實(shí)務(wù)工作，總結(jié)了全面實(shí)施預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)意義，分析了當(dāng)前全面預(yù)算績效管理實(shí)務(wù)工作中存在的問題，并嘗試性提出了問題困境的治理方案，以期能為各級財政部門的預(yù)算績效管理深入實(shí)施提供參考。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算績效管理；財政部門；問題困境；治理路徑

【中圖分類號】F275

到二〇三五年，基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的二十大報告明確提出的我國發(fā)展總目標(biāo)之一。全面實(shí)施預(yù)算績效管理是現(xiàn)代預(yù)算制度建立健全的重要標(biāo)志，它對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)起著重要的推動作用。財政部門作為全面預(yù)算管理的組織部門和預(yù)算績效實(shí)施的主導(dǎo)部門，其管理水準(zhǔn)和實(shí)施水平的高低直接影響著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。基于此，有必要對財政部門全面實(shí)施預(yù)算績效管理進(jìn)行討論研究。本文結(jié)合財政部門的實(shí)務(wù)工作，總結(jié)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)意義，分析當(dāng)前全面預(yù)算績效管理工作實(shí)務(wù)中存在的問題，嘗試性提出問題困境的治理方案，以期能為各級財政部門的預(yù)算績效管理深入實(shí)施提供參考。

一、財政部門全面實(shí)施預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)意義

（一）全面實(shí)施預(yù)算績效管理是財政部門落實(shí)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的總體要求

黨的十八以來，國家高度重視預(yù)算績效管理與國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的契合關(guān)系，順勢出臺了一系列政策措施推動全面預(yù)算績效管理的深入實(shí)施，并取得了顯著成效。黨的十八屆三中全會指出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，在頂層設(shè)計上明確了財政在國家治理中的地位。黨的十九大提出明確要求，要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，進(jìn)一步明確了全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重要性。2018年9月，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，提出“力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”，從而開啟了我國全面預(yù)算績效管理新一輪的改革eKNl2Hy5eBZiuWTlObNhX4vCSJl5/0Dnnt9ix8DcjzA=大幕，為全面預(yù)算績效管理高質(zhì)量開展奠定了政策基礎(chǔ)。2020年8月，《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》進(jìn)行了修訂，修訂后的條例將績效評價的內(nèi)容定義為“根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，依據(jù)規(guī)范的程序，對預(yù)算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進(jìn)行系統(tǒng)和客觀的評價”。明確了預(yù)算績效管理的客體和程序，這讓全面預(yù)算績效管理的穩(wěn)健落地有了更具體的抓手。財政部門全面預(yù)算績效管理的推進(jìn)實(shí)施，打造出了一條“重結(jié)果、控過程、可問責(zé)”的管理模式，將“花錢”和“辦事”形成有機(jī)結(jié)合，管理范疇和管理著力點(diǎn)也從財政收支規(guī)模擴(kuò)展到財政資源配置效率和使用效益，從而構(gòu)建起兩者之間的映射關(guān)系，也直接反映了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)對財政部門全面預(yù)算績效管理的總體要求。

（二）全面實(shí)施預(yù)算績效管理是財政部門落實(shí)黨和國家經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下“過緊日子”的時代要求

我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)步入新常態(tài)，高質(zhì)量發(fā)展逐漸成為主旋律。近年來，受到地緣政治、國際貿(mào)易摩擦和公共衛(wèi)生事件等多重因素影響，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著“需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱”的三重壓力。一方面，國家從促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展上統(tǒng)籌考量，實(shí)施大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策措施，導(dǎo)致財政收入增長幅度收窄；另一方面，國家從不斷兜牢民生底線出發(fā)，持續(xù)加大對民生領(lǐng)域的財政投入，財政支出大幅增加。財政收入與財政支出不平衡的矛盾進(jìn)一步加劇，黨和國家提出各級政府要習(xí)慣“過緊日子”的時代強(qiáng)音，要把有限的財政資金花在“刀刃上”，要把有限的財政資源用到“緊要處”。財政部門承擔(dān)著財政資金的全面預(yù)算編制、預(yù)算資金的監(jiān)管執(zhí)行和評價等公共管理職能，是落實(shí)黨和國家經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下“過緊日子”要求的首要部門，更應(yīng)承擔(dān)起應(yīng)有的社會責(zé)任。當(dāng)前，在財政資金增長勢能受阻、體量規(guī)模受控的大環(huán)境下，如何發(fā)揮出全面預(yù)算績效管理作為評價財政資源配置效率和使用效益的重要工具作用，既是財政部門重點(diǎn)考慮的問題之一，又是解決財政資源配置和使用過程中低效無效問題的關(guān)鍵。

（三）全面實(shí)施預(yù)算績效管理是各監(jiān)督主體廣泛參與和不斷強(qiáng)化國家經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的重要渠道

中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，全面預(yù)算績效管理的監(jiān)督主體是多元化的，它不僅包括人大的權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，還包括審計監(jiān)督、財會監(jiān)督等政府部門監(jiān)督，更包括人民群眾等的社會公眾監(jiān)督，它們都對全面預(yù)算績效管理高質(zhì)量開展起到了積極的推動作用。《預(yù)算法》對預(yù)算制度的安排不再局限于財政收支計劃，而是將其作為重要的政府施政工具來管理，財政部門的全面預(yù)算管理體現(xiàn)的是黨和國家的戰(zhàn)略發(fā)展意圖和施政重心，維護(hù)的是最廣大人民群眾的切身利益，關(guān)乎的是最廣大人民群眾的民生福祉。黨的十八大以來，隨著政府全面預(yù)算績效管理的深入實(shí)施，黨中央、國務(wù)院的重大決策部署和方針政策基本實(shí)現(xiàn)了績效目標(biāo)、績效運(yùn)行監(jiān)控和績效自評的全面覆蓋，重點(diǎn)項目績效評價范圍實(shí)現(xiàn)逐步擴(kuò)大，各級政府全面預(yù)算績效管理的信息向同級人大報告、向社會公眾公開的內(nèi)容愈發(fā)豐富、層次愈發(fā)鮮明，這些都為人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督提供了重要的信息基礎(chǔ)，也較為有力地促進(jìn)了預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)開始向支出預(yù)算和政策實(shí)施成效延展，也有力地推動了各監(jiān)督主體對預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)由合規(guī)向績效轉(zhuǎn)變，進(jìn)而提升預(yù)算績效管理的約束力。除了黨政機(jī)關(guān)和政府部門外，人民群眾對國家經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理同樣具有知情權(quán)和參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)，人民群眾對國家經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的權(quán)力行使，一般都要通過預(yù)算實(shí)施的社會監(jiān)督開展來實(shí)現(xiàn)。從這個視角看，人民群眾參與國家經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的重要渠道就是預(yù)算績效管理的監(jiān)督，這也是預(yù)算民主參與的生動實(shí)踐。有鑒于此，深入開展財政部門的全面預(yù)算績效管理有其更為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、財政部門全面預(yù)算績效管理實(shí)務(wù)工作開展中存在的問題困境

（一）各級預(yù)算績效管理執(zhí)行主體的管理理念和意識存在滯后的問題

在大規(guī)模減稅降費(fèi)和政府長期“過緊日子”的背景下，將績效理念融入到預(yù)算管理過程，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，對于提高財政資金配置效率和使用效益意義重大[1]。國家在全面預(yù)算績效管理的開展上啟動了一系列的政策改革，也取得了較為明顯的成效，但是這些成果與國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)仍有較大差距，各級預(yù)算績效管理的執(zhí)行主體，尤其是基層執(zhí)行主體對預(yù)算績效管理的艱巨性、復(fù)雜性和系統(tǒng)性認(rèn)知不足，存在理念和意識上的滯后問題，亟需補(bǔ)齊這塊短板。財政部門的預(yù)算績效管理是一場刀刃向內(nèi)的深層次自我變革，阻力不容小覷、壓力不可忽視，各預(yù)算主體“講績效、重績效、用績效”絕非一朝一夕之功，如果不能站在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略高度推進(jìn)，預(yù)算績效管理落地實(shí)施的內(nèi)生動力和行動自覺就會大打折扣。當(dāng)前，部分預(yù)算執(zhí)行部門和單位依然存在預(yù)算管理松弛，預(yù)算績效“好壞一個樣”，決策執(zhí)行“拍腦袋”等的錯誤理念和落后意識，花錢“任性”的現(xiàn)象尚未得到根除，預(yù)算績效管理的理念和意識亟待提升。

（二）預(yù)算績效管理的制度體系和激勵約束機(jī)制建設(shè)尚需要全面夯實(shí)

預(yù)算績效管理的深入實(shí)施需要依托完善的制度體系和強(qiáng)勁的執(zhí)行力。當(dāng)前，就全面預(yù)算績效管理，黨和政府已經(jīng)提供了制度遵循、指明了改革方向、繪就了管理“藍(lán)圖”，全面預(yù)算績效管理制度建設(shè)上的“四梁八柱”已經(jīng)初步搭建。然而，在全面預(yù)算績效管理實(shí)務(wù)中，預(yù)算績效評價普遍存在范圍廣、難度大的問題，政府預(yù)算績效評價、部門整體支出績效評價、政府投資基金績效評價、財政支出項目事前績效評估、稅收優(yōu)惠政策績效測評等方面的制度建設(shè)還有待完善，轉(zhuǎn)移支付、PPP項目投建、政府債務(wù)等重點(diǎn)項目的績效管理還需要進(jìn)一步強(qiáng)化，預(yù)算績效管理的核心指標(biāo)和體系標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)也沒有實(shí)現(xiàn)完全規(guī)范。上述問題，都影響著預(yù)算績效管理的高質(zhì)量開展。此外，對預(yù)算績效管理效果實(shí)施起到“保駕護(hù)航”作用的激勵和約束機(jī)制仍有提升空間。近年來，雖然各級財政部門和預(yù)算管理部門在預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用上進(jìn)行了廣泛而深入的探索，但是伴隨著預(yù)算績效管理逐步進(jìn)入改革的“攻堅區(qū)”和“深水區(qū)”，預(yù)算績效管理結(jié)果的應(yīng)用領(lǐng)域和力度明顯不足，預(yù)算績效管理“花錢必問效、無效必問責(zé)”的勢能沒有充分發(fā)揮出來，預(yù)算績效評價以及預(yù)算績效考核結(jié)果應(yīng)用在部分部門和領(lǐng)域依然存在松散、疲軟和寬泛的問題，無助于財政資金預(yù)算的精準(zhǔn)安排和政府治理效能的提升。

（三）預(yù)算績效管理存在專業(yè)人才匱乏和方式方法落后的被動局面

預(yù)算績效管理是對預(yù)算資金產(chǎn)出效果的全面系統(tǒng)分析和科學(xué)量化評價，它與傳統(tǒng)的預(yù)算管理和資金管理相比，無論是在方法、手段、途徑上都有明顯的區(qū)別。財政部門的預(yù)算績效管理需要綜合運(yùn)用管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、會計學(xué)、財政學(xué)，甚至是政治學(xué)、法律和計算機(jī)科學(xué)與技術(shù)等多門學(xué)科的知識。目前看，財政部門尤其是基層財政部門具備交叉知識學(xué)科教育背景的專業(yè)人才存在嚴(yán)重不足，人才匱乏的局面制約著預(yù)算績效管理工作的高質(zhì)量推進(jìn)。同時，預(yù)算績效管理的有序推進(jìn)離不開先進(jìn)、科學(xué)的方法。在預(yù)算績效評價的指標(biāo)和權(quán)重設(shè)定、標(biāo)準(zhǔn)選取、效益分析評價等工作維度，需要依托專業(yè)化、定量化的分析工具；在預(yù)算績效管理的數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)篩選和數(shù)據(jù)分析等工作維度，需要借助集成的信息化系統(tǒng)；在預(yù)算績效管理評價的各個實(shí)施環(huán)節(jié)，需要依賴清晰規(guī)范的工作流程。當(dāng)前，預(yù)算績效管理的方式方法在實(shí)務(wù)工作應(yīng)用中還存在落后被動的局面，亟待提升精進(jìn)。

（四）預(yù)算績效管理的跨部門聯(lián)動協(xié)同合作機(jī)制沒有真正有效形成

預(yù)算績效管理是一項長期性、系統(tǒng)性的復(fù)雜工程，單靠財政部門的一己之力是很難完成的，它不僅要依靠財政部門與預(yù)算部門持之以恒地協(xié)同發(fā)力，更需要依靠黨委紀(jì)委巡視巡察、人大監(jiān)督和政府監(jiān)督等銜接貫通的監(jiān)督體系協(xié)同發(fā)力。目前，就預(yù)算績效管理的跨部門聯(lián)動協(xié)同合作機(jī)制，負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的各實(shí)施主體并未形成真正意義上的管理合力，一方面黨委紀(jì)委巡視巡察的關(guān)注重點(diǎn)鮮少聚焦在預(yù)算資金績效上，容易形成監(jiān)督空白；另一方面部分地方人大預(yù)算審查和審計仍存在對政府預(yù)算績效監(jiān)督力度不足的問題，跨部門的監(jiān)督主體之間在工作共商、信息共享、結(jié)果共用等方面依然存在各自為政、相互脫節(jié)的地方，改革的合力沒有充分形成，仍有較大的提升空間。

三、財政部門全面預(yù)算績效管理問題解決的治理路徑

（一）全面強(qiáng)化預(yù)算績效管理理念，切實(shí)樹立預(yù)算績效管理意識

各級財政部門要提高政治站位，充分認(rèn)識到預(yù)算績效管理對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要意義，要深刻領(lǐng)會預(yù)算績效管理對政府“過緊日子”起到的推動作用，要切實(shí)感悟到預(yù)算績效管理對人民群眾參與國家經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的渠道作用，自覺對標(biāo)對表黨和國家對預(yù)算績效管理的各項要求。科學(xué)設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)，明確財政資金用到什么地方，產(chǎn)出什么效果，判斷實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)需要花費(fèi)的最優(yōu)成本[2]。堅持刀刃向內(nèi)，開展自我變革，全面提升預(yù)算績效管理的內(nèi)生動力和行動自覺，根除花錢“任性”、預(yù)算績效“好壞一個樣”、決策執(zhí)行“拍腦袋”等錯誤理念和落后意識，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的決策科學(xué)化和民主化。

（二）健全預(yù)算績效管理制度體系，完善預(yù)算績效管理激勵約束機(jī)制

各級財政部門要緊跟黨和政府對全面預(yù)算績效管理的改革方向，一是在遵循頂層制度架構(gòu)的基礎(chǔ)上制定分行業(yè)、分地域、分領(lǐng)域、分層次的預(yù)算績效管理細(xì)則；二是在分析跨部門、跨地域、跨年度預(yù)算績效管理大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上細(xì)化預(yù)算績效管理的考核指標(biāo)，構(gòu)建更科學(xué)、更合理的考核體系，推動預(yù)算績效管理實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升。在預(yù)算績效項目評價上，財政部門要重點(diǎn)聚焦黨中央、國務(wù)院重大決策部署和大政方針，重點(diǎn)關(guān)注覆蓋面廣、影響力大、社會關(guān)注度高的預(yù)算項目，持續(xù)擴(kuò)大上述預(yù)算項目的事前和事后績效評價范圍，全面客觀反映全生命周期預(yù)算績效。同時，財政部門要全方位用好用足預(yù)算績效管理的結(jié)果。合理運(yùn)用事后和事前績效評價結(jié)果，推進(jìn)部門間、項目間的競爭機(jī)制，保障重點(diǎn)支出需求的同時提高資金使用績效[3]。硬化預(yù)算績效的責(zé)任約束，形成結(jié)果評價、反饋整改、績效提升的管理閉環(huán)和良性循環(huán)，將預(yù)算績效結(jié)果與后續(xù)年度預(yù)算安排關(guān)聯(lián)，將預(yù)算績效結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核，提升領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)和干事創(chuàng)業(yè)的積極性和能動性。

（三）培育預(yù)算績效管理人才隊伍，創(chuàng)新預(yù)算績效管理方式方法

針對預(yù)算績效管理工作實(shí)務(wù)中普遍存在的具備交叉知識學(xué)科教育背景專業(yè)人才匱乏的問題，各級財政部門和預(yù)算部門的當(dāng)務(wù)之急是加大預(yù)算績效管理人才隊伍的培育力度。在具體的實(shí)踐路徑上，一是打破準(zhǔn)入壁壘吸收新鮮血液，在全社會選拔符合專業(yè)條件的高素質(zhì)人才補(bǔ)充到財政部門，提升自身預(yù)算績效管理的專業(yè)硬實(shí)力；二是財政部門牽頭推進(jìn)多學(xué)科績效管理專家?guī)旖ㄔO(shè)，借助專家力量營造全員“重績效、懂績效、用績效”的工作格局；三是積極引入專業(yè)中介機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理，加強(qiáng)對其執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管力度，多措并舉引才引智、借才借智提升預(yù)算績效管理水平。同時，財政部門要加大預(yù)算績效管理方式方法的創(chuàng)新，積極推動預(yù)算績效管理一體化信息系統(tǒng)的上線實(shí)施，建立容錯機(jī)制，鼓勵預(yù)算績效管理使用專業(yè)化、定量化的管理工具，探索大數(shù)據(jù)應(yīng)用在預(yù)算績效管理中的使用，重塑預(yù)算績效管理工作流程，形成規(guī)范的運(yùn)作模式，有效引導(dǎo)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的“緊日子”化[4]，確保預(yù)算績效管理工作基業(yè)長青。

（四）組建跨部門聯(lián)動協(xié)同合作機(jī)制，推動預(yù)算績效管理高質(zhì)量開展

打破預(yù)算績效管理財政部門和預(yù)算部門“單打獨(dú)斗”的被動局面，充分認(rèn)識到預(yù)算績效管理的系統(tǒng)性、長期性、復(fù)雜性和艱巨性，組建財政部門、預(yù)算部門與黨委紀(jì)委巡視巡察、人大監(jiān)督、政府監(jiān)督等聯(lián)動協(xié)同的合作機(jī)制。明確各方責(zé)任，實(shí)施績效問責(zé)制度[5]，實(shí)現(xiàn)銜接貫通發(fā)力。在預(yù)算績效管理的工作實(shí)務(wù)中，一是要消除監(jiān)督盲點(diǎn)、把握監(jiān)督重點(diǎn)，將預(yù)算績效管理重點(diǎn)聚焦到黨中央、國務(wù)院重大決策部署和大政方針上，鎖定在關(guān)乎民生福祉的重大預(yù)算資金支出項目上；二是要擺脫各實(shí)施主體各自為政、相互脫節(jié)的工作推進(jìn)模式，形成改革合力，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的工作共商、信息共享和結(jié)果共用，協(xié)同發(fā)力推動預(yù)算績效管理工作的高質(zhì)量開展。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]郭江.我國預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用狀況分析——基于政策文本的分析[J].財政科學(xué)，2022（07）：138-147.

[2]王佳.全面實(shí)施績效管理框架下深化預(yù)算績效目標(biāo)管理改革研究[J].地方財政研究，2021（11）：50-57.

[3]馬蔡琛，趙笛.財政空間緊運(yùn)行下的法定支出預(yù)算績效管理研究[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2023（01）：112-120.

[4]梁勇，李柯言，黃婭，干勝道. 論高?！斑^緊日子”的預(yù)算績效管理[J].會計之友，2023（15）：109-113.

[5]董麗娟.行政事業(yè)單位全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的問題與對策探析[J].財政科學(xué)，2021（09）：121-128.

[6]周榮文.關(guān)于我國預(yù)算績效管理研究的文獻(xiàn)綜述[J].國際商務(wù)財會，2023，432（06）：34-39+49

責(zé)編：吳迪