進一步深化財政事權和支出責任劃分改革

科學劃分行政事權和支出責任是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。黨的二十屆三中全會對深化財政事權劃分改革，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系提出了新要求新部署。當前，我國縱深推進政府財政事權和支出責任劃分改革，破解阻礙高質量發(fā)展的體制機制弊端顯得重要而緊迫。他山之石可以攻玉，對全球主要經濟體國家政府間事權和支出責任劃分改革歷程的研究發(fā)現，其在依法保障各級政府事權和支出責任劃分、改善財權與事權匹配度、協(xié)同調整中央集權與地方分權、推動政府權力下放與激發(fā)市場和社會活力等方面的做法值得思考。我國站在進一步全面深化改革、推進中國式現代化的新起點，必須善于借鑒全球各國行政改革的有益做法，依法推進央地政府事權和支出責任劃分改革，科學合理劃分各級政府事權職責范圍，加快形成央地政府事權與支出責任相匹配的新機制，增強政府間事權和支出責任劃分改革的協(xié)同性，扎實推進各項改革部署和方案落實落地，在逐步完善國家治理體系的同時，大幅提升各級政府行政效能。

一、有代表性國家財政事權和支出責任劃分改革概況

美國。20世紀70年代后期，美國的過度管制壓制了技術創(chuàng)新，發(fā)生了嚴重的資源無效配置，阻礙了市場經濟的健康發(fā)展，驅使政府收縮經濟職能走向市場分權。同時政府財政壓力加大，驅使政府進行社會福利政策改革，收縮政府的社會職能。在此背景下，美國推動了政府財權事權劃分改革。20世紀80年代，里根政府就開展了收縮政府經濟職能、壓縮社會福利項目、分散聯邦政府負擔等一系列分權改革舉措。20世紀90年代，克林頓政府實施了更好滿足公民需求的財權分權改革。21世紀初，小布什政府在“9·11”事件后又強化了在公共安全領域的適度集權。奧巴馬政府利用聯邦財政推動各州醫(yī)療補助計劃和提升基礎教育質量，強化了中央政府的支出責任。從美國實踐看，在中央向地方分權、政府向市場和社會分權的同時，也存在部分領域向中央集權的改革，這樣既保障了聯邦政府的統(tǒng)籌協(xié)調能力，又有利于權力下放后加大州政府與地方政府設計公共服務規(guī)則的權力，推動聯邦政府和地方政府施政的積極性和行政效率的改善。

日本。日本政府推動財政事權和支出責任劃分改革，旨在解決迅速惡化的財政以及修改龐大的行政管理體系。20世紀90年代以來，日本經歷了多輪中央與地方的事權劃分改革，推動其從高度集權的國家逐步分權到地方。第一次分權改革（1995-2000年）逐步構建了尊重地方地域多樣性、社會個性分權的行政體系，推動將貼近居民的行政事務交由地方自治體負責，對部分經濟主體取消政府管制，或者放寬一部分限制。第二次分權改革（2006-2014年）對地方自治體行政實施了更進一步的制度放寬，權限由國家向地方轉移、國家同地方簽訂協(xié)議制度化，但沒有對中央與地方的財權進行結構性改革，中央財政收入仍居絕對優(yōu)勢地位。整體看，日本經過近30年的分權改革，盡管行政改革委員會始終堅持提高行政效率，堅持民間能做的事就交給民間做的分權改革取向，減少中央干預，充分調動了地方自主發(fā)展的積極性，但仍然沒有改變地方政府“事權大、財權小”的發(fā)展格局。

英國。在英國，地方政府的事權主要由議會授權，中央政府可以通過多種手段對地方行政和財政事務進行干預和控制。20世紀80年代以來，英國政府推進多輪分權改革，旨在應對政府職能擴張和機構繁雜引發(fā)的財政危機、管理危機和信任危機。撒切爾政府時期，中央政府向地方政府收縮權力的同時，積極向市場分權，收縮政府的經濟職能。布萊爾政府提出建立“使人民生活得更好”的現代化政府，把公共行政改革和市場化運動繼續(xù)向前推進。政府分權改革內容主要是調整政府與市場、企業(yè)、社會的關系，推動公共服務供給市場化，適度分散中央權力和財政負擔，放松地方管制。2011年，英國提出中央政府要給予地方政府適當的財政自由度，大力推進分權改革，對地方政府的行權建立全面績效考核機制，激勵其提升行權水平。從改革歷程看，英國分權改革始終是在強化中央集權的邏輯下推動的，中央政府不斷通過機構調整、設置績效目標體系和國家標準，以及掌握財政資源來控制和激勵地方政府行為，進而提高各級政府的行政效率。

二、有代表性國家財政事權和支出責任劃分改革做法與啟示

美國。一是高度依托法治劃分政府間事權。各級政府的權力內容以法律所確定的條文（授權）為依據，聯邦政府被賦予了列舉權力，凡法律未授予聯邦政府或未禁止各州行使的權力，均屬于州政府保留權的范圍；地方政府的權力也是在不違反法律的前提下，由地方立法授權。根據相應法律，各級政府都有相應的權力和責任，事權清晰，責任到位。二是清晰明確劃分政府間支出責任。在政府與市場方面，政府界定的原則是：凡屬政府事權范圍的事項，財政必須予以保障，不屬于政府事權范圍的事項則不予安排。在上下級政府之間，財政支出責任界定邊界清晰，一件事只能由一級財政負責安排，上下級財政支出責任非常明確和到位。三是事權與財權、財力配置均衡。在美國，聯邦、州和地方政府之間的收入相對獨立，各級政府都有主要財源的主體稅種，具有相對規(guī)范和穩(wěn)定的財權配置，且與事權匹配度較高。中央政府主要通過轉移支付，調控不同地區(qū)政府在支出需求和收入來源之間的差異，在項目實施層面給予了地方較大的選擇空間。中央政府也相對重視收縮自身社會職能和經濟職能，向社會和市場分權，以減輕自身財政支付壓力。

日本。一是推動事權由中央向地方轉移、“由官向民”轉移。日本政府遵循簡約、高效、透明的事權劃分改革邏輯，主張民間能做的事就交給民間，地方公共團體不能處理的問題才由中央政府來照管。進而通過優(yōu)化國家與自治體之間的協(xié)調機制，設立專門機構，持續(xù)推進民營化、放寬制度、獨立行政法人制度、市場化測試（官民競標）改革，有效減輕了中央財政負擔。二是發(fā)揮中央政府財權財力優(yōu)勢。日本中央財政收入占絕對主導地位，能為實施中央的宏觀經濟社會調控、公共服務均等化及其他特定政策目標提供強大財力保障。現實中，中央政府對地方政府有大量的轉移支付，以彌補地方收支缺口、平衡地區(qū)間財力、保障地方社會事務的有效治理。三是持續(xù)增強地方事權與支出責任匹配度。日本主要通過立法對政府間事權和支出責任、稅收分配和轉移支付等政府間財政關系事項做出明確規(guī)定。近年來，日本政府在深化財政事權和支出責任劃分改革中，注重增強地方自有財力，降低地方政府支出比重，但未增加事權，地方財政事權與支出責任的協(xié)調性明顯改善。同時中央政府財政支出比重逐年提高，事權和支出責任逐步增加。

英國。一是依法保障事權劃分科學合理。在英國，中央和地方政府間事權與支出責任劃分主要依據國土面積、人口分布和公共產品的外部性、層次性，均由相關法律所決定，一一對應，責任明晰，具體通過立法和司法干預的形式保障其事權配置結構。二是善用中央財政激勵約束功能。英國財政收入主要集中于中央政府，稅收立法權屬于中央，嚴格控制地方稅收的稅種和稅率，地方財政支出主要依靠中央政府轉移支付。中央與各地區(qū)之間的轉移支付數額有較為穩(wěn)定而清晰的計算方式，形成高效精準的轉移支付體系，中央政府根據績效評估結果對地方政府進行獎懲。三是中央集權與地方分權協(xié)調推進。中央集權與地方自治、大眾自治有機結合、相互融通、良性互動，通過財政制度和人事安排等措施為地方自治和大眾自治提供有力支撐。促進地方事務適度分權，推動地方政府事務管理社會化及協(xié)作化，節(jié)省地方管理成本。

結合上述討論，縱觀美國、日本、英國依法推進各級政府間財權事權與支出責任劃分改革歷程、制度實踐和主要做法，剔除三個國家在市場經濟發(fā)展階段、政治體制與歷史文化同我國的差異元素，其改革中的有益實踐值得我們有選擇性地吸收。如美國在依法保障事權劃分改革、促進財權與事權相適應、向社會和市場分權、調動地方積極性等方面的做法；日本在增加地方財力不增加事權、推動事權“由官向民”轉移、行政精簡化，以及設立國家地方責任爭議處理委員會等做法；英國在依法推進事權劃分、充分釋放中央集權優(yōu)勢、向地方事務適度分權，以及對地方實施全面績效考核機制等做法，值得我們吸收其合理成分，對我國簡政放權、構建公平競爭的營商環(huán)境、促進地方事權財權匹配等均有一定啟示意8vpzYpA2KVPsr7iAJDyELsK+hpXPw/p2jW/KLYcSODY=義。

三、深化我國財政事權和支出責任劃分改革的建議

當前，我國縱深推進財政事權和支出責任劃分改革，破解阻礙高質量發(fā)展的體制機制弊端顯得重要而緊迫。學習借鑒他國先進做法，有利于為我國深化財政事權和支出責任劃分改革、構建央地財權與事權相匹配的新機制提供有益啟示。

一是完善相關法律體系，依法推進央地政府事權和支出責任劃分改革。加快完善我國央地政府事權和支出責任劃分相關法律體系，通過法律形式明確事權劃分原則，對中央事權、地方事權、共同事權、委托事權等形態(tài)做出原則性規(guī)定。依法明確規(guī)定央地政府各自的職責權限、財政收支責任，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。尤其要依法明確省級以下政府的決策權、支出權和監(jiān)督權的歸屬和清單，推進政府間財政關系的法治化。加快推動統(tǒng)一、完整的界定政府間責權利關系的專門性法律法規(guī)建設，推進轉移支付專門立法，減少轉移支付中的不確定性和不可預測性因素。加快新一輪中央和國家機構改革之后相關事權劃分轉移的法律法規(guī)建設工作，為相關部門依法行政提供強有力的法治保障。

二是堅持效率效能原則，科學合理劃分各級政府事權職責范圍。立足我國新發(fā)展階段的新形勢新任務，加強行政體制頂層設計，統(tǒng)籌推進簡政放權改革，處理好經濟與社會、政府與市場、效率與公平、活力與秩序、發(fā)展與安全等重大關系，增強改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。一方面，進一步厘清政府與市場、社會的關系，推動各級政府向市場、社會放權，激發(fā)各類市場主體創(chuàng)新發(fā)展活力。管住政府“閑不住的手”，避免政府大包大攬、直接干預市場正常運行，進而加重財政負擔。另一方面，堅持效率效能原則，堅持問題導向，科學劃分界定各級政府事權職責范圍，以政府職能轉變和精簡行政審批事項為切入點，不斷深化中央與地方事權和支出責任劃分改革，充分發(fā)揮有為政府作用。加強新領域新賽道制度供給，對市場失靈實施必要的行政干預，加快推動構建全國統(tǒng)一大市場，為企業(yè)營造公平競爭的市場環(huán)境。

三是加快構建央地事權與支出責任相匹配的新機制。堅持財權服務事權、財力與事權相適應的基本原則，科學合理劃分各領域中央和地方各級事權和支出責任，有力保障中央政府在財政收入分配中絕對優(yōu)勢的同時，規(guī)范各級政府事權財權配置，構建高效精準的轉移支付體系，強化央地支出責任的落實和監(jiān)督機制建設，保障事權清晰、財力協(xié)調、責任到位。適當增加中央財權事權和支出責任，提高地方自有收入對其履行責任的保障能力。根據不同領域事權劃分，合理配置機構，統(tǒng)籌推進規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制改革，盡力避免各級政府間“權利時爭奪、責任時推諉”的現象。

四是立足改革發(fā)展新要求新部署，不斷增強政府間事權財權和支出責任改革的協(xié)同性。全面貫徹落實黨的二十大、黨的二十屆三中全會的新要求新部署，以高質量發(fā)展推進中國式現代化為主線，全面深化政府事權財權劃分改革，不斷增強政府間事權財權和支出責任改革的協(xié)同性。一方面，高效配置國家發(fā)展關鍵領域事權財權。適當加強中央事權、提高中央財政支出比例，重點加強中央在保障國家安全、科技自立自強、全國統(tǒng)一大市場建設、“雙碳”目標實現、人才強國建設等領域的財政事權。中央財政事權原則上通過中央本級安排支出，減少委托地方代行的中央事權，增加中央與地方之間事權與財權財力匹配性，尤其是明晰各級政府的支出責任，扎實推進各項重大部署工作落實落地。另一方面，增強機構改革的協(xié)同性。當前新一輪黨中央機構改革組建了中央金融委員會、中央社會工作部等五個機構。新一輪國務院機構改革對科學技術、數據管理、金融監(jiān)管、鄉(xiāng)村振興、知識產權等事權進行了重新劃分，應加快完善事權劃分、財權配置和支出責任明確等協(xié)同性配套性改革，為黨中央、國務院機構事權劃分轉移和有效行權提供所需財力保障。

（孫飛系國務院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所研究員，雷海系中國國際工程咨詢有限公司副研究員）

（責任編輯 肖華堂）