我國(guó)環(huán)保民間組織提起環(huán)境民事公益訴訟成本分擔(dān)研究

〔摘要〕 我國(guó)環(huán)保民間組織在提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)仍存在著訴訟成本高、資金匱乏等問題，使得不少環(huán)保民間組織因成本分擔(dān)難題空有“一腔熱血”但參與度卻遠(yuǎn)不及預(yù)期的情況時(shí)有發(fā)生。在實(shí)踐中，呈現(xiàn)出案件受理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一、環(huán)保民間組織資金不足、訴訟成本轉(zhuǎn)移機(jī)制欠缺、司法救助適用范圍狹窄等現(xiàn)實(shí)困境。鑒于此，提出通過變更環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、建立環(huán)境民事公益訴訟激勵(lì)機(jī)制、完善環(huán)境民事公益訴訟法律援助制度、增設(shè)環(huán)境公益訴訟保險(xiǎn)制度等，以期為我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟成本分擔(dān)制度的設(shè)計(jì)提供借鑒與參考。

〔關(guān)鍵詞〕 環(huán)境民事公益訴訟；環(huán)保民間組織；成本分擔(dān)

〔中圖分類號(hào)〕D925.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)志碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008-0694（2024）05-0071-10

〔作者〕 任洪濤 副教授 博士生導(dǎo)師 海南大學(xué)法學(xué)院 ?？?570228

〔基金項(xiàng)目〕2023年度海南自由貿(mào)易港法律創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)研究項(xiàng)目“海南自由貿(mào)易港進(jìn)出境環(huán)境安全準(zhǔn)入管理立法研究”（2023〔17〕）。黨的二十大報(bào)告提出“完善公益訴訟制度”，這既是對(duì)公益訴訟制度獨(dú)特價(jià)值的充分肯定，也是為公益訴訟制度的未來發(fā)展提出了更高要求。2022年9月20日，最高人民法院在“人民法院這十年”系列新聞發(fā)布會(huì)第三場(chǎng)，最高人民法院環(huán)資庭相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹了環(huán)境資源審判護(hù)航美麗中國(guó)建設(shè)的相關(guān)情況。2012-2022年，人民法院圍繞黨和國(guó)家工作大局，充分發(fā)揮環(huán)境資源審判職能作用，服務(wù)保障生態(tài)文明建設(shè)，為嚴(yán)懲破壞生態(tài)環(huán)境犯罪，已經(jīng)審結(jié)環(huán)境資源刑事案件24.4萬件；為充分救濟(jì)環(huán)境民事權(quán)益，已經(jīng)審結(jié)環(huán)境資源民事案件137.8萬件；為支持并監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職，已經(jīng)審結(jié)環(huán)境資源行政案件34.3萬件；為落實(shí)環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)，已經(jīng)審結(jié)環(huán)境公益訴訟案件1.58萬件；為依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，已經(jīng)審結(jié)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件335件。雖然一系列標(biāo)志性案件已經(jīng)載入史冊(cè)，有力地推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境法治進(jìn)程，但是在審結(jié)的196.5萬件各類環(huán)境資源案件中，環(huán)境公益訴訟案件僅占0.8%左右，這不得不引起理論研究學(xué)者和司法實(shí)務(wù)人員強(qiáng)烈的反思。為什么環(huán)境公益訴訟作為保護(hù)環(huán)境最為重要的法律武器之一，卻明顯沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的價(jià)值和功能？文章將從環(huán)保民間組織提起環(huán)境民事公益訴訟成本分擔(dān)的視角入手，在公益訴訟成本分擔(dān)理論基礎(chǔ)的前提下，對(duì)我國(guó)目前各地法院出臺(tái)的環(huán)境公益訴訟成本分?jǐn)傄?guī)則進(jìn)行全面檢視，并對(duì)環(huán)保民間組織提起環(huán)境民事公益訴訟成本分擔(dān)的優(yōu)化路徑提出具體的對(duì)策建議，以期為我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟成本分擔(dān)制度的設(shè)計(jì)提供借鑒與參考。

一、環(huán)境民事公益訴訟成本分擔(dān)的理論解讀

1.環(huán)境民事公益訴訟成本分擔(dān)的界定

環(huán)境民事公益訴訟成本的合理控制是讓人民群眾在每個(gè)環(huán)境司法案件中感受到公平正義的必要舉措，同時(shí)也是環(huán)境公益訴訟制度改革創(chuàng)新的直接動(dòng)力和基本價(jià)值取向。成本作為經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，通常是指以一定數(shù)量的貨幣來表現(xiàn)，并且特指生產(chǎn)者用于生產(chǎn)活動(dòng)的生產(chǎn)要素的價(jià)格或者應(yīng)當(dāng)給予生產(chǎn)要素持有者的酬勞與補(bǔ)償^〔1〕。訴訟主體為了實(shí)現(xiàn)訴訟目的實(shí)施訴訟活動(dòng)所產(chǎn)生的成本即是訴訟成本。民事訴訟成本包括國(guó)家為了保障公民、法人以及其他組織的訴訟請(qǐng)求權(quán)，在訴訟制度上為職權(quán)機(jī)關(guān)行使職權(quán)所提供的民事訴訟制度總供給，也包括民事訴訟主體因參與民事訴訟活動(dòng)而消耗的時(shí)間、人力、物力以及財(cái)力等資源的綜合，還包括民事訴訟制度在運(yùn)行中因與其他制度產(chǎn)生摩擦需要進(jìn)行協(xié)調(diào)、平衡而進(jìn)行的投入^〔2〕。限于篇幅和研究深度，文章僅就環(huán)保民間組織作為民事訴訟主體因參與訴訟而消耗的資源以及成本負(fù)擔(dān)進(jìn)行探討。

環(huán)境民事公益訴訟與普通的私益訴訟相比，其特殊性主要呈現(xiàn)出案件受理費(fèi)往往較高的特點(diǎn)。這是因?yàn)榄h(huán)境民事公益訴訟往往是因?yàn)榄h(huán)境遭到污染或破壞而引起的，原告在提起訴訟時(shí)，必然要考慮到污染治理、生態(tài)修復(fù)等問題，而這些問題所涉及的費(fèi)用往往是極高的，這就導(dǎo)致案件的標(biāo)的額較大，法院通常會(huì)將其按照財(cái)產(chǎn)案件的標(biāo)準(zhǔn)收取相應(yīng)的受理費(fèi)用。另外，環(huán)境民事公益訴訟案件通常還要對(duì)環(huán)境污染程度、生態(tài)損害程度及賠償金額進(jìn)行鑒定，這又不可避免地產(chǎn)生高昂的評(píng)估鑒定費(fèi)?？紤]到種種因素，如果摒棄污染治理、生態(tài)修復(fù)、評(píng)估鑒定等必要費(fèi)用，將訴訟成本界定在狹義的范圍內(nèi)，于法合理于情卻不通，也勢(shì)必不利于環(huán)境保護(hù)公益事業(yè)的發(fā)展。因此，環(huán)境民事公益訴訟的成本負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)包括符合資格的訴訟主體為維護(hù)環(huán)境公益提起環(huán)境公益訴訟的過程中所支出的合理費(fèi)用，即案件受理費(fèi)、申請(qǐng)費(fèi)、律師費(fèi)、評(píng)估鑒定費(fèi)，以及訴訟主體為進(jìn)行訴訟活動(dòng)而支出的其他合理費(fèi)用。

公眾和社會(huì)的環(huán)境權(quán)益是最基本的民生工程。保護(hù)和改善環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是人們通向美好生活的必經(jīng)之路，其中環(huán)境司法制度是保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益最重要的有效手段之一。概言之，環(huán)境民事公益訴訟是指法律規(guī)定的主體在生態(tài)環(huán)境受到污染、破壞或存在被污染、被破壞的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，向人民法院提起并要求污染、破壞的主體承擔(dān)民事責(zé)任的公益訴訟。其實(shí)質(zhì)是利用符合條件的主體，通過司法程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)公共環(huán)境和自然資源的保護(hù)，其特點(diǎn)是“私人實(shí)施法律”^〔3〕。環(huán)保民間組織依法享有環(huán)境訴訟權(quán)，可以提起環(huán)境民事公益訴訟，但不能享受訴訟利益，更不能以環(huán)境民事公益訴訟為手段牟取私利，環(huán)境民事公益訴訟的利益歸屬依舊是社會(huì)公眾^〔4〕?？梢?，在環(huán)境民事公益訴訟中，環(huán)保民間組織不能從中獲取利益，卻要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)保民間組織一旦敗訴，訴訟過程中所產(chǎn)生的案件受理費(fèi)、環(huán)境污染和生態(tài)破壞評(píng)估鑒定費(fèi)用、律師代理費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)、差旅費(fèi)等費(fèi)用都將自行承擔(dān)。盡管《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）在第三十三條規(guī)定中給予了原告緩、減、免交訴訟費(fèi)用的申請(qǐng)權(quán)，但也僅僅停留在“可以申請(qǐng)”的層面，環(huán)保民間組織敗訴后能否緩、減、免交訴訟費(fèi)用是不確定的，環(huán)保民間組織仍存在承擔(dān)巨額訴訟費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)與利益不成正比，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于利益時(shí)，必然會(huì)打擊環(huán)保民間組織參與環(huán)境司法的積極性，削弱其提起環(huán)境民事公益訴訟的動(dòng)力，這顯然無益于環(huán)境公益訴訟的進(jìn)一步發(fā)展。因此，完善環(huán)境民事公益訴訟成本的分擔(dān)制度就顯得迫切且重要，這也是破解環(huán)保民間組織無能力、無意愿提起環(huán)境民事公益訴訟現(xiàn)實(shí)困境的一劑“良方”。

2.環(huán)境民事公益訴訟成本分擔(dān)的理論基石

環(huán)境民事公益訴訟的成本負(fù)擔(dān)在理論上有其正當(dāng)性。首先，環(huán)境民事公益訴訟的成本負(fù)擔(dān)體現(xiàn)了接近正義理論。接近正義是指弱勢(shì)主體在權(quán)利受到侵害時(shí)，為避免侵害，以合法方式獲得相應(yīng)資源以消除對(duì)其不利的因素。20世紀(jì)下半葉，西方國(guó)家在民事司法領(lǐng)域展開改革的目的，最初就是希望通過改革保障公民利用司法接近正義的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。特別是，人們?cè)趨⒓铀痉ɑ顒?dòng)前首先會(huì)權(quán)衡預(yù)期的收益和損失的比例情況。如果參加特定的司法活動(dòng)，使得訴訟成本耗費(fèi)過高以換取司法正義，那么人們往往會(huì)采取放棄訴訟的理性策略。因此，高昂的訴訟成本正是現(xiàn)代接近司法正義的重大阻礙之一，合理的訴訟成本設(shè)置將成為我國(guó)環(huán)境司法制度構(gòu)建完善的重要內(nèi)容和任務(wù)。其次，環(huán)境民事公益訴訟的成本負(fù)擔(dān)體現(xiàn)了費(fèi)用相當(dāng)性原理。這里的“相當(dāng)性”就是指訴訟活動(dòng)產(chǎn)生的資源耗費(fèi)應(yīng)當(dāng)與因訴訟活動(dòng)最終挽回的損失相當(dāng)，這就要求訴訟制度在設(shè)計(jì)之初必須將各方承擔(dān)的訴訟成本進(jìn)行合理分配與考量。對(duì)當(dāng)事人來說，訴訟過程涉及各種成本的付出，因此當(dāng)事人在啟動(dòng)訴訟前會(huì)充分考慮自己的訴訟成本與預(yù)期收益之間的比例關(guān)系。最后，環(huán)境民事公益訴訟的成本負(fù)擔(dān)體現(xiàn)了訴訟經(jīng)濟(jì)原則。簡(jiǎn)言之，訴訟經(jīng)濟(jì)原則就是訴訟主體以最低的訴訟成本獲取最大的法律效益。雖然，這是訴訟主體最為理想狀態(tài)下的訴訟過程，但也是環(huán)境司法制度追求的核心價(jià)值之一。當(dāng)然，訴訟經(jīng)濟(jì)原則既要考慮訴訟程序的運(yùn)作應(yīng)具有經(jīng)濟(jì)合理性的一面，還應(yīng)當(dāng)考慮實(shí)現(xiàn)訴訟結(jié)果合目的性的一面。總之，訴訟經(jīng)濟(jì)原則是控制環(huán)境民事訴訟成本的基本理念和方法。

環(huán)境民事公益訴訟的成本負(fù)擔(dān)在立法上也有相應(yīng)的規(guī)定。雖然環(huán)保民間組織繳納的訴訟費(fèi)用是其負(fù)擔(dān)成本最為主要的部分，但為防止環(huán)境公益訴訟的“濫訴”，我國(guó)堅(jiān)持采取“有償主義”說。除了《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百二十一條對(duì)訴訟費(fèi)用做了最基本的規(guī)定外，現(xiàn)行關(guān)于環(huán)境公益訴訟費(fèi)用主要適用國(guó)務(wù)院2007年施行的《訴訟費(fèi)用交納辦法》。該辦法對(duì)訴訟費(fèi)用的交納范圍、交納標(biāo)準(zhǔn)、交納退還以及負(fù)擔(dān)規(guī)則、費(fèi)用的管理和監(jiān)督等都進(jìn)行了具體規(guī)定。另外，為充分發(fā)揮訴訟費(fèi)用的杠桿作用，最高人民法院在2014年6月發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》，2015年1月出臺(tái)了《解釋》，并且為滿足環(huán)境司法的實(shí)踐需要，該司法解釋于2020年進(jìn)行了再次修正。鑒于環(huán)保民間組織正日益成為推進(jìn)我國(guó)環(huán)境公益訴訟發(fā)展的重要主體之一，在環(huán)境司法領(lǐng)域不斷推進(jìn)完善關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的具體制度是現(xiàn)實(shí)之需，特別是對(duì)于訴訟成本分擔(dān)制度的優(yōu)化更是一個(gè)亟待解決的問題。

二、環(huán)保民間組織提起環(huán)境民事公益訴訟成本分擔(dān)的現(xiàn)實(shí)困境

環(huán)境保護(hù)是人類永遠(yuǎn)無法回避也不容忽視的問題。環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)運(yùn)而生，成為維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的法律武器，其重要性可見一斑。必須正視的是，在環(huán)境公益訴訟制度提出之初，人們對(duì)“綠水青山”充滿了期待，然而訴訟主體并未積極回應(yīng)公眾的環(huán)境訴求，環(huán)境公益訴訟也未如期發(fā)展。高額的訴訟成本像一堵高墻，擋在環(huán)境公益訴訟面前，將環(huán)保民間組織拒之門外，讓環(huán)保民間組織望而卻步。盡管《解釋》中增加了緩、減、免交訴訟費(fèi)用申請(qǐng)制度，實(shí)踐中也有法院采取案件收取受理費(fèi)的方式降低訴訟成本，但仍未從根本上消除環(huán)保民間組織提起環(huán)境公益訴訟的顧慮，訴訟成本分擔(dān)的解決仍困難重重。特別是環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用的交納規(guī)則、案件受理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、訴訟成本轉(zhuǎn)移機(jī)制、司法救助適用范圍等理論問題與實(shí)踐問題上尚存在較大的分歧，進(jìn)而引發(fā)環(huán)境民事公益訴訟運(yùn)行動(dòng)力缺失，這些問題均值得反思。

1.案件受理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一

盡管我國(guó)環(huán)境公益訴訟在訴訟主體、權(quán)益歸屬等方面與普通私益訴訟有著本質(zhì)的區(qū)別，但案件受理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上卻并無差異，均按照《訴訟費(fèi)用交納辦法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)收取案件受理費(fèi)，即財(cái)產(chǎn)性案件按比例分段累計(jì)交納，非財(cái)產(chǎn)性案件按件收取。然而，通過研究環(huán)境公益訴訟案件的判決書可以看出，有的法院是根據(jù)訴訟請(qǐng)求de717f704b9483e160c6b0426630071281fb7cc2335d3573b69e6bd07ed43c76金額、按照財(cái)產(chǎn)性案件進(jìn)行計(jì)算、收取受理費(fèi)的，有的法院則是按照非財(cái)產(chǎn)性案件、按件收取受理費(fèi)的，各法院之間不僅收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，而且對(duì)案件的性質(zhì)界定也是模糊的相關(guān)判決可參見中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)、江蘇寶眾寶達(dá)藥業(yè)有限公司等與揚(yáng)州市邗江騰達(dá)化工廠、張某某等環(huán)境污染責(zé)任糾紛二審民事判決書“江蘇省高級(jí)人民法院（2017）蘇民終365號(hào)”；鄭州新力電力有限公司、山東環(huán)境保護(hù)基金會(huì)大氣污染責(zé)任糾紛二審民事判決書“河南省高級(jí)人民法院（2019）豫民終1592號(hào)”；北京市豐臺(tái)區(qū)源頭愛好者環(huán)境研究所、北京市朝陽(yáng)區(qū)環(huán)友科學(xué)技術(shù)研究中心等與湖北鼎龍控股股份有限公司水污染責(zé)任糾紛一審民事判決書“湖北省武漢市中級(jí)人民法院（2019）鄂01民初6822號(hào)”。。以著名的“常州毒地案”為例，原告請(qǐng)求被告承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，并根據(jù)修復(fù)方案提出3.773億元-3.942億元的賠償金額。一審按照財(cái)產(chǎn)性案件的標(biāo)準(zhǔn)，按比例分段累計(jì)計(jì)費(fèi)，判決原告敗訴，并承擔(dān)1891800元的案件受理費(fèi)。原告上訴后，二審法院認(rèn)定原告的訴求旨在恢復(fù)原狀屬于非財(cái)產(chǎn)性訴求，故按照非財(cái)產(chǎn)性案件收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，判決一審和二審的案件受理費(fèi)均為100元參見北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所、中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)與江蘇常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司等環(huán)境污染責(zé)任糾紛一審民事判決書“常州市中級(jí)人民法院（2016）蘇04民初214號(hào)”。。同一案件，同樣的訴求，關(guān)于案件受理費(fèi)的認(rèn)定卻差距很大。這讓我們不得不思考，究竟以何種標(biāo)準(zhǔn)收取受理費(fèi)更為科學(xué)，是應(yīng)該統(tǒng)一采取按件收費(fèi)？還是應(yīng)該免交受理費(fèi)？抑或是按照財(cái)產(chǎn)性案件與非財(cái)產(chǎn)性案件進(jìn)行區(qū)分收費(fèi)？如果區(qū)分收費(fèi)又該如何設(shè)立區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)？這都是實(shí)踐中亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

2.環(huán)保民間組織資金不足

根據(jù)我國(guó)目前的法律規(guī)定，只有檢察機(jī)關(guān)和符合法定條件的環(huán)保民間組織兩類主體有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)有政府的財(cái)政支持，一般不需要擔(dān)心經(jīng)費(fèi)保障問題。而環(huán)保民間組織的資金則處于匱乏狀態(tài)，沒有穩(wěn)定的財(cái)政撥款，往往只能依靠會(huì)員繳納會(huì)費(fèi)和一些社會(huì)捐贈(zèng)予以支撐。在傳統(tǒng)的民事訴訟中，訴訟主體往往是利益的歸屬者，能從訴訟中獲取利益，包括精神利益和經(jīng)濟(jì)利益。而環(huán)境民事公益訴訟則不同，因?yàn)榱⒎ㄒ呀?jīng)明確環(huán)保民間組織具有公益屬性，其在任何情況下均不得通過訴訟行為為自身牟取經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致環(huán)保民間組織在環(huán)境公益訴訟中的訴請(qǐng)被限制在極小的范圍內(nèi)。雖然，環(huán)保民間組織在實(shí)踐中具有訴訟主體資格，需要承擔(dān)私益之外的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，但卻不能從訴訟中獲取利益?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》作出此規(guī)定的初衷在于保障環(huán)保民間組織應(yīng)當(dāng)秉持公益性，并非限制環(huán)保民間組織的發(fā)展。但是需要注意的是，“牟利”與“獲利”具有本質(zhì)的區(qū)別，這在學(xué)界已形成了基本共識(shí)^〔5〕。在環(huán)境公益訴訟中給予環(huán)保民間組織一定的訴訟利益，允許環(huán)保民間組織獲取合理的經(jīng)濟(jì)利益，這本身并不屬于立法規(guī)定中的“牟利”行為，而僅僅可稱得上是“獲利”，其目的是使環(huán)保民間組織獲得一定的資金支持而不再“貧瘠”，這不但能夠提升環(huán)保民間組織參與環(huán)境司法的積極性，也能從根本上推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的良性發(fā)展。

3.訴訟成本轉(zhuǎn)移機(jī)制欠缺

伴隨著我國(guó)環(huán)境公益訴訟的推進(jìn)，環(huán)境法學(xué)理論開始意識(shí)到在環(huán)境公益訴訟的微觀設(shè)計(jì)中，訴訟成本負(fù)擔(dān)問題是核心問題之一^〔6〕。與此同時(shí)，訴訟法學(xué)界也開始考量何種訴訟成本轉(zhuǎn)移機(jī)制能夠有效解決環(huán)境公益訴訟面臨的現(xiàn)實(shí)問題^〔7〕?？梢钥闯觯h(huán)境民事公益訴訟實(shí)施成本的運(yùn)行機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，已經(jīng)成為環(huán)境保護(hù)法和民事訴訟法共同關(guān)注的重要課題。在民事私益訴訟中，采取“原告預(yù)繳、敗訴方承擔(dān)”的原則，實(shí)現(xiàn)了從費(fèi)用繳納方式上對(duì)當(dāng)事人濫訴的預(yù)防與警示作用。當(dāng)事人據(jù)此不得不將訴訟風(fēng)險(xiǎn)考慮在內(nèi)，謹(jǐn)慎預(yù)測(cè)提起訴訟后的法律后果。通過這種訴訟成本轉(zhuǎn)移機(jī)制，當(dāng)事人能夠知悉自身承擔(dān)的法律責(zé)任，節(jié)約有限的司法資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理調(diào)控功能。

目前，訴訟成本高昂的問題已成為啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟的重大現(xiàn)實(shí)難題。在環(huán)境民事公益訴訟中，將訴訟成本轉(zhuǎn)移機(jī)制設(shè)置為由敗訴方承擔(dān)顯然不符合環(huán)境正義的基本精神，但是現(xiàn)行法律體系又未設(shè)置其他的替代性轉(zhuǎn)移機(jī)制。由于欠缺訴訟成本轉(zhuǎn)移機(jī)制，環(huán)保民間組織通常過于考慮訴訟風(fēng)險(xiǎn)的額外心理壓力而出現(xiàn)猶豫不決的情形。值得一提的是，實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些極端的情況，如蘇滇黔等部分地區(qū)已經(jīng)試點(diǎn)實(shí)施直接由被告負(fù)擔(dān)訴訟成本的轉(zhuǎn)移機(jī)制，這一舉措可以有效地減輕環(huán)保民間組織的訴訟成本壓力，極大地提高了環(huán)保民間組織提起環(huán)境公益訴訟的熱情，但在沒有法律依據(jù)的前提下作出這樣的規(guī)定，顯然是不理性的，也是違背程序正義的。不過，這也從側(cè)面反映出，傳統(tǒng)的訴訟成本轉(zhuǎn)移機(jī)制在成本收益的模式、訴訟費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁機(jī)制、訴訟公共主體與私人主體的利益平衡等方面，已經(jīng)不能滿足程序正義與實(shí)質(zhì)正義要求下的現(xiàn)代環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展與需求，新的訴訟成本轉(zhuǎn)移機(jī)制亟待構(gòu)建。

4.司法救助適用范圍狹窄

法律正義可作分配正義與矯正正義之界分，前者須實(shí)現(xiàn)權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任在社會(huì)成員或群體成員之間公正的配置，后者則要求已經(jīng)受到破壞的不平等境況恢復(fù)到最初的平等狀態(tài)。分配正義無法實(shí)現(xiàn)或者明顯不公正時(shí)，通常是國(guó)家或社會(huì)干預(yù)和救助個(gè)人，以實(shí)現(xiàn)正義在不同當(dāng)事人之間的均衡分配^〔8〕。在環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中，同樣也面臨著分配正義與矯正正義的問題，尤其是作為原告的社會(huì)組織在實(shí)現(xiàn)矯正正義過程中的費(fèi)用承擔(dān)^〔9〕。環(huán)保民間組織作為環(huán)境民事公益訴訟的原告，不僅需要在訴訟程序啟動(dòng)之前負(fù)擔(dān)巨額的調(diào)查取證費(fèi)、評(píng)估鑒定費(fèi)、律師費(fèi)用，還需要預(yù)繳案件受理費(fèi)。如果是普通民事私益訴訟，通過司法救助的形式就可以實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的保障，平衡實(shí)現(xiàn)正義的成本在當(dāng)事人之間合理分配。不過，我國(guó)現(xiàn)有的司法救助模式并未延伸至公益訴訟領(lǐng)域，這就導(dǎo)致了環(huán)保民間組織在公益訴訟中，有關(guān)訴訟費(fèi)用的司法救助或者訴訟法律援助通常得不到司法行政部門的支持^〔10〕。如果不將訴訟費(fèi)用司法救助的適用范圍擴(kuò)張至公益訴訟領(lǐng)域，加之我國(guó)當(dāng)前欠缺生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金的配套制度，那么環(huán)保民間組織的最初動(dòng)力就客觀地受到了阻礙與消減。因此，在設(shè)計(jì)司法救助及法律援助制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)把環(huán)境公益訴訟目的以及提起主體的特殊性納入考量范圍，盡快改良制度體系，擴(kuò)大司法救助主體的適用條件及適用范圍。

三、環(huán)保民間組織提起環(huán)境民事公益訴訟成本分擔(dān)的優(yōu)化路徑

訴訟成本負(fù)擔(dān)制度的不足，成為環(huán)保民間組織提起環(huán)境公益訴訟路上的“絆腳石”，導(dǎo)致環(huán)保民間組織因存在對(duì)自身財(cái)力的擔(dān)憂、外部激勵(lì)的缺乏等問題而運(yùn)行動(dòng)力不足。為有效激勵(lì)環(huán)保民間組織積極參與環(huán)境司法，更好地維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益，可從以下四個(gè)方面進(jìn)行完善。

1.變更環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)

訴訟費(fèi)用繳納標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置是實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人訴權(quán)保障和防止當(dāng)事人濫用訴權(quán)的重要平衡器^〔11〕。在環(huán)保民間組織提起的環(huán)境公益訴訟中，索賠金額通常與環(huán)境修復(fù)資金抑或懲罰性賠償金等有關(guān)，因此訴訟中主張的數(shù)額較大，在“常州毒地案”中更是達(dá)到了3.7億元人民幣。為保障環(huán)境公益訴訟能夠順利啟動(dòng)，應(yīng)當(dāng)變更訴訟費(fèi)用繳納標(biāo)準(zhǔn)，由比照財(cái)產(chǎn)類案件實(shí)行按比例繳納改為比照非財(cái)產(chǎn)案件實(shí)行按件繳納。目前，學(xué)界呼聲最強(qiáng)烈的就是建議環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用應(yīng)當(dāng)按照案件數(shù)量進(jìn)行收取。唯有通過降低提起環(huán)境公益訴訟的第一道“門檻”，“天價(jià)訴訟費(fèi)用”的情況才能避免，環(huán)保民間組織的公益訴求才能順利實(shí)現(xiàn)。

關(guān)于訴訟費(fèi)用的繳納方式和原則，根據(jù)我國(guó)目前的司法實(shí)踐來看，環(huán)保民間組織內(nèi)部的運(yùn)行體系尚不夠完善，提起公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)也相對(duì)不足。因此，通過規(guī)定訴訟費(fèi)用的一般原則，變更環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，可以防止環(huán)保民間組織濫用訴權(quán)不當(dāng)起訴，或是以公益訴訟之名行私益訴訟之實(shí)。雖然“原告預(yù)繳訴訟費(fèi)用”是一種比較合理的方式，但不建議完全適用“敗訴方負(fù)擔(dān)”原則，這容易導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟中法律適用的僵化，并且與環(huán)境正義所追求的價(jià)值目標(biāo)背道而馳。為此，應(yīng)當(dāng)賦予法院在查明案件事實(shí)和當(dāng)事人之間的法律關(guān)系后，根據(jù)案件情況合理分配訴訟費(fèi)用的職權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)程序和實(shí)質(zhì)的雙重正義。因此，按件收取環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用是目前最科學(xué)且符合國(guó)情的方式。

2.建立環(huán)境民事公益訴訟激勵(lì)機(jī)制

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》雖然賦予了行政機(jī)關(guān)的獎(jiǎng)懲權(quán)，可以對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境作出杰出貢獻(xiàn)的自然人、法人或組織給予獎(jiǎng)勵(lì)，但是獎(jiǎng)勵(lì)如何發(fā)放、金額多少等具體規(guī)定沒有明確，各地也鮮有具體的實(shí)施細(xì)則，尤其是對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)主體、獎(jiǎng)勵(lì)情況、突出貢獻(xiàn)、獎(jiǎng)勵(lì)范圍等問題尚缺乏原則性的界定。同時(shí)，“禁止牟利”的規(guī)定也導(dǎo)致了獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施不便。不可否認(rèn)的是，環(huán)境公益訴訟獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制是抵消集體行動(dòng)困境實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益最大化的有效機(jī)制。

首先，環(huán)境公益訴訟救濟(jì)資金是行政機(jī)關(guān)，具體應(yīng)當(dāng)由省級(jí)以上人民政府設(shè)立專項(xiàng)資金，這主要是對(duì)環(huán)保民間組織提起環(huán)境公益訴訟過程中所涉及的調(diào)查取證、鑒定評(píng)估、訴訟費(fèi)用、環(huán)境恢復(fù)和執(zhí)行救濟(jì)等費(fèi)用進(jìn)行必要救濟(jì)。當(dāng)事人可以直接向具有環(huán)境監(jiān)督管理的職能部門申請(qǐng)，也可由該行政部門先行墊付。目前我國(guó)的公益訴訟救濟(jì)資金制度尚處于初級(jí)階段，并未得到廣泛應(yīng)用與發(fā)展，只有包括云南昆明、江蘇無錫在內(nèi)的部分地區(qū)有過成功的經(jīng)驗(yàn)，且多設(shè)立于地方法院或者政府職能部門之下。不過，從試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，環(huán)境公益訴訟救濟(jì)資金的設(shè)立在短期內(nèi)起到了非常積極的成效。環(huán)境公益訴訟救濟(jì)資金的設(shè)立突破了一般私益訴訟當(dāng)事人對(duì)訴訟成本風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的規(guī)則，原告可以達(dá)到免交訴訟費(fèi)用提起公益訴訟的效果；侵害環(huán)境一方也可以申請(qǐng)救濟(jì)金進(jìn)行環(huán)境修復(fù)。由此可見，救濟(jì)資金的設(shè)立在環(huán)境公益訴訟費(fèi)用的分配上體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)雙方當(dāng)事人的縱向分配^〔12〕。政府通過國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)解決了環(huán)境訴訟費(fèi)用和修復(fù)費(fèi)用的問題，但僅從當(dāng)事人之間的訴訟效果來看，保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)明確，在法律程序的內(nèi)在價(jià)值上缺乏衡量。正當(dāng)法律程序追求程序正義，正當(dāng)程序下的正義才能被認(rèn)同，保障當(dāng)事人能夠有效參與程序、平等發(fā)言，引導(dǎo)當(dāng)事人有效服從程序運(yùn)行的結(jié)果并形成法律信仰。救濟(jì)資金的設(shè)立引發(fā)的當(dāng)事人恣意提起環(huán)境公益訴訟的問題、環(huán)境侵害一方隱瞞真實(shí)財(cái)產(chǎn)的問題、逃避法律責(zé)任的問題等，還需要在司法實(shí)踐中全面考察規(guī)范和細(xì)化救濟(jì)金制度。

其次，環(huán)境公益訴訟基金是一項(xiàng)融合社會(huì)和國(guó)家兩個(gè)層面支持環(huán)境公益訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟基金來源廣泛，政府財(cái)政撥款、社會(huì)募捐、企業(yè)投資都可以成為環(huán)境公益訴訟基金的來源。證監(jiān)會(huì)、央行、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政部門等多個(gè)機(jī)構(gòu)協(xié)同配合，實(shí)現(xiàn)協(xié)商管理，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公益訴訟基金使用情況的監(jiān)督。自1993年成立中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)至2017年由阿里巴巴公益基金會(huì)搭建中國(guó)環(huán)保公益生態(tài)系統(tǒng)以來，環(huán)境公益訴訟基金制度已經(jīng)取得了十分有益的摸索嘗試經(jīng)驗(yàn)^〔13〕。得益于基金在管理監(jiān)督體系的透明和合規(guī)運(yùn)作以及層級(jí)設(shè)置的合理化，其對(duì)于解決環(huán)境公益訴訟成本負(fù)擔(dān)成效明顯，能夠保障環(huán)保民間組織投身環(huán)境公益訴訟，切實(shí)維護(hù)環(huán)境公益。

3.完善環(huán)境民事公益訴訟法律援助制度

在環(huán)境民事公益訴訟中，往往被告是實(shí)力強(qiáng)大、資金充足、社會(huì)地位優(yōu)越的企業(yè)，而適格原告主體是非營(yíng)利法人，主要是社會(huì)組織中的環(huán)保民間組織和基金會(huì)，或者是由基金會(huì)和環(huán)保民間組織聯(lián)合提起訴訟。但是，原告和被告的訴訟實(shí)力通常是較為懸殊的，被告企業(yè)通常有著較為強(qiáng)大的法務(wù)、律師團(tuán)隊(duì)，而原告囿于資金壓力無法聘請(qǐng)有影響力的律師或者無力支持展開相關(guān)的調(diào)查取證等。因此，在環(huán)境民事公益訴訟中，原告的弱勢(shì)地位顯著，適當(dāng)引入法律援助制度就顯得尤為必要。即便是部分發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)保民間組織和基金會(huì)，其作為原告時(shí)有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但是組織內(nèi)部通常也缺乏具有公益訴訟經(jīng)驗(yàn)的法律專業(yè)人士，如果能有專業(yè)人士助一臂之力，將會(huì)起到事半功倍的作用，也能對(duì)我國(guó)的公益訴訟激勵(lì)機(jī)制形成起到顯著作用。

除此之外，近年來環(huán)保民間組織以外的其他適格主體也開始進(jìn)入理論界與實(shí)務(wù)界研究領(lǐng)域，例如，是否有必要允許自然人提起民事公益訴訟，給予自然人環(huán)境民事公益訴訟主體資格會(huì)存在哪些風(fēng)險(xiǎn)等問題^〔14〕。如果按照現(xiàn)在的主流觀點(diǎn)，是持肯定態(tài)度的^〔15〕。此外，在環(huán)境公益訴訟的改革試點(diǎn)中，無錫市中級(jí)人民法院、貴州市中級(jí)人民法院等都曾經(jīng)接受公民個(gè)人作為適格主體提起公益訴訟的案件^〔16〕。自然人以私人名義提起環(huán)境公益訴訟，施行環(huán)境法律是公益訴訟最為核心的組成，不但能保證環(huán)境法律的良好實(shí)施，監(jiān)督環(huán)境法律的充分實(shí)施，同時(shí)也彌補(bǔ)了政府實(shí)施環(huán)境法律之不足。

4.增設(shè)環(huán)境公益訴訟保險(xiǎn)制度

環(huán)境公益訴訟保險(xiǎn)制度是指投保人通過購(gòu)買環(huán)境公益訴訟保險(xiǎn)，與他人發(fā)生環(huán)境公益訴訟時(shí)，由保險(xiǎn)公司負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用的保險(xiǎn)制度^〔17〕。需要明確指出的是，環(huán)境公益訴訟保險(xiǎn)不同于環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)，二者有著較大的區(qū)別。我國(guó)現(xiàn)行試點(diǎn)工作中的環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，主要是以依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的，投保人資格限定于企業(yè)，保險(xiǎn)范圍為因環(huán)境污染而引起的經(jīng)濟(jì)賠償；而環(huán)境公益訴訟保險(xiǎn)的保險(xiǎn)資格延伸到當(dāng)事人雙方，更有利于緩解高額訴訟成本所帶來的經(jīng)濟(jì)壓力，是公益訴訟成本在社會(huì)負(fù)擔(dān)的體現(xiàn)。利用商業(yè)性質(zhì)保險(xiǎn)將訴訟成本風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，如此做法無論是原告還是被告都可以將高昂的訴訟成本轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司，通過市場(chǎng)自由配置資源。一方面，原告減輕了支付訴訟費(fèi)用的壓力，企業(yè)分擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，發(fā)揮了保險(xiǎn)的社會(huì)管理功能^〔18〕。環(huán)境公益訴訟保險(xiǎn)制度在我國(guó)尚處于理論探索和起步階段，處于由施行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度到建立雙向的環(huán)境公益訴訟保險(xiǎn)制度的過渡階段。面對(duì)環(huán)境公益和經(jīng)濟(jì)公益的融合交匯，需要理性處理，平衡好各主體的相關(guān)利益。

針對(duì)環(huán)境污染問題，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度嘗試將企業(yè)污染環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)通過保險(xiǎn)予以緩解。而環(huán)境公益訴訟保險(xiǎn)則可以通過商業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作負(fù)擔(dān)訴訟成本，使訴訟風(fēng)險(xiǎn)最大程度地分散到社會(huì)市場(chǎng)中，但由于環(huán)境公益訴訟的公益性，這種分散也更加符合權(quán)利義務(wù)的分配。由于環(huán)境公益訴訟保險(xiǎn)制度還處在摸索研究階段，因此增設(shè)環(huán)境公益訴訟保險(xiǎn)制度仍需要一定的時(shí)間，以及相應(yīng)的試驗(yàn)。在此期間，我國(guó)應(yīng)當(dāng)細(xì)化明確訴訟費(fèi)用的收取規(guī)范，完善相應(yīng)的訴訟保險(xiǎn)規(guī)范。

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（責(zé)任編輯 張 筠）