中國城市群的內(nèi)涵特征與發(fā)展愿景

肖金成研究員牽頭主編的《經(jīng)濟(jì)引擎——中國城市群》一書，在對我國16個(gè)城市群進(jìn)行調(diào)查研究和深入分析的基礎(chǔ)上，從理論上闡述了城市群的概念內(nèi)涵、形成機(jī)理、政府規(guī)劃，并詳細(xì)介紹了世界級(jí)城市群的發(fā)展情況與基本特征。在此基礎(chǔ)上，該書還對我國城市群發(fā)展現(xiàn)狀及其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和空間布局產(chǎn)生的影響做了詳盡研究，這樣一部既有理論性、又有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性的著作，對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策的制定將會(huì)帶來新的啟示。

城市群（Megalopolis）概念是由法國著名學(xué)者戈特曼于1957年提出的，也可以說城市群作為一種特殊的區(qū)域形態(tài)是被戈特曼首先發(fā)現(xiàn)的。“Megalopolis”一詞最初被譯為“城市連綿區(qū)”和“大都市帶”，意思差不多，但相比而言，“城市群”三字更為簡潔明了。從內(nèi)涵上來說，城市群是在一個(gè)特定的區(qū)域內(nèi)聚集著相當(dāng)數(shù)量不同規(guī)模、不同類型和不同性質(zhì)的城市，以一個(gè)或幾個(gè)特大城市為中心，依托一定的自然環(huán)境和交通條件，城市之間聯(lián)系越來越緊密，共同構(gòu)成一個(gè)相對完整的城市“集合體”。簡而言之，城市群是由都市圈和城市圈耦合而成，一般在人口、城市、產(chǎn)業(yè)比較密集和經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)出現(xiàn)。城市群內(nèi)的城鎮(zhèn)體系相對比較合理，以少數(shù)特大型、大型城市為核心，加上中小型城市以及市鎮(zhèn)之間相互串聯(lián)，形成一個(gè)層次分明、功能定位清晰、各城市規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)合理的城市群體。這也是我國城市群規(guī)劃研究權(quán)威專家、中國國土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事長、中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)副會(huì)長、國家發(fā)展和改革委員會(huì)國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長肖金成研究員牽頭主編的《經(jīng)濟(jì)引擎——中國城市群》一書所描繪的中國城市群的內(nèi)涵特征與發(fā)展愿景。

早在“十一五”時(shí)期，我國就提出把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出以城市群為主體，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要也提出，建立健全城市群一體化協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，以中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，帶動(dòng)全國經(jīng)濟(jì)效率整體提升。除此之外，為推進(jìn)城市群高質(zhì)量發(fā)展，由國家發(fā)展和改革委員會(huì)編制并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)了多個(gè)城市群發(fā)展規(guī)劃，如《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》《哈長城市群發(fā)展規(guī)劃》《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》《中原城市群發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》等。作為城鎮(zhèn)化的重要載體、國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心和區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)，加快城市群發(fā)展有利于打破行政區(qū)劃的藩籬，提高產(chǎn)業(yè)集聚與關(guān)聯(lián)度，促進(jìn)不同層級(jí)城市的優(yōu)勢互補(bǔ)，對促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)崗位、承載人口增長、提高城鎮(zhèn)化水平等方面發(fā)揮了重要作用。

20多年來，肖金成研究員持續(xù)深耕城市群領(lǐng)域研究，對我國各個(gè)城市群都比較熟悉，研究成果也很多。1998年，他參與編寫的由時(shí)任國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)主任曾培炎主編的《新中國經(jīng)濟(jì)50年》一書，撰寫了“中國的城市化道路”一章，就指出在我國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)了新的區(qū)域形態(tài)即城市群，并提出中國已形成長江三角洲、珠江三角洲、京津冀、遼中南四個(gè)城市群，未來還會(huì)形成更多新的城市群。早在2007年，肖金成研究員組織國家發(fā)展和改革委員會(huì)國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所的研究人員就對我國的城市群進(jìn)行了深入系統(tǒng)的研究，并在《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》發(fā)表署名文章，指出我國已形成十大城市群，這十大城市群土地面積占全國國土面積的比例達(dá)到11%，承載的人口數(shù)占全國人口總數(shù)的比例達(dá)到39.24%，占GDP的比例達(dá)到65.43%，城市群已成為我國經(jīng)濟(jì)的重要支柱。在相關(guān)研究報(bào)告的基礎(chǔ)上，他還于2009年在經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社出版了《中國十大城市群》一書。

2022年3月出版的《經(jīng)濟(jì)引擎——中國城市群》是由重慶大學(xué)出版社策劃組織的主題出版物——“改革開放叢書”中的一部。該叢書共19部，先后獲批重慶市出版專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目、國家出版基金資助項(xiàng)目，以及教育部全國高校出版社主題出版項(xiàng)目?！督?jīng)濟(jì)引擎——中國城市群》是肖金成研究員組織全國對城市群有深入研究的十幾位專家學(xué)者及其團(tuán)隊(duì)的研究成果，是集體智慧的結(jié)晶。該書不僅對城市群的理論、城市群規(guī)劃、世界級(jí)城市群等做了梳理和介紹，也對京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝、長江中游、中原、山東半島、遼中南、海峽西岸、關(guān)中、北部灣、長株潭、江淮、哈長、天山北坡、蘭西等16個(gè)城市群進(jìn)行了系統(tǒng)研究，對其空間特征、發(fā)展歷程、發(fā)展愿景等做了翔實(shí)的分析和論述，對學(xué)術(shù)研究以及政府規(guī)劃的編制具有重要參考價(jià)值。

一、對城市群的內(nèi)涵和形成機(jī)理進(jìn)行了探討，為城市群范圍的確定提供了參考

《經(jīng)濟(jì)引擎——中國城市群》一書中提出，城市群范圍的劃分必須要有科學(xué)依據(jù)，不是在地圖上隨意劃圈，范圍也不是越大越好。只有當(dāng)都市圈的空間范圍與周邊的城市圈連在一起時(shí)，即實(shí)現(xiàn)了空間耦合，才形成城市群。如果都市圈與周邊的城市圈沒有發(fā)生耦合，即存在斷裂帶，那么，這些城市圈都不應(yīng)該劃入城市群范圍。都市圈的核心城市有其輻射范圍，輻射半徑根據(jù)城市的輻射力大小而定?？紤]到我國城市化水平仍然偏低、城市發(fā)育不完全等實(shí)際情況，該書提出超大、特大、Ⅰ型、Ⅱ型城市的輻射半徑應(yīng)分別為200千米、150千米、100千米、50千米，既立足于中國國情，也符合城市群的科學(xué)內(nèi)涵。

由于對城市群概念的認(rèn)知和對城市群的識(shí)別缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，我國名義上的城市群數(shù)量偏多，規(guī)劃范圍存在不同程度放大的問題，與理論上的城市群或?qū)W界認(rèn)知的城市群尚有一定偏差。這主要是因?yàn)楹芏嗟胤皆诰幹瞥鞘腥阂?guī)劃時(shí)，為了能夠享受到國家有關(guān)政策等方面的考慮，往往將規(guī)劃范圍劃得很大。當(dāng)然，有時(shí)考慮到未來的發(fā)展，在編制規(guī)劃時(shí)將城市群的范圍規(guī)劃得適當(dāng)寬泛一些是必要的，但脫離實(shí)際的成倍擴(kuò)大就會(huì)違背自然規(guī)律，反而不利于城市群的健康發(fā)展。同時(shí)，該書也指出，城市群只是一種空間形態(tài)，對城市群進(jìn)行規(guī)劃的目的，主要是為了避免城市之間惡性競爭、促進(jìn)城市之間分工合作。因此，城市群的范圍不能隨意擴(kuò)大，而國家支持政策也要更多向非城市群地區(qū)傾斜。

二、對都市圈與主要城市的發(fā)展基礎(chǔ)進(jìn)行了剖析，為合作機(jī)制的建立提供了新的思路

該書強(qiáng)調(diào)，城市群不是“一群城市”，不是僅憑城市數(shù)量就能稱之為城市群。一個(gè)成熟的城市群，其內(nèi)部的城鎮(zhèn)體系應(yīng)相對完善，以少數(shù)特大型、大型城市為核心，加上中小型城市以及市鎮(zhèn)之間相互串聯(lián)，形成一個(gè)層次分明、功能定位清晰、各城市規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)合理的城市群體，且這一城鎮(zhèn)體系的中間不斷層，兩端不缺層，不同規(guī)模等級(jí)的城市保持金字塔型的比例關(guān)系。超大和特大城市的輻射力通過城市網(wǎng)絡(luò)逐漸擴(kuò)散到整個(gè)城市體系當(dāng)中，并且城市的功能在這一過程中不斷完善和優(yōu)化，產(chǎn)生輻射帶動(dòng)效應(yīng)。

從城市群的形成機(jī)理來看，城市群不是人為規(guī)劃出來的，其形成必須要具有相當(dāng)數(shù)量和一定規(guī)模的城市支撐，有一到幾個(gè)特大城市、超大城市或輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)的大城市，且城市間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系非常密切等幾個(gè)必備要素。而這幾項(xiàng)要素形成并相互作用，少則需要幾十年，多則上百甚至數(shù)百年，因此城市群是歷史形成的。但在形成之后，卻需要規(guī)劃引導(dǎo)。隨著城市化的快速推進(jìn)，城市規(guī)模越來越大，有的城市人口超過了500萬，有的城市人口超過了1000萬，城市之間產(chǎn)生了激烈競爭甚至是惡性競爭。超大城市、特大城市規(guī)模不斷膨脹，城市管理壓力越來越大，周邊城市卻難以吸引經(jīng)濟(jì)要素，城市規(guī)模發(fā)展緩慢，與核心城市的落差越來越大，這時(shí)候就需要發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)約束作用，通過規(guī)劃明確各城市的功能分工，加強(qiáng)合作與協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、分工合理、布局優(yōu)化的區(qū)域格局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，提高區(qū)域整體競爭力。

從目前看，我國城市群內(nèi)部城市之間的競爭比較激烈，“一城獨(dú)大”的現(xiàn)象多有，城鎮(zhèn)體系不夠合理，行政壁壘不同程度存在，合作機(jī)制尚未建立起來，交通一體化、公共服務(wù)一體化、市場一體化還任重道遠(yuǎn)。而要構(gòu)建合理的城市體系，讓大中小城市各司其職，一是要準(zhǔn)確把握城市群內(nèi)各城市的特點(diǎn)、優(yōu)劣勢，基于發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展目標(biāo)確定核心城市及周邊城市的邊界，并逐步形成對各城市功能定位和相互協(xié)作關(guān)系的基本認(rèn)識(shí)。二是在科學(xué)認(rèn)知的基礎(chǔ)上編制合理的規(guī)劃，明確大中小城市和小城鎮(zhèn)的分布，消除惡性競爭，推動(dòng)城市之間形成功能分工，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，變單個(gè)城市的競爭力為城市群整體競爭力。三是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)合作、生態(tài)保護(hù)等方面提出具體措施，強(qiáng)調(diào)核心城市要承擔(dān)比較明確的責(zé)任?！督?jīng)濟(jì)引擎——中國城市群》一書中對城市群內(nèi)的都市圈與主要城市都做了介紹，對城市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、開發(fā)程度及潛力等方面都進(jìn)行了深入剖析，并基于此提出了加強(qiáng)城市群內(nèi)外合作的對策建議，兼具理論價(jià)值與實(shí)踐價(jià)值。

三、對各城市群發(fā)展愿景進(jìn)行了展望，為城市群擴(kuò)容提質(zhì)提供了應(yīng)對策略

當(dāng)前，我國已進(jìn)入建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國的歷史階段，面臨保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展這個(gè)核心任務(wù)，而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。2018年以來，中央多次強(qiáng)調(diào)發(fā)揮中心城市和城市群在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。黨的二十大報(bào)告提出，以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局。作為承載發(fā)展要素的主要空間形式，城市群是支撐全國經(jīng)濟(jì)增長、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、參與國際競爭合作的重要支柱，是吸納我國新增城市人口的重要空間載體，在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)方面發(fā)揮著重要引擎作用。

《經(jīng)濟(jì)引擎——中國城市群》一書還指出，雖然目前已經(jīng)列入規(guī)劃的城市群數(shù)量不少，但不同城市群之間規(guī)模結(jié)構(gòu)差異仍然較大。該書對已規(guī)劃的城市群的發(fā)展情況進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，從土地利用效率、集約化程度來看，粵港澳大灣區(qū)和長三角城市群較高，京津冀、山東半島、中原城市群次之。從人均GDP水平來看，粵港澳大灣區(qū)、長三角以及海峽西岸、京津冀、山東半島等城市群相對較高。該書還對16個(gè)城市群的資源稟賦、發(fā)展階段進(jìn)行了深入剖析，指出各自發(fā)展過程中存在的突出問題，并從區(qū)域合作、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、交通建設(shè)等方面提出全方位改進(jìn)措施，為城市群擴(kuò)容提質(zhì)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展建言獻(xiàn)策。

概言之，城市群是城市化的主要載體或主體形態(tài)，是保障國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要引擎。城市群的發(fā)展和合理布局對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將會(huì)起到越來越大的推動(dòng)作用，《經(jīng)濟(jì)引擎——中國城市群》的出版對于學(xué)術(shù)界和社會(huì)大眾更好地認(rèn)識(shí)和了解中國城市群具有十分重要的參考價(jià)值，也是各級(jí)政府編制和落實(shí)城市群規(guī)劃的決策工具書。

（作者系第十四屆全國政協(xié)委員、提案委員會(huì)副主任，國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任）

（責(zé)任編輯 肖華堂）