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    喬寶云:要了解市場(chǎng)期待怎樣的財(cái)政政策

    2024-11-04 00:00:00陳惟杉
    中國(guó)新聞周刊 2024年37期

    喬寶云。

    9月24日,在一攬子金融政策出臺(tái)后,市場(chǎng)很快便表達(dá)出對(duì)于配套財(cái)政政策的期待,甚至將其視為支撐股市和其他資產(chǎn)上漲的關(guān)鍵。

    在此之前,國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦提出10萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激政策的構(gòu)想,市場(chǎng)關(guān)于以財(cái)政政策為主的一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的討論就沒(méi)有間斷,盡管不同版本計(jì)劃的規(guī)模、投向不盡相同,但是財(cái)政政策發(fā)力已經(jīng)成為市場(chǎng)共同的期待。

    特別是在當(dāng)下居民、企業(yè)、地方政府都在“去杠桿”的情況下,市場(chǎng)尤其期待中央政府“加杠桿”以穩(wěn)定總需求。

    增量財(cái)政政策似乎已經(jīng)“箭在弦上”,但是究竟應(yīng)該如何讓財(cái)政政策發(fā)揮最大的作用尚存分歧。為此,《中國(guó)新聞周刊》專(zhuān)訪(fǎng)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云。

    不能一次性將一個(gè)“龐大”的財(cái)政刺激計(jì)劃拋給市場(chǎng)

    《中國(guó)新聞周刊》:9月24日一攬子金融政策出臺(tái)后,市場(chǎng)表達(dá)出對(duì)于后續(xù)財(cái)政政策的期待,你怎么看待財(cái)政政策加力的意義?

    喬寶云:政策設(shè)計(jì)的確面臨金融政策和財(cái)政政策之間的選擇,比如同樣是向特定人群輸送購(gòu)買(mǎi)力,財(cái)政政策可以利用的渠道相比金融政策更多。寬松的貨幣政策釋放的貨幣需要渠道才能到達(dá)政策設(shè)計(jì)者希望其流向的人群,需要尊重市場(chǎng)規(guī)律。相比之下,財(cái)政政策可以直接創(chuàng)設(shè)渠道直達(dá)特定人群,更加直接、精準(zhǔn)。從這個(gè)角度來(lái)講,財(cái)政政策確實(shí)發(fā)揮著重要作用,下一步也一定會(huì)有財(cái)政政策出臺(tái)。

    《中國(guó)新聞周刊》:研究者們對(duì)于財(cái)政政策發(fā)力的方向有著截然不同的設(shè)想,比如有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,基建投資短期之內(nèi)不可廢,但是亦有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,這一輪財(cái)政政策發(fā)力的重點(diǎn)不是物質(zhì)資本投資,而是人力資本投資,應(yīng)該著力補(bǔ)齊公共服務(wù)短板。怎么看待這些不同聲音?

    喬寶云:此前,人們對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的判斷一直沒(méi)有形成共識(shí)。一些人認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)不存在問(wèn)題,另一些人認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)可能存在問(wèn)題,但是對(duì)于究竟存在什么問(wèn)題,至今未能達(dá)成共識(shí)。中央政治局會(huì)議的表述讓人們意識(shí)到,在人們對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的判斷存在諸多分歧的情況下,至少已經(jīng)達(dá)成一項(xiàng)共識(shí),即中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨一些困難。

    而人們對(duì)于財(cái)政政策發(fā)力方向的分歧,正是因?yàn)閷?duì)于“中國(guó)經(jīng)濟(jì)究竟存在什么問(wèn)題”缺少共識(shí),而只有明確問(wèn)題才能確定解決方案。具體而言,中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前究竟面臨波動(dòng)性問(wèn)題,還是結(jié)構(gòu)性問(wèn)題?如果兩者兼而有之,哪個(gè)問(wèn)題占據(jù)更大比重?

    當(dāng)前政策主要在應(yīng)對(duì)波動(dòng)性問(wèn)題,如向特定人群輸送購(gòu)買(mǎi)力,這是應(yīng)對(duì)波動(dòng)性問(wèn)題最為常見(jiàn)的方式。9月24日三部委推出的政策中也有類(lèi)似內(nèi)容,如調(diào)整存量房貸利率、降低首付比例下限等。但是問(wèn)題的復(fù)雜性在于,我們面臨的波動(dòng)性問(wèn)題往往與結(jié)構(gòu)性問(wèn)題相關(guān),因此在解決波動(dòng)性問(wèn)題的同時(shí),也要兼顧解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。比如地方政府債務(wù)問(wèn)題,并非中央政府幫助地方政府一次性還清債務(wù)就可以解決,因?yàn)槊魈斓胤秸€會(huì)舉借新的債務(wù)。

    《中國(guó)新聞周刊》:在同時(shí)面對(duì)波動(dòng)性問(wèn)題與結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的情況下,應(yīng)該如何更好地進(jìn)行政策選擇?

    喬寶云:同為財(cái)政政策,是投資基建,還是向居民發(fā)放現(xiàn)金,如給予二胎三胎家庭補(bǔ)貼,政策效果截然不同。每一種方案都有優(yōu)勢(shì)與缺陷,但更重要的可能是了解從市場(chǎng)的角度來(lái)看期待怎樣的財(cái)政政策,或者說(shuō)哪一項(xiàng)政策邊際效應(yīng)更高,對(duì)于恢復(fù)信心可以起到更多作用。

    財(cái)政政策同樣需要預(yù)期管理,讓其對(duì)于市場(chǎng)參與者更加透明,這可能與政策設(shè)計(jì)同等重要。一如美聯(lián)儲(chǔ),無(wú)論在升息周期還是降息周期,政策制定者都會(huì)與市場(chǎng)參與者充分交流,逐步達(dá)成共識(shí),以獲得更好的政策效果。人們?cè)谠O(shè)計(jì)各種政策時(shí)往往認(rèn)為自己比市場(chǎng)更聰明,但是只有經(jīng)過(guò)市場(chǎng)檢驗(yàn)的政策才是更好的政策,在預(yù)期管理過(guò)程中與市場(chǎng)參與者充分溝通,這是最好的檢驗(yàn)方式,并且可以讓政策效果更好。

    我們可能不能一次性將一個(gè)“龐大”的財(cái)政刺激計(jì)劃拋給市場(chǎng),也要考慮如果一次性“梭哈”沒(méi)有達(dá)到效果怎么辦。在面臨復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)時(shí),尤其需要不斷小范圍試驗(yàn),讓政策在市場(chǎng)檢驗(yàn)的過(guò)程中不斷完善。

    《中國(guó)新聞周刊》:你認(rèn)為增量財(cái)政政策的規(guī)模與發(fā)力方向應(yīng)該是什么?

    喬寶云:在中央財(cái)政每年的支出中,有一部分屬于被動(dòng)型支出,比如針對(duì)地方政府的“三?!敝С鋈笨凇A硗庖徊糠质侵鲃?dòng)型支出,我認(rèn)為應(yīng)該確保比較大的規(guī)模。但是在政策設(shè)計(jì)時(shí)除去考慮接受市場(chǎng)檢驗(yàn),也要考慮與現(xiàn)有體制機(jī)制相結(jié)合,比如中央財(cái)政直達(dá)個(gè)人的渠道缺失,這將成為直接向居民發(fā)放現(xiàn)金的限制。

    盡管我們面臨輸送渠道的限制,我認(rèn)為現(xiàn)階段向特定人群,特別是低收入人群輸送購(gòu)買(mǎi)力至關(guān)重要,這幾乎是所有經(jīng)濟(jì)體面對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)性問(wèn)題時(shí)的共同選擇。其實(shí)此前政府已經(jīng)推出一些政策,包括補(bǔ)貼以舊換新等,但是需要政策更加精準(zhǔn),比如可以加大對(duì)二胎三胎家庭的補(bǔ)貼力度。當(dāng)然,內(nèi)需不足既是短期波動(dòng)性問(wèn)題,也是長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)性問(wèn)題,國(guó)家也在有針對(duì)性地推動(dòng)分配體制改革。

    難以簡(jiǎn)單復(fù)制2008年“四萬(wàn)億計(jì)劃”

    《中國(guó)新聞周刊》:面對(duì)當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)困難,外界一直期待中央財(cái)政發(fā)力,如更多發(fā)行國(guó)債,你認(rèn)為中央政府是不是需要承擔(dān)更多平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的角色?

    喬寶云:這涉及政府事權(quán)與支出責(zé)任的劃分。在主流經(jīng)濟(jì)學(xué)觀(guān)點(diǎn)中,中央政府應(yīng)該承擔(dān)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)性問(wèn)題的責(zé)任。但是中國(guó)的情況比較特殊,中央政府的很多決策需要通過(guò)地方政府執(zhí)行,加上地方債形成的機(jī)制,地方政府在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)性問(wèn)題時(shí)也承擔(dān)了很多責(zé)任。

    比如我們可以在理論上設(shè)想中央政府發(fā)行一筆國(guó)債完成爛尾樓建設(shè),但是其執(zhí)行仍然繞不開(kāi)地方政府,因?yàn)榉稚⒃诟鞯氐淖》坎豢赡苡芍醒胝钟?、管理。因此,如果我們建議中央政府承擔(dān)更多責(zé)任,比如發(fā)行更多國(guó)債提振需求,就需要考慮由于地方政府目前的負(fù)債壓力,一筆錢(qián)配置到地方后能否發(fā)揮應(yīng)有的作用。

    今天的情況相比2008年有很大區(qū)別,當(dāng)年地方政府的債務(wù)規(guī)模非常有限,主要為彌補(bǔ)一些經(jīng)常性支出舉債,但是今天地方政府顯性債務(wù)與隱性債務(wù)合計(jì)數(shù)十萬(wàn)億元,這導(dǎo)致地方政府面臨的約束條件已經(jīng)發(fā)生巨大變化。就像如果個(gè)人已經(jīng)背負(fù)沉重債務(wù)負(fù)擔(dān),可能會(huì)優(yōu)先考慮還錢(qián)而非支出,甚至舉債支出。

    無(wú)論財(cái)政刺激計(jì)劃的規(guī)模有多大,中央政府無(wú)疑希望其可以撬動(dòng)更多資金,但是當(dāng)?shù)胤秸媾R更多約束,其效果反而可能被稀釋。

    《中國(guó)新聞周刊》:在近期的討論中也有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,中央政府首先應(yīng)該幫助地方政府還債,盡快恢復(fù)地方政府經(jīng)濟(jì)活力,但是中央政府似乎一直比較猶豫,你認(rèn)為原因是什么?

    喬寶云:其實(shí)目前解決地方債務(wù)問(wèn)題的思路還不夠明確,一種可能是中央政府統(tǒng)一置換,另一種可能是中央政府為不同省級(jí)政府設(shè)定一定限額,由省級(jí)政府負(fù)責(zé)償還,當(dāng)然也有可能是地方政府“砸鍋賣(mài)鐵”自己想辦法償還。這是因?yàn)槊鞔_思路的時(shí)機(jī)還不成熟,主要缺少配套的改革政策與成功的實(shí)踐案例。

    如果只是中央政府給地方政府“撒錢(qián)”還債,肯定會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn),地方政府未來(lái)依然會(huì)無(wú)節(jié)制舉債。地方政府的投資沖動(dòng)難以抑制,但是其邊際效應(yīng)正在不斷遞減。但是如果中央政府不參與解決地方政府債務(wù)問(wèn)題,一些地方政府可能連“三?!倍济媾R問(wèn)題。所以需要在“吃藥續(xù)命”的同時(shí)“改掉壞習(xí)慣”,也就是標(biāo)本兼治。

    比如需要對(duì)事權(quán)與支出責(zé)任劃分做比較大幅度的改革,地方債券的發(fā)債主體是省級(jí)政府,省級(jí)以下政府也需要通過(guò)省級(jí)政府發(fā)債,這就意味著如果省級(jí)以下政府無(wú)力還債,省級(jí)政府需要承擔(dān)還債責(zé)任。因此有必要調(diào)整省級(jí)以下政府在投資方面的事權(quán)與支出責(zé)任,確保舉債責(zé)任與投資事權(quán)更好匹配。

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