政策學(xué)習(xí)視角下產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新發(fā)展

摘要：近年來，國際貿(mào)易環(huán)境日趨復(fù)雜，特別是以中美貿(mào)易戰(zhàn)為典型的國際貿(mào)易摩擦，對全球產(chǎn)業(yè)鏈造成了嚴(yán)重沖擊。外部環(huán)境的不確定性，使得中國開始重新審視和調(diào)整自身的產(chǎn)業(yè)鏈布局，以應(yīng)對潛在的供應(yīng)鏈風(fēng)險，產(chǎn)業(yè)鏈的不斷完善及升級成為必然趨勢。在這一背景下，產(chǎn)業(yè)鏈 “鏈長制”應(yīng)運(yùn)而生，成為新時代產(chǎn)業(yè)政策微觀化的重要探索。這一制度強(qiáng)調(diào)以產(chǎn)業(yè)鏈為核心，通過整合各類資源，打造優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，推動產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同發(fā)展。這種轉(zhuǎn)變不僅有助于提升政府的管理效能，也有助于更好地適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜多變的全球產(chǎn)業(yè)鏈分工體系。本文嘗試從政策學(xué)習(xí)的視角出發(fā)，通過對 “鏈長制”創(chuàng)新發(fā)展的全過程和政策演變規(guī)律進(jìn)行深入分析，以期更好地把握其內(nèi)在邏輯和發(fā)展趨勢，為推動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展提供有力的理論借鑒。

關(guān)鍵詞：政策學(xué)習(xí)；政策創(chuàng)新；“鏈長制”；產(chǎn)業(yè)政策

2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的 《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加快農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出：“開展農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈‘鏈長’制試點(diǎn)，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)擔(dān)任‘鏈主’?！薄版滈L制”作為一種嶄新的產(chǎn)業(yè)鏈治理策略，其核心理念在于地方政府高級官員以 “鏈長”的身份積極介入產(chǎn)業(yè)鏈的管理流程。通過扮演 “鏈長”角色，地方政府得以更深入地洞察產(chǎn)業(yè)鏈的實(shí)際運(yùn)作情況，及時發(fā)現(xiàn)并妥善解決存在的問題，進(jìn)而推動產(chǎn)業(yè)鏈的持續(xù)改進(jìn)和升級。此外，“鏈主”企業(yè)的積極參與還有效保障了市場機(jī)制的正常運(yùn)作，使產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展更契合市場需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律。自2018年以來，浙江、湖南、江西等多個省份積極響應(yīng)并制定了相關(guān)政策與規(guī)劃，旨在省內(nèi)全面推行 “鏈長制”。地方政府通過提供有力的政策扶持和不斷優(yōu)化營商環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)；企業(yè)則通過持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新和市場拓展，有效推動了產(chǎn)業(yè)鏈的升級和整體競爭力的提升。然而，“鏈長制”的推行也面臨著一些挑戰(zhàn)和問題。例如，如何切實(shí)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈 “鏈長制”對產(chǎn)業(yè)生態(tài)良性發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化提升的推動作用、如何推動 “鏈長制”從制度設(shè)計實(shí)現(xiàn)實(shí)踐應(yīng)用、如何確保 “鏈長”和 “鏈主”之間的有效溝通和協(xié)作，都需要在實(shí)踐中不斷探索和完善。[1]未來，“鏈長制”的進(jìn)一步發(fā)展需要更加注重制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，以確保其能在推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。故本文從政策學(xué)習(xí)視角出發(fā)，以 “鏈長制”為例，從工具學(xué)習(xí)和社會學(xué)習(xí)兩個方面探究政策創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理，并深入挖掘 “鏈長制”下地方政府和企業(yè)所發(fā)揮的作用，為提升地方政府治理現(xiàn)代化水平，推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群現(xiàn)代化發(fā)展的政策研究提供新的啟示。

一、文獻(xiàn)綜述

政策學(xué)習(xí) （Policy Learning）是以對政策議題、政策范圍和政策目標(biāo)進(jìn)行社會建構(gòu)為核心，經(jīng)過協(xié)商審議漸進(jìn)達(dá)成一致性知識的過程。[2]赫克洛屬于傳統(tǒng)理論派，他認(rèn)為，“政策學(xué)習(xí)是由外在刺激引起的政策行為的相對持久的變化，是決策者對外部環(huán)境變化作出的反應(yīng)”。自20世紀(jì)70年代以來，學(xué)者對于政策學(xué)習(xí)的探索從未停止，政策學(xué)習(xí)是政府回應(yīng)社會發(fā)展以及民眾訴求的重要手段，與政策變遷、政策創(chuàng)新、政策擴(kuò)散等息息相關(guān)，且持續(xù)存在于政府治理的全過程，目前，學(xué)界對政策學(xué)習(xí)的研究主要包括 “兩個視角”“三個層次”“四個階段”。“兩個視角”即 “工具學(xué)習(xí)”和 “社會學(xué)習(xí)”。時至今日，大部分研究都是基于 “工具學(xué)習(xí)—社會學(xué)習(xí)”的分析框架之中的。顧名思義，工具強(qiáng)調(diào)的是內(nèi)部影響，根據(jù)以往的政策制定結(jié)果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，具有漸進(jìn)應(yīng)對的特點(diǎn)，呈現(xiàn)出 “吸納—教訓(xùn)”的特點(diǎn)，最終使政策在此前基礎(chǔ)上發(fā)生改變，完成一次政策的創(chuàng)新；后者強(qiáng)調(diào)根據(jù)外部世界的變化調(diào)整政策議題或方案，其目標(biāo)是新政策知識的生成?！叭齻€層次”即政策學(xué)習(xí)的路徑、政策學(xué)習(xí)的類型和政策學(xué)習(xí)內(nèi)部機(jī)制三個層次?！八膫€階段”即政治學(xué)習(xí)階段、政府學(xué)習(xí)階段、政策導(dǎo)向的學(xué)習(xí)階段、經(jīng)驗(yàn)汲取階段。

政策學(xué)習(xí)作為舶來理論，在國內(nèi)學(xué)術(shù)界的應(yīng)用與發(fā)展主要依賴于對國際經(jīng)驗(yàn)的借鑒與本土實(shí)踐的深度融合。國內(nèi)學(xué)者在探究中國獨(dú)特的政策變遷過程時，既注重理論的引進(jìn)與消化，更致力于將其扎根于本土實(shí)踐之中。在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有學(xué)者以豪利特和拉米什的政策學(xué)習(xí)機(jī)制模型為藍(lán)本，結(jié)合中國實(shí)際，構(gòu)建了具有中國特色的政策學(xué)習(xí)機(jī)制模型。該模型進(jìn)一步指出，一個有效的政策學(xué)習(xí)機(jī)制應(yīng)當(dāng)具備對所在政策環(huán)境的高度適應(yīng)性。通過對社會現(xiàn)象的深入觀察與分析，該機(jī)制的提出適應(yīng)中國獨(dú)特的政策環(huán)境和實(shí)踐需求，能夠?yàn)檎咧贫ㄕ咛峁└鼮榍罢靶院蛣?chuàng)新性的政策建議，引領(lǐng)政策變革的方向。通過借鑒國際經(jīng)驗(yàn)與扎根本土實(shí)踐相結(jié)合的方式，不僅能夠豐富政策學(xué)習(xí)理論的內(nèi)涵與應(yīng)用場景，更為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新提供了有力的學(xué)術(shù)支撐。

二、工具學(xué)習(xí)：“鏈長制”發(fā)展的驅(qū)動因素

工具學(xué)習(xí)是一種內(nèi)生式學(xué)習(xí)過程，它基于對先前工作成果的積累與沉淀，旨在優(yōu)化和完善既有政策。在公共管理領(lǐng)域，政策制定者需應(yīng)對復(fù)雜多變的挑戰(zhàn)，并不斷探索解決路徑。當(dāng)問題疊加或新挑戰(zhàn)出現(xiàn)時，制定者就需要在現(xiàn)有政策框架上進(jìn)行反思與調(diào)整。這種學(xué)習(xí)強(qiáng)調(diào)對政策工具的深入分析，評估其在不同情境下的適用性和效果，從而提升政策的方向性、目標(biāo)性和可持續(xù)性，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）省際相互學(xué)習(xí)

2017年，湖南省長沙市在全市產(chǎn)業(yè)鏈工作部署會上首次正式提出 “鏈長制”。隨后，各省紛紛開始探索和實(shí)踐這一制度。2019年，浙江省率先在全省范圍內(nèi)推廣 “鏈長制”，重點(diǎn)關(guān)注開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，以此推動本省區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)的塊狀發(fā)展。江西省緊隨其后，在全省范圍內(nèi)實(shí)施 “鏈長制”，其重點(diǎn)在于確保產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)步發(fā)展。作為國內(nèi)重點(diǎn)工業(yè)大省，山東省面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式傳統(tǒng)和創(chuàng)新動力不足的問題，“鏈長制”為其提供了新的解決路徑，有助于加強(qiáng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈合作并改善營商環(huán)境。盡管各省面臨的具體問題不盡相同，但在同一政策環(huán)境下，地方政府都能根據(jù)自身需求進(jìn)行政策學(xué)習(xí)和探索，既體現(xiàn)了對國家布置的深刻理解，又扎根于各自面臨的現(xiàn)實(shí)問題。雖然各地的現(xiàn)實(shí)問題不一樣，但省際學(xué)習(xí)是在同一個政策環(huán)境背景下，地方政府根據(jù)自身需求的不同展開政策學(xué)習(xí)和政策探索，聚焦于國情，扎根于現(xiàn)實(shí)問題，主動跳出行政僵化格局，有目標(biāo)、有計劃、有步驟地積極學(xué)習(xí)借鑒其他地方政府的成功經(jīng)驗(yàn)。

（二）自下而上的政策學(xué)習(xí)

“鏈長制”是推動產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化升級的重要路徑，通過政府的主導(dǎo)和推動以及社會各界的積極參與和協(xié)同合作，將不斷提升我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的現(xiàn)代化水平，為構(gòu)建新發(fā)展格局、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供堅實(shí)支撐。[3]在這一背景下，國家層面對于 “鏈長制”的探索與實(shí)踐顯得尤為重要。2021年6月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部審時度勢，前瞻性地提出開展農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈 “鏈長制”試點(diǎn)，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)定位為 “鏈主”，旨在通過其引領(lǐng)作用，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的現(xiàn)代化升級。在此之前，浙江、江西、山東等省市已率先實(shí)行 “鏈長制”，通過大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這些省市的實(shí)踐探索，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈 “鏈長制”提供了寶貴的借鑒和參考?？梢哉f，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的這一政策舉措，是一個典型的 “經(jīng)驗(yàn)吸納”和自下而上的政策學(xué)習(xí)過程。

（三）政企間相互合作學(xué)習(xí)

目前，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平已上升為國家核心發(fā)展戰(zhàn)略，對于增強(qiáng)國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國際競爭力具有重要意義。[4]在這一背景下，國家層面對于 “鏈長制”的探索與實(shí)踐顯得尤為重要，它不僅關(guān)乎產(chǎn)業(yè)鏈的升級與發(fā)展，更關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)的未來走向。“鏈長制”起源于地方政府自下而上的政策創(chuàng)新，在這個政策學(xué)習(xí)的過程中，無論省際、府際還是政企之間都呈現(xiàn)出良好的互動?！版滈L制”是由地方政府高級官員牽頭，在一定程度上發(fā)揮著帶頭示范的作用，地方企業(yè)擔(dān)任 “鏈主”與地方政府擔(dān)任 “鏈長”在一條產(chǎn)業(yè)鏈上的融合共生，是提升 “鏈長制”比較優(yōu)勢的新實(shí)踐。以此為契機(jī)，統(tǒng)籌各地區(qū)各部門合作共治，可以在一定程度上打破以往大家各自為政的局面，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈與區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展。

三、社會學(xué)習(xí)：“鏈長制”發(fā)展的關(guān)鍵因素

“鏈長制”的精髓在于因鏈?zhǔn)┎?、精?zhǔn)發(fā)力。當(dāng)政策環(huán)境發(fā)生顯著變化時，傾向于社會學(xué)習(xí)的政策學(xué)習(xí)機(jī)制能夠更敏銳地捕捉到社會理念和社會問題的轉(zhuǎn)變，從而更容易推動政策子系統(tǒng)的大規(guī)模變革。同時，“鏈長制”的實(shí)施還有效地補(bǔ)充了市場機(jī)制，二者共同作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政策的制定針對具體問題，而問題又內(nèi)嵌于社會基本結(jié)構(gòu)中，并受到社會環(huán)境的影響。[5]社會學(xué)習(xí)作為一個綜合系統(tǒng)，包括信息收集、處理及應(yīng)用三個環(huán)節(jié)。政策制定者需在信息收集階段廣泛獲取相關(guān)信息，在處理階段對信息進(jìn)行細(xì)致的篩選與分析，最終在應(yīng)用階段將這些知識轉(zhuǎn)化為實(shí)際的政策建議，以指導(dǎo)政策的制定和有效執(zhí)行。

（一）信息收集階段

在信息收集階段，地方政府的政策學(xué)習(xí)為中央政府提供了關(guān)鍵信息。同時，社會學(xué)習(xí)作為外部動力，也會對政策學(xué)習(xí)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。當(dāng)前，在全球產(chǎn)業(yè)鏈加速重組的背景下，美國的貿(mào)易戰(zhàn)和關(guān)稅壁壘對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了顯著沖擊，同時，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈也存在諸多斷點(diǎn)、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)。因此，提升產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定性、靈活性和競爭力成為當(dāng)務(wù)之急。一些地方探索實(shí)施 “鏈長制”，與市場機(jī)制互為補(bǔ)充，有助于推進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)鏈的縱深拓展和升級再造，夯實(shí)雙循環(huán)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。通過信息收集，發(fā)現(xiàn) “鏈長制”的重點(diǎn)在于發(fā)掘并壯大地方核心、特色和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈協(xié)同發(fā)展。根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，繪制產(chǎn)業(yè)鏈地圖，建立全國范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)分布、精準(zhǔn)招商，克服市場資源配置的自發(fā)性、盲目性和滯后性問題。

（二）信息處理階段

在信息處理階段，中央政府和地方政府出于不同考量，可能存在不同的詮釋，地方政府在政策創(chuàng)新的過程中主要依據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，傳統(tǒng)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式強(qiáng)調(diào)粗放式招商引資，有些地方盲目追隨當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，不惜將本地賴以生存的生態(tài)環(huán)境作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的代價。中央政府所考慮的是出于一種大局觀念，統(tǒng)籌全國各地的情況，所以，“鏈長制”在各省市的具體運(yùn)用模式并非如出一轍。長期以來，地方產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展存在缺乏負(fù)責(zé)人，無法跨企業(yè)、跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨行政部門進(jìn)行資源調(diào)動等問題?；谶@一現(xiàn)實(shí)問題，“鏈長制”把焦點(diǎn)放在 “產(chǎn)業(yè)鏈”的 “鏈”上，將產(chǎn)業(yè)鏈每個環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)分，切實(shí)把責(zé)任落實(shí)到人。以鏈長為代表的各級政府被定位為產(chǎn)業(yè)鏈的制度供給者、管理者和服務(wù)者，通過規(guī)劃制定、制度構(gòu)建、政策引導(dǎo)、環(huán)境打造、資源整合等方式，構(gòu)建起更為完善、反映各方訴求的產(chǎn)業(yè)鏈管理體系。

（三）信息運(yùn)用階段

在信息運(yùn)用階段，在自下而上的政策學(xué)習(xí)之后，中央政HjyuGh+9v+iwdajNge4Anw==府會進(jìn)一步采納 “試點(diǎn)—推廣”的方式。在這一政策學(xué)習(xí)過程中，中央政府會篩選地方政策創(chuàng)新的成功實(shí)踐，提煉其精華，同時摒棄不合適的部分。為了維護(hù)全球供應(yīng)鏈的穩(wěn)定與發(fā)展，后疫情時代，國內(nèi)各省市紛紛加快了以產(chǎn)業(yè)鏈為核心的復(fù)工復(fù)產(chǎn)步伐，這也為 “鏈長制”在全國范圍內(nèi)的迅速推廣提供了契機(jī)。各省市結(jié)合本地發(fā)展特色，制定了與本地產(chǎn)業(yè)鏈相契合的工作規(guī)劃，以推動地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與增長。以浙江省的實(shí)踐為例，“鏈長制”拓展了產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)動發(fā)展的時空范圍，不僅加快了產(chǎn)業(yè)鏈的現(xiàn)代化進(jìn)程，還加強(qiáng)了產(chǎn)業(yè)間的精準(zhǔn)合作，為融入新發(fā)展格局注入了動力。在這一階段，企業(yè)的發(fā)展不僅依賴于自身實(shí)力，還深受上下游產(chǎn)業(yè)鏈的影響。從 “鏈長制”的廣泛運(yùn)用可以看出，“鏈長”主動發(fā)揮政府積極作用，協(xié)調(diào)解決發(fā)展中的困難，精準(zhǔn)幫扶產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展。當(dāng)政策環(huán)境發(fā)生變動時，單單依靠政府或市場力量無法面對經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮，唯有 “鏈長”與 “鏈主”緊密合作，才能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的高效配合與協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、結(jié)束語

中國漸進(jìn)式改革取得巨大成功，其基本邏輯就是通過有效的學(xué)習(xí)，成功適應(yīng)復(fù)雜多變的外在環(huán)境以及有效回應(yīng)快速發(fā)展中人民不斷增長的需求。

主要有兩點(diǎn)討論：其一，不能僅從單一層面闡釋一項(xiàng)政策的創(chuàng)新，應(yīng)從多維度對比，學(xué)界闡釋該政策學(xué)習(xí)、創(chuàng)新、發(fā)展的全過程；其二，“鏈長制”的推進(jìn)除了需要在理論框架中分析其內(nèi)生機(jī)理，在政策擴(kuò)散過程也要精準(zhǔn)施策，制訂詳細(xì)的工作計劃與方案，做到理論與現(xiàn)實(shí)對話。

綜上所述，我國產(chǎn)業(yè)鏈 “鏈長制”的探索是在政策學(xué)習(xí)的推動中不斷摸索和完善的創(chuàng)新過程，該政策起源于地方政府，吸納經(jīng)驗(yàn)后在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)全省內(nèi)推廣試點(diǎn)。除此之外，各地地方政府也相繼根據(jù)本地的產(chǎn)業(yè)集群特性和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因地制宜地大力發(fā)展本地產(chǎn)業(yè)鏈?！版滈L制”不僅是我國產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新發(fā)展，也是政策學(xué)習(xí)過程中的一個新的機(jī)制創(chuàng)新。基于 “鏈長制”衍生出來的各種模式也在積極轉(zhuǎn)化為實(shí)際運(yùn)用的具有中國特色的政策方案。在這個過程中，大家互相借鑒、密集學(xué)習(xí)、隨時調(diào)整、靈活運(yùn)用，不斷在地方政府和企業(yè)之間搭建起良性互動的橋梁，各司其職地推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展。

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