以規(guī)則治理重構(gòu)推進(jìn)城市更新行動

摘 要：中國城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入城市更新的重要時期，由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重。從廣州城市更新現(xiàn)狀考察和理性審視出發(fā)，闡釋引致更新改造“難點(diǎn)”及“堵點(diǎn)”的表層原因，包括征地拆遷難、資金壓力大、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難和社會問題復(fù)雜等。從深層原因看，廣州城市更新行動與制度、規(guī)則的供給情況高度相關(guān)?；诖耍x取廣州L城中村改造典型案例，從規(guī)則治理重構(gòu)角度審視現(xiàn)階段廣州在城市更新行動中的探索與實(shí)踐。研究表明，L城中村改造經(jīng)驗包括確立核心、創(chuàng)新模式、正向激勵、集體行動和利益平衡等。以規(guī)則治理重構(gòu)科學(xué)有序推進(jìn)城市更新行動，應(yīng)當(dāng)把握依托多元主體推進(jìn)，圍繞優(yōu)化更新改造全運(yùn)行體系展開，以“核心文件+配套政策+微觀制度”形成制度叢，強(qiáng)化和夯實(shí)相關(guān)基礎(chǔ)。

關(guān) 鍵 詞：規(guī)則治理;城市更新;城中村改造

中圖分類號：C939 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2024）10-0118-11

一、研究背景與問題的提出

高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，城市更新是推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，城市更新的目標(biāo)就是要推動城市高質(zhì)量發(fā)展。“城市更新作為城市調(diào)適城市功能與空間結(jié)構(gòu)、修繕機(jī)能的一種手段，對于促進(jìn)城市社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義?！盵1]近年來廣州市城市化進(jìn)程不斷加速，城市周邊的農(nóng)地被大量征用，并投入到城市的建設(shè)發(fā)展中，城市建設(shè)用地規(guī)模和范圍迅速擴(kuò)張。在城市原有農(nóng)地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的同時，由于拆遷安置成本高、周期長等原因，廣州城市原村民聚居區(qū)被保留了下來，形成了城市包圍農(nóng)村的典型的“斑塊狀”城中村。2023年1月28日廣東省高質(zhì)量發(fā)展大會在廣州召開，會上明確指出：廣州將加大力度推進(jìn)城中村改造，堅持“拆、治、興”并舉，計劃推進(jìn)127個城中村改造項目，力爭完成2000億元城市更新固定資產(chǎn)投資目標(biāo)?！?0世紀(jì)90年代以來，中國進(jìn)入一個快速城市化時期。至今，這場大規(guī)模的造城運(yùn)動已持續(xù)近三十年，原有的開發(fā)型更新模式似乎走到了盡頭?！盵2]對廣州這一國際化大都市而言，“城中村改造”是一塊十分難啃的骨頭，意味著要對城市進(jìn)行局部、有針對性地空間優(yōu)化再生產(chǎn)，進(jìn)而推動實(shí)現(xiàn)城市的深層次轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。

城中村改造作為城市更新行動中的重要議題，面臨很多的治理難題：一是城中村改造的發(fā)展動力不足;二是城中村改造中現(xiàn)有利益關(guān)系難以重塑;三是城中村改造面臨空間資源再配置公平和效率平衡難題等等?？茖W(xué)有序推進(jìn)廣州城中村改造，亟需從制度層面解決“動力匱乏”問題，以開發(fā)和增強(qiáng)更新改造的動力源，一方面創(chuàng)造更多的“空間增值”，另一方面實(shí)現(xiàn)合理的“利益分配”，使得參與城中村改造各方的利益沖突得到調(diào)和，在降低交易成本的同時盡可能提高城中村改造的綜合效益。從規(guī)則治理的視角出發(fā)，研究闡釋廣州L城中村改造實(shí)踐，有助于更深層次地把握城市更新行動中的核心問題，加快推動各地城市更新改造實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)歷史短板”和“謀未來發(fā)展”的雙向突破。

筆者從廣州城中村改造現(xiàn)狀考察和理性審視出發(fā)，研究導(dǎo)致更新改造“難點(diǎn)”“痛點(diǎn)”及“堵點(diǎn)”的現(xiàn)象表層原因，并基于廣州L城中村改造典型案例①，從規(guī)則治理角度審視表層原因及背后的根源，尋找實(shí)現(xiàn)城市空間各個層面（經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)等多個方面）和利益相關(guān)方（政府、市場主體和村集體、村民和租戶等）“增益”間動態(tài)平衡的規(guī)則制度重構(gòu)之道，以充分匹配廣州積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的信心和決心，取得預(yù)期的更新改造效益。

二、廣州城中村改造：現(xiàn)狀考察與理性審視

（一）廣州城中村的基本現(xiàn)狀

當(dāng)前廣州市城中村呈現(xiàn)出面積廣、數(shù)量多、規(guī)模大、聚居人口多且結(jié)構(gòu)復(fù)雜、產(chǎn)業(yè)低端和用地整合難度大等特點(diǎn)。廣州市集中連片的城中村絕大多數(shù)在基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)管理水平、村容村貌等方面都不盡如人意，居住條件總體較差，但由于具備租金便宜、生活成本低等現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢，承載外來流動人口的能力很強(qiáng)。一方面，城中村為外來創(chuàng)業(yè)者、打工人員提供了廉價的生產(chǎn)、生活空間，實(shí)質(zhì)上發(fā)揮了作為政府廉租房的功能;另一方面，城中村也為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一定的產(chǎn)業(yè)空間和勞動力儲備，有利于中小企業(yè)的萌芽和生長，可視為有經(jīng)濟(jì)功能的“創(chuàng)客空間”。此外，廣州市很多城中村本身歷史文化底蘊(yùn)深厚，屬于歷史文化街區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)、歷史文化名村和傳統(tǒng)村落等范疇，因而具備傳承歷史文化脈胳的價值，而且廣州城中村往往涉及生態(tài)保護(hù)紅線、水源保護(hù)區(qū)等，在一定程度上可承擔(dān)安全防護(hù)功能。

（二）廣州城中村改造的價值

廣州市城中村在占地面積大、居住人口多、在駐小微企業(yè)數(shù)量較多等情況下，經(jīng)濟(jì)、社會和公共服務(wù)效益產(chǎn)出偏低，突出地表現(xiàn)為：產(chǎn)業(yè)低端化、公建配套不足、環(huán)境擁擠臟亂差、安全隱患突出、社會治理水平粗放滯后等，與廣州實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求和群眾的期待存在著較大的差距。廣州未來要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，城中村改造作為重大舉措，具有戰(zhàn)略性價值和決定性意義。一是現(xiàn)階段廣州城中村處于“自發(fā)生長”的狀態(tài)，與廣州超大城市發(fā)展戰(zhàn)略要求不相符合，在城中村實(shí)施更新改造，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)更新，是廣州落實(shí)城市建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略的必要組成;二是廣州城中村歷史欠賬多，建設(shè)無序、問題復(fù)雜，借由更新改造協(xié)同解決廣州城中村存在的各類問題，是廣州提升城市能級和品質(zhì)的必經(jīng)路徑;三是從“三生（生產(chǎn)、生活和生態(tài)）”視角來看，廣州城中村事實(shí)上承擔(dān)著城市生產(chǎn)、生活、環(huán)境保護(hù)和文化傳承、安全保障等功能，通過更新改造，有助于實(shí)現(xiàn)提高生活品質(zhì)、提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、傳承歷史文脈和加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)等多元目標(biāo)。在廣州這一超大城市科學(xué)有序推進(jìn)城中村改造，有利于改善城市空間結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、改善民生和擴(kuò)大內(nèi)需，進(jìn)而從根本上消除城市建設(shè)發(fā)展和治理中的短板，助力廣州實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

（三）廣州城中村改造的難點(diǎn)

廣州城中村改造流程分為以下階段：計劃申報階段、實(shí)施方案編制階段、實(shí)施方案審核審定階段、實(shí)施方案批復(fù)階段和項目建設(shè)階段等，前四個階段可合稱為“前期工作周期”。走訪調(diào)研表明，當(dāng)前廣州城中村更新改造“前期工作周期”較長，導(dǎo)致整個改造周期漫長，這是城中村改造的一大“難點(diǎn)”“痛點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”。從現(xiàn)象表層分析，導(dǎo)致城中村改造推進(jìn)緩慢、更新周期漫長，有如下幾個方面的原因。

第一，征地拆遷難。廣州城中村改造涉及的建筑體量龐大，整體建筑十分混亂，村內(nèi)建筑密度高、建筑間距小，征地拆遷的難度很大。在調(diào)研中，有不少城中村集體物業(yè)代表人（以改造區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)社書記等為主要代表）提出，廣州城中村改造最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是征地與房屋拆遷，征地拆遷過程中面臨著村民的不同利益訴求，涉及到村民安置房的選址與建設(shè)、補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)和方式等。尤其是拆除重建類的改造項目，需要花費(fèi)大量的時間精力與村民溝通交涉，依靠各方合力協(xié)調(diào)推進(jìn)。對于已批在建項目而言，也不同程度地存在著拆遷安置推進(jìn)難的問題，少數(shù)留守戶、“釘子戶”拒不動遷，期望獲得超額補(bǔ)償，影響到了整個項目的改造進(jìn)展，導(dǎo)致村民難以早日回遷安置，而相對應(yīng)的公益性項目（公共服務(wù)配套設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施等）也無法落實(shí)。此外，在部分城中村改造項目中，村民特別關(guān)注更新改造后的持續(xù)性收益，一旦對持續(xù)性收益的實(shí)現(xiàn)存在疑問，常會采取實(shí)際行動來“阻撓”或“延遲”項目征地拆遷進(jìn)程。

第二，資金壓力大。城中村改造需要大量的資金投入，例如，廣州城中村改造要求復(fù)建安置資金繳存人在當(dāng)期房屋拆卸前，需要采用無條件銀行履約保函加現(xiàn)金方式足額繳存當(dāng)期復(fù)建安置資金，其中現(xiàn)金不低于30%，加大了參與改造的開發(fā)企業(yè)的資金壓力，導(dǎo)致項目因資金短缺陷入“停滯”。此外，廣州在建城中村居民臨遷、融資利息等成本居高，轄內(nèi)村民對于征遷補(bǔ)償和安置房的補(bǔ)償要求不盡相同，需要籌集大量資金來應(yīng)對村民的補(bǔ)償要求，城中村地塊“拆不起”情況屢見不鮮，直接影響到更新改造行動的推進(jìn)。

第三，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難。廣州城中村改造涉及城市片區(qū)結(jié)構(gòu)和功能的重新布局、用地與空間資源的重新分配，以及土地、規(guī)劃、公共服務(wù)和社會保障等多個層面，而目前城中村現(xiàn)狀建設(shè)及用地情況異常復(fù)雜，關(guān)涉的利益主體眾多，包括市一級政府、區(qū)一級政府部門、開發(fā)商市場主體、村委會（或經(jīng)濟(jì)聯(lián)社）和村民等，利益關(guān)系格局十分復(fù)雜。同時，涉及到土地規(guī)劃、公用配套建設(shè)、土地費(fèi)用返還、項目報建等前期方案，既需要協(xié)調(diào)更新改造行動背后的各類主體——產(chǎn)權(quán)方、租賃人、開發(fā)企業(yè)和多級政府部門等，也需要協(xié)調(diào)政府系統(tǒng)內(nèi)部不同職能部門——交通、市政、教育、工信和消防等，在多方主體難以聯(lián)動的情況下，項目協(xié)調(diào)推進(jìn)的難度大。

第四，社會問題復(fù)雜。廣州城中村流動人口密度通常非常高，帶來了治安、衛(wèi)生和消防等多種多樣的社會問題，試圖通過更新改造來建設(shè)城中村優(yōu)質(zhì)的“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”空間，滿足廣州城市高質(zhì)量發(fā)展的需求，事實(shí)上面臨著非常大的壓力，例如高密度居住人口如何有機(jī)疏散、“臟亂差”的城中村環(huán)境如何進(jìn)行有效治理、交通功能弱的現(xiàn)狀如何得到改觀、村內(nèi)市政建設(shè)不規(guī)范產(chǎn)生諸多隱患的現(xiàn)象如何得到改善，“散亂污”的城中村小微企業(yè)如何實(shí)現(xiàn)改造升級或“整體拔除”等等。廣州城中村改造要進(jìn)行空間形態(tài)、社會形態(tài)等方面的更新重建，實(shí)現(xiàn)在生產(chǎn)、生活和生態(tài)多層面的互惠共贏，要同時解決上述錯綜復(fù)雜、糾纏不清的各類“綜合性”問題，必然是一項系統(tǒng)而長期的工程。

三、以規(guī)則治理重構(gòu)推進(jìn)城市更新：廣州L村改造的實(shí)踐

作為廣州市中心城區(qū)最大的城中村改造項目，L村位于廣州城市新中軸南端，北臨海珠湖、南至珠江后航道、東達(dá)華南快速路，交通十分便利。L村改造范圍151.42萬平方米，規(guī)劃建筑總面積約436.27萬平方米，其中住宅面積243.4萬平方米，非住宅面積192.87萬平方米，總投資約300億元。2023年上半年，筆者對廣州L村進(jìn)行了實(shí)地走訪，密集參與座談?wù){(diào)研，掌握了廣州L村在更新改造方面鮮活的一手資料。其中，重點(diǎn)關(guān)注L村為優(yōu)化更新改造效果、加快城中村改造進(jìn)程，在制度和規(guī)則層面進(jìn)行的部分創(chuàng)新性嘗試與突破。“在我國，由于缺乏系統(tǒng)的理論Obt/LIf88aZXiLeR4CyyPg==指導(dǎo)和有效的制度設(shè)計，城市更新工作開展時常受阻?！盵3]筆者采取個案研究法整理資料并“解剖麻雀”，研究如何從規(guī)則治理角度科學(xué)有序推進(jìn)城市更新改造實(shí)踐。

（一）“確立核心”——夯實(shí)城中村基層黨組織領(lǐng)航作用

為了更好地統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)村民群眾的利益補(bǔ)償問題，廣州在L城中村改造中著力建設(shè)打造村社這兩級領(lǐng)導(dǎo)班子，把村社集體領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)成為具備強(qiáng)大政治引領(lǐng)力、強(qiáng)有力組織協(xié)調(diào)、決策能力的組織。如果村社集體領(lǐng)導(dǎo)班子軟弱渙散，能力水平一般，L城中村改造項目極有可能陷入“停滯”，不利于更新改造行動的推進(jìn)。廣州在L城中村改造過程中，注重充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社干部（或村干部）、村民之間基于原住民基礎(chǔ)上形成的“熟人社會”關(guān)系（包括鄰里關(guān)系、朋友關(guān)系和親戚關(guān)系等）功能，為了更為規(guī)范、高效地發(fā)揮“熟人社會”關(guān)系功能，城中村改造將“黨建引領(lǐng)”作為重要內(nèi)容引入，從制度上進(jìn)行規(guī)范，著重加強(qiáng)“熟人社會”中的黨群聯(lián)系，通過創(chuàng)建和發(fā)揮黨員活動室、黨建示范點(diǎn)等陣地的作用，使得黨員干部與居民群眾之間的溝通更為密切。此外，征地拆遷工作中，要求村社兩級黨員干部必須先行簽約，同時動員自已的親朋好友加入簽約行列，幫助解決征地拆遷推進(jìn)難的問題。在黨建引領(lǐng)之下，專門設(shè)立土地整備專班、城中村改造專班和拆違專班等，專班作為議事和決策平臺，發(fā)揮召集各相關(guān)部門并展開協(xié)商議事的功能，解決城中村改造中因統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足而形成的“腸梗阻”問題。廣州L城中村改造座談會上一位參加者說：

“各個村都設(shè)置有城中村改造專班機(jī)構(gòu)，當(dāng)涉及到城中村改造問題，需要把各個部門叫在一起協(xié)商事情、解決問題的時候，就會召開城中村改造專班會議。2021年，L村作為HZ區(qū)城中村改造的重點(diǎn)區(qū)域，組織成立了三個專班，其中最大的一個專班叫L城中村改造專班，它統(tǒng)領(lǐng)另外兩個專班，一個是動遷專班，另一個是土地準(zhǔn)備專班。其中，土地準(zhǔn)備專班的級別還是很高的，專班的班長是HZ區(qū)的區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)，專班的副班長是區(qū)住建局的一個副局長，專班辦公室主任是我。我當(dāng)時帶領(lǐng)專班成員一起研究城中村土地準(zhǔn)備中的各種問題。當(dāng)然，各個城中村改造的組織領(lǐng)導(dǎo)方式有所不同，但總體來說目前各個村在改造中都設(shè)立了專班的工作機(jī)構(gòu)......”（廣州L城中村改造座談會）

（二）“創(chuàng)新模式”——引入國企成為做地主體

廣州城中村改造模式，以前主要由政府先確定城中村舊改的范圍，房地產(chǎn)企業(yè)通過招標(biāo)參與競爭改造主體資格，村集體按規(guī)程表決選出將要合作的舊改企業(yè)，企業(yè)在確定獲得土地開發(fā)權(quán)之后，主導(dǎo)后續(xù)的拆遷、補(bǔ)償、復(fù)建和融資等環(huán)節(jié)，因面對巨大的資金壓力從而有“爛尾風(fēng)險”，在國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會提出“防止大拆大建”的政策定調(diào)的形勢下，廣州城中村改造及其他城市更新項目，從市場主體主導(dǎo)更新改造項目走向“政府主導(dǎo)+市場參與”模式。一方面，由國企擔(dān)當(dāng)“做地”主體，即自籌資金，在城中村改造項目指定范圍內(nèi)進(jìn)行征地拆遷及安置工作，將“生地”轉(zhuǎn)化為“熟地”并交由政府收儲;另一方面，政府相關(guān)部門采取“招拍掛”辦法將“熟地”供應(yīng)給市場開發(fā)主體——一般為房地產(chǎn)開發(fā)商。

2023年3月，廣州市相繼印發(fā)“10條工作措施”和“1個工作方案+2個實(shí)施方案”，鼓勵市屬國企與區(qū)屬國企積極參與“做地”，以加強(qiáng)全市層面土地資源要素統(tǒng)籌保障和調(diào)控能力，系統(tǒng)推進(jìn)廣州城市空間治理和高質(zhì)量發(fā)展。在國企做地的模式下，L城中村改造顛覆了廣州沿用多年的舊改模式，將“做地”和土地收儲進(jìn)行分離，實(shí)行城市更新的去“地產(chǎn)化”。新模式下，在所涉及的土地利用、開發(fā)規(guī)劃、步驟流程和進(jìn)展節(jié)奏等方面，政府擁有主要控制權(quán)，既突破了市場開發(fā)主體“資金壓力大”的障礙，又有利于更新改造流程中各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展工作。在這種模式下，城中村改造中最復(fù)雜、最困難的環(huán)節(jié)，由市場主體交由國有企業(yè)主導(dǎo)，以防范以往模式下臨遷費(fèi)拖欠、項目轉(zhuǎn)讓質(zhì)押、項目停工等諸多風(fēng)險。國有企業(yè)成為城中村改造第一階段的主導(dǎo)者，目的是為更新改造項目提供最大的保障。廣州L村城中村改造座談會一位參加者說：

“在HZ區(qū)城中村改造實(shí)踐中，形成了一些很好的做法。比如說，在城中村改造中，要將原來的宅基地證注銷后，使拆遷地塊變?yōu)椤筛蓛魞簟牡貕K，并且在沒有任何權(quán)屬糾紛的情況下，才能進(jìn)入對開發(fā)建設(shè)方的‘供地’程序。一般要求，需由原宅基地權(quán)屬人去申請注銷，或委托村委班子成員去申請注銷，才能成功注銷宅基地證。但如果權(quán)屬人不去申請注銷，也不委托村委班子代理注銷，原宅基地證就永遠(yuǎn)存在，勢必影響更新改造進(jìn)程。為解決這個問題，目前L村在更新改造中大膽創(chuàng)新，認(rèn)定‘只要村民簽署了拆遷同意書，同時拆遷地塊補(bǔ)償?shù)轿?，宅基地上房屋也都已?jīng)滅失，就可以注銷相應(yīng)的宅基地證’，這樣就解決了由于村民不主動申請而無法推動注銷宅基地證的問題，有利于加快城中村更新改造。”（廣州L村城中村改造座談會）

（三）“正向激勵”——破解征地拆遷難問題

“城中村改造過程中，改造政策的穩(wěn)定與變遷，直接影響參與各方的交易成本和潛在收益。”[4]為了突破“征地拆遷難”障礙，加快推進(jìn)城市更新改造進(jìn)程，廣州在城中村改造“簽約拆遷”環(huán)節(jié)采取了很多正向激勵的方法，一是頒發(fā)“限時獎”。L村為了提高村民簽約的積極性，發(fā)動大部分愿意簽約的村民勸服小部分簽約積極性不高的村民，規(guī)定簽約率達(dá)到85%時，所有參與簽約的村民都有限時獎，在規(guī)定期限沒有達(dá)到85%的，所有人的限時獎取消?！跋迺r獎”規(guī)則出臺后，起到了很好的效果——通過“鄰居勸鄰居、朋友勸朋友、親戚勸親戚、家屬勸家屬”，簽約速度加快，大家一同努力爭取把限時獎拿到。二是依規(guī)申請?zhí)崆笆諛?。L村為了以拆促遷，出臺了下述規(guī)則——凡是簽約率過8成的，可提前申請收樓，收樓以后經(jīng)住建局組織的專家評審，通過后即可以推進(jìn)拆遷。這一“依規(guī)申請、提前收樓、提前交付”的規(guī)則形成了很大的新的改造聲勢，增強(qiáng)了城中村居民申請收樓、早日進(jìn)入拆遷流程的意愿。三是設(shè)立“保護(hù)不同群體合法權(quán)益”相關(guān)規(guī)則。城中村有相當(dāng)多70歲以上的老年人，面對城中村改造，一般都希望繼續(xù)留在原地域生活，不想去外地租房，安土重遷的思想很嚴(yán)重。為解決這個問題，處于更新改造期的L村出臺辦法，嘗試修建具有過渡性質(zhì)的養(yǎng)老院，凡符合條件的70歲以上老人都可以搬入居住，享有專門的養(yǎng)老設(shè)施（食堂、宿舍、健身和休閑等設(shè)施）。這一針對老年群體的權(quán)益保護(hù)規(guī)則一定程度上幫助破解了城中村改造中的難點(diǎn)與痛點(diǎn)。四是實(shí)施“集體物業(yè)不受損”管理思路。在利益補(bǔ)償這方面，L村在城中村改造中注重加強(qiáng)對集體物業(yè)的統(tǒng)一管理，規(guī)定征地拆遷后的集體物業(yè)經(jīng)營管理仍集中統(tǒng)一在集體層面，通過三資交易平臺公正、公平和公開地去進(jìn)行招投標(biāo)，所產(chǎn)生的收益，按照各自入股的比例來分成。按此思路，集體物業(yè)統(tǒng)一管理的好處十分明顯，一方面管理效率高，便于管理;另一方面可避免很多的糾紛、矛盾與問題。

“在城中村改造中，村經(jīng)濟(jì)社的集體物業(yè)如何經(jīng)營、管理好，是一個大問題。例如，L村經(jīng)濟(jì)聯(lián)社占有1千平方米面積的樓宇（集體物業(yè)），某一經(jīng)濟(jì)社在其中擁有100平方米的權(quán)屬面積，那么這100平方米在拆遷補(bǔ)償方案確定時，應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)行分割分配？又如何對各經(jīng)濟(jì)社的集體物業(yè)進(jìn)行后續(xù)管理？我們的做法是將集體物業(yè)統(tǒng)一集中在村經(jīng)濟(jì)聯(lián)社，通過三資交易平臺招投標(biāo)產(chǎn)生收益之后，再根據(jù)各經(jīng)濟(jì)社集體物業(yè)所占比例，對各經(jīng)濟(jì)社進(jìn)行收益的分成。以這個思路進(jìn)行管理，能破除許多矛盾與問題。例如，以前PZ村在改造時，就將商鋪集體物業(yè)以抽簽方式分到各個經(jīng)濟(jì)社名下，比如根據(jù)抽簽確定商鋪的樓上是屬于11社的，樓下是12社的，但樓下的門面明顯好過樓上的。各經(jīng)濟(jì)社書記去抽簽的時候，如果運(yùn)氣不好，抽到不好的門面，那就麻煩了，因為村民會因為集體物業(yè)分配不均而產(chǎn)生意見。所以，就城中村改造集體物業(yè)的后續(xù)經(jīng)營管理方案，L村的思路目前傾向于：統(tǒng)一在集體，經(jīng)濟(jì)聯(lián)社將集體物業(yè)通過三資交易平臺公正公平公開去招投標(biāo)，由此產(chǎn)生的收益，再按照當(dāng)時各經(jīng)濟(jì)社所占的比例去分配，這樣進(jìn)行操作可以避免很多糾紛、矛盾?！保◤V州L村城中村改造座談會）

五是設(shè)置“權(quán)益面積”補(bǔ)償規(guī)則。L村在改造中出臺創(chuàng)新性辦法，對于城中村拆遷涉及到的村民建筑，若現(xiàn)狀低于4層，允許村民通過購買權(quán)益面積的方式補(bǔ)齊（某村為每一平方米6000元）至4層。例如，某村民的建筑為一層99平方米，可以通過購買權(quán)益面積買到4層，即交足3×99×6000元權(quán)益面積補(bǔ)足款。村民可以選擇權(quán)益面積補(bǔ)足的方式，也可以放棄。權(quán)益面積補(bǔ)償規(guī)則給予村民選擇權(quán)，對于提高村民簽約效率、達(dá)成一致協(xié)議起了正向激勵作用。

（四）“集體行動”——形成更新改造合力

城中村改造運(yùn)作過程中，要特別關(guān)注“集體行動困境”問題，應(yīng)當(dāng)采取多種措施，加強(qiáng)信息的披露和流通，形成更新改造的合力，以求突破集體行動的困境。L村在更新改造中特別規(guī)定，要重點(diǎn)關(guān)注村民群眾的知情權(quán)，通過加大宣傳力度和交流深度，將改造前后的效益對比、改造涉及的各項流程等信息對村民進(jìn)行充分披露。通過建立L村改造的公眾號，將相關(guān)政策、更新改造的最新進(jìn)展、系列方案（復(fù)建方案、改造方案和補(bǔ)償安置方案）、利好消息等，發(fā)布給村民群眾。

“L村專門開設(shè)了城中村改造的微信公眾號，共分為6個板塊進(jìn)行宣傳。宣傳的內(nèi)容包括L村的復(fù)建方案、改造方案、補(bǔ)償安置方案、更新改造流程等。所有關(guān)于L村更新改造的最新進(jìn)展與政策、方案等信息，都及時地在公眾號上發(fā)布。例如，我們現(xiàn)在馬上要搞的搖珠方案，也是計劃在公眾號上公布初步方案，在征求大家意見之后，形成最終方案并且在公眾號平臺上公示。同時，通過設(shè)制一些動畫視頻來解答大家的疑問，包括：什么人符合參加搖珠的資格，搖珠的流程，搖珠的過程和結(jié)果如何保證公正、公平和公開等等。設(shè)置微信公眾號的目的，就是要讓更新改造的整個過程更加透明，保障村民的知情權(quán)，讓群眾多一些理解和配合?！保◤V州L村城中村改造座談會）

（五）“利益平衡”——減少更新改造阻力

城中村改造是廣州城市更新改造行動中的難點(diǎn)，涉及多方利益博弈，如何達(dá)成城中村政府、開發(fā)商和村集體、其他相關(guān)方之間的利益平衡，成為了有序推進(jìn)城中村更新改造的突破口。通過測算評估L村在利益平衡下的多方利益分成，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前政府在城中村改造具有主導(dǎo)權(quán)，開發(fā)商話語權(quán)不強(qiáng)，村集體的利益博弈呼聲很高。城中村更新改造的各方利益博弈關(guān)鍵點(diǎn)包括征地拆遷補(bǔ)償方案、返還給村集體的分成金額和區(qū)域公共配套設(shè)施等。L村改造在著眼自身實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，注重從制度規(guī)則上引導(dǎo)利益的分割和統(tǒng)籌，從根本上加快多方合作改造的步伐。

“L村把集體用地的上蓋物業(yè)拆除重建后，再實(shí)施拆舊換新。村民拿回各自的回遷物業(yè)跟住宅，余下的地塊中一部分用來作融資區(qū)，包括讓開發(fā)方融資開發(fā)的商品房，還有集體物業(yè)，以及政府的公建配套等。公建配套低密度地塊這邊所有的建設(shè)，就按照國家的要求去設(shè)計和開發(fā)，相當(dāng)于騰籠換鳥。一是保證L村村民的集體物業(yè)不流失，實(shí)現(xiàn)保值、增值。二是保證所有村民的住宅及個人利益不受損。在改造過程中，所有的公建配套，包括學(xué)校、幼兒園等，都要由發(fā)展商提前建設(shè)好，發(fā)展商幫助政府解決掉公建配套這一塊，同時提升L村的人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)集體物業(yè)的保值增值?！保◤V州L村城中村改造座談會）

四、以規(guī)則治理重構(gòu)推進(jìn)城市更新的路徑思考

廣州L村改造中的改革突破與創(chuàng)新嘗試，既可視作在更新行動層面上的矯正與調(diào)整，從根本而言又是城市更新規(guī)則制度的治理重構(gòu)。規(guī)則制度治理重構(gòu)主要從治理主體、治理模式、治理工具和治理環(huán)節(jié)等四個維度及體系展開。深入分析L村“確立核心”“創(chuàng)新模式”“正向激勵”“集體行動”“利益平衡”等更新改造行動策略，不難發(fā)現(xiàn)，這些行動策略有些涉及治理主體和治理環(huán)節(jié)的重構(gòu)，有些與治理模式、治理工具的創(chuàng)新性運(yùn)用緊密相聯(lián)。例如，L村的“確立核心”更新行動策略，是在治理主體這個層面上進(jìn)行組織維度的重構(gòu)，它注重將原來分散、雜亂的更新主體進(jìn)行梳理重組，具體而言，“黨建引領(lǐng)”作為更新行動的核心主體，對參與其中的多元主體予以統(tǒng)籌和協(xié)同;再如，“創(chuàng)新模式”行動策略，是對更新改造行動方式在頂層設(shè)計層面展開制度調(diào)整;而“正向激勵”“集體行動”及“利益平衡”著重促進(jìn)相關(guān)制度安排從“施管控”向“促共識”轉(zhuǎn)變等?；贚村改造實(shí)踐，科學(xué)有序推動城市更新行動，應(yīng)當(dāng)帶入規(guī)則制度治理視角，通過制度設(shè)計和政策創(chuàng)新來優(yōu)化城市空間再生產(chǎn)，提高城市空間資源再配置的公平和效率，并合理確保利益相關(guān)各方享有其帶來的經(jīng)濟(jì)社會效用。從面臨的“難點(diǎn)”“痛點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”，以及所實(shí)施的探索創(chuàng)新審視廣州L城中村改造實(shí)踐，可在規(guī)則重構(gòu)治理層面上延展出以下認(rèn)識。

（一）規(guī)則治理應(yīng)依托多元主體推進(jìn)

城中村改造牽涉環(huán)節(jié)眾多，更新改造行為是一項涉及社會的整體事項。類似廣州的超大型城市，城中村更新改造既需要由市級主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)的“高位引領(lǐng)”，也需要市一級職能部門以及區(qū)一級政府部門“各司其職”，其中職能部門負(fù)責(zé)推進(jìn)各自分管環(huán)節(jié)中更新事項，區(qū)一級政府部門作為責(zé)任主體，基層一級政府發(fā)揮其協(xié)調(diào)溝通的功能作用。城中村更新改造的制度設(shè)計中，應(yīng)將產(chǎn)權(quán)主體、統(tǒng)籌主體和實(shí)施主體等各方社會主體都考慮在內(nèi)，充分發(fā)揮各方的積極作用。城市更新的政策體系架構(gòu)中，既需要自上而下的促進(jìn)型政策規(guī)則（頂層規(guī)劃型），也需要自下而上的傳導(dǎo)型治理規(guī)則（基層探索型），以政策規(guī)則間的互容互促加快城市更新進(jìn)程。

（二）規(guī)則治理要圍繞優(yōu)化更新改造全運(yùn)行體系展開

城中村更新改造涉及要素眾多，包括更新的對象、內(nèi)容、方式方法、資金籌措與運(yùn)營、利益分配等等?！霸诔鞘懈卤举|(zhì)方面，主流提法是將城市更新定性為一種活動，另有系統(tǒng)性工程的提法?！盵5]制度建設(shè)與治理要特別關(guān)注以下幾個方面：一是在全過程引入“供需匹配”思維。為了更加精準(zhǔn)地激發(fā)改造區(qū)域的商業(yè)活力和多元主體的全程參與意愿，從經(jīng)濟(jì)、社會和文化多個方面有效回應(yīng)人本需求，在改造前期就要將“供需匹配”引入規(guī)則制度建設(shè)之中，尤其要注重以需求引導(dǎo)供給，創(chuàng)設(shè)和諧良好的更新改造制度基礎(chǔ)。L村前期改造中按照“集體物業(yè)不受損”管理思路，積極回應(yīng)各經(jīng)濟(jì)社（村集體）關(guān)于集體物業(yè)經(jīng)營收入的利益分配訴求，規(guī)定“對征地拆遷后的集體物業(yè)予以統(tǒng)一管理，經(jīng)營收益則按照各經(jīng)濟(jì)社集體物業(yè)入股的比例進(jìn)行分配”，以訴求引領(lǐng)規(guī)則制定。二是從規(guī)則制度層面加強(qiáng)空間統(tǒng)籌力度，以更為寬廣的視野深化推進(jìn)城市更新行動。城中村改造應(yīng)突破舊有單體項目建設(shè)的局限，從統(tǒng)籌片區(qū)空間出發(fā)，延展更新改造“以物論物”“以舊論舊”的思維，從根本上優(yōu)化空間再生產(chǎn)。L村針對老年人群體的權(quán)益保護(hù)，修建具有過渡性質(zhì)的養(yǎng)老設(shè)施，為老年群體提供創(chuàng)造“福利”，即為典型的空間統(tǒng)籌思路。三是以規(guī)則制度創(chuàng)新撬動更新改造的各類資金主體，為城中村改造注入資金動力。如推出“國企做地”創(chuàng)新模式，配合激發(fā)多元資金主體積極性，以及成本管理和運(yùn)營增益制度化設(shè)計，以求突破資金投入瓶頸。

（三）規(guī)則治理須以“核心文件+配套政策+微觀制度”形成制度叢

城市更新行動涉及復(fù)雜“政策叢”，既包含核心文件，也需要許多與城市更新相配套的支持政策，以及因基層創(chuàng)新實(shí)踐而重構(gòu)的規(guī)則。堅持“簡化”和“有效”兼顧的原則，創(chuàng)新優(yōu)化城市更新系統(tǒng)性規(guī)則，是城市更新改造議題中應(yīng)有之義。廣州城中村改造所涉及的“核心文件”主要指全面推進(jìn)城中村改造的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件。2023年12月下旬，廣州市第十六屆人大常委會第22次會議表決通過《廣州市城中村改造條例》;“配套政策”關(guān)聯(lián)到土地規(guī)劃、城市住建、財稅金融和用地政策、技術(shù)配套標(biāo)準(zhǔn)、稅收導(dǎo)則等;“微觀制度”主要指激發(fā)城中村基層多方活力的相關(guān)規(guī)則。要以制度叢合力解決發(fā)展動力、利益重塑和優(yōu)化城市空間再生產(chǎn)問題。L村更新改造實(shí)踐表明，因城中村情況各異，更新改造須更多地考慮不同城中村的階段特征、多方需求，在不與國家、省、市政策制度相沖突的情況下，鼓勵城中村基層因地制宜重構(gòu)與優(yōu)化更新改造規(guī)則，在打破舊有利益格局的基礎(chǔ)上，重塑優(yōu)化各方利益關(guān)系并提高其經(jīng)濟(jì)社會效用。

（四）規(guī)則治理需強(qiáng)化和夯實(shí)相關(guān)基礎(chǔ)

在城市更新規(guī)則治理中，應(yīng)具有“向下服務(wù)”和“技術(shù)救濟(jì)”的基本操作制度安排。在規(guī)則設(shè)計中，要合理下放城市更新改造權(quán)利，引領(lǐng)居民群眾合理合法參與城市更新，為利益強(qiáng)相關(guān)但發(fā)聲不利的有關(guān)方提供技術(shù)或其他救濟(jì)，提升其參與意愿和能力。城市更新改造中各個區(qū)域情況不一，所面對的核心問題、相關(guān)方利益訴求等存在諸多差異，且呈動態(tài)變化發(fā)展的狀況，城市更新治理規(guī)則應(yīng)當(dāng)設(shè)有基本的內(nèi)在響應(yīng)機(jī)制，以便及時進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。同時，城市更新規(guī)則的制定基礎(chǔ)包括改造區(qū)域的體檢結(jié)果、制度評估和決策支持體系等。夯實(shí)基礎(chǔ)以制定和優(yōu)化治理規(guī)則是突破更新改造“動力匱乏”“集體行動”及“社會公平實(shí)現(xiàn)”困境的必要前提。

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Promoting Urban Renewal Action through Rule Governance Reconstruction

——Research on the Renovation of Urban Villages in L， Guangzhou

Yao Maixin

Abstract： China’s urban development has entered an important period of urban renewal， shifting from large-scale incremental construction to a focus on both stock improvement and structural adjustment. Starting from the investigation and rational examination of the current situation of urban renewal in Guangzhou， this article explains the surface reasons for the “difficulties” and “bottlenecks” in renewal and renovation， including difficulties in land acquisition and demolition， high financial pressure， difficulties in overall coordination， and complex social problems. From a deeper perspective， Guangzhou's urban renewal actions are highly correlated with the supply of systems and rules. Based on this， a typical case of L urban village renovation in Guangzhou is selected to examine Guangzhou’s exploration and practice in urban renewal actions from the perspective of rule governance reconstruction. Research has shown that the experience of L urban village renovation includes establishing core， innovative models， positive incentives， collective action， and balancing interests. To reconstruct the scientific and orderly promotion of urban renewal actions through rule governance， the following aspects should be grasped： rule governance should rely on the promotion of multiple subjects; Rule governance should revolve around optimizing， updating， and transforming the entire operational system; Rule governance should form an institutional cluster of “core documents+supporting policies+micro systems”; Rule governance needs to strengthen and solidify relevant foundations.

Key words： rule governance; urban renewal; urban village renovation

（責(zé)任編輯：劉 涵）

作者簡介：姚邁新，中共廣州市委黨校（廣州行政學(xué)院）文獻(xiàn)信息中心副教授，研究方向為城市社會學(xué)、地方治理、黨的建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)。

基金項目：廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃共建項目“基于治理理論視角下的城市更新行動策略研究”，項目編號：GD22XGL66;廣東省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“治理理論視角下的城市更新路徑研究——以廣州為例”，項目編號：2022GDDXXT005;廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“技術(shù)嵌入、組織重塑與城市社區(qū)韌性治理績效研究”，項目編號：GD23CGL04。