數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理的效能困境與紓解路徑

摘 要：數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理是適應(yīng)數(shù)字全球化發(fā)展要求、推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理的過程離不開技術(shù)和治理的深度互嵌，整體效能提升依靠價(jià)值塑造、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、過程聯(lián)動(dòng)的共同作用。從敏捷治理理論出發(fā)，構(gòu)建“價(jià)值-結(jié)構(gòu)-過程”的整合性框架，以浙江省H市基層智治系統(tǒng)為個(gè)案，分析數(shù)字賦能社會(huì)治理整體效能提升的生成邏輯。H市基層智治系統(tǒng)是數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理的典型案例，從建設(shè)目標(biāo)、整體架構(gòu)、場(chǎng)景應(yīng)用方面展現(xiàn)了數(shù)字技術(shù)嵌入社會(huì)治理的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，通過主體聯(lián)動(dòng)和應(yīng)用迭代，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理從模糊到精準(zhǔn)、從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)研判轉(zhuǎn)變。然而，在創(chuàng)新實(shí)踐的背后不容忽視數(shù)字技術(shù)賦能基層社會(huì)治理的效度有待提升，面臨數(shù)字治理的技術(shù)性和價(jià)值性不平衡、組織和制度的協(xié)同性與耦合性弱化、基層抗解問題和共同體困境難以突破等效能困境。為充分激發(fā)數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理的效能，要回歸數(shù)字賦能的人本導(dǎo)向，推動(dòng)適應(yīng)性變革，以合作共融緩解基層抗解難題，通過處理好連結(jié)與團(tuán)結(jié)的關(guān)系，擺脫基層共同體困境。

關(guān) 鍵 詞：數(shù)字賦能;治理效能;基層智治;敏捷治理;以人為本

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2024）10-0044-12

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

伴隨著數(shù)字全球化的加速到來，數(shù)字科技不斷為全球治理注入新動(dòng)能、新Y54KAKykzi7KaNELYclW3hnGJGB4cBdF9WVmM0110m4=活力。2021年4月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)，要拓展應(yīng)用場(chǎng)景，提高基層治理數(shù)字化智能化水平。2023年，國務(wù)院印發(fā)的《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》更是突出整體布局，提出推進(jìn)數(shù)字社會(huì)治理精準(zhǔn)化，數(shù)字治理又被提升到了空前的高度。當(dāng)前，城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型熱潮迭起，各地不斷涌現(xiàn)出數(shù)字驅(qū)動(dòng)城市治理的創(chuàng)新實(shí)踐。創(chuàng)新熱潮的背后同樣亟待冷思考：數(shù)字賦能社會(huì)治理在提高治理效率的同時(shí)為何會(huì)陷入“指尖上的形式主義”“數(shù)字失能”等突出的效能困境？理想目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)效果之間為什么會(huì)存在差距？如何提升賦能的有效性，真正釋放出優(yōu)勢(shì)，將技術(shù)和制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能？

數(shù)字信息技術(shù)的迅猛發(fā)展深刻改變了人類生產(chǎn)生活的運(yùn)作方式和邏輯，更推動(dòng)形成文明的躍升，催生出一種區(qū)別于農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明、以全社會(huì)的數(shù)字化和泛在智能化為特點(diǎn)的數(shù)智文明新形態(tài)，帶來對(duì)技術(shù)與能力、制度、文化及倫理的多維沖擊，也引發(fā)國家、政府和社會(huì)治理體系的全方位變革和重構(gòu)。[1]從宏觀視角看，數(shù)字化賦能國家治理現(xiàn)代化主要依靠數(shù)據(jù)的核心驅(qū)動(dòng)，遵循效率提升、價(jià)值重構(gòu)、整體變革和生態(tài)開放的作用機(jī)理。[2]就微觀建構(gòu)而言，數(shù)字技術(shù)不僅賦能政府自身治理，而且賦能社會(huì)治理。新興數(shù)字技術(shù)是政府變革和治理創(chuàng)新的重要驅(qū)動(dòng)力量，借助技術(shù)賦能與賦權(quán)雙重機(jī)制，推進(jìn)政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)、流程與方式的重塑以及賦權(quán)公眾參與、社會(huì)組織和政社協(xié)同。[3]數(shù)字技術(shù)深度嵌入政府的轉(zhuǎn)型發(fā)展，提升政務(wù)運(yùn)行效率，推進(jìn)行政流程再造，實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的變革。各地不斷涌現(xiàn)出“最多跑一次”[4]“一網(wǎng)通辦”[5]“數(shù)字公園”“智慧監(jiān)管”[6]等創(chuàng)新模式，賦能多元主體協(xié)同治理，這些成為研究者在分析數(shù)字技術(shù)賦能政府自身治理時(shí)高度關(guān)注的典型案例。還有研究發(fā)現(xiàn)，需求回應(yīng)效率、數(shù)據(jù)孤島、服務(wù)協(xié)同和業(yè)務(wù)一致性缺乏等問題正成為智能化時(shí)代數(shù)字政府治理面臨的主要難題，地方政府在部分實(shí)踐中不可避免地陷入了“回應(yīng)性陷阱”。[7][8]

圍繞數(shù)字賦能社會(huì)治理，學(xué)界主要呈現(xiàn)創(chuàng)新模式、內(nèi)在規(guī)律、功能和影響三種研究進(jìn)路。一是創(chuàng)新模式進(jìn)路方面，學(xué)界主要圍繞社會(huì)多方共同參與治理創(chuàng)新研究。數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理在實(shí)踐中具有可行性且展現(xiàn)突出的效果，凸顯從模糊化到精準(zhǔn)化的趨向。不少學(xué)者聚焦數(shù)字時(shí)代社會(huì)不同主體之間的互動(dòng)與共融，包括“智慧社區(qū)”[9]“社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)”[10]“智慧信任模式”[11]等研究。二是內(nèi)在規(guī)律進(jìn)路方面。數(shù)字技術(shù)與社會(huì)治理之間互為變量、相互影響，數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理的作用發(fā)揮不僅取決于組織、價(jià)值、制度等社會(huì)情境因素的影響，而且取決于政府整體智治和多元主體的協(xié)同治理機(jī)制。學(xué)界越來越關(guān)注社會(huì)治理所處的數(shù)字化時(shí)代背景，闡釋數(shù)字科技和社會(huì)治理之間的關(guān)聯(lián)與互動(dòng)，主要從技術(shù)優(yōu)勢(shì)、關(guān)系要素、能力拓展等層面進(jìn)行剖析。從技術(shù)優(yōu)勢(shì)來看，數(shù)字技術(shù)在信息供給、交互與應(yīng)用、精細(xì)運(yùn)作、智能處置上擁有巨大優(yōu)勢(shì)，能夠根據(jù)場(chǎng)域的變化對(duì)不同的主體進(jìn)行不同程度的賦能。[12]數(shù)字技術(shù)構(gòu)建一個(gè)新的場(chǎng)域，促進(jìn)主體間的互動(dòng)，能夠有力解決公眾參與結(jié)構(gòu)松弛問題，助力社會(huì)治理體系建設(shè)。[13][14]從關(guān)系要素來看，技術(shù)賦能實(shí)踐正在成為構(gòu)建多元互動(dòng)關(guān)系和優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的新型驅(qū)動(dòng)力，在關(guān)注單純的技術(shù)邏輯之外，需要重視政治邏輯，尤其是數(shù)字技術(shù)與科層制之間的互動(dòng)關(guān)系，技術(shù)賦能科層，科層規(guī)制技術(shù)。[15][16]從能力拓展來看，圍繞手段、方式和機(jī)制，數(shù)字技術(shù)為基層社會(huì)治理多維度賦能，其賦能不僅體現(xiàn)在政府自身層面，重點(diǎn)在信息汲取、回應(yīng)反饋、限權(quán)規(guī)范等方面拓展能力范圍，而且體現(xiàn)在具體的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理過程之中。個(gè)體依靠數(shù)字技術(shù)不斷激發(fā)參與的主動(dòng)性和能力，在結(jié)構(gòu)重塑中完成自我的增權(quán)。[17]數(shù)字技術(shù)也充分提升市域社會(huì)治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、風(fēng)險(xiǎn)防范能力以及社會(huì)整合能力。[18]三是功能和影響進(jìn)路方面。學(xué)界對(duì)于數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的影響一直存在觀點(diǎn)的交鋒，主要形成了樂觀論、悲觀論和謹(jǐn)慎樂觀論。越來越多的學(xué)者開始關(guān)注到數(shù)字治理在帶來便利、高效的同時(shí)也不可避免帶來“副作用”和風(fēng)險(xiǎn)問題，存在潛在的技術(shù)、倫理、制度等多面向的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，聚焦價(jià)值目標(biāo)，數(shù)字技術(shù)的倫理風(fēng)險(xiǎn)是多數(shù)學(xué)者關(guān)注的共通點(diǎn)。數(shù)字治理在實(shí)踐中有時(shí)超出技術(shù)理性范疇，出現(xiàn)倫理關(guān)系失調(diào)、倫理規(guī)范失控、倫理價(jià)值失衡、倫理行為異化等問題。[19]數(shù)字技術(shù)應(yīng)用具有閾值邊界，技術(shù)為標(biāo)、技術(shù)壟斷、技術(shù)無序以及技術(shù)失控成為引發(fā)價(jià)值異化的重要因素。[20]技術(shù)本身及其實(shí)際運(yùn)用存在邊界和限度，組織自身的局限以及技術(shù)和規(guī)則迭代的異步性也會(huì)釋放數(shù)字技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)。[21]另一方面，聚焦技術(shù)與權(quán)力的連接層面。數(shù)字技術(shù)和權(quán)力的結(jié)合，極易由權(quán)力所支配，可能走向技術(shù)操控、治理內(nèi)卷化[22]，陷入“數(shù)字利維坦”“智能官僚主義”[23]的泥淖，既要警惕數(shù)字權(quán)力濫用，也要防范算法權(quán)力的破壞效應(yīng)。

縱觀既有研究，總體呈現(xiàn)研究視角跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的態(tài)勢(shì)，將整體性治理理論、界面治理理論、組織協(xié)作網(wǎng)絡(luò)理論、技術(shù)執(zhí)行理論等前沿理論引入城市社會(huì)治理研究之中，同時(shí)對(duì)數(shù)字賦能社會(huì)治理的生成機(jī)理、邏輯規(guī)律、實(shí)踐路徑和潛在風(fēng)險(xiǎn)展開了深入研究。然而，仍然存在不足，如多數(shù)研究關(guān)注數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理的路徑與機(jī)制，以及賦能帶來的潛在和顯性的影響，但對(duì)數(shù)字工具應(yīng)用的有效性問題討論尚不足，缺少系統(tǒng)闡釋和實(shí)證分析。對(duì)于數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理，不僅僅要關(guān)注數(shù)字技術(shù)工具應(yīng)用的創(chuàng)新性、便捷性，更要客觀認(rèn)識(shí)數(shù)字技術(shù)工具在實(shí)踐應(yīng)用中的有效性。這不僅取決于技術(shù)與治理的同頻共振，而且取決于特定的治理場(chǎng)景，受制于特定的組織、制度和價(jià)值的影響。筆者以數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的有效性為主線，嘗試構(gòu)建一個(gè)整合性分析框架，以浙江省H市基層智治系統(tǒng)為典型個(gè)案，系統(tǒng)探討數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理的整體效能及困境，剖析困境根源，探索紓解之道。

二、分析框架與研究方法

（一）分析框架

將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能是推動(dòng)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，意味著治理有效是社會(huì)治理的目標(biāo)指向，兼顧社會(huì)秩序與社會(huì)活力。所謂數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理，并非數(shù)字技術(shù)簡單賦予能力，而是通過應(yīng)用數(shù)字技術(shù)以激發(fā)治理主體自身能力實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，因而數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理關(guān)注數(shù)字技術(shù)在社會(huì)治理領(lǐng)域的實(shí)踐應(yīng)用與影響。對(duì)于賦能有效性，有學(xué)者從社會(huì)管理和政社共治兩個(gè)維度評(píng)估數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理的成效[24]，也有研究基于“黨建+科技+治理”的個(gè)案闡述以統(tǒng)合型數(shù)字治理提升基層治理效能的理論邏輯[25]，這都為筆者的視角選擇和框架構(gòu)建提供了有力啟示和借鑒。

面向新興技術(shù)發(fā)展，敏捷治理成為探索治理變革的新理念新思路，日益受到關(guān)注。敏捷治理是一套具有柔韌性、流動(dòng)性、靈活性或適應(yīng)性的行動(dòng)或方法，兼具參與廣泛度和時(shí)間靈敏度的特征，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)間平衡、動(dòng)態(tài)過程優(yōu)化和工具靈活轉(zhuǎn)化。[26]筆者從敏捷治理理論出發(fā)，試圖構(gòu)建“價(jià)值-結(jié)構(gòu)-過程”的整合性框架，分析數(shù)字賦能社會(huì)治理整體效能提升的生成邏輯（見圖1）。技術(shù)賦能并非單一維度，也不等于技術(shù)萬能，有賴于多維度的協(xié)同支撐。[27]數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理的過程是技術(shù)和治理的深度互嵌，技術(shù)是最基本的動(dòng)力輪，驅(qū)動(dòng)價(jià)值、結(jié)構(gòu)、過程鏈條的運(yùn)行和耦合。整體效能提升依靠價(jià)值、結(jié)構(gòu)、過程三種因素的共同作用：一是價(jià)值塑造?；鶎由鐣?huì)治理的數(shù)字化、智能化離不開治理思維的變革，重在價(jià)值目標(biāo)引領(lǐng)具體治理結(jié)構(gòu)和行動(dòng)過程的聯(lián)動(dòng)，首先要解決好“為了誰”的問題，重視人的主體價(jià)值，處理技術(shù)剛性與個(gè)人主體價(jià)值的關(guān)系。二是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變革，重點(diǎn)是建立主體之間在組織、服務(wù)、資源上的聯(lián)結(jié)，形成一核多元的治理網(wǎng)絡(luò)。三是過程聯(lián)動(dòng)。社會(huì)治理需要彌合連結(jié)與團(tuán)結(jié)之間的張力，數(shù)字應(yīng)用既要解決社會(huì)治理中的“連結(jié)”問題，更要實(shí)現(xiàn)“團(tuán)結(jié)”，增強(qiáng)人與人之間的信任和合作。

（二）研究方法

主要運(yùn)用案例研究法，選取浙江省H市基層智治系統(tǒng)作為分析對(duì)象，通過實(shí)地調(diào)研、個(gè)案訪談等方式獲得相關(guān)數(shù)據(jù)和資料，呈現(xiàn)數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理的實(shí)踐效果和困境。浙江省H市是縱深推進(jìn)數(shù)字化改革在基層集成落地的先行地區(qū)，依托城市芯大腦打造基層智治綜合應(yīng)用，為提升基層治理現(xiàn)代化水平和減輕基層負(fù)擔(dān)賦能。H市所開發(fā)的綜合應(yīng)用和場(chǎng)景多次獲得全球城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型優(yōu)秀案例、全省數(shù)據(jù)開放創(chuàng)新應(yīng)用、全省基層智治系統(tǒng)典型應(yīng)用等榮譽(yù)。因此，依托H市基層智治系統(tǒng)考察數(shù)字賦能社會(huì)治理的效能提升背后的邏輯機(jī)理，頗具典型性。筆者先后赴浙江省H市政法委、大數(shù)據(jù)局、公安局、信訪局等重點(diǎn)部門、中心城區(qū)5個(gè)街道辦事處及所轄社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行實(shí)地走訪調(diào)研，獲取第一手資料，摸清H市基層智治系統(tǒng)的運(yùn)行現(xiàn)狀和突出特點(diǎn)，對(duì)市民進(jìn)行訪談和調(diào)查，了解市民對(duì)H市基層智治系統(tǒng)的認(rèn)知程度和滿意程度，這些都為詳盡闡釋分析框架和主要觀點(diǎn)提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。筆者的研究重點(diǎn)是系統(tǒng)分析數(shù)字技術(shù)應(yīng)用在社會(huì)治理中的限度和效能困境，探討提升數(shù)字賦能社會(huì)治理效能的路徑，落腳點(diǎn)是整體系統(tǒng)推進(jìn)數(shù)字技術(shù)與社會(huì)治理的雙向耦合。

三、數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理的實(shí)踐創(chuàng)新與效能困境：一項(xiàng)典型案例分析

（一）案例描述

自2018年底啟動(dòng)建設(shè)以來，浙江省H市統(tǒng)籌城市大腦和基層智治大腦一體建設(shè)，充分利用一體化數(shù)字資源系統(tǒng)和原有基層治理四平臺(tái)，搭建基層智治“一網(wǎng)一域一中心”?；鶎又侵蜗到y(tǒng)依托城市大腦數(shù)據(jù)、算法、模型、組件、智能模塊支撐，已經(jīng)初步具備了一屏掌控、一網(wǎng)感知、一池沉淀、一體集成、一貫到底和一統(tǒng)安全等核心能力。

⒈建設(shè)目標(biāo)突出技術(shù)優(yōu)勢(shì)，聚焦高效便捷?；鶎又侵蜗到y(tǒng)賦能社會(huì)治理的創(chuàng)新機(jī)理主要體現(xiàn)在建設(shè)目標(biāo)、整體架構(gòu)、場(chǎng)景應(yīng)用三個(gè)方面。一是建設(shè)目標(biāo)突出技術(shù)優(yōu)勢(shì)，聚焦高效便捷。發(fā)揮數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢(shì)，突出統(tǒng)一管理、統(tǒng)一歸口?；鶎又侵蜗到y(tǒng)依托一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)施體系、數(shù)據(jù)資源體系和應(yīng)用支撐體系，提供智能支撐能力。推進(jìn)數(shù)字資源高質(zhì)量供給，構(gòu)建市域數(shù)據(jù)質(zhì)量保障體系，建成專題庫35個(gè)，新增開放數(shù)據(jù)集422個(gè)，批量數(shù)據(jù)共享近150億條。建成市級(jí)事件中心，實(shí)現(xiàn)與各類事件系統(tǒng)的全面對(duì)接，接入信訪、公安、應(yīng)急、人社等30個(gè)部門87個(gè)系統(tǒng)800多類事件數(shù)據(jù)。①通過指標(biāo)梳理、數(shù)據(jù)治理和模型構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)、重要事件的可感知、可監(jiān)測(cè)、可預(yù)警、可分析。

⒉整體架構(gòu)突出主體互動(dòng)，聚焦協(xié)同共享。數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)組織行為方式的變革，激發(fā)政府部門、村社黨組織、企業(yè)、社會(huì)組織、普通民眾等不同主體力量參與治理。訴求和反饋數(shù)據(jù)均可回流至一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)，數(shù)字化帶來的信息的改善和行政化帶來的執(zhí)行的加強(qiáng)共同推動(dòng)實(shí)際問題的解決。比如針對(duì)矛盾調(diào)處，打造了矛盾糾紛預(yù)警、監(jiān)測(cè)、識(shí)別、受理、處置、反饋的全流程閉環(huán)管理機(jī)制，創(chuàng)新“兩個(gè)排查見底”“六必排六必訪”工作機(jī)制，確保系統(tǒng)規(guī)范有序，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛調(diào)處從“最多跑一地”實(shí)現(xiàn)“線上跑掌上辦”。再如，統(tǒng)一安全服務(wù)，形成安全生態(tài)，構(gòu)建安全培訓(xùn)協(xié)同、安全能力協(xié)同、風(fēng)險(xiǎn)防范協(xié)同。針對(duì)跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的疑難復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)，建立健全了協(xié)同處置規(guī)范和協(xié)同處置原則，完善了平戰(zhàn)結(jié)合機(jī)制，強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)包案、集中整治、掛牌督辦等舉措，有效壓實(shí)“主體責(zé)任”和“屬地責(zé)任”，形成風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)協(xié)同處置工作閉環(huán)。自運(yùn)行以來，發(fā)布異動(dòng)人員預(yù)警436次、人員求助預(yù)警2450次、行為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警760次，管控重點(diǎn)場(chǎng)所6515家、重點(diǎn)人員23773人。

⒊場(chǎng)景應(yīng)用突出迭代升級(jí)，聚焦急難愁盼。推出“樓管家”“店管家”“警直達(dá)”“處協(xié)同”“報(bào)便捷”等經(jīng)典應(yīng)用，形成了村級(jí)工程“智治一件事”“宅富通”管理信息系統(tǒng)、五可電梯智慧監(jiān)管、“兩山”協(xié)同智治應(yīng)用等代表性應(yīng)用，并拓展教育場(chǎng)景、服務(wù)場(chǎng)景、交通場(chǎng)景，提升問題處置效率，增強(qiáng)老百姓的獲得感。例如，針對(duì)生態(tài)協(xié)同治理存在的突出難題，研發(fā)全省首個(gè)生態(tài)治理綜合性應(yīng)用——“兩山”協(xié)同智治應(yīng)用，圍繞凈水、凈廢、凈土、凈林、凈市場(chǎng)，打造“打防非法捕撈”“城市反倒”“廢酸智控”“森林防火”“云保標(biāo)”5大領(lǐng)域子場(chǎng)景。通過匯聚政府部門、行業(yè)及互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)81類5.8億條，用戶體系覆蓋“市-區(qū)縣-所-生態(tài)聯(lián)勤警務(wù)站”4個(gè)層級(jí)，賦能生態(tài)環(huán)境等11個(gè)市級(jí)部門，貫通基層智治四平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)情報(bào)精準(zhǔn)預(yù)警、部門協(xié)同高效。

（二）案例分析

基層智治系統(tǒng)釋放強(qiáng)大的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，通過主體聯(lián)動(dòng)和應(yīng)用迭代，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理從模糊到精準(zhǔn)、從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)研判。然而，在創(chuàng)新實(shí)踐的背后不容忽視數(shù)字技術(shù)賦能基層社會(huì)治理賦能的效度有待提升，技術(shù)應(yīng)用在社會(huì)治理當(dāng)中仍然面臨諸多效能困境。

⒈價(jià)值維度：數(shù)字治理的技術(shù)性和價(jià)值性不平衡。在價(jià)值目標(biāo)層面，表現(xiàn)在數(shù)字治理的技術(shù)性和價(jià)值性不平衡。數(shù)字化應(yīng)用并非開展數(shù)字治理的唯一目的，數(shù)字治理不僅僅是技術(shù)性的治理，更體現(xiàn)在價(jià)值維度。[28]基層智治大腦不斷向基層延伸，增加各類應(yīng)用和場(chǎng)景，不斷提高基層運(yùn)行的效率，但過度依賴和強(qiáng)調(diào)技術(shù)性難免忽視數(shù)字治理的價(jià)值性一面。在訪談中發(fā)現(xiàn)，基層數(shù)字應(yīng)用仍舊存在貪大求全的現(xiàn)象，系統(tǒng)應(yīng)用的集約性程度還不夠高。不少村社在綜合性應(yīng)用之上還會(huì)獨(dú)立開發(fā)自己的應(yīng)用場(chǎng)景，最多的一個(gè)社區(qū)有170多個(gè)應(yīng)用，部分應(yīng)用與市級(jí)應(yīng)用主題內(nèi)容相近，不僅花費(fèi)成本高昂，而且數(shù)字應(yīng)用的內(nèi)容生產(chǎn)與居民需求之間出現(xiàn)分離，加重了基層干部的負(fù)擔(dān)，使其耗費(fèi)更多的精力應(yīng)付數(shù)字化考核。同時(shí)，參與系統(tǒng)建設(shè)的開發(fā)商達(dá)到340多家，多元多頭建設(shè)導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范統(tǒng)一難、執(zhí)行難。這些問題背后突出數(shù)字賦能的工具意義被過度開發(fā)和利用，僅僅重視技術(shù)效率，帶來主體性的弱化，降低群眾的獲得感。

⒉結(jié)構(gòu)維度：組織和制度的協(xié)同性、耦合性弱化。壓力型體制是描述中國政治體制特征的重要概念，強(qiáng)調(diào)政府居于主導(dǎo)地位，各級(jí)政府面對(duì)上級(jí)壓力的層層傳導(dǎo)，基于利益和風(fēng)險(xiǎn)的考慮實(shí)施策略性行為。[29]壓力型體制與數(shù)字治理之間始終存在組織和制度的張力，在實(shí)際調(diào)研中，不少基層干部反映很難平衡政府主導(dǎo)與多主體協(xié)同、部門競(jìng)爭(zhēng)與系統(tǒng)整合之間的關(guān)系。比如，條塊之間的協(xié)同性弱，部門競(jìng)爭(zhēng)帶來治理結(jié)構(gòu)的碎片化。一些部門職能和數(shù)據(jù)壁壘難以打破，數(shù)據(jù)整合只是釋放了物理效應(yīng)，而非產(chǎn)生真正的化學(xué)反應(yīng)。比如基層面對(duì)食品、藥品、醫(yī)療器械、生態(tài)污染等涉及多部門事項(xiàng)，部門和區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)大于合作，尚未有效整合監(jiān)管和執(zhí)法條線的數(shù)據(jù)信息和人員力量，問題在系統(tǒng)流轉(zhuǎn)卻難以得到有效回應(yīng)。此外，針對(duì)數(shù)據(jù)濫用和隱私泄露等數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)的外溢，不同村社在場(chǎng)景應(yīng)用的實(shí)際運(yùn)行中缺乏相應(yīng)的制度保障和制度更新，數(shù)據(jù)安全和管理制度之間存在明顯的異步困境。與此同時(shí)，地區(qū)和具體場(chǎng)景的短板同樣會(huì)使得賦能的整體效果受到制約。城鄉(xiāng)、地區(qū)之間數(shù)字技術(shù)應(yīng)用呈現(xiàn)不均衡性，數(shù)字技術(shù)在市級(jí)和區(qū)縣的應(yīng)用受制于特定環(huán)境因素，呈現(xiàn)明顯差異。市區(qū)縣的項(xiàng)目、資源、基礎(chǔ)、安全等方面的貫通程度、一體化水平還有待加強(qiáng)，體系化、系統(tǒng)化、規(guī)范化推進(jìn)的力度還不夠強(qiáng)。

⒊行動(dòng)維度：基層抗解問題和共同體困境難以突破。數(shù)字技術(shù)在驅(qū)動(dòng)公眾參與、提高公眾滿意度方面的確發(fā)揮了巨大作用，但是受制于數(shù)字技術(shù)自身的作用限度及邊界，也使得其在基層治理中面臨效能不足的困境，突出表現(xiàn)為基層抗解問題和共同體困境難以突破。一方面，基層智治系統(tǒng)對(duì)于基層的抗解問題難以有效解決?？菇鈫栴}從最初的社會(huì)規(guī)劃領(lǐng)域延伸到公共管理等多個(gè)領(lǐng)域，諸如氣候變化、生態(tài)污染、住房管理等成因復(fù)雜、主體復(fù)雜的問題都可以被納入抗解問題的視域加以審視，日益受到研究者的關(guān)注。不確定性、復(fù)雜性和多樣性是抗解問題的重要屬性，單一線性解決路徑很難應(yīng)對(duì)抗解問題的挑戰(zhàn)。[30]目前，數(shù)字化和行政化的雙向互動(dòng)固然為基層治理打通了信息渠道，也強(qiáng)化了執(zhí)行力，推動(dòng)基層治理體系對(duì)基層訴求的整體性回應(yīng)。但是，僅僅是數(shù)字化和行政化的互動(dòng)并不代表能夠切實(shí)解決問題，涉及成因復(fù)雜、主體復(fù)雜、不確定性的抗解難題時(shí)，數(shù)字技術(shù)賦權(quán)增能的效力受到制約。不少市民和基層干部在訪談中都表示，像破壞水環(huán)境、高空拋物、違規(guī)運(yùn)輸建筑垃圾等問題，由于權(quán)責(zé)難界定、不確定性大，常常難以得到有效回應(yīng)和解決，問題得不到解決也會(huì)反過來影響數(shù)字化和行政化本身，使得它們的問題更加凸顯。另一方面，基層智治系統(tǒng)難以突破既有的共識(shí)難題和共同體困境。數(shù)字技術(shù)的開放性有利于加強(qiáng)個(gè)體之間的鏈接，改變個(gè)體參與社會(huì)生活的行動(dòng)方式，但是技術(shù)的局限和風(fēng)險(xiǎn)外溢一定程度上也消解了基層治理的公共性空間，難以實(shí)現(xiàn)社群協(xié)同的價(jià)值。數(shù)字治理的技術(shù)剛性在實(shí)踐中弱化了傳統(tǒng)的柔性治理方式，難以實(shí)現(xiàn)個(gè)體之間從連結(jié)到團(tuán)結(jié)，形成集體性行動(dòng)。從基層案例來看，依托數(shù)字化平臺(tái)，不少居民遇到問題直接向政府層面提出訴求，很多時(shí)候仍然是依靠政府的強(qiáng)力推動(dòng)，而非通過基層群眾自治組織進(jìn)行協(xié)商和處理，因而數(shù)字驅(qū)動(dòng)居民參與、實(shí)現(xiàn)居民的再組織化鏈條仍然缺少強(qiáng)有力的支撐。

四、價(jià)值塑造、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與過程聯(lián)動(dòng)：提升數(shù)字賦能社會(huì)治理效能的路徑

（一）堅(jiān)持以人為本，消解主體失焦

數(shù)字賦能社會(huì)治理所出現(xiàn)的行為異化，究其本質(zhì)在于數(shù)字治理偏離人的主體性價(jià)值。處理好工具理性和價(jià)值理性的關(guān)系是弱化數(shù)字治理功能收縮、提高治理有效性的關(guān)鍵。突出數(shù)字治理中人的主體性復(fù)歸已經(jīng)成為學(xué)界的基本共識(shí)，技術(shù)只是起到中介輔助作用，服務(wù)于人的主體性發(fā)展，應(yīng)賦予數(shù)字治理更多的人文關(guān)懷。[31]回歸數(shù)字賦能的人本導(dǎo)向，首先需要從個(gè)體的訴求出發(fā)，秉持治理思維。數(shù)字治理目的是借助數(shù)字技術(shù)重塑治理的流程和方式，滿足人民群眾的需求，其本質(zhì)不是技術(shù)思維，而是治理思維。不是簡單化的硬件，更不是簡單化的平臺(tái)，而是回應(yīng)居民需求、促進(jìn)基層參與。因此，開發(fā)數(shù)字應(yīng)用不宜貪大求全，不斷擴(kuò)展應(yīng)用場(chǎng)景，一味拼硬件，重點(diǎn)在于厘清哪些是老百姓真正需要的應(yīng)用，保持克制的功能和可控的成本才是人本導(dǎo)向的體現(xiàn)。此外，回歸數(shù)字賦能的人本導(dǎo)向需要有效賦權(quán)和有力限權(quán)。數(shù)字治理是一個(gè)包含技術(shù)賦能和技術(shù)賦權(quán)的綜合過程，數(shù)字技術(shù)改變治理主體的能力和權(quán)力。要全面激發(fā)治理主體的能動(dòng)性，需要賦予和保障個(gè)體相應(yīng)的數(shù)字權(quán)利，以應(yīng)對(duì)數(shù)字應(yīng)用平臺(tái)的權(quán)力擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)個(gè)體和組織對(duì)數(shù)字應(yīng)用的監(jiān)督。

（二）注重靈活應(yīng)變，推動(dòng)適應(yīng)性變革

任何一個(gè)組織都必須適應(yīng)環(huán)境而生存，需要從技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境把握組織現(xiàn)象。[32]面對(duì)數(shù)字技術(shù)的嵌入，組織的生存發(fā)展有賴于適應(yīng)技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境。破解數(shù)字賦能過程中組織和制度的協(xié)同性、耦合性弱化困境，既要技術(shù)的迭代更新，又要長遠(yuǎn)規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，完善數(shù)字技術(shù)嵌入基層社會(huì)治理的體制機(jī)制，為基層發(fā)展預(yù)留技術(shù)緩沖期。就技術(shù)迭代更新而言，建成全量事件庫，以市域全維度采錄感知網(wǎng)建設(shè)為抓手，推進(jìn)前端感知設(shè)備的優(yōu)化布局和事件的歸集流轉(zhuǎn)。同時(shí)，要進(jìn)一步對(duì)接融合各類事件系統(tǒng)，完善事件“發(fā)現(xiàn)—分析—處置”的閉環(huán)機(jī)制，助力基層治理大腦建設(shè)應(yīng)用。完善城市生命體征指標(biāo)體系，通過指標(biāo)梳理、數(shù)據(jù)治理和模型構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)、重要事件的可感知、可監(jiān)測(cè)、可預(yù)警、可分析。此外，持續(xù)推進(jìn)市域數(shù)字資源統(tǒng)籌和信息化項(xiàng)目規(guī)范建設(shè)、構(gòu)建起跨越條塊、層級(jí)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)。就推進(jìn)制度耦合而言，面對(duì)數(shù)字社會(huì)和現(xiàn)實(shí)社會(huì)的融合，單向線性的治理機(jī)制已難以滿足治理需要，需要依托數(shù)字技術(shù)，構(gòu)建與數(shù)字社會(huì)相適應(yīng)的綜合治理機(jī)制，緩解技術(shù)和制度的異步困境。例如，針對(duì)基層綜合執(zhí)法“條抓”比較有力、“塊統(tǒng)”相對(duì)薄弱問題，要推動(dòng)多跨協(xié)同的監(jiān)管執(zhí)法鏈路的閉合，提升鎮(zhèn)街對(duì)資源、平臺(tái)、隊(duì)伍的統(tǒng)籌協(xié)同能力和數(shù)字化調(diào)度指揮水平，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與區(qū)縣部門間的聯(lián)合檢查、協(xié)同辦案等機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)基層執(zhí)法協(xié)同。針對(duì)數(shù)據(jù)安全問題，建立健全數(shù)據(jù)全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與反饋機(jī)制。通過與龍頭企業(yè)的合作，建立數(shù)字安全運(yùn)營中心，強(qiáng)化安全能力的集約輸出，推動(dòng)安全數(shù)據(jù)的統(tǒng)一歸集、全量安全資產(chǎn)的統(tǒng)一管理、安全日志數(shù)據(jù)的統(tǒng)一分析、安全運(yùn)營流程的統(tǒng)一實(shí)施。

（三）聚焦合作共融，破解基層治理難題

技術(shù)優(yōu)勢(shì)的社會(huì)效能得以充分釋放需要不同治理力量的聯(lián)動(dòng)協(xié)同，凸顯治理過程的共治屬性，需要政府和社會(huì)協(xié)同構(gòu)建數(shù)字社會(huì)秩序。面對(duì)更加復(fù)雜的基層抗解問題，選擇合適的應(yīng)對(duì)策略至關(guān)重要。相比競(jìng)爭(zhēng)型、權(quán)威型策略，不少學(xué)者更支持和推崇合作型策略，講求不同的利益相關(guān)者的合作精神，以聯(lián)盟和伙伴關(guān)系實(shí)現(xiàn)雙贏，共同承擔(dān)開發(fā)昂貴技術(shù)的成本和收益，而不是獨(dú)自承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)。[33]不同主體的合作基礎(chǔ)在于明晰權(quán)責(zé)邊界，各主體之間的權(quán)責(zé)不清將導(dǎo)致相互推諉問題。智能信息牽涉到多個(gè)主體，在信息采集和處理過程中，一旦風(fēng)險(xiǎn)和收益、權(quán)利和義務(wù)出現(xiàn)失衡，便可能導(dǎo)致多個(gè)行動(dòng)主體之間的矛盾沖突。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)組織的彈性和機(jī)制靈活性，鼓勵(lì)跨部門、跨層級(jí)和跨組織之間的合作，針對(duì)復(fù)雜程度高的抗解議題建立跨組織的協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化主體間的利益共享、責(zé)任共擔(dān)。與此同時(shí)，消解社會(huì)治理實(shí)踐中的共同體困境，關(guān)鍵在于處理好連結(jié)與團(tuán)結(jié)的關(guān)系。社會(huì)治理蘊(yùn)含社會(huì)性與公共性的根本性張力，其中心任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)連結(jié)和社會(huì)團(tuán)結(jié)的互動(dòng)共生。[34]而數(shù)字時(shí)代的社會(huì)空間是一種超聯(lián)結(jié)社會(huì)，實(shí)現(xiàn)了人與人之間全民性的實(shí)時(shí)互聯(lián)，以及物和物、人和物之間大規(guī)模的實(shí)時(shí)互聯(lián)。[35]個(gè)體身處其中，彼此互動(dòng)的程度極大提升，但是數(shù)字技術(shù)的嵌入并不會(huì)自然帶來現(xiàn)實(shí)社會(huì)公共性的擴(kuò)展，相互聯(lián)結(jié)并不必然引向人與人的團(tuán)結(jié)。促進(jìn)個(gè)體之間從連結(jié)走向團(tuán)結(jié)，離不開信任、互惠和情感治理。數(shù)字賦能的重點(diǎn)更多是助推個(gè)體之間的連結(jié)，加之以情感、信任等柔性治理的方式，進(jìn)一步促進(jìn)人與人之間結(jié)成公共空間，形成團(tuán)結(jié)。

五、結(jié)論與討論

建設(shè)數(shù)字中國，已然被賦予為數(shù)字時(shí)代推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要引擎的使命意涵。數(shù)字時(shí)代的來臨為基層社會(huì)治理的創(chuàng)新迭代提供新的契機(jī)，同時(shí)也帶來新的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。本文從敏捷治理理論出發(fā)，聚焦數(shù)字賦能的有效性問題，系統(tǒng)探討數(shù)字賦能社會(huì)治理的整體效能提升的影響因素和具體實(shí)現(xiàn)機(jī)制。在案例選擇方面，選取具有典型性和可借鑒性的浙江省H市基層智治系統(tǒng)進(jìn)行個(gè)案分析。研究發(fā)現(xiàn)，技術(shù)應(yīng)用在社會(huì)治理實(shí)踐當(dāng)中仍然面臨數(shù)字治理的技術(shù)性與價(jià)值性不平衡、組織和制度的協(xié)同性與耦合性弱化、基層抗解問題和共同體困境難以突破等效能困境。提升數(shù)字賦能社會(huì)治理的整體效能需要回歸數(shù)字賦能的人本導(dǎo)向，推動(dòng)適應(yīng)性變革，以合作共融緩解基層抗解難題，通過處理好連結(jié)與團(tuán)結(jié)的關(guān)系，擺脫基層共同體困境。

本文的主要研究貢獻(xiàn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是明晰數(shù)字賦能社會(huì)治理的多維協(xié)同平衡，其整體效能提升是價(jià)值塑造、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和過程聯(lián)動(dòng)之間耦合的結(jié)果，并通過案例分析提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)支撐。二是試圖超越既有的技術(shù)賦能，將價(jià)值引領(lǐng)、組織變革和系統(tǒng)轉(zhuǎn)型融合其中，嘗試構(gòu)建一個(gè)整合性的分析框架，豐富和拓展數(shù)字社會(huì)治理的探討維度，凸顯體系性、系統(tǒng)性。作為一種解釋性研究，仍存在亟待深入探討和尋求突破的問題：一是以省域基層智治系統(tǒng)的單一個(gè)案構(gòu)建解釋框架，未來可以引入多案例的比較，考慮不同情境和因素之間的組態(tài)效應(yīng)，并將不同地市或縣區(qū)之間進(jìn)行比較分析，進(jìn)而推斷效能提升的類型化差異和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。二是雖然強(qiáng)調(diào)數(shù)字賦能社會(huì)治理的有效性是價(jià)值、結(jié)構(gòu)和過程的耦合互動(dòng)，但是尚未詳盡探討三者耦合的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制。治理有效不是前述因素的線性疊加，而是釋放不同要素之間的整體功能。三是社會(huì)的治理有效關(guān)鍵在于多元治理工具和方式的統(tǒng)合，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。系統(tǒng)闡釋了數(shù)字賦能社會(huì)治理的效能提升邏輯和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，但是對(duì)于數(shù)字技術(shù)與其他不同治理工具和方式之間如何相互融合、相互賦能并未加以論述，這些有待后續(xù)研究進(jìn)一步探討。

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The Performance Dilemma and Relief Path of Digital

Technology Empowering Social Governance

——A Case Analysis Based on the Primary Intelligent

Governance System of H City in Zhejiang Province

Chen Ye

Abstract： Digital technology empowering social governance is the proper meaning to adapt to the development requirements of digital globalization and to promote the modernization of national governance. The process of digital technology empowering social governance is inseparable from the deep inter-embedding of technology and governance. The improvement of overall efficiency depends on the joint action of value shaping， structural transformation and processual linkage. Based on the theory of agile governance， this paper constructs an integrated framework of “value-structure-process”， and takes the primary intelligent governance system of H city in Zhejiang Province as a case study to analyze the generation logic of improving the overall efficiency of digital empowering social governance. The primary intelligent governance system in H city is a typical case of digital technology empowering social governance. It shows the unique advantages of digital technology embedded in social governance from the aspects of construction goal， overall architecture and scene application. Through subject linkage and application iteration， primary social governance can be realized from ambiguity to precision， from passive response to active research and judgment. At the same time， behind the innovative practice， it cannot be ignored that the validity of digital technology to empower primary social governance needs to be improved. It faces the imbalance between technology and value of digital governance， the weakening of synergy and coupling between organizations and systems， and the difficulty of solving primary resistance problems and community dilemmas. In order to fully stimulate the effectiveness of digital technology to empower social governance， it is necessary to return to the people-oriented orientation of digital empowerment， promoting adaptive change， alleviating the problem of primary resistance with cooperation and integration， solving the dilemma of primary community by dealing with the relationship between connection and unity.

Key words： digital empowerment; governance efficiency; primary intelligent governance; agile governance; people-oriented

（責(zé)任編輯：劉 涵）

作者簡介：陳曄，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）社會(huì)和生態(tài)文明教研部博士研究生，研究方向?yàn)檎O(jiān)管和社會(huì)治理。

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目“新時(shí)代農(nóng)村黨組織創(chuàng)新發(fā)展造福農(nóng)民的經(jīng)驗(yàn)研究”，項(xiàng)目編號(hào)：22BDJ109;浙江省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)研究課題“數(shù)字賦能社會(huì)治理的效能困境與紓解路徑研究”，項(xiàng)目編號(hào)：2024N144。

①文中有關(guān)浙江省H市基層智治系統(tǒng)的相關(guān)數(shù)據(jù)均來自作者調(diào)研資料。