邀約式執(zhí)法的三維論析:價(jià)值、挑戰(zhàn)與控制

摘 要：邀約式執(zhí)法是管理行政向服務(wù)行政理念轉(zhuǎn)變的基層智慧結(jié)晶與創(chuàng)新成果。邀約式執(zhí)法創(chuàng)新實(shí)踐面對著創(chuàng)新能夠帶來的共性問題：對現(xiàn)有規(guī)范的突破，行政目標(biāo)與行政方式缺乏匹配，頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐產(chǎn)生形變。邀約式執(zhí)法創(chuàng)新價(jià)值體現(xiàn)為違法責(zé)任豁免和推動(dòng)涉企行政合規(guī)，但同時(shí)也面臨著行政檢查混同導(dǎo)致的不依法履職的風(fēng)險(xiǎn)和新裁量要求突破現(xiàn)行規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)。長期來看，涉企行政合規(guī)工作需要推動(dòng)行政合規(guī)整體法律體系的建設(shè);短期則需要在具體試點(diǎn)實(shí)踐中貫徹落實(shí)頂層設(shè)計(jì)，規(guī)范協(xié)議內(nèi)容與程序，保障執(zhí)法創(chuàng)新依法展開，完善對創(chuàng)新執(zhí)法的監(jiān)督并保障相對人的救濟(jì)權(quán)利。

關(guān) 鍵 詞：邀約式執(zhí)法;行政協(xié)議;依法行政;服務(wù)行政;創(chuàng)新行政

中圖分類號：D927 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1007-8207（2024）10-0094-12

2023年11月，江蘇省交通運(yùn)輸廳、司法廳印發(fā)了《江蘇省交通運(yùn)輸領(lǐng)域涉企行政合規(guī)全過程指導(dǎo)工作試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡稱《交通合規(guī)試點(diǎn)方案》），成為我國率先落實(shí)邀約式執(zhí)法的地方性方案文件。該方案是對國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》、江蘇省《優(yōu)化營商環(huán)境條例》、江蘇省《關(guān)于推行涉企行政合規(guī)全過程指導(dǎo)工作的意見》（后文簡稱《合規(guī)指導(dǎo)意見》）等一系列旨在“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、深化企業(yè)法律保護(hù)制度和包容審慎監(jiān)管制度，創(chuàng)新行政執(zhí)法理念和方式，維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益，服務(wù)和促進(jìn)企業(yè)發(fā)展”的法治精神的落實(shí)?！逗弦?guī)指導(dǎo)意見》指出，行政監(jiān)管創(chuàng)新工作可能帶來的廉政風(fēng)險(xiǎn)和履職風(fēng)險(xiǎn)，要求建立相應(yīng)的防控機(jī)制，壓縮和堵塞權(quán)力尋租空間，按照邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊提升、邊推廣的原則，要求用3年左右的時(shí)間依法有序推進(jìn)該項(xiàng)工作。

邀約式執(zhí)法是涉企行政合規(guī)指導(dǎo)工作的創(chuàng)新轉(zhuǎn)化，按基層執(zhí)法實(shí)踐的理解，邀約式執(zhí)法是指，“由企業(yè)主動(dòng)申請，約定檢查時(shí)間與內(nèi)容后，執(zhí)法機(jī)構(gòu)依約上門，現(xiàn)場幫助解決安全生產(chǎn)難點(diǎn)問題，指導(dǎo)隱患排查并提出整改建議，檢查結(jié)果不納入執(zhí)法管理程序，不實(shí)施行政處罰”[1]。服務(wù)行政理念自上而下的貫徹，推動(dòng)了基層執(zhí)法創(chuàng)新的百花齊放，但基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)與人員受政策影響與理論知識不足的束縛，難以厘清執(zhí)法創(chuàng)新形式對依法行政內(nèi)涵的沖擊與影響。從整體上來說，邀約式執(zhí)法以服務(wù)行政方式在某種程度上表現(xiàn)出了放松管制的趨勢。在那些放松或者解除管制的領(lǐng)域，在法律體系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的法治統(tǒng)一要求下，需要研究規(guī)范與實(shí)踐層面通過何種法律形式及其組織措施，保障創(chuàng)新法治舉措的法治化、規(guī)范化、長效化法治效果。從基層執(zhí)法實(shí)踐的理解來看，邀約式執(zhí)法在多個(gè)面向上區(qū)別于傳統(tǒng)的行政執(zhí)法模式。

一、邀約式執(zhí)法的價(jià)值與性質(zhì)

邀約式執(zhí)法是對涉企行政合規(guī)全過程指導(dǎo)工作中部分工作的具體落實(shí)，江蘇省發(fā)布的《合規(guī)指導(dǎo)意見》并未對邀約式執(zhí)法予以規(guī)定。從規(guī)范文件表述來看，江蘇省級工作部門文件創(chuàng)新了“邀約式”用語措辭——“持續(xù)推行‘邀約式’安全檢查創(chuàng)新實(shí)踐”，具體到淮安市淮陰區(qū)政府文件《涉企“邀約式”執(zhí)法檢查工作實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》）才轉(zhuǎn)換為“涉企邀約式執(zhí)法檢查工作”。從國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》到江蘇省《合規(guī)指導(dǎo)意見》，再到江蘇省政府工作部門文件《交通合規(guī)試點(diǎn)方案》與縣級行政單位的《實(shí)施方案》，行政目標(biāo)與具體行政行為在層層流轉(zhuǎn)過程中既涉及具體落實(shí)也存在創(chuàng)新形變。面對舊有問題停滯不前不能解決的問題，往前探索才有出路，但是探索并不是沒有底線，對于邀約式執(zhí)法創(chuàng)新舉措的底線理解，需要從該行為的法律效果出發(fā)對其法律性質(zhì)予以梳理。

（一）邀約式執(zhí)法的價(jià)值

⒈規(guī)范價(jià)值：違法責(zé)任的豁免。邀約式執(zhí)法方案的規(guī)范目標(biāo)在于豁免相對人該次邀約執(zhí)法中的違法責(zé)任?！把s式”概念最先出現(xiàn)在江蘇省政府工作部門文件《交通合規(guī)試點(diǎn)方案》中，方案提出，在推行涉企行政檢查體檢中要持續(xù)推行邀約式安全檢查創(chuàng)新實(shí)踐。對于邀約主體鼓勵(lì)通過三種形式予以進(jìn)行，包括“所在地交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)構(gòu)”“執(zhí)法機(jī)構(gòu)聘請第三方”以及“法律服務(wù)站及公職律師”。從落實(shí)到淮陰區(qū)的執(zhí)法實(shí)踐來看，其方案未對邀約主體予以細(xì)化，各單位通告的聯(lián)系單位皆為“所在地綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”，而邀約結(jié)果為“三不承諾”，即“承諾服務(wù)指導(dǎo)結(jié)果不作為執(zhí)法檢查結(jié)論，不納入執(zhí)法程序，不錄入執(zhí)法系統(tǒng)”①?！督煌ê弦?guī)試點(diǎn)方案》中相關(guān)要求尋求的是通過“執(zhí)法與服務(wù)相結(jié)合、處罰與教育相結(jié)合，在合規(guī)指導(dǎo)中由執(zhí)法機(jī)構(gòu)對企業(yè)進(jìn)行針對性指導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)企業(yè)發(fā)生違法行為依法要求企業(yè)進(jìn)行合規(guī)整改，如果企業(yè)能夠在觀察期內(nèi)有效整改并及時(shí)消除或者減輕違法行為危害后果，則可以依法從輕或者減輕對其進(jìn)行的處罰”?！叭怀兄Z”從規(guī)范層面是對前述依法監(jiān)管要求的突破，存在著合規(guī)指導(dǎo)的針對性指導(dǎo)工作向邀約式執(zhí)法實(shí)踐轉(zhuǎn)化的合法性論證需求。立法部門現(xiàn)階段并未針對行政檢查制定專門的法律與行政法規(guī)，實(shí)踐中現(xiàn)行有效且制定較為完善的《廣東省行政檢查辦法》關(guān)于行政檢查的導(dǎo)向性理念在于盡量減少行政對市場的侵?jǐn)_。推行“綜合查一次”制度，鼓勵(lì)采取合并檢查、聯(lián)合檢查、跨區(qū)域檢查等檢查形式，除直接涉及公共安全和人民群眾生命健康等特殊行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域外，市場監(jiān)管領(lǐng)域的行政檢查主要通過“雙隨機(jī)、一公開”的形式予以開展。另外，在現(xiàn)行法律法規(guī)以及部分行政內(nèi)部政策性文件的嚴(yán)格約束下，從《交通合規(guī)試點(diǎn)方案》中要求的“第三方出具的意見僅供行政執(zhí)法機(jī)關(guān)參考，不得作為行政執(zhí)法的依據(jù)”來看，當(dāng)“邀約式”主體為不具備行政執(zhí)法資質(zhì)的主體時(shí)，基于工作的純指導(dǎo)性可以當(dāng)然豁免相對人該次邀約中的違法責(zé)任;但是當(dāng)“邀約式”主體為具備執(zhí)法資質(zhì)的行政主體時(shí)，需要考量如果在法律框架下豁免相對人該次邀約執(zhí)法中的違法責(zé)任。根據(jù)行政檢查的不同情況，分別作出不同的處理已經(jīng)在現(xiàn)行法律體系中有相對明確的規(guī)定。盡管有“按照法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形處理”的兜底要求，但并不存在豁免發(fā)現(xiàn)違法行為的處理情節(jié)規(guī)定。從有限的邀約式規(guī)范與執(zhí)法實(shí)踐開展中，能夠看到基層開展此項(xiàng)工作，存在豁免被檢查或者說指導(dǎo)對象當(dāng)次違法責(zé)任的規(guī)范效果需求。

⒉社會價(jià)值：推動(dòng)涉企行政合規(guī)。社會管理創(chuàng)新的基本法治界限要求創(chuàng)新舉措和制度規(guī)范的社會效果應(yīng)有助于貼近其出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。[2]邀約式執(zhí)法作為服務(wù)行政邏輯激發(fā)的社會管理創(chuàng)新，其出發(fā)點(diǎn)在于利用基層創(chuàng)新實(shí)踐發(fā)現(xiàn)推動(dòng)市場參與行政的有效路徑?，F(xiàn)代行政服務(wù)中服務(wù)者與服務(wù)對象不能再依靠單向輸出與輸入模式保障公平正義，多元參與能夠有效提升市場與行政效率，成為提升行政民主性與效果的有效工具。相對行政監(jiān)管中的行政處罰而言，從傳統(tǒng)對違法行為查處行政行為的啟動(dòng)上來說，主要有6種途徑，包括行政機(jī)關(guān)徑行檢查，個(gè)人、法人及其他組織舉報(bào)再經(jīng)行政機(jī)關(guān)核實(shí)，行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)交辦，下級行政機(jī)關(guān)報(bào)請，其他有關(guān)部門移送，兜底的其他途徑。這6種途徑中相對人參與的主要形式是舉報(bào)，通過市場主體的內(nèi)部監(jiān)督獲取違法行為線索。但此種途徑的參與相對于邀約式檢查的參與，仍然具有外部性。邀約式檢查行為的啟動(dòng)，期望通過自愿的形式由企業(yè)自己主動(dòng)提出申請，以某種形式上的行政讓渡，激活企業(yè)自我合規(guī)管理的主體性意愿。但是傳統(tǒng)啟動(dòng)行政處罰的行政檢查的兜底途徑并不排斥邀約式執(zhí)法企業(yè)主動(dòng)申請的形式，要想豁免此種啟動(dòng)途徑下的法律責(zé)任，需要對現(xiàn)行行政處罰法所規(guī)定法定從輕減輕等情節(jié)作出擴(kuò)充解釋。

邀約式執(zhí)法作為社會管理的創(chuàng)新舉措，其歸宿在于保障運(yùn)行在法治軌道上的社會經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。邀約式執(zhí)法方案的上位政策依據(jù)是《合規(guī)指導(dǎo)意見》，該意見指出：為維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益，服務(wù)和促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見》等法律法規(guī)和政策性文件規(guī)定，決定推行涉企行政合規(guī)全過程指導(dǎo)工作。優(yōu)化營商環(huán)境意旨在于推動(dòng)社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，將《行政處罰法》置于法律法規(guī)和政策性文件的首位，既意指應(yīng)以法治方式作為保障社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的首要方式，同時(shí)也表明社會經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展首先要運(yùn)行在法治軌道上并依法推進(jìn)。因此，邀約式執(zhí)法要以打造治理完善、管理規(guī)范、合規(guī)經(jīng)營、守法誠信的法治企業(yè)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)運(yùn)行于合規(guī)經(jīng)營的法治軌道上為目標(biāo)?；搓巺^(qū)具體執(zhí)行方案的結(jié)論形式是《“邀約式”執(zhí)法檢查指導(dǎo)意見函》，如果行政機(jī)關(guān)完全秉持誠信政府的理念，不依據(jù)該文件采取進(jìn)一步的行政處理，則邀約式執(zhí)法整改意見的社會效果則完全取決于邀約者的自愿執(zhí)行。一旦這種自愿執(zhí)行的成本過高，而行政機(jī)關(guān)又缺乏依據(jù)整改文件采取進(jìn)一步行政處理的路徑，則邀約式執(zhí)法難以實(shí)現(xiàn)涉企行政合規(guī)全過程指導(dǎo)工作試點(diǎn)的目標(biāo)。

（二）邀約式執(zhí)法的性質(zhì)

⒈行為論視角：邀約式執(zhí)法指導(dǎo)。以淮陰區(qū)《實(shí)施方案》為范本，對整個(gè)行政程序予以考察。在此過程中，各領(lǐng)域執(zhí)法部門需通過發(fā)布邀約式執(zhí)法檢查通告，通過主動(dòng)聯(lián)系企業(yè)告知企業(yè)邀約式執(zhí)法檢查服務(wù)模式，激發(fā)企業(yè)邀約意向。具體方案中下達(dá)了月“主動(dòng)詢問”指標(biāo)以及月開展邀約式執(zhí)法檢查指標(biāo)。具體操作包含以下步驟：第一步，由各主管部門主動(dòng)公開本部門《涉企檢查事項(xiàng)清單》;第二步，企業(yè)根據(jù)《涉企檢查事項(xiàng)清單》結(jié)合企業(yè)實(shí)際需求，下載填寫《“邀約式”執(zhí)法檢查申請書》，提出檢查時(shí)間、領(lǐng)域和內(nèi)容，通過多種途徑向主管部門申請;第三步，主管部門作出承諾，簽署提供《“邀約式”執(zhí)法檢查承諾書》，告知企業(yè)檢查時(shí)間，作出“三不承諾”;第四步，指派人員依約履諾，提供“靶向式”指導(dǎo)與服務(wù)，并下發(fā)《“邀約式”執(zhí)法檢查指導(dǎo)意見函》，提出最為合理的整改意見。

邀約式執(zhí)法以企業(yè)合規(guī)指導(dǎo)為名，通過主動(dòng)服務(wù)、靠前指導(dǎo)為徑，經(jīng)由邀約式執(zhí)法承諾，意圖在日漲的“減少檢查頻次，最大限度降低對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營的影響”呼聲中，開辟出創(chuàng)新親清政商關(guān)系的通道。單純從行政行為論的視角看，第一步行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開本部門《涉企檢查事項(xiàng)清單》是不針對特定對象的非具體行政行為，《涉企檢查事項(xiàng)清單》是各部門在自身履職范圍內(nèi)履職事項(xiàng)的一個(gè)類型化梳理與公開，并不因此增設(shè)相對人的權(quán)利義務(wù)，屬于行政事實(shí)行為。第二步是企業(yè)實(shí)施的行為，企業(yè)通過事實(shí)行為的作出似乎是要為行政機(jī)關(guān)增設(shè)義務(wù)，如果邀約式執(zhí)法屬于授益性事項(xiàng)，企業(yè)是否是作出了一個(gè)獲益申請，并因此由于行政機(jī)關(guān)的后續(xù)不作為而使得其對企業(yè)的回應(yīng)與否及回應(yīng)合法性具有可訴性值得考察，此步驟在實(shí)施方案中要求行政機(jī)關(guān)需于3日內(nèi)予以回應(yīng)，但具體的救濟(jì)途徑都有待根據(jù)行為性質(zhì)予以進(jìn)一步定性。第三步的行政機(jī)關(guān)簽署“三不承諾”，由于不能產(chǎn)生對相對人權(quán)利義務(wù)的調(diào)整僅能視為行政事實(shí)行為。因此，盡管方案中具體的履約行為需要有相對人的申請啟動(dòng)而突破行政行為的相對單方性，第四步的依“三不承諾”約定的履諾，將邀約式執(zhí)法帶入“非強(qiáng)制性”為主要特征的行政指導(dǎo)行為定性中。[3]頗有疑竇的是，在第四步中行政機(jī)關(guān)下發(fā)的《“邀約式”執(zhí)法檢查指導(dǎo)意見函》，導(dǎo)致整個(gè)行政指導(dǎo)行為無法形成閉環(huán)。

⒉過程論視角：行政指導(dǎo)外觀下的協(xié)議。行政過程給行政活動(dòng)提供了一個(gè)聚焦行政結(jié)果、進(jìn)行整體觀察與分析的視角，有助于準(zhǔn)確理解行政合同過程，從而將視野擴(kuò)展到關(guān)注實(shí)然性問題、評價(jià)過程中發(fā)生的所有問題。[4]單純行為論難以統(tǒng)攝行為與行為集合之間的局部與整體關(guān)系，其救濟(jì)體系也難以保障對行政機(jī)關(guān)整體行為的監(jiān)督以及對相對人整體權(quán)利的保護(hù)，體現(xiàn)在邀約式執(zhí)法實(shí)踐中的就是行政指導(dǎo)行為對行政協(xié)議行為的遮蔽。由于行政指導(dǎo)不具有強(qiáng)制性或拘束力，而邀約式執(zhí)法實(shí)踐中一旦發(fā)現(xiàn)必須予以糾正的違法行為，其最終實(shí)現(xiàn)的社會效果與單純承諾行為的法律效果之間就產(chǎn)生了顯明的張力，由此不得不拋棄孤立地審視某一行政行為效果的行為論范式，進(jìn)而在動(dòng)態(tài)行政過程中將法律效果視作判斷法律行為性質(zhì)的核心要素。[5]

邀約式執(zhí)法檢查通告由行政主體發(fā)布的事實(shí)表明了該事項(xiàng)中行政權(quán)能的存在，因此不能將其視作漫無目的缺乏價(jià)值內(nèi)涵的一般社會事實(shí)行為。發(fā)布邀約式執(zhí)法檢查通告屬于具有特定行政目的的行政表意行為，簽署提供《“邀約式”執(zhí)法檢查承諾書》是行政權(quán)的實(shí)際運(yùn)用，產(chǎn)生豁免相對人該次邀約執(zhí)法中違法責(zé)任的規(guī)范效果需要放置于特定行政目的下考察。從行政機(jī)關(guān)發(fā)布的邀約式執(zhí)法檢查通告到《“邀約式”執(zhí)法檢查承諾書》的簽署，達(dá)成了對相對人該次邀約執(zhí)法中違法責(zé)任的豁免。主動(dòng)靠前服務(wù)目標(biāo)已經(jīng)達(dá)成，似乎一個(gè)行政行為已經(jīng)形成閉環(huán)，但一旦靠前服務(wù)的過程中發(fā)現(xiàn)了需要矯正才能維持特定行政秩序的違法行為，這個(gè)閉環(huán)就面臨著缺漏?，F(xiàn)階段的邀約式執(zhí)法檢查最終針對此處缺漏意圖通過《“邀約式”執(zhí)法檢查指導(dǎo)意見函》予以彌補(bǔ)，但對此行為如果疏于定性，就會影響整體行政效果的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也為未來的行政爭議埋下了隱患，其意欲表現(xiàn)的指導(dǎo)與服務(wù)來說，只是在行政過程中給進(jìn)一步的行政協(xié)議披上了溫和的行政指導(dǎo)外衣。

邀約式執(zhí)法是指導(dǎo)涉企行政合規(guī)工作的組成部分，它的社會效果要求指導(dǎo)意見函的內(nèi)容須落到實(shí)處。服務(wù)型政府要求行政機(jī)關(guān)采取協(xié)商、合作、指導(dǎo)、提醒等方式進(jìn)行行政管理，但這并不意味著行政機(jī)關(guān)可以放棄執(zhí)法的嚴(yán)肅性和嚴(yán)格性。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中可以在一定程度上表示出軟弱或妥協(xié)以表達(dá)出某種程度的行政謙抑，但行政最終必須有效維護(hù)社會公正和法治統(tǒng)一。這就決定了邀約式執(zhí)法不是一種無底線的妥協(xié)，而是要求相對人最終依據(jù)意見函實(shí)施一定的合規(guī)整改，使得它在某種程度上需要進(jìn)一步擴(kuò)展為附條件的協(xié)議，符合“行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”的表征，是體現(xiàn)了多元主體參與行政的行政協(xié)議行為。邀約式執(zhí)法檢查不屬于查實(shí)違法行為行政上的檢查，是作為進(jìn)一步簽署行政協(xié)議的過程行為的組成部分，此過程中的邀約式執(zhí)法邀約不是要約的完成形態(tài)，不是“邀約式”執(zhí)法檢查通告的要約的完成承諾，相反它是啟動(dòng)后續(xù)具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的行政協(xié)議的一個(gè)行政環(huán)節(jié)。

二、邀約式執(zhí)法的邏輯與挑戰(zhàn)

（一）受服務(wù)行政邏輯的激發(fā)

隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，行政管理理念從注重“權(quán)力”行使、以管理為目的依靠命令向注重“權(quán)利”保障、以服務(wù)為宗旨依靠協(xié)商的多重轉(zhuǎn)變需求被提出。[6]行政理念是由行政法理論界和實(shí)務(wù)界長期以來共同書寫的行政法治篇章貫穿著一條紅線，其價(jià)值既體現(xiàn)在行政法學(xué)的發(fā)展路徑中，也體現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域的行政法治實(shí)踐中。[7]黨的十九大報(bào)告指出：“中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興?！薄稗D(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)：“為民造福是立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求。必須堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，鼓勵(lì)共同奮斗創(chuàng)造美好生活，不斷實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的向往?！币苑ㄖ螄?、法治政府、法治qi0BXEh5oA8Kmygc4o+5hw==社會一體建設(shè)為抓手，通過扎實(shí)推進(jìn)依法行政，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，提高行政效率和公信力，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，以法治保障人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)。經(jīng)過改革開放四十多年的法治實(shí)踐與理論探索，建設(shè)服務(wù)型政府的理念已經(jīng)落實(shí)在了規(guī)范實(shí)踐中。

服務(wù)型政府是在公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下，把服務(wù)作為社會治理價(jià)值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府模式，其職能結(jié)構(gòu)的重心顯然將偏位于社會服務(wù)，而這種偏位離開公民的參與是難以實(shí)現(xiàn)的。[8]公民參與從而有效實(shí)現(xiàn)政府職能結(jié)構(gòu)的重心向社會服務(wù)的偏位，必然要求現(xiàn)代政府克服傳統(tǒng)“命令-服從”式的權(quán)勢政府形態(tài)。有效激活公民參與的民主價(jià)值，要求政府在互動(dòng)中服務(wù)。因此，服務(wù)型政府建設(shè)從理念到規(guī)范再到治理實(shí)踐的具體落實(shí)都要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為的過程中，秉持以人民為中心的發(fā)展理念，以服務(wù)為導(dǎo)向，注重滿足公眾的需求和利益，采取協(xié)商、合作、指導(dǎo)、提醒等方式，引導(dǎo)公眾自我管理、自我約束，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。邀約式執(zhí)法鼓勵(lì)相對人參與行政決策，使得相對人能夠更好地了解行政管理的目的和過程。通過與相對人協(xié)商的方式，相對人能夠更全面地表達(dá)訴求并對行政工作進(jìn)行監(jiān)督，由此更好地保障相對人的合法權(quán)益;過程中相對人的自愿配合，還能減少行政過程中的阻力，提高行政效率。同時(shí)，相對人的參與也能夠增強(qiáng)其對后續(xù)行政結(jié)果的認(rèn)可，減少行政爭議。雙方通過平等協(xié)商的方式，既有利于行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也提升了雙方的行政法治意識以及對法律的信任和尊重。

（二）對依法行政實(shí)踐帶來挑戰(zhàn)

在政策傳導(dǎo)中產(chǎn)生的實(shí)踐形變挑戰(zhàn)了依法行政的要求。作為服務(wù)型政府建設(shè)工作，《合規(guī)指導(dǎo)意見》提出了堅(jiān)持依法依規(guī)的基本原則，要求將涉企的行政合規(guī)全過程指導(dǎo)工作約束在法律框架內(nèi)進(jìn)行，不得隨意擴(kuò)大范圍突破法律法規(guī)規(guī)定，對于實(shí)施免罰輕罰、包容審慎監(jiān)管的行政行為必須依據(jù)明確的法律法規(guī)規(guī)章。但服務(wù)型政府并非在法治政府的建設(shè)愿景中始終呈現(xiàn)和諧景象，當(dāng)服務(wù)型政府建設(shè)舉措缺乏相應(yīng)的規(guī)范指引，就容易處于權(quán)力越位的危險(xiǎn)邊界。在服務(wù)型政府建設(shè)理念提出之初，服務(wù)者可能異化為強(qiáng)制者、腐敗者、浪費(fèi)者的警醒就已經(jīng)被提出。[9]在經(jīng)濟(jì)層面，法律代表的對既得利益的保障與創(chuàng)新所代表的未能獲得法律認(rèn)可的利益之間存在著明顯的利益沖突。在技術(shù)層面，法律的規(guī)范文本所表現(xiàn)的向后看的傳統(tǒng)與創(chuàng)新中技術(shù)不確定性所表現(xiàn)的向前看的方向之間同樣存在著明顯的張力。在知識力量層面，立法者與創(chuàng)新者在未知領(lǐng)域之間同樣存在深邃的認(rèn)知鴻溝。使得依法行政在服務(wù)行政的要求下，不得不面對著新興領(lǐng)域和不同話語的沖擊。

⒈行政執(zhí)法的行政檢查與導(dǎo)致行政處罰的行政檢查的混同，產(chǎn)生不依法履職的履職風(fēng)險(xiǎn)。行政執(zhí)法是行政處罰的上位概念，但在具體的行政過程中易將行政執(zhí)法與行政檢查、行政處罰簡單混同。涉企行政合規(guī)指導(dǎo)工作的目的就在于發(fā)揮行政執(zhí)法的教育與引導(dǎo)功能，以軟治理更好發(fā)揮硬處罰難以實(shí)現(xiàn)的法律效果與社會效果的統(tǒng)一。為了凸顯行政執(zhí)法的教育與引導(dǎo)，需要通過法定形式對行政處罰功能予以淡化，因此涉企行政合規(guī)指導(dǎo)工作不能將目標(biāo)聚焦于行政處罰，即使開展行政執(zhí)法工作層面的行政檢查也不能與行政處罰相關(guān)的行政檢查完全重合，需要將行政執(zhí)法的行政檢查與導(dǎo)致行政處罰的行政檢查進(jìn)行區(qū)分。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)淮安市淮陰區(qū)8個(gè)部署了邀約式執(zhí)法的單位中有3個(gè)通知聯(lián)系單位是綜合執(zhí)法部門（淮陰區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)、衛(wèi)生監(jiān)督所、交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法大隊(duì)）。各領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法部門職責(zé)是將本領(lǐng)域內(nèi)執(zhí)法門類的行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制等執(zhí)法職能進(jìn)行整合，其職責(zé)主要在于行政處罰。綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍中具備執(zhí)法資格的人員在缺乏履職豁免規(guī)定的情況下，對于違法現(xiàn)象不依法采取法定措施，是對法律權(quán)威的挑戰(zhàn)并產(chǎn)生依法行政的未依法履職風(fēng)險(xiǎn)。

⒉服務(wù)行政生成的新裁量要求，產(chǎn)生突破現(xiàn)行規(guī)范要求的廉政風(fēng)險(xiǎn)。盡管服務(wù)政府理念是處于法治政府理念下第二位階的行政法理念，但服務(wù)型政府和法治政府的建設(shè)具有一致的目標(biāo)。法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)也能夠包容服務(wù)型政府建設(shè)，由此才啟動(dòng)了法治政府與服務(wù)型政府的同步建設(shè)。但在具體治理實(shí)踐中，需要具體把握服務(wù)型政府建設(shè)與法治政府建設(shè)之間的位階關(guān)系，以更好地滿足公眾的需求和在合法形式下服務(wù)型政府建設(shè)生產(chǎn)出大量的自由裁量需要。但這種自由裁量的空間到底有多大，裁量的規(guī)定權(quán)限如何分配，具體進(jìn)行裁量的裁量情形如何落實(shí)，涉及宏觀的制定規(guī)范與微觀的動(dòng)態(tài)調(diào)整。教育和處罰相結(jié)合與服務(wù)執(zhí)法本身并不沖突，而且行政上的檢查也具有雙重性，既有可能是去查實(shí)違法行為，也可能只是去督促相對人遵守法律，或者核實(shí)申請人是否符合行政授益條件。[10]但是，如果行政機(jī)關(guān)缺乏有效的控制機(jī)制和內(nèi)部監(jiān)管，將所有以上服務(wù)、教育、處罰、查實(shí)違法行為行政上的檢查、督促相對人遵守法律的行政上的檢查、核實(shí)行政授益條件的行政上的檢查都授權(quán)于同一個(gè)執(zhí)法單元，并最終落實(shí)到同一個(gè)或同一批執(zhí)法人員身上，行政人員很難有效依法進(jìn)行如此多重身份的切換，增加了“在作為和不作為的可能系列中作出選擇的自由”[11]的外在影響因素，增加了權(quán)力濫用和腐敗的動(dòng)機(jī)與可能。

三、邀約式執(zhí)法的合法性控制

（一）建設(shè)行政合規(guī)法律體系

隨著社會數(shù)字化程度的不斷提升，數(shù)字化推動(dòng)的基于行為的監(jiān)管，向基于數(shù)據(jù)的監(jiān)管轉(zhuǎn)向。[12]立法執(zhí)法與市場主體間的知識、技術(shù)、數(shù)據(jù)鴻溝，推動(dòng)傳統(tǒng)的執(zhí)法“檢查-處罰”模式的轉(zhuǎn)型勢在必行。企業(yè)合規(guī)作為近年來研究的熱門話題，在放松管制服務(wù)行政的理念指引下，其研究領(lǐng)域主要集中于“行政執(zhí)法和解”[13]“行政處罰協(xié)商”[14]“企業(yè)合規(guī)不起訴制度”[15]等方面。邀約式執(zhí)法通過與相對人形成協(xié)議，達(dá)成包括當(dāng)次執(zhí)法檢查中違法責(zé)任的豁免、對當(dāng)次發(fā)現(xiàn)的違法行為的糾正、相對人對后續(xù)未能履行糾正違法行為協(xié)議的處理結(jié)果的積極認(rèn)同等數(shù)項(xiàng)目標(biāo)。邀約式執(zhí)法只是實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化行政執(zhí)法事前指導(dǎo)和事后服務(wù)行政合規(guī)目標(biāo)落實(shí)的一個(gè)面向，而推動(dòng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員主動(dòng)服務(wù)、靠前指導(dǎo)需要整套的行政合規(guī)法律規(guī)范保障。

如果說行政和解制度可能因?yàn)檫m用條件的模糊，存在根據(jù)調(diào)查原則和證明責(zé)任規(guī)則維持行政合法性的利益裁量或者合目的性要件的困難，難以落實(shí)。那么通過行政協(xié)議的形式對行政結(jié)果的實(shí)現(xiàn)賦予一定的條件，就是對適用行政和解制度模糊的條件和困難的補(bǔ)充。幫助企業(yè)熟悉和把握相關(guān)法律政策、建立健全內(nèi)部管理機(jī)制、發(fā)現(xiàn)和化解違法風(fēng)險(xiǎn)、依法消除不利影響，既需要充分激發(fā)行政執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)法治效能，更需要通過多元參與形式在保障依法依規(guī)的前提下，注重通過法治激活多元主體的治理活力。協(xié)同共治、多方參與的行政合規(guī)工作格局僅憑善意、無責(zé)的行政指導(dǎo)難以實(shí)現(xiàn)，以對現(xiàn)有行政法理念的突破為契機(jī)，對現(xiàn)行行政法治體系針對多元主體參與行政需求予以依法調(diào)整，形成完善的行政合規(guī)法律體系。行政合規(guī)法律體系是實(shí)現(xiàn)行政合規(guī)工作法治化的基礎(chǔ)工程，需要在立法層面凝聚修法或立法共識，或者通過對現(xiàn)行行政法律體系予以行政合規(guī)支撐改造，或者進(jìn)一步需要明確行政合規(guī)的內(nèi)涵和外延。長期來說須設(shè)立制定專門法律法規(guī)和規(guī)范性文件的目標(biāo)，例如制定行政合規(guī)法或者企業(yè)合規(guī)管理?xiàng)l例等文件。短期修法可優(yōu)先考慮修訂《行政處罰法》，對行政處罰的“從輕”“減輕”“免除”裁量情節(jié)予以行政合規(guī)適用改造，確保行政合規(guī)協(xié)議適用的合法性。但不論何種途徑，目的在于在立法層面為涉企行政合規(guī)工作提供合法性依據(jù)，通過明確行政合規(guī)管理的定義、原則、內(nèi)容、程序和責(zé)任等，對行政合規(guī)工作中行政雙方的權(quán)利義務(wù)予以規(guī)范和約束。

（二）規(guī)范邀約目標(biāo)、內(nèi)容與程序

行政執(zhí)法在我國行政法體系中并非徑界分明的法律概念，從對不斷發(fā)展的立法規(guī)范的梳理來看，行政執(zhí)法從主體層面必須由行政機(jī)關(guān)及其具備行政執(zhí)法資格的工作人員開展，從依據(jù)層面則必須依照法定職權(quán)和程序。而以此審視當(dāng)前的邀約式執(zhí)法試點(diǎn)工作，以邀約式執(zhí)法為名由行政主體對當(dāng)次執(zhí)法檢查的違法責(zé)任予以豁免，顯然是超出當(dāng)前規(guī)范授權(quán)的。修正當(dāng)前工作開展的合法性，可以從修正行政行為的名稱及調(diào)整開展工作的具體人員兩方面著手。一是將試點(diǎn)工作名稱調(diào)整為“邀約式行政合規(guī)指導(dǎo)”，以此規(guī)避“行政執(zhí)法”行為的合法性約束;二是將開展“邀約式行政合規(guī)指導(dǎo)”工作主體調(diào)整為“執(zhí)法機(jī)構(gòu)聘請第三方”以及“法律服務(wù)站及公職律師”。

明確邀約式執(zhí)法協(xié)議目標(biāo)a87b0eab8152cb1dbbb08990fe8ef4f9，補(bǔ)充依指導(dǎo)意見落實(shí)整改責(zé)任的執(zhí)法邀約協(xié)議內(nèi)容。在當(dāng)前實(shí)踐中，邀約式執(zhí)法通過行政機(jī)關(guān)發(fā)布邀約式執(zhí)法公告形成“要約邀請”，公告《涉企檢查事項(xiàng)清單》公示相對人可擬邀約的檢查內(nèi)容。企業(yè)填寫《“邀約式”執(zhí)法檢查申請書》，提出檢查時(shí)間、領(lǐng)域和內(nèi)容，將填寫好的申請書送交行政機(jī)關(guān)形成“要約”。行政機(jī)關(guān)在規(guī)定的期限內(nèi)回復(fù)申請企業(yè)，簽署提供《“邀約式”執(zhí)法檢查承諾書》，作出豁免檢查到的違法行為責(zé)任的承諾。需要考慮在什么環(huán)節(jié)將后續(xù)“依整改意見在約定期限內(nèi)完成整改，并接受檢查依據(jù)檢查結(jié)論依法自愿接受處理”內(nèi)容補(bǔ)入現(xiàn)有協(xié)議中。當(dāng)前實(shí)踐已經(jīng)形成了從“要約邀請”到發(fā)出“要約”作出“承諾”的完整環(huán)節(jié)，具備了訂立行政協(xié)議成立的基本要件。由于“整改意見”“整改約定期限”具有不確定性，它們的內(nèi)容與具體的執(zhí)法檢查以及企業(yè)的實(shí)際情況相關(guān)聯(lián)。“依整改意見在約定期限內(nèi)完成整改，并接受檢查依據(jù)檢查結(jié)論依法自愿接受處理”的具體內(nèi)容，需要在申請書中由企業(yè)提出，由行政機(jī)關(guān)在承諾書作出豁免其此次檢查違法責(zé)任的內(nèi)容，將“整改意見”與“整改約定期限”內(nèi)容約定根據(jù)具體檢查結(jié)果作出補(bǔ)充協(xié)議規(guī)定。

要在程序中充分保障相對人的參與權(quán)，以參與保障執(zhí)法效果的有效、公正、服務(wù)。行政程序是行政秩序與行政行為公平公正的保障，涉企合規(guī)行政指導(dǎo)試點(diǎn)工作的目標(biāo)是在具體的行政實(shí)踐中發(fā)掘能夠發(fā)揮行政效能的行政方式及其程序。盡管我國法治實(shí)踐還未進(jìn)展到對行政程序法的制定，但明確的行政程序能夠“更加明確地確認(rèn)和保障公民在行政程序中的權(quán)利”[16]，這是確定無疑的。邀約式執(zhí)法與推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)的行政理念轉(zhuǎn)換同向，撇開羈束式行政的依法行政基本要求，具備裁量空間的服務(wù)則需要問需于民，主動(dòng)服務(wù)、靠前指導(dǎo)需要切中企業(yè)需求，而需求的取得則離不開企業(yè)對服務(wù)行政的參與。首先，可以在發(fā)布“價(jià)目表”的要約邀請環(huán)節(jié)增加相對人參與，由行政雙方共同把脈規(guī)范科學(xué)簡約“價(jià)目表”。此環(huán)節(jié)對于人工智能、大數(shù)據(jù)、基因工程等新興產(chǎn)業(yè)極為有價(jià)值，能夠有效彌合立法行政與市場間的知識鴻溝。其次，可以在邀約式執(zhí)法檢查中增加其他相對人參與，被檢查者因豁免違法責(zé)任而產(chǎn)生參與動(dòng)力，其他相對人更因無責(zé)性與可學(xué)習(xí)性而樂于參與。在基礎(chǔ)上激活了每一次此類行動(dòng)的示范價(jià)值，同時(shí)還能夠依靠同行業(yè)其他企業(yè)的專業(yè)能力發(fā)揮問診效果，邀約式執(zhí)法活動(dòng)的問診效果還產(chǎn)生倍數(shù)增量。最后，在出具“整改意見”與“整改約定期限”環(huán)節(jié)增加相對人參與，如果繼續(xù)走行政機(jī)關(guān)徑行下發(fā)《“邀約式”執(zhí)法檢查指導(dǎo)意見函》的傳統(tǒng)執(zhí)法模式，則不能發(fā)揮邀約式執(zhí)法“卸下心防”的功效。相對人基于整改壓力仍然會對存在問題藏著掖著甚至無人響應(yīng)邀約式執(zhí)法而被束之高閣，最終相對人整改責(zé)任的承擔(dān)也不能得到相對人的認(rèn)可，徒增行政爭議。

（三）完善邀約式執(zhí)法監(jiān)督與救濟(jì)

依法依約監(jiān)督，保障邀約式執(zhí)法創(chuàng)新舉措運(yùn)行在法治軌道上。邀約式執(zhí)法監(jiān)督工作涉及兩方面的監(jiān)督事項(xiàng)，一是依法履職監(jiān)督，二是依約履約監(jiān)督。依法履職在于防范行政主體突破依法行政的要求，違法行政。法無授權(quán)不可為的行政原則要求依法行政的關(guān)鍵在于有法可依，需及時(shí)依托邀約式執(zhí)法試點(diǎn)工作將其中的問題與需要向立法部門匯總反饋，依托行政合規(guī)法律體系與行政協(xié)議法律體系的立法建設(shè)工作，合理配置作為保障服務(wù)型政府建設(shè)與服務(wù)行政的法律支撐的法效果的法律監(jiān)督機(jī)制。合理構(gòu)建行政層級監(jiān)督機(jī)制、行政公益訴訟機(jī)制;充分發(fā)揮數(shù)字政府與數(shù)字社會建設(shè)優(yōu)勢，建設(shè)邀約式執(zhí)法信息公開、公示平臺與監(jiān)督交流機(jī)制;進(jìn)而內(nèi)外并舉，通過行政體制內(nèi)部監(jiān)督的完善與外部監(jiān)督機(jī)制的科學(xué)構(gòu)建相結(jié)合，充分借助外在于政府和企業(yè)的社會力量，特別是成熟的社會組織和普通的社會公眾，擊破政企間可能借由創(chuàng)新結(jié)成的利益交換藩籬，有效規(guī)范行政協(xié)議中政企潛在的交換行為。履約監(jiān)督在于防范行政主體突破協(xié)議約定要求，防止違約行政。邀約式執(zhí)法的行政協(xié)議性質(zhì)決定了行政過程的重點(diǎn)在于行政協(xié)議的制定，協(xié)議制定的空間就是行政自由裁量的空間，履約監(jiān)督在這個(gè)層面上來說也就是依法監(jiān)督，要求監(jiān)督機(jī)制監(jiān)督協(xié)議內(nèi)容符合法定要求，即協(xié)議的主體具備相關(guān)事務(wù)的合法行政權(quán)、協(xié)議內(nèi)容符合法定授權(quán)的裁量空間。面對行政相對人的違約，行政主體依法具有行政優(yōu)益權(quán)，能夠采取多種措施敦促相對人履約。

同時(shí)，相對人對于行政主體的違約則缺少相對平衡的敦促機(jī)制，這就需要對邀約式執(zhí)法的救濟(jì)予以完善，可以考慮將邀約式執(zhí)法協(xié)議納入人民法院行政訴訟受案范圍。由于行政機(jī)關(guān)可以基于除邀約式執(zhí)法協(xié)議之外的6種途徑啟動(dòng)對行政相對人的行政檢查，所以是否基于邀約式執(zhí)法協(xié)議與行政機(jī)關(guān)對行政相對人進(jìn)行進(jìn)一步的行政處罰無關(guān)，行政相對人對于基于邀約式執(zhí)法協(xié)議的行政處罰是否具有行政復(fù)議的救濟(jì)途徑并無影響。行政相對人基于邀約式執(zhí)法協(xié)議對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的行政處罰提起行政復(fù)議時(shí)可以提出邀約式執(zhí)法協(xié)議由復(fù)議機(jī)關(guān)審查合法性合理性。關(guān)于行政訴訟，《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定了當(dāng)前行政訴訟可以受理救濟(jì)的行政協(xié)議類型，最高人民法院2019年對人民法院受理行政訴訟受案范圍的行政協(xié)議做了解釋，將此類協(xié)議定義為“行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”。基于前文分析邀約式執(zhí)法并非簡單地通過協(xié)議形式放棄該次執(zhí)法過程中的行政處理權(quán)，而是在于附條件地對所發(fā)現(xiàn)的相對人違法行為法律責(zé)任的豁免，該條件為限定期限內(nèi)的“整改意見”的落實(shí)。行政機(jī)關(guān)由此負(fù)有了在一定期限內(nèi)容忍相對人違法行為的義務(wù)，相對人則背負(fù)了在一定期限內(nèi)按照“整改意見”落實(shí)的義務(wù)。按照一般合同，行政雙方對于對方違反約定義務(wù)都應(yīng)當(dāng)賦予相應(yīng)的救濟(jì)手段?；谘s式執(zhí)法協(xié)議行政機(jī)關(guān)的行政優(yōu)益權(quán)，應(yīng)當(dāng)賦予行政相對人對行政機(jī)關(guān)違約行政的救濟(jì)支持?；谛姓f(xié)議是一個(gè)系列行政行為的集合的特征，行政相對人應(yīng)基于邀約式執(zhí)法協(xié)議對行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟，而非由行政機(jī)關(guān)基于組成行政協(xié)議的系列行政行為逐一抗辯。

結(jié) 語

創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中已經(jīng)居于核心地位，是重大的時(shí)代命題。創(chuàng)新不但推動(dòng)了科技、經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，同時(shí)也對保障創(chuàng)新發(fā)展的法治體系提出了挑戰(zhàn)。面對各方面創(chuàng)新帶來的新問題，進(jìn)行法治創(chuàng)新勢在必行。邀約式執(zhí)法在行政創(chuàng)新中所產(chǎn)生的問題，是創(chuàng)新行政執(zhí)法方式所帶動(dòng)的也是必須面對的。創(chuàng)新與改革一樣，都需要注重并處理好其與法治之間的關(guān)系。行政創(chuàng)新需注意到科技急劇創(chuàng)新所造成的市場與立法、行政之間巨大的知識鴻溝，未來治理更需要借助多元主體的智慧才能彌合治理鴻溝。既要認(rèn)識到創(chuàng)新為法治建設(shè)提供了豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)，更要注重通過法治保障創(chuàng)新成果不斷發(fā)展完善。協(xié)議行政作為引入多元主體參與治理的有效路徑，須及時(shí)對治理過程中與之相關(guān)的行政創(chuàng)新予以反思并以法治力量予以保障。

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The Legal Effect， Challenge， and Control of InvitationBased Law Enforcement

Huang Zhuzhi

Abstract： Invitation based law enforcement is the grassroots wisdom and innovative achievement of the transformation from management administration to service administration. The innovative practice of invitation based law enforcement faces common problems that innovation can bring： breakthroughs in existing norms， lack of matching between administrative goals and methods， and deformation between top-level design and grassroots practice. Through the analysis of the normative and social effects of invitation based law enforcement innovation， as well as its legal nature， it is found that invitation based law enforcement has non guiding characteristics. In the long run， administrative compliance work involving enterprises needs to promote the construction of the overall legal system for administrative compliance. In the short term， it is necessary to implement top-level design in specific pilot practices， standardize agreement content and procedures to ensure that law enforcement innovation is carried out in accordance with the law， improve supervision of innovative law enforcement， and safeguard the relief rights of counterparties.

Key words： invitation based law enforcement; administrative agreements; administration in accordance with the law; service administration; innovative administration

（責(zé)任編輯：王正橋）

作者簡介：黃竹智，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院高級工程師，研究方向?yàn)閿?shù)字行政法學(xué)。

基金項(xiàng)目：鹽城市社會科學(xué)研究課題“鹽城社會治理中的‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’實(shí)踐與數(shù)治激活”，項(xiàng)目編號：24skB363;江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)課題“習(xí)近平法治思想視角下省域法治建設(shè)與治理現(xiàn)代化關(guān)系研究”，項(xiàng)目編號：2024SJSZ0890。