政府信用、政府融資與地方政府債務(wù)

摘要：近些年，地方發(fā)展和投融資短缺的矛盾日益凸顯，地方政府債務(wù)問題也備受關(guān)注，地方政府融資理念和體系模式亟待創(chuàng)新。通過引入政府信用的概念，結(jié)合中國地方政府的制度特點和實際運行，構(gòu)建了基于政府信用的理論框架，以詮釋地方政府融資的機理，并通過構(gòu)建多期重復(fù)博弈論模型，探究地方政府債務(wù)的形成機制和發(fā)展趨勢，最后提出相應(yīng)政策建議，本文對理解中國發(fā)展模式、化解地方政府債務(wù)、構(gòu)建新形勢下的地方政府投融資體系，具有一定的理論和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：政府信用；投融資；地方政府債務(wù)

中圖分類號：D648；F812.5；F832.39 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2024.05.007

在我國，地方政府是發(fā)展經(jīng)濟的主要推動力量，地方政府通過有效融資帶動經(jīng)濟社會的發(fā)展，為促進經(jīng)濟增長、推動城市化進程、服務(wù)民生普惠發(fā)揮重要作用。政府信用是市場經(jīng)濟中的一種稀缺資源，地方政府通過發(fā)揮政府信用，促進了地方投融資，有效實現(xiàn)了政府目標。近些年，地方政府投融資面臨一定壓力，地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)問題引發(fā)國家和社會高度關(guān)注。中央金融工作會議強調(diào)要建立防范化解地方債務(wù)風險長效機制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機制，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，地方政府融資理念和融資體系模式亟待創(chuàng)新。

1 文獻綜述

信用的歷史淵源流長，是人類社會古已有之的普遍現(xiàn)象，主要包括政府信用、企業(yè)信用、個人信用等幾個層面，對其的解釋也集中在兩個范疇：一是廣義的社會學(xué)、倫理學(xué)角度，指遵守諾言，承諾履行，從而獲得的信任；二是狹義的界定，更加關(guān)注其經(jīng)濟學(xué)含義，將其與契約關(guān)系相聯(lián)，并體現(xiàn)在商品貨幣的信貸關(guān)系中。馬克思在《資本論》就曾闡述［1］：信用指的是一種價值運動，是以償還和付息為條件的價值單方面運動；信用是市場經(jīng)濟發(fā)展過程中的內(nèi)生性需求，是一種有償性的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，這里體現(xiàn)的就是一種經(jīng)濟和社會關(guān)系。陳元［2］延續(xù)并拓展了信用的概念，認為信用是人類在經(jīng)濟社會中為產(chǎn)生和增加財富、分配財富，對讓渡財富的權(quán)利和利益進行交易而產(chǎn)生和發(fā)展出的一種特殊形態(tài)的社會關(guān)系，并將信用分為公共信用和私人信用兩大類，其中公共信用主要指政府信用。

目前學(xué)術(shù)界尚未對政府信用的定義達成廣泛的共識，但很多學(xué)者從不同的視角做過相關(guān)研究，委托代理理論、交易成本理論、博弈論等都曾將政府信用納入其研究框架。結(jié)合前述對“信用”的解釋，并借鑒相關(guān)學(xué)術(shù)研究，我們可以將“政府信用”從廣義和狹義上進行分解。從廣義上來說，政府信用屬于社會學(xué)、政治學(xué)的范疇，指的是作為公共主體的政府，履行法定職責和承諾的能力和責任，此處的界定內(nèi)涵較廣，內(nèi)容包含了經(jīng)濟、政治、司法、文化、衛(wèi)生等各個方面。國內(nèi)外相關(guān)研究也據(jù)此提出了一些研究觀點，例如張旭霞［3］認為政府信用是指政府對公眾在委托契約中賦予的期待和信任的責任感及其回應(yīng)；章延杰［4］則認為政府信用就是國內(nèi)外社會各主體對一個政府守約重諾的意愿、能力和行為的信任，這里的“約”和“諾”可以理解為政府和社會公眾之間的契約，是政府必須完成的職責。二是從狹義上來說，集中在國家或地方政府的經(jīng)濟職能，聚焦于經(jīng)濟金融領(lǐng)域，體現(xiàn)了一種政府與其它主體之間的一種債權(quán)債務(wù)關(guān)系。例如王孝偉［5］指出狹義的政府信用指政府以債務(wù)人的身份，借助債券等信用工具在金融市場、證券市場籌措資金的行為；張鳴等［6］指出作為經(jīng)濟主體的政府，政府信用意味著政府償債的能力和意愿。

當前從政府信用視角來研究地方政府融資的較少：例如張牧揚等［7］研究了社會信用、政府信用以及二者之間的關(guān)系對地方政府隱形債務(wù)的影響?！墩庞萌谫Y研究》一書中梳理了美國、英國等發(fā)達國家的政府信用融資實踐和我國的地方政府融資實踐，模擬測算了有關(guān)省市的地方政府安全債務(wù)規(guī)模［8］。毛捷等［9］指出，地方政府舉借債務(wù)主要借助于政府信用的金融化，本質(zhì)是要素稟賦的組合使用，并將稟賦劃分為資源稟賦和動能稟賦。溫鐵軍等［10］研究了蘇州工業(yè)園區(qū)的投資，指出公司化的地方政府可以在政府角色和企業(yè)角色之間相互轉(zhuǎn)換，地方政府信用可以轉(zhuǎn)化成公司信用，并可與中央政府信用進行交易，以發(fā)揮逆周期的宏觀調(diào)節(jié)作用。

目前對于地方政府債務(wù)風險的成因，學(xué)者曾從多個角度進行分析，并取得部分共識，一般將其歸結(jié)為財權(quán)與事權(quán)不匹配、預(yù)算軟約束、債務(wù)舉借缺乏監(jiān)管等原因。1994年分稅制改革后，中央政府和地方政府財權(quán)事權(quán)不對等［11］，中央政府財權(quán)大，事權(quán)少；地方政府財權(quán)小，事權(quán)多。我國地方政府具有發(fā)展地方經(jīng)濟的職能，要通過負債進行大量投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，同時面臨以GDP增長率為核心評價指標的地方競爭錦標賽激勵機制［12］，促使地方政府通過大量政府舉債來彌補缺口和發(fā)展地方經(jīng)濟。一些學(xué)者通過預(yù)算軟約束現(xiàn)象來解析債務(wù)擴張，姜子葉等［13］認為，預(yù)算軟約束是地方政府過度舉債的根本原因，中央政府對地方政府的救助是預(yù)算軟約束的主要表現(xiàn)形式；政府間財政關(guān)系及預(yù)算軟約束引起的地方政府財力減少和支出擴張，是地方政府債務(wù)持續(xù)膨脹的主要原因［14］。李茹霞［15］以信用風險為切入點，結(jié)合地方政府債務(wù)及其風險特征，分別提出了隱性債務(wù)和顯性債務(wù)的化解思路與方式。

綜合相關(guān)研究來看，當前關(guān)于政府信用的研究以陳述性分析為主，缺乏對政府信用的內(nèi)涵、機制的系統(tǒng)性總結(jié)和闡述，也沒有理論框架解釋清楚政府信用在地方政府融資中的運行機理及如何影響地方政府債務(wù)的擴張。本文的創(chuàng)新和貢獻在于：第一，確定政府信用的具體內(nèi)涵，系統(tǒng)闡釋政府信用在地方政府融資中的內(nèi)在機理，構(gòu)建基于政府信用的理論分析框架；第二，從政府信用視角探究地方經(jīng)濟發(fā)展的金融邏輯，解釋中國經(jīng)濟發(fā)展的制度模式；第三，構(gòu)建多期重復(fù)博弈論模型，分析地方政府債務(wù)風險的形成原因和發(fā)展趨勢，并提出相應(yīng)政策建議。

2 基于政府信用的理論框架構(gòu)建

2.1 概念及特征

本文所研究的“政府信用”特指其經(jīng)濟學(xué)意義，并結(jié)合地方政府債務(wù)的主題，將其確定為地方政府的信用。具體定義為：地方政府在公益性項目和準公益性項目的融資過程中（包含所有由政府直接或間接“背書”的融資活動），政府以自身的履約意愿和履約能力為基礎(chǔ)，從社會上籌集資金以滿足融資需求，并按期償還，從而實現(xiàn)政府目標。

政府信用綜合反映了地方的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政狀況等指標，主要具有以下特征：一是具有永續(xù)性，只要國家存在，政局穩(wěn)定，政府信用就會一直存在并有效運行；二是具有衍生性，政府信用可以通過直接或間接的中介組織和形式出現(xiàn)泛化；三是具有成長性，政府信用會隨著地區(qū)經(jīng)濟增長、財政收入增加等及政府的守約而實現(xiàn)增信；四是具有有限性，政府信用不能過度透支使用。一般來說，政府活動的領(lǐng)域僅限于市場失靈的領(lǐng)域，政府基本不介入市場能夠有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域。因此，政府信用的發(fā)揮空間也限定在“兩基一支”“扶貧攻堅”“金融普惠”等公益性和準公益性項目中，這些項目宏觀效益高，外部性強，可以有效促進地方發(fā)展，但是由于存在市場失靈問題，因此需要政府參與進來。

2.2 動因原理

一是地方政府的相對獨立性為政府信用提供制度保障。伴隨上世紀八十年代的“財政包干”和1994年后的“分稅制改革”，地方政府在決定本級地方發(fā)展事務(wù)上擁有了一定的事權(quán)和財權(quán)。地方政府的相對獨立也決定了其政府信用的相對獨立，確保了政策推行的控制力和協(xié)調(diào)力，保障了政府信用融資的順利實施，基于此，地方政府在行政范圍內(nèi)，就有動力依托政府信用通過投融資來促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展，以實現(xiàn)政府目標。這也是中國改革開放40 多年來，具有中國特色的典型發(fā)展經(jīng)驗。

二是地方政府的經(jīng)濟職能是政府信用發(fā)揮作用的直接推手。發(fā)展經(jīng)濟一直是我國地方政府的核心工作之一，并且是考察地方發(fā)展的關(guān)鍵指標，正是基于這種發(fā)展向?qū)?，在財政約束和資源稟賦限制的情況下，尤其是在分稅制改革降低了地方政府的稅收分攤比例導(dǎo)致地方政府財政壓力變大后，地方政府會通過政府信用適度擴大政府債務(wù)來促進經(jīng)濟發(fā)展。

三是地方政府的財政能力為政府信用融資提供引導(dǎo)和后盾。在地方投融資需求旺盛的情形下，地方財政資金雖然有限，但可以通過補助、擔保、貼息、兜底等方式，為地方發(fā)展融資提供直接或間接“背書”（部分模式現(xiàn)已受限），因此地方政府的財政實力和行為在一定程度上也決定了政府信用融資的能力。在財政發(fā)力基礎(chǔ)上，地方通過合理負債促進地方經(jīng)濟發(fā)展，并反向惠及財政收入，但若地方債務(wù)顯著增加，則會影響地方財政收支平衡。

四是地方政府的多重角色使其出現(xiàn)權(quán)責不對等局面。中國的城鎮(zhèn)化率已從1978 年的35% 提升到2023年的65%，基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品大量供給。但是由于限價、民生等法規(guī)與政策原因，地方政府考慮廣義上的外部性，并未根據(jù)巨量資金投入和有限的現(xiàn)金流制定較高的公共產(chǎn)品價格，居民享受到了較為便宜的鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施和公園、水利等公共服務(wù)，促進了整個地區(qū)社會收益的增長，但也造成了地方現(xiàn)金流的不足和政府債務(wù)的攀升。由于缺少當期的融資束縛，地方政府依托政府信用，投資收益和外部性釋放到當前，將發(fā)展成本和風險跨期配置到未來，尤其是之前承擔地方融資5Bcg0eKrHn4dsANAhqC/+3zb1iX7jhfgy++NNPE0m7E=職能的國有企業(yè)融資平臺承擔了部分風險。

2.3 現(xiàn)實路徑

20世紀末，相關(guān)法律法規(guī)明確，地方政府及其部門不得作為借款人或保證人直接舉借債務(wù)，因此地方政府通過融資平臺公司進行間接舉債融資，以解決地方經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)過程中的資金短缺問題。同時，國家政策鼓勵支持地方政府和企業(yè)通過“代建制”方式實施基礎(chǔ)設(shè)施等公益性項目的投資建設(shè)，并明確了企業(yè)可通過銀行間債券市場發(fā)行債務(wù)融資工具，奠定了融資平臺公司發(fā)行城投債的制度基礎(chǔ)。伴隨著2008年金融危機后的經(jīng)濟刺激計劃，地方融資平臺迅速發(fā)展，融資平臺公司成為拓寬地方政府投融資渠道、緩解地方政府財政壓力的一種有效手段，融資平臺也成為政府信用的主要發(fā)揮主體。

融資平臺的迅猛發(fā)展引發(fā)地方債務(wù)規(guī)模不斷擴大，地方債務(wù)風險累積加劇了地方政府負擔，隨后發(fā)布的國發(fā)〔2014〕43號文、財預(yù)〔2017〕87號文等，明確要求地方融資平臺與地方政府進行剝離，地方政府不能借助地方融資平臺進行舉債，未來只能通過發(fā)行債券進行融資。2015年1月1日，新《預(yù)算法》正式生效，允許地方政府以預(yù)算約束下自發(fā)自還政府債券的方式舉債，地方政府顯性債務(wù)納入預(yù)算管理，要求剝離融資平臺的政府融資職能，明確規(guī)定不得通過企業(yè)融資。因此，如果從廣義的口徑來看，當前政府信用的實施主體既包括現(xiàn)今地方政府唯一的合法融資渠道——標準化的地方政府債券（一般債和專項債），同時，還包括各種形式的政府債務(wù)及隱形債務(wù)和通過地方融資平臺累計的各類債務(wù)等。政府信用受地方經(jīng)濟實力、財政狀況、守信程度等因素影響，同時也直接影響地方籌資的能力，主要反映在籌資成本上（例如債券發(fā)行利率）。