財政治理：以基本公共服務均等化鑄牢中華民族共同體意識

[摘要]基本公共服務均等化是鑄牢中華民族共同體意識、扎實推動共同富裕，將中華民族基本公共服務共同體具化為各族人民積極感知的重要舉措和制度安排。而財政治理是實現基本公共服務均等化的基礎性、支柱性和保障性手段。構建“稅收收入共建—轉移支付均等共享—財政支出具體共治—基本公共服務預算保障績效考核”全鏈條財政治理機制。沿著“財政治理—基本公共服務均等化—扎實推動共同富?！T牢中華民族共同體意識”路徑，需要深化財政體制改革扭轉財政過度失衡狀態(tài)。提升地方政府財權使地方政府的財權與事權相匹配，完善地方政府主體稅種建設加強“造血”能力，改革增值稅收入縱向和橫向共建制度。優(yōu)化轉移支付共享制度和完善轉移支付與財政支出共治制度。實施財政收支縱向均等標準化和橫向均等標準化，逐步實現中華民族基本公共服務的充分性和均衡性，并在此過程中嵌套各族基層群眾全程參與有感表達、制度考核和社會監(jiān)督，以期達成鑄牢中華民族共同體意識財政治理之目的。

[關鍵詞]中華民族共同體意識；共同富裕；基本公共服務均等化；財政治理

中圖分類號：C956文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2024）05-0010-11

黨的二十大指明中國式現代化是要實現14億以上人口的現代化，是中華民族共同富裕的現代化。為實現全民族共同富裕的宏偉目標，黨中央圍繞扎實推動共同富裕提出促進基本公共服務均等化的重要途徑和舉措。而實現基本公共服務均等化，鞏固和鑄牢中華民族共同體意識是前提所在，民族平等共享、一體共享是應有之義。目前我國基本公共服務供給水平雖然有所提升，但存在較為明顯地區(qū)間不均衡，“東高西低”特征日益凸顯。財政治理是消除各地區(qū)間不均衡，實現全體人民平等共享的有效手段。因此，探討財政治理實現中華民族基本公共服務均等化，形成更具均衡性、充分性、標準化、協同化和全鏈化的長效機制具有重要意義。

關于鑄牢中華民族共同體意識下基本公共服務均等化的研究，初期有學者認為只要縮小各民族間差距，民族問題將迎刃而解。對此，楊圣敏指出這種想法比較片面和主觀。[1]隨著經濟利益的不平衡和資源開發(fā)市場競爭加劇，民族之間的矛盾易于積累和上升。[2]中華民族是自覺共同體，[3]有“共同歷史記憶”“共同命運”和“共同未來”。[4]8-22鑄牢中華民族共同體意識是人民美好生活的需要，[5]需要培育全體人民共同“建設意識、承擔意識、分享意識和同屬意識”。[6]而促進基本公共服務均等化可以創(chuàng)造更加平等的發(fā)展機會和社會流動條件，構建實質性的互嵌式社會結構?？娦×值热苏J為基本公共服務均等化必須能夠化解二十大提出的社會主要矛盾，已從減小各民族間財力差距走進提升中華民族幸福感的治理新時代。[7][8]張明等人提出基本公共服務不均等擴大了機會不平等，降低了中等收入群體占比，從而影響共同富裕的推進。[9]姜曉萍等人總結了黨的十八大以來成就與經驗，指出改善民生踐行為人民謀幸福的政黨使命，以共同富裕為目標構建優(yōu)質共享的民生保障制度體系，以需求導向思路探索基本公共服務供需銜接機制，以價值共創(chuàng)推進基本公共服務共同體建設。[10]

財政治理是消除各民族間不均衡，鑄牢中華民族共同體意識的有效手段。但目前財政分權制度拉大了地區(qū)間財力差距，導致了地區(qū)之間基本公共服務不均衡。對此，劉怡等人[11]和何煒[12]認為是央地先分成后集中帶來“馬太效應”和“背離效應”[13]。而儲德銀等人認為是財政體制縱向分配失衡較重所致。[14]另外，學者們注意到財政分權制度對各地區(qū)基本公共服務的影響不一，倪紅日認為有助民族地區(qū)發(fā)展，[15]但辛方坤認為抑制地方發(fā)展，[16]而丁輝俠認為與地方發(fā)展呈倒U型關系。[17]劉亮亮等人通過實證研究發(fā)現財政分權度已過倒U拐點，分權負向效應超過正向，[18][19]不僅抑制發(fā)達地區(qū)經濟增長也使其大幅超越民族地區(qū)公共服務水平。[20]姜鑫等人對我國內陸地區(qū)和邊疆地區(qū)轉移支付的制度效應進行了研究，他們建議應該促進民族地區(qū)轉移支付管理。[21]此外，學者們從轉移設計未考慮均等化[22]、各類轉移被挪用[23]、縣級財力[24]、區(qū)域內財力[25]、收入分配[26]、供養(yǎng)規(guī)模較大[27]、財政努力程度[28]等角度進行了論證。

通過文獻梳理發(fā)現，首先，現有研究側重于中央對民族地區(qū)的傾斜研究，缺乏圍繞鑄牢中華民族共同體意識新時代民族工作主線，針對基本公共服務均等化研究財政均等化；其次，集中于財政分權的經濟后果研究，或強調轉移支付的作用研究，缺乏財政治理中華民族基本公共服務均等化的多工具配合的有效機制研究；再次，以往研究發(fā)現基本公共服務支出缺乏預算保障，各民族間均等化水平考核不足的問題，但并未提出確?；鶎又С龅挠懈泄仓蔚目尚行越ㄗh，并未提出各類基本公共服務中財政支出均等機制和群眾參與的考核機制建議。因此，對于鑄牢中華民族共同體意識，加強中華民族共同體建設，實現各民族平等共享發(fā)展成果，開展中華民族基本公共服務均等化的財政治理機制與路徑研究具有重要的理論價值和現實意義。

一、推動基本公共服務均等化鑄牢中華民族共同體意識

（一）鑄牢中華民族共同體意識需要扎實推動共同富裕

為滿足中華民族人民日益增長的美好生活需要，必須把促進全體人民共同富裕作為著力點。要立足各民族地區(qū)自然稟賦、人才條件和環(huán)境優(yōu)勢等實際情況，找準推進中國式現代化、實現中華民族共同富裕的要點、重點和難點。中國式現代化需要高素質勞動者，提高城鄉(xiāng)居民收入，提升人力資本和人口素質，提高全要素生產率，才能促進共同富裕，夯實高質量發(fā)展的動力基礎。要加大對西部地區(qū)道路橋梁建設、產業(yè)轉型升級扶持力度，優(yōu)化經濟建設和生態(tài)文明建設整體布局，不斷增強中華民族人民的安全認同感、幸福認同感、獲得認同感。要充分考慮不同民族、不同地區(qū)的實際，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設布局規(guī)劃和公共服務資源配置，逐步實現各民族在經濟、社會、時空、文體和精神等方面的全方位共同體（見圖1）。在共同富裕目標下，基本公共服務體系建設仍需大力縮小城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、群體間享受的基本公共服務水平和質量的差距?！笆奈濉逼陂g要推動城鄉(xiāng)間、區(qū)域間標準銜接水平均衡，按照常住人口和輻射范圍協調布局公共服務設施、共同承擔建設共同分配享受，促進基本公共資源向民族地區(qū)低層延伸、基層覆蓋，向農村邊境地區(qū)和生活艱難人們傾斜。

（二）基本公共服務均等化是扎實推動共同富裕的基本制度和重要手段

現階段扎實推動共同富裕的六條路徑，包括提高發(fā)展的平衡性、協調性、包容性，著力擴大中等收入群體規(guī)模，促進基本公共服務均等化，加強對高收入的規(guī)范和調節(jié)，促進人民精神生活共同富裕，促進農民農村共同富裕。意味著基本公共服務均等化被賦予了中國式現代化、中華民族共同富裕的民族特色。2021年3月《國家基本公共服務標準（2021年版）》提出公共服務均等化涵蓋幼育、學教、勞得、病醫(yī)、老養(yǎng)、住居、弱扶、優(yōu)軍保障和文體保障等九個方面。同年，《“十四五”公共服務規(guī)劃》指出將公共服務均等化作為中華民族共同富裕邁出穩(wěn)健步伐的持續(xù)著力點。因此，實現中華民族共同富裕工作就具化為中國式高質量發(fā)展、全體人民收入分配制改、公共服務共建共享、精神文化滿足和社會治理優(yōu)創(chuàng)等五大工作任務（見圖1）。即基本公共服務均等化可以從以下五個方面來推動。

1.兜底性基本公共服務是實現共同富裕的基本保障

“兜底性”民生建設體現在最低工資制度、社會救助和精準扶貧三方面。幫助中華民族困難群體脫離貧困，穩(wěn)保困難百姓、弱勢群體和殘疾個體的生存權益是公共服務體系的基本內容。切實兜住兜牢基本民生保障底線，強化“弱有所扶”是基本公共服務體系的重要職能。弱勢群眾、進城務工人員、靈活就業(yè)群體等有同等的獲得感、幸福感、安全感是基本公共服務體系的重要指標。

2.基本公共服務均等化能夠推動高質量發(fā)展

首先，基本公共服務中病醫(yī)、老養(yǎng)和住居等有所能夠提供持續(xù)穩(wěn)健的預期，有助于增強群眾購買力；其次，素質型基本公共服務及公共教育、文體醫(yī)衛(wèi)服務有助于提高勞動力素質，勞動者智力的提升可以實現技術研發(fā)和科技創(chuàng)新，進而驅動經濟高質量發(fā)展；再次，基本公共服務均等化可以創(chuàng)造更加平等的發(fā)展機會和社會流動條件，加快建設勞動力全國統(tǒng)一大市場，構建實質性的互嵌式社會結構，促進各民族交往交流交融；最后，推動政府公共服務領域社會資本的加入，提高服務經濟效率和社會效益。

3.基本公共服務均等化能夠形成合理的收入分配格局

面對收入差距過大問題，以中等富裕群體為發(fā)展主體，縮小低收群體和合理調節(jié)高收群體成為重要政策取向，需要建立初次分配、再分配和三次分配協調配套的基礎性制度。其中基本公共服務可在二次分配和三次分配環(huán)節(jié)調節(jié)高中低群體收入差距?；竟卜站然姓J個人、群體和階層間合理的福利差別，在于提高機會均等而非平均化主義，目的是激發(fā)個體勞動貢獻積極性，以保持社會健康發(fā)展。

4.基本公共服務均等化能夠促進精神生活富裕

首先，基本公共設置文體服務，能夠降低各族群眾享受文體服務成本，滿足各族群眾素質發(fā)展需求，豐富群眾精神生活；其次，諸多基本公共服務厚植的“文化自信”，中華文化價值理念有助于引領精神生活富裕，構筑中華民族共有之精神家園；最后，根據馬斯洛需求理論，物質滿足是精神富裕之基石。富裕程度由社會個體收益狀況、財富累積和享受的公共服務質量一起決定，基本公共服務水平能提高中華民族全體福祉和發(fā)展能力。

（三）基本公共服務均等化物質和精神共同鑄牢中華民族共同體意識

鑄牢中華民族共同體意識要求兼顧物質和精神兩個方向、宏觀和微觀兩個層面。1994年財政分權改革至今，我國不斷完善內部分配制度和外部協同機制，從機構運轉均等化到財政能力均等化再到民生服務均等化，向著制度化治理模式邁進。現如今，基本公共服務包含九個方面，從縮小區(qū)域差距發(fā)展到民族均等化，本質就是從勞得、病醫(yī)、老養(yǎng)、住居、弱扶的物質上，從幼育、學教、優(yōu)軍和文體的精神上滿足中華民族共同體意識的自覺性要求，是各族人民“共建意識、共擔意識、共享意識、共屬意識”具體行為指向和意識引領。

將建設中華民族共同體宏觀的社會問題具體化為微觀行為，致力于各民族群眾的獲得感、幸福感、安全感，著力于落實落細基本公共服務均等化。從微觀層面而言，鑄牢中華民族共同體意識就是要從意識形態(tài)層面形成正確的認同感，以此來引導和規(guī)范個人言行，引導和規(guī)范基本公共服務標準化、協同化和全鏈化，進而推進中華民族共同體建設，其中引導地方政府公共服務支出行為是關鍵，激發(fā)公眾參與、強化社會監(jiān)督和完善績效激勵是重點，真正實現有形有感有效的制度治理要求。

二、財政治理是實現基本公共服務均等化的基礎性、支柱性和保障性手段

（一）民族地區(qū)基本公共服務域內差距分析

1.基本公共服務支出絕對差距

基本公共服務具體包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、文化體育、交通運輸六項。將這六項項目依據統(tǒng)計年鑒加總得到總和。根據國家統(tǒng)計局數據顯示（見圖2），西部民族地區(qū)基本公共服務支出從2007到2017年，一直保持增長，平均增速為15.64%。四川增長最快，2007年基本公共服務支出為1.32千萬，2017年是5.42千萬，年均增長15.14%。而西藏、寧夏、青海一直保持最低，西藏2007年基本公共服務支出為0.17千萬，西部最低，占四川的12.56%，2017年0.94千萬，占四川的17.4%。西藏年均增速18.95%。寧夏、青海2007年基本公共服務支出分別為0.18千萬、0.2千萬，高于西藏。2017年分別是0.82千萬、0.87千萬，低于西藏。青海年均增速15.83%、寧夏年均增速16.68%，低于西藏增速，但高于西部平均增速。圖2中基本公共服務支出在西藏、寧夏、青海之上的是甘肅。甘肅2007年0.53千萬，是西藏的3.19倍；2017年1.97千萬，是西藏的2.09倍。2017年高于甘肅的有新疆2.28千萬、內蒙古2.57千萬、貴州2.65千萬、重慶3.05千萬、廣西3.09千萬、陜西3.11萬元、云南3.58千萬。2017年云南省占四川基本公共服務支出的65.97%，陜西省占四川的57.28%。圖2顯示甘肅2007年到2017年10年年均增速為14.02%；廣西2007年到2017年10年年均增速為17.1%。

2.基本公共服務支出人均差距

如圖3所示，2007年人均基本公共服務支出廣西最低1339.02萬元/人，貴州1471.21萬元/人，四川1629.33萬元/人，云南1692.28萬元/人都處于較低水平。甘肅2027.78萬元/人、重慶、陜西、新疆、寧夏2889.84萬元/人、內蒙古3227.24萬元/人，處于人均中間，青海3605.43萬元/人、西藏5857.58萬元/人，人均支出較高，西藏是廣西的4.37倍，貴州的3.98倍。2017年廣西仍最低為6334.6萬元/人，四川人均支出次之為6528.86萬元，貴州7403.59萬元/人仍較低。2017年西藏人均基本公共服務支出為27989.69萬元/人，是廣西2017年人均的4.42倍，四川的4.28倍，貴州的3.78倍，倍數略微擴大。西部民族各地區(qū)人均基本公共服務支出都在增長，年均增長高于16.12%。西藏在2013年快速增長，迅速拉大與其他省份差距，在2017年增長到27989.69萬元/人，寧夏2014年在加速擴大，2017年為12093.11萬元/人。而青海由2015年15602.2萬元/人下降到2017年的14466.74萬元/人，內蒙古也同樣下降到10154.6萬元/人。

3.絕對差距與人均差距不一致

針對西藏、青海、寧夏三省，發(fā)現絕對數額中最低但在人均支出中卻相對偏高；四川絕對數優(yōu)勢明顯、最高，但人均基本公共服務支出只比廣西高；甘肅、貴州，無論絕對支出，還是人均支出都居于其間；而廣西，絕對支出居中但人均支出最低，這是因為廣西人口數量相對基本公共服務支出偏高，導致廣西人均支出更低。2017年西藏人口數337萬人、青海598萬人、寧夏682萬人，四川8302萬人、廣西4885萬人，這些內容都說明各省份的人口數量增長速度，與各自基本公共服務支出增長波動不一致，導致最終差異出現反轉。

（二）民族地區(qū)與東部、中部財力占比分析

1.民族地區(qū)比較東部、中部一般預算收入偏低

西部民族地區(qū)一般預算收入一直偏低，圖4點線顯示與一般預算支出差距較大，需要大量轉移支付才能維持民族地區(qū)的基本發(fā)展，而在西部地區(qū)基本公共服務支出相對東部、中部地區(qū)也偏低，進一步決定民族地區(qū)基本公共服務財力難以均等化。2017年北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東的一般預算收支差距較低，轉移支付比例相對不大。但新疆需要一般預算支出大而收入小，絕對值差距大，這種情況還有云南、貴州、陜西、甘肅、廣西、內蒙古。至于西藏、青海、寧夏支出小但收入更小，需要轉移支付比例也大，而絕對值相對較小。

2.民族地區(qū)比較東部、中部GDP偏低

根據圖5可以看出西部地區(qū)GDP相對較低，內蒙古、廣西、重慶、四川、陜西、云南在民族地區(qū)中相對居高，但新疆、寧夏、青海、甘肅、貴州相對偏低?？梢钥闯鲆话泐A算收入、一般預算支出與GDP保持相對一致性。民族地區(qū)需要繼續(xù)發(fā)展經濟，改善民生，提高一般預算收入和支出。提高一般預算支出需要中央加大對民族地區(qū)的轉移支付力度，提高一般預算收入需要我國進一步完善稅收制度，改進稅收收入中增值稅、所得稅、財產稅等稅制的征收和分配制度，在民族地區(qū)財力的初次和二次分配環(huán)節(jié)進行財力協調，區(qū)域均衡。

（三）構建全鏈條財政治理機制和路徑選擇的規(guī)范分析

各族人民對美好生活的向往與追求，是認識鑄牢中華民族共同體意識之深層內涵的出發(fā)點，也是將其同當下中國社會發(fā)展需要相聯系的切入點。重新審視基本公共服務均等化面臨的不均衡和不充分問題，深究原因在于民族地區(qū)缺乏基本公共服務基層預算標準，財政縱向失衡較重、轉移支付制度激勵有限，均等化預算保障和基層績效考核不足?；诟髅褡寤竟卜詹黄胶?、不充分的現狀，依循增強地方財政自給能力，共享轉移支付收入，保障基層基本公共服務財政支出的理論邏輯剖析財政治理機理，構建能夠提高各民族均衡性、充分性的多工具配合綜合施策的財政共建共享共治機制。其中需要稅收收入的縱向共建和橫向共建以提升民族地區(qū)財政收入自給能力，對于民族地區(qū)基本公共服務的財政收支缺口，則需要轉移支付縱向共享、地區(qū)間生態(tài)補償、轉移支付橫向共享、財政支出共治基層保障標準來彌補（見圖6）。將財政治理機理具體建設為有形有感有效的傳導機制，形成東中西“稅收收入共建→轉移支付均等共享→財政支出具體共治→基本公共服務預算保障績效考核”全鏈條財政治理機制。路徑選擇包含稅收、轉移支付和財政支出共建共享共治，央地間縱向和地區(qū)間橫向的標準化預算體系、保障制度與績效管理，政府主導共治全過程群眾參與有感表達的社會監(jiān)督制度。

中華民族共同體的內在有機性包括“橫向”有機性和“縱向”有機性。財政橫向內在有機性影響共同體內部包括各少數民族在內各組成部分之間的團結與融匯，財政縱向有機性則對民族共同體的繼承、發(fā)展和延續(xù)發(fā)揮作用。沿著“財政治理→基本公共服務均等化→扎實推動共同富?！T牢中華民族共同體意識”，實施財政收支縱向均等標準化和橫向均等標準化，再逐步提高標準化水平辦法實現各民族基本公共服務的充分性和均衡性，并在此基礎上完善基層預算管理，和對均等化中的基層群眾充分性績效和基層群眾均衡性績效進行制度細化考核，確保民族地區(qū)和各地方基本公共服務基層有效供給和各民族各地區(qū)群眾有感參與。

（四）增值稅收入縱向與橫向共建方案實證研究

增值稅在中國稅收體系乃至整個財政收入體系中發(fā)揮著重要作用，對中央與地方財力貢獻最大。因此，制定科學合理的增值稅共享制度是理順各級政府財政關系的重要環(huán)節(jié)。央地間縱向共建目的在于維持民族地區(qū)既有財力。省級間橫向共建目的在于不過分削弱東部稅收和打擊東部稅收積極性基礎上，實現提升民族地區(qū)財力目的。

1.增值稅收入共建模型測算

央地直接分配方式沒有實現稅收收入共建目的，一方面是縱向分享比例不合理。作為后發(fā)地區(qū)，與原增值稅相比，營業(yè)稅在總稅收中所占比重，比發(fā)達地區(qū)普遍高出較多。劉怡發(fā)現營業(yè)稅依賴度超70%的省，包括多數中西部省份，簡單五五分成下未能維持既有財力。[11]唐明等人指出以2015年為基數增值稅定額返還，欠發(fā)達地區(qū)因稅收總量少稅收返還反而少，加大貧富差距。[29]另一方面是未考慮增值稅的橫向分配。學者早已指出以生產地原則為基礎的增值稅橫向分享方式帶來地區(qū)間稅收逆向流動，稅收與稅源嚴重背離。許夢博等人證明全面營改增后增值稅收入規(guī)模和地方分享比例的變大，進一步加劇地方間稅收分配失衡，且由中西部向東部轉移。通過多元非線性方程模型實證，在橫向分配中應綜合人口和消費兩個權重因素。[30]

央地間縱向共建模擬測算。以“營改增”過渡方案開始的2015年為基期，對50%∶50%、40%∶60%、45%∶55%三中央地方分配比方案進行模擬，測算三方案下各省市獲得的增值稅和營業(yè)稅兩稅收入分享金額。從表1中可以看出，僅方案2使地方兩稅合計額在2015年基礎上上漲4，423，886元。現有中央地方五五分配方案1導致地方財力大幅下降，減少額達到45，198，557元。方案3也導致地方財力下降。雖然方案2只使地方兩稅合計額上漲1.51個百分點，初步維持地方既有財力不變，且該方案使東部增值稅營業(yè)稅收入增加1.91%，西部增加1.72%，中部雖出現減少但降幅僅為0.05%。五五分成方案使地方相對多的承擔了減稅壓力，且未來稅率三檔降為兩檔可能會進一步減少地方財力。所以，初步認為優(yōu)化共享稅分配比例，適當擴大地方增值稅收入，中央與地方增值稅分配比調整為40%∶60%是較為合理的設計。

省級間橫向共建模擬測算。在橫向分配中設計權重1/2∶1/2、1/3∶2/3、2/3∶1/3的三個比例，擬算三權重下31省市增值稅營業(yè)稅的分享比例。表2顯示，生產地原則下東部獲得兩稅63%以上收入，而中西部不足37%，東中西地區(qū)間兩稅不均衡明顯。按照消費地原則設計三個橫向分配方案可使該不均衡得到改善，三個權重依次使東中西三地區(qū)增值稅分享比增加15%、13%和17%。其中人口占比大的方案6使兩稅向中西部轉入的強度最大，而消費占比大的方案5使兩稅向中西部轉入的幅度最弱。基于不過分減少東部地區(qū)兩稅和實現傾斜西部地區(qū)之目的，方案4效果能夠同時提高東部和西部兩地區(qū)積極性。同時，東部地區(qū)除欠發(fā)達的河北、遼寧和山東三省外，其他省市相對為兩稅轉出。中西部，除重慶轉出不大外，都獲得不同幅度的兩稅增加，最終實現“劫富濟貧”的目標。所以，初步認為增值稅收入橫向分配中優(yōu)化人口和消費權重比為1/2∶1/2是較為適當的。

2.縱向與橫向聯合均衡的實施效果驗算

增值稅縱向和橫向共建組合出“3×3”種方案（見表3）。

計算9個方案增值稅可能稅收與該省市原2015年兩稅實際稅收和之比，來衡量縱向與橫向聯合均衡是否維持地方財力不變，結果=1則表明該省市維持了原有財力，大于1則指明該省市增加了絕對兩稅轉入，小于1則證明該省市有絕對的兩稅轉出。目的在于考察具體民族地區(qū)是否獲得絕對稅收流入，提升民族地區(qū)財力。其中地方合計數來自該方案下新收入與地方原2015年兩稅實際收入之比。東部地區(qū)包括北京、天津到海南11省市，中部地區(qū)包括山西、吉林到湖南8省市，西部地區(qū)包括內蒙古、廣西到新疆等12省市。區(qū)域合計數來自東部11、中部8和西部12省市匯總之比。

9方案橫向看，在原2015年兩稅基礎上，中西部地區(qū)在有些方案下出現兩稅轉入現象。9方案縱向看，使中西部出現兩稅轉入的省市數依次為：方案（6）20、方案（4）19、方案（5）19、方案（9）18、方案（7）17、方案（8）16、方案（3）15、方案（1）13和方案（2）13。僅有方案（6）使中西部實現全部兩稅轉入，方案（4）使得西部重慶出現兩稅轉出，但流出比僅為1%。結合前文，縱向分配中央與地方增值稅分配比為40%∶60%（方案2）能維持地方既有財力，橫向分配中人口和消費權重均為1/2（方案4），利于同時提高東部和中西部地方積極性，且不必為一省1%的兩稅轉出而再次削弱東部稅收致其不滿。同時東部除欠發(fā)達的河北、遼寧和山東三省外，都為絕對兩稅轉出地區(qū)，中西部地區(qū)所有省市，除重慶幾乎1外，都獲得不同幅度的兩稅轉入，實現稅收公平之目的。方案（4）實現預期目標?？v向共建中中央與地方增值稅分配比40%∶60%，橫向共建中人口和消費權重比為1/2∶1/2效果最適當。能夠幫助民族地區(qū)在優(yōu)化過渡方案基礎上獲得增值稅流入，實現提升民族地區(qū)財力之目標。

（三）轉移支付共享與財政支出共治規(guī)范研究

地方政府主導與包含民族地區(qū)在內的全體群眾全程參與的基本公共服務共治路徑，主要沿著“各族群眾對公共服務需求參與表達→各地方政府公共服務財政支出與供給行為→各族群眾對地方政府公共服務供給行為監(jiān)督”行進。共治路徑形成共治體系，關鍵要在其體系中嵌套基本公共服務均等化的充分性和均衡性，包含民族地區(qū)在內的群眾參與和社會監(jiān)督、績效激勵和有感考核。各族群眾有感下的基本公共服務均等化，最終目的是要實現基本公共服務縱向充分性有感和橫向均衡性有感，即“財政縱向共享→基本公共服務結果→包含民族地區(qū)在內的基層群眾充分性有感”和“財政橫向共享→基本公共服務差距→包含民族地區(qū)在內的基層群眾均衡性有感”（見圖7）。

均衡性轉移支付能否提升各族群眾基本公共服務均等化，關鍵在于兩個方面：一是以政府支出供給行為為主導，即均衡性轉移支付能否激勵地方政府提供更多提升各族群眾需求感識的基本公共服務支出內容，能夠實際解決民族地區(qū)基層服務問題，提升民族地區(qū)基本公共服務質量；二是群眾參與、社會監(jiān)督、績效激勵和有感考核的系統(tǒng)嵌套，協同保障均衡性轉移支付推動地方政府與各族群眾供需共治體系的形成，能夠更高效提供基層服務，體現出各民族地區(qū)多元基本公共服務針對性，提升民族地區(qū)基本公共服務水平。

三、各民族地區(qū)基本公共服務均等化的財政治理政策建議

（一）深化財政體制改革，扭轉財政過度失衡狀態(tài)

1.提升地方政府財權，使地方政府的財權與事權相匹配

財政分權體制下，財權重心上移，事權重心下移造成中央與地方財政縱向失衡，同時也使橫向地方政府間的財政橫向失衡進一步擴大，因此，中央政府可以適當放權地方財權，使得西部地方政府的事權責任能夠得到足夠財權的支撐；或者將事權和支出責任在中央與地方之間進行合理分配，努力縮小西部地區(qū)地方政府的財政收支缺口，避免地方政府過高的財政壓力導致地方政府扭曲支出行為。繼續(xù)理順中央與地方的財政關系，包括事權、財權、預算、國有資產管理、公共債務等一整套制度安排。財政預算要實現全口徑，要有既相對獨立但又有統(tǒng)籌協調的復式預算管理形式。

西藏目前市場化水平低，經濟社會活動仍由政府主導。因此，首先，將可由社會承擔的服務科學逐步地轉交社會提供，減輕地方政府壓力的同時激發(fā)西藏市場經濟發(fā)展的內生性。其次，繼續(xù)完善中央和地方政府權責劃分，加快推動自治區(qū)以下政府間權責劃分，重點解決部分基本公共服務支出多級政府共擔問題。寧夏產業(yè)規(guī)模效益穩(wěn)步擴大，但還需著力強化產業(yè)配套協作，打造產業(yè)發(fā)展新引擎加速培育發(fā)展新業(yè)態(tài)，雙碳約束下加快建設新能源示范區(qū)。新疆民族地區(qū)基本公共服務可及性低的根本原因是基本公共服務的財政支出不足以滿足邊疆地區(qū)的現實需要。

2.完善地方政府主體稅種建設，加強“造血”能力

我國分稅制以來，消費稅、關稅等穩(wěn)定稅種為中央稅；增值稅、所得稅等大稅種中央與地方共享，且中央占50%及以上；其他小稅種，如車船稅、房產稅及土地增值稅等，由于征管分散性為地方稅，財權上收在中央手中，而地方政府缺乏主體稅種，財力一直得不到有力保證，因此，需要完善地方稅體系，確立地方主體稅種，使地方稅能夠給地方提供穩(wěn)定的財政收入；另一方面，需要在逐漸提高直接稅比重的同時，地方政府應當培育穩(wěn)定充實的資源稅、財產稅和環(huán)保稅等地方稅，開征屬于地方政府的新稅種，即遺產稅、贈與稅等，以提高地方政府自有收入能力。例如，開征房產稅、遺產稅、贈與稅等直接稅，與個人所得稅協同促進西藏、新疆、寧夏等地居民積極消費。完善電商海淘等新業(yè)態(tài)的稅收管理制度，縮小貧富差距提高民族地區(qū)稅收收入。合理劃分政府間收入，賦予各級政府一定財權，提高地方政府發(fā)展積極性。

3.改革增值稅收入縱向和橫向共建制度

在我國財政制度和財稅體制還不健全，五五分成方案未達到理想的背景下，提出消費地原則下增值稅分享新方案，為增值稅收入共享比例優(yōu)化提供理論依據。中央與地方增值稅縱向分配比為40%∶60%，以保障中央政府職能的發(fā)揮；地方增值稅橫向分配人口與消費權重為1/2∶1/2比，實現稅收公平和效率的平衡，兼顧東中西部地區(qū)的利益。

（二）完善轉移支付共享制度

地方政府之所以對中央轉移支付產生依賴而降低自身的財政努力，主要是因為轉移支付制度的不規(guī)范性。要減少財政縱向失衡的負面影響，應進一步完善對地方政府的轉移支付制度，優(yōu)化轉移支付的結構，擴大均衡性轉移支付和一般性轉移支付的數量與規(guī)模。在提高均衡性轉移支付保障全體人民最基本公共服務基礎上，一般性轉移支付不僅應根據地區(qū)的經濟發(fā)展水平進行配置，地方政府的財政能力以及努力程度也要成為分配的主要標準之一，以激勵地方政府加強自身的財政努力，減少對轉移支付資金的依賴，確保西部地區(qū)政府職能的實現，解決基層政府財政能力不足問題，促進東中西地區(qū)之間基本公共服務均等化的實現。

以西藏地區(qū)為例，要繼續(xù)加大對西藏轉移支付的力度，一方面彌補和增強西藏生態(tài)環(huán)境保護成本，轉移支付須向西藏偏遠地區(qū)適當傾斜；另一方面幫助西藏進一步優(yōu)化中央對西藏和自治區(qū)對下轉移支付制度，在對口援藏基礎上探索規(guī)范的橫向轉移支付制度。真正解決西藏縣鄉(xiāng)財政困難，使地方政府有足夠財力致力醫(yī)衛(wèi)、教育、文體、交通、社保等基本公共服務領域，發(fā)展本地特色產業(yè)，帶動就業(yè)提高居民可支配收入。當前新疆等民族地區(qū)的人口居住城鎮(zhèn)化仍較低，基本公共服務供給困難和供給成本高。首先，根據自身基礎制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，來穩(wěn)步提高基本公共服務供給水平。其次，根據內部發(fā)展差異分類制定基本公共服務相關規(guī)定。根據各地區(qū)人口密度完善相關基礎設施。

（三）完善轉移支付與財政支出共治制度

在中央對地方各類轉移支付制度中增設績效管理，并規(guī)范省區(qū)對地市、地市對縣鎮(zhèn)轉移支付績效管理辦法，將民族平等切實轉化為城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、群體間上下一體均等。其中基于縱向共享的基層群眾全面績效管理，用于考核獲取和管理資金的各級地方政府績效，基于橫向共享的基層群眾均衡性有感績效管理，用于考核分配和使用資金的政府財政部門行政事業(yè)單位績效；細化各級各類“標準財政支出”內涵，強化重點服務項目績效激勵。提議將公共教育、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文體傳媒、住房保障、交通運輸等基本公共服務地方政府支出行為，作為當前重點進行績效激勵，有利各族群眾基本公共服務均等化充分性和均衡性有感水平提升；構建地方政府與各族群眾基本公共服務供需共治體系。從政府間財政體制上，增強東中西地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和群眾之間的協同，上級轉移支付與下級財政預算管理的協同，基層群眾參與、人大社會監(jiān)督與同級財政預算的協同，群眾參與、社會監(jiān)督與均等化感識效應發(fā)揮的協同。

此外，民族地區(qū)區(qū)位特征還表現為多民族聚集、多種宗教文化共存的特征，基本公共服務供給難以滿足中華民族人民的多樣化、多元化需求。地方政府首先要建立適應多民族的基本公共服務供給模式。以地方政府為供給主體，一方面通過代理經營、外購服務、社會招標等方式吸引社會力量到民族地區(qū)投入公共服務供給中；另一方面利用財政補貼、稅收優(yōu)惠等方式吸引市場主體參入基礎設施建設，增加公共服務供給。其次地方政府要充分利用多元民族的比較優(yōu)勢豐富公共服務的供給方式，降低邊民獲取公共服務的成本。在統(tǒng)籌兼顧各民族地區(qū)差異的基礎上，既認真落實國家基本公共服務的具體標準，同時結合地區(qū)實際因地制宜在服務內容和服務質量上適度優(yōu)化，以基本公共服務標準化增加民族地區(qū)人民的可及性、可感性。

四、結語

本文以鑄牢中華民族共同體意識為視角，在分析基本公共服務、財政制度在民族地區(qū)突出問題的基礎上，開展財政治理的長效機制研究。整體把握中華民族多元凝聚、一體整合的新發(fā)展階段，突破學術界對基本公共服務的財政研究偏重央地、地區(qū)差距局限，拓展地從縱、橫雙向，針對各民族一體、平等共享，構建“稅收收入共建→轉移支付均等共享→財政支出具體共治→基本公共服務預算保障績效考核”全鏈條財政治理機制，實現基本公共服務均等化與財政均等化的內在關聯。指出只有縱向均衡與橫向均衡聯合作用，構建公平與效率兼顧的橫向均衡指標體系，實現稅收分配地區(qū)間均衡，才能切實抬升包括民族地區(qū)在內的各民族基本公共服務財力。優(yōu)化各地區(qū)的中央轉移規(guī)模，保障基本公共服務結果均等同時推動民族地區(qū)經濟健康持續(xù)發(fā)展。建立以地方政府為主導，各民族地區(qū)在內的全體群眾全程參與的基本公共服務財政支出共治機制，最終實現各民族基本公共服務均等化。

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收稿日期：2024-02-03責任編輯：葉楠

基金項目：國家社會科學基金“各民族基本公共服務均等化的財政治理機制研究”（21BMZ061）、中南民族大學鑄牢中華民族共同體意識研究基地，中南民族大學高校風險預警防控研究中心、中南民族大學學術創(chuàng)新團隊經費項目資助（XTS24019）、中央專項“思政元素融入財會專業(yè)核心課程教學創(chuàng)新研究”（JYX20034）階段性成果。

作者簡介：胡曉東（1969-），男，湖北武漢人，中南民族大學管理學院副教授，碩士生導師，研究方向：財稅政策；王福林（1998-），男，內蒙古呼倫貝爾人，中國人民大學勞動人事學院碩士研究生，研究方向：人力資源管理。

Financial Governance： Equalizing Basic Public Services to Forge

a Strong Sense of Community for the Chinese Nation

Hu Xiaodong1， Wang Fulin2

（1. School of Public Administration，SouthCentral Minzu University， Wuhan， 430074， Hubei， China;

2. School of Labor and Human Resources， Renmin University of China， Beijing， 100872， China）

JOURNAL OF ETHNOLOGY， VOL. 15， NO.05， 10-20， 2024（CN51-1731/C， in Chinese）

DOI：10.3969/j.issn.1674-9391.2024.05.002

Abstract：

This study axiomizes that achieving equal provision of basic public services is a prerequisite for consolidating and forging a strong sense of community for the Chinese nation. However， findings suggest that despite improvements in the overall delivery of these services， there appear to be significant regional imbalances， notably characterized by a growing “eastwest divide” where services are more satisfactory in eastern regions and comparatively limited in the west. This disparity seems to be mainly due to the lack of grassroots budgetary standards for basic public services， substantial vertical imbalances in finance， inadequate incentives in the transfer payment system， and insufficient budgetary guarantees and grassroots performance assessments for equalization in ethnic areas. As such， this article considers fiscal governance as a fundamental， pillar， and guarantee measure for realizing equalization of basic public services， and an effective means to mitigate regional imbalances and promoting universal access.

As a result， this paper proposes that a mechanism of fiscal governance should be specifically constructed as a tangible and effective transmission mechanism， encompassing a comprehensive fiscal continuum across eastern， central， and western regions of China： “coordinated tax revenue generation → equal sharing of transfers → joint management of fiscal expenditures → performance appraisal of budgetary assurances for basic public services”. And following the path of “fiscal governance → equalization of basic public services → robust promotion of common prosperity → forging a strong sense of the Chinese national community”， it should endeavor to implement standardized vertical and horizontal equalization of fiscal revenue and expenditure， and then gradually elevate the level of standardization to ensure adequate and equitable basic public services across diverse ethnicities. On this basis， grassroots budget management and systematic detailed assessment should be improved to ensure the effective supply of basic public services in ethnic areas and the emotional participation of people from all ethnic groups and regions. Additionally， valueadded tax （VAT） appears to be one of the most significant contributors to the financial power of both the central and local governments in Chinas tax system and even the overall fiscal revenue system. Establishing a welldesigned and fair ValueAdded Taxation sharing system therefore is deemed crucial for rationalizing fiscal relationships between governments at all levels and addressing fiscal vertical imbalances. It is， moreover， viewed as a vital institutional arrangement to enhance the taxationrelated autonomy and power in ethnic regions. As for the incentives of transfer payments， this paper submits a collaborative governance approach of “emphasizing ethnic group participation in identifying public service needs → financial allocations and supply of public services by local governments → community oversight over service delivery standards and the behavior of local governments”. In conclusion， this paper recommends several policy initiatives to enhance fiscal governance ensuring equality in basic public services in ethnic lands. These include deepening the reform of the fiscal system to rectify excessive fiscal imbalances， refining transfer payment mechanisms， and improving the joint management of transfers and fiscal expenditures.

Key Words：

a strong sense of community for the Chinese nation; common prosperity; equal access to basic public services; fiscal governance