農村集體經濟組織成員權有償退出現狀、制約因素和政策建議

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快推進，農村人口流動性增強，保障好進城落戶農民合法財產權益，既關系全面推進鄉(xiāng)村振興，也關系新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量。通過對部分地區(qū)調研發(fā)現，當前進城落戶農民有償退出集體經濟組織成員權的情況較少、意愿不強，“城市拉力”和“鄉(xiāng)村推力”雙向不足特征明顯，建議強化制度頂層設計、創(chuàng)新退出轉讓機制、保障農民合法權益、開展試點先行先試，進而重塑新型城鄉(xiāng)關系，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，走好鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌發(fā)展之路。

一、農村集體經濟組織成員權有償退出現狀

農村集體經濟組織成員權具體表現為農村土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權等“三權”。農民自愿退出集體經濟組織成員權一般需滿足在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定收入來源、已辦理養(yǎng)老保險等條件，退出方式主要包括集體贖回、內部轉讓和開放式轉讓等三種情況。目前，農民依法自愿有償退出集體經濟組織成員權情況較少。據測算，改革開放以來，我國約有3億農村人口已落戶城鎮(zhèn)，其中超九成進城落戶農民未完全退出土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權。以全國農村改革試點區(qū)寧夏平羅縣為例，該縣農戶總數為10.74萬戶，2012年以來共有3393戶農戶自愿有償退出或部分退出農村集體經濟組織成員權，其中完全退出“三權”的僅240戶農戶，僅占全體農戶數的0.2%。

二、農村集體經濟組織成員權有償退出的制約因素

農民進城落戶后的基本保障、就業(yè)環(huán)境、子女受教育等問題將形成對農民的“城市拉力”，農民退出農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等退出機制和配套政策形成對農民的“農村推力”，目前“城市拉力”和“農村推力”雙向不足成為進城落戶農民依法自愿有償退出集體經濟組織成員權的制約因素。

（一）農民有償退出的激勵不強

現階段，大部分地區(qū)補償標準相對農民心理預期較低，甚至可以忽略不計。以曲阜市X村為例，該村已納入城市規(guī)劃區(qū)，未來要走城市更新路線，群眾將搬遷上樓。目前搬遷補償標準，在宅基地方面，每戶村民會免費獲得約180平方米的住房（價值約50萬元）和40萬元補償款；在耕地方面，可獲得包括土地補償款、青苗補償款、失地農民保險等約10萬元/畝（戶均約1畝地）的補償。因此，除非村集體以100萬元以上價格贖買農戶的集體經濟組織成員權，否則農民有償退出意愿不強。

（二）農民退出后權益保障不足

進城農民大多為靈活就業(yè)，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等各方面保障均有待健全。很多進城農民出于對未來生活的擔憂，會保留村集體經濟組織成員身份作為維持個人生計的最后“保險”，給自己一個“回得去”的退路。如，曲阜市X村70歲以上的老人生病住院治療免費，遇到家庭重大變故和突發(fā)情況還可以申請民政部門臨時救助和村里愛心基金。雖然城里政策也許更有優(yōu)越性，但進城農民工作多是臨時性的，如果退出村集體經濟組織成員權，很可能會出現“兩頭空”的現象。

（三）有償退出的機制尚不健全

一是退出程序和制度不健全。有償退出相關法律制度和工作流程尚不明確，有償退出的資金來源、動議程序、清償標準尚未界定。如，若有農民放棄集體經濟組織成員權，因宅基地和土地屬于村集體，但宅基地上的房屋等建筑物按何種標準補償、補償資金從哪里來，是否需要走“四議兩公開”及其他程序均未明確規(guī)定。二是尚未有“退后重返”的規(guī)定。目前部分集體經濟組織分紅不多，部分人員愿有償退出。但若集體經濟組織福利待遇發(fā)生較大變化，極可能出現村民再要求加入集體經濟組織的情況。如，某地個別自愿退出集體經濟組織成員權的村民，面對壓煤整村搬遷情況，則通過信訪等途徑要求重新成為集體經濟組織成員以獲得收益。

（四）農民對鄉(xiāng)村情感依賴較強

一是農民把土地視作賴以生存的根本，放棄成員權意味著無法享受村集體土地等各種權益和待遇。尤其經歷過疫情期間生活物資短缺等問題，更堅定了農民“自耕其田、自食其力”的想法，手里有田有糧，心里才不會慌。二是“落葉歸根”的傳統(tǒng)思維。農民宗族觀念較重，對集體經濟組織分配的宅基地和“百姓林”有著極大的情感寄托。三是對村莊發(fā)展懷有期待。隨著經濟社會發(fā)展，城市仍將不斷擴張，不少農民對自己所在村莊未來搬遷充滿期望，害怕放棄成員權后無法享受樓房安置或貨幣補償，一些已在城市長期居住的農民寧可讓宅基地和老屋老院閑置，也不愿主動放棄。

三、農村集體經濟組織成員權有償退出的政策建議

（一）做好制度頂層設計

一是保持改革的歷史耐心。曲阜市X村書記預判，大約20年后，現在村里小孩們都在外地或城里工作了，成員權退出就成為順水推舟的事。二是政府和市場要協(xié)同發(fā)力。在引導農民依法自愿有償退出集體經濟組織成員權時要避免“完全推給市場或完全由政府推動”，政府和市場應當扮演好各自角色，避免政府干預過大導致市場低效率，以及完全由市場驅動導致不公平。三是完善相關法律設計。盡快出臺或者修訂相關法律法規(guī)，配合試點政策實施或者后續(xù)退出工作開展，實現相關工作“有法可依”。

（二）創(chuàng)新退出轉讓機制

一是豐富退出內容和方式。為提高農戶退出意愿，退出內容和方式可以是多樣的，期限上可以是永久退出或暫時退出，權益上可以是部分退出或全部退出，方式上可以是產權置換或貨幣補償等多種方式。二是適度擴大集體經濟組織成員權轉讓范圍。逐步將集體經濟組織成員權轉讓范圍擴大到縣域，建立健全縣內戶籍人口下鄉(xiāng)購買農戶退出的承包地和宅基地的制度規(guī)定。三是探索“退后重返”機制。探索村民自愿退出集體經濟組織后，宅基地進行測量公證保全數據，固定年限內如有拆遷等情況享受集體經濟組織成員同等拆遷待遇但不再享受耕地、宅基地分配等權益。賦予暫時退出集體經濟組織的進城落戶農民優(yōu)先權益受讓權。

（三）保障農民合法權益

一是保障進城落戶農戶自愿退出主體地位。建立農戶利益表達機制和參與監(jiān)督機制，讓農戶擁有發(fā)言權和監(jiān)督權。根據農戶的個性化特征制定差異化的退出方案，為農戶退出集體經濟組織成員權提供更多選擇。二是實現進城農民公共服務均等化。要進一步保障進城農民醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、就業(yè)等保障力度，免除進城落戶農民后顧之憂。三是保留“落葉歸根”的權益。允許自愿有償退出集體經濟組織的農民以后2—3代家庭成員可以在村內分配“百姓林”使用權，通過2—3代人的緩沖慢慢減弱退出農民對村集體經濟組織“落葉歸根”的訴求。

（四）開展試點先行先試

要充分考慮經濟發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展階段差異，山區(qū)和平原地區(qū)資源稟賦差異，城郊農區(qū)、一般農區(qū)和偏遠農區(qū)資產升值空間差異，因地制宜探索多樣化的集體經濟組織成員權退出模式?？稍跅l件成熟地區(qū)，統(tǒng)籌推進土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權退出和集體經營性建設用地入市等相關改革，提升試點工作的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。深入總結梳理宅基地改革、集體經營性建設用地入市等相關試點經驗，對各地探索出的先進經驗進行推廣復制，對存在的問題及時修正，在此基礎上抓緊研究制定全國性的制度文件。

〔本文系國家社科基金項目“工農兩部門勞動生產率‘不收斂之謎’與城鄉(xiāng)融合路徑研究”（編號：22BJY209）的階段性成果〕

〔張成鵬，國家發(fā)展改革委產業(yè)所助理研究員。涂圣偉，國家發(fā)展改革委產業(yè)所室主任、研究員。韓衛(wèi)輝，國家發(fā)展改革委產業(yè)所研究實習員〕