統(tǒng)籌扶持傳統(tǒng)小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展積極應對“誰來種地”隱憂上升問題

黨中央、國務院高度重視“誰來種地”這個問題。近年，隨著我國人口總量結構和經(jīng)濟社會發(fā)展變化，農(nóng)業(yè)就業(yè)人員加快減少，疊加生產(chǎn)成本上升以及部分體制性因素影響，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育放緩，“誰來種地”隱憂增加。習近平總書記指出，“誰來種地”這個問題，核心是要解決好人的問題。建議緊緊抓住傳統(tǒng)小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“兩個關鍵”，進一步完善政策設計，通過富裕農(nóng)民、提高農(nóng)民、扶持農(nóng)民，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營有效益，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)，打造支撐農(nóng)業(yè)強國建設的現(xiàn)代化隊伍。

一、近年傳統(tǒng)農(nóng)戶數(shù)量減少和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育“一快一慢”反向變化，“誰來種地”隱憂上升

（一）人口“達峰”后農(nóng)業(yè)勞動人口減量化、老齡化加快

我國人口自然增長率持續(xù)下降，2022年全國人口首次出現(xiàn)“負增長”，加之人口城鎮(zhèn)化持續(xù)，農(nóng)業(yè)就業(yè)人員快速下降。一方面，鄉(xiāng)村就業(yè)人員數(shù)量年均降幅，已從2001—2005年的1.1%，持續(xù)增加到2006—2010年的2.2%、2011—2015年的3.1%、2016—2019年的4.0%、2020—2023年的3.7%。另一方面，農(nóng)業(yè)高齡化加速。2021年全國第七次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村60歲、65歲及以上老人的比重分別為23.81%和17.72%，比城鎮(zhèn)分別高出了7.99個、6.61個百分點，10年前這個差距僅為3.19個、2.26個百分點。

（二）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育陷入徘徊期

培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是應對農(nóng)業(yè)就業(yè)人員不足、實現(xiàn)新老接替的重要舉措，但近期我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展放緩。從數(shù)量看，總量增速趨緩。全國農(nóng)民合作社數(shù)量經(jīng)歷2012—2017年平均25%的高增速后，近五年穩(wěn)定在220萬家左右。工商資本下鄉(xiāng)明顯放慢，流入承包地面積年均增速從2018年之前的9%左右，下降至2021年的1.5%。從規(guī)?？?，經(jīng)營面積偏小。以家庭農(nóng)場為例，相比美國農(nóng)場主平均2550畝、日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營體個均370畝的規(guī)模，我國家庭農(nóng)場經(jīng)營面積較小，且近年經(jīng)營面積已從2012年的200畝下降至2021年的121畝。從質量看，多數(shù)具有小農(nóng)戶相似的脆弱性。家庭農(nóng)場在經(jīng)營理念、經(jīng)營水平、市場營銷、機械生產(chǎn)、抵御風險等方面與小農(nóng)戶差別不大；農(nóng)民合作社帶動小農(nóng)戶進入大市場，面臨種養(yǎng)技術水平不高、加工流通能力不強、融資難融資貴等困難。

二、我國“誰來種地”問題既有世界各國發(fā)展的普遍規(guī)律，也受國內(nèi)部分政策性體制性因素制約

（一）邁向高收入經(jīng)濟體過程中農(nóng)業(yè)就業(yè)人員減少加快、新老交替不暢是世界各國共有現(xiàn)象

發(fā)達國家發(fā)展歷程顯示，“誰來種地”是共同的階段性問題。一方面，翻越“高收入墻”前各國農(nóng)業(yè)就業(yè)人員均加速減少。日本、韓國人均GDP分別于1968年、1994年超過1.2萬美元，達到高收入經(jīng)濟體標準，在此之前農(nóng)村人口均大量減少，此后占比逐步趨于穩(wěn)定。2021年，我國人均GDP首次超過1.2萬美元，出現(xiàn)了與發(fā)達國家邁向高收入經(jīng)濟體之前，農(nóng)村人口快速減少的共同現(xiàn)象。另一方面，培育年輕農(nóng)民是普遍難題。進入高收入經(jīng)濟體后，城市就業(yè)崗位更多、生活更優(yōu)越，對年輕人吸引力更大，多數(shù)發(fā)達國家都存在農(nóng)業(yè)高齡化問題。例如，韓國2000年60歲以上農(nóng)民占比51.1%，到2015年提升至將近70%，甚至37.8%的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口超過了70歲，時至今日韓國農(nóng)業(yè)高齡化仍在加深。

（二）我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育還存在體制性政策性問題制約

既要認識到我國農(nóng)業(yè)就業(yè)人員減量化、高齡化的歷史客觀規(guī)律，更要認識到制約我國新型農(nóng)民培育、農(nóng)業(yè)新老接替的體制性政策性因素。

一是我國農(nóng)業(yè)扶持政策偏弱、務農(nóng)效益較低。對農(nóng)業(yè)實行補貼、促進農(nóng)民增收是世界發(fā)達國家（地區(qū)）的通行做法，歐美國家農(nóng)民收入40%以上來自政府補貼。我國農(nóng)業(yè)補貼水平較低，根據(jù)世貿(mào)組織最新通報數(shù)據(jù)，我國“綠箱”措施補貼僅占當年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的13%，遠低于美國的34%和日本的20%水平，對農(nóng)民直接補貼的“綠箱”政策占比不足5%，大幅低于美國的28%和歐盟的49%。同時，受農(nóng)資價格、土地租金等上漲影響，農(nóng)業(yè)收益較低，如2020—2022年四川省稻谷每畝凈利潤從130.3元降至35.6元，不少農(nóng)民反映“種地一年不如打工一月”，加劇了傳統(tǒng)農(nóng)戶撂荒、年輕人不種田。部分地區(qū)出現(xiàn)了家庭農(nóng)場和合作社退租土地，規(guī)模經(jīng)營“開倒車”的現(xiàn)象。

二是農(nóng)村要素市場建設滯后，不滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展需求。一方面，“用地難”問題普遍。農(nóng)村宅基地和農(nóng)房長期閑置空置，無法成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地來源。另一方面，“融資難”問題突出。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大量投入凝結在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施與生物資產(chǎn)上，但農(nóng)村產(chǎn)權制度改革、金融產(chǎn)品創(chuàng)新滯后，這些資產(chǎn)無法抵押融資。

三是涉農(nóng)政策預期不穩(wěn)、工商資本不敢投。近年我國調(diào)整了部分涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)政策，部分地區(qū)在“大棚房”整治、防止耕地“非糧化”等政策執(zhí)行中搞層層加碼、“一刀切”，不少企業(yè)投資“打水漂”，加劇了近年民間農(nóng)業(yè)投資波動幅度，部分工商資本對下鄉(xiāng)和擴大農(nóng)業(yè)投資持觀望狀態(tài)。

三、統(tǒng)籌兼顧扶持傳統(tǒng)小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

應對“誰來種地”問題，既要做好傳統(tǒng)小農(nóng)戶“存量”文章，又要做好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“增量”文章，核心要義是讓務農(nóng)有收益。要立足當下、運用社會化服務力量推動小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，立足長遠、下大力氣培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進務農(nóng)人員新老有序交替。

（一）優(yōu)化補貼政策增加務農(nóng)收入

我國非特定“黃箱”補貼還有很大空間，“綠箱”補貼可實施領域較寬，要優(yōu)化政策實施。一是用足用活“黃箱”和“藍箱”補貼。在符合世貿(mào)規(guī)則前提下用足“黃箱”補貼，適時將個別農(nóng)產(chǎn)品的特定“黃箱”補貼調(diào)整為非特定“黃箱”或“藍箱”補貼。二是增加“綠箱”政策舉措。加大自然災害救濟、不與生產(chǎn)掛鉤的收入支持等對種糧農(nóng)民進行直接支持的補貼力度，加強農(nóng)田水利、糧食倉儲物流和農(nóng)業(yè)科技等基礎設施建設，加快推進高標準農(nóng)田建設和東北黑土地保護，將符合條件的種糧大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體納入支持范圍。三是推動農(nóng)業(yè)補貼政策轉型。在確保農(nóng)民收入穩(wěn)定增長前提下，以綠色生態(tài)為導向，完善耕地保護補償機制，支持采用節(jié)約型新品種新技術。

（二）完善農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)定農(nóng)業(yè)收入

農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育具有“穩(wěn)定器”作用，要加快完善農(nóng)業(yè)保險政策體系。一是推動農(nóng)業(yè)保險賠付由“保成本”向“保收入”轉變。通過多保多補、獎補結合等手段改進農(nóng)業(yè)保險補貼，引導和鼓勵農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體擴大保險規(guī)模、拓寬保險范圍、提高保險標的。二是加快建立農(nóng)業(yè)再保險補貼機制和巨災風險基金。通過再保險機制分散風險，研究建立農(nóng)業(yè)巨災風險基金，提高農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營水平和可持續(xù)性。三是大力發(fā)展地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險。加快落實覆蓋全國31個省區(qū)市的優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品“以獎代補”政策，適時推動特色農(nóng)產(chǎn)品保險金額提升、品種數(shù)量增加、區(qū)域范圍拓寬。

（三）以要素改革提升產(chǎn)業(yè)鏈、增強農(nóng)業(yè)吸引力

要素結構優(yōu)化是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級、價值提升的根本動力，是吸引社會力量發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關鍵因素。一是健全農(nóng)業(yè)用地支持政策。完善農(nóng)業(yè)配套設施和附屬設施建設標準和用地規(guī)范，加快推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與盤活利用農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房，用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是強化農(nóng)業(yè)金融體系。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)抵質押物范圍，推動發(fā)展土地經(jīng)營權抵押、糧食抵押、農(nóng)機具抵押等信貸工作，探索開展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周期相匹配的流動資金貸款和中長期貸款。三是加快推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字化。要充分發(fā)揮數(shù)字要素賦能鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、提升產(chǎn)業(yè)價值的促進作用，在種養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品溯源、區(qū)域公用品牌營銷、全產(chǎn)業(yè)鏈信息監(jiān)測預警等重點領域，制定實施數(shù)字化改造試點示范項目，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)字技術采納。

（四）大力培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才隊伍

人才是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的希望，是破解農(nóng)業(yè)后繼乏人問題的關鍵，既要優(yōu)化存量、又要增加增量。一方面，要大力培育人才。探索新型職業(yè)農(nóng)民培訓和中高職學歷教育、農(nóng)業(yè)職業(yè)技能鑒定、農(nóng)村實用人才培養(yǎng)等相互銜接的機制，支持農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等主體與院校合作承擔培訓工作。另一方面，要積極引進人才。優(yōu)化鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)支持服務體系，引導青年人才下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，協(xié)同財政部充分發(fā)揮財政政策、產(chǎn)業(yè)政策引導功能，不斷推動工商企業(yè)帶著資金和人才隊伍投向農(nóng)業(yè)。

（五）增強社會化服務帶動小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

當前和今后很長一個時期，家庭經(jīng)營仍將是我國農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營方式，要通過社會化服務有效應對農(nóng)業(yè)高齡化問題，確保小農(nóng)戶在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中“不掉隊”。一是拓展農(nóng)業(yè)服務領域。堅持需求導向，通過對農(nóng)業(yè)社會化服務主體的信息服務、融資擔保、土地供給等支持，推動服務范圍從糧棉油糖等大宗農(nóng)作物向果菜茶等經(jīng)濟作物拓展。二是提升服務科技水平。支持農(nóng)業(yè)社會化服務主體集成推廣應用綠色優(yōu)質新品種、先進適用技術和現(xiàn)代物質裝備，支持服務主體與科研院所等加強合作，積極推廣“科技小院”好做法好模式。三是加大對農(nóng)業(yè)社會化服務支持力度。探索給予減免稅收、低息貼息貸款等優(yōu)惠政策，支持農(nóng)業(yè)社會化服務主體更好地服務和帶動小農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

（六）健全涉農(nóng)政策管理穩(wěn)定壯大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)

農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)隊伍的中堅力量，要營造穩(wěn)定、可預期的投資環(huán)境，讓工商資本敢下鄉(xiāng)、龍頭企業(yè)敢投資。一是推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持政策轉型。要引導地方政府從選擇產(chǎn)業(yè)向服務產(chǎn)業(yè)轉型，改變靠補貼、靠項目、靠批地等支持特定產(chǎn)業(yè)的模式，持續(xù)完善《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》。二是規(guī)范涉農(nóng)政策執(zhí)行。明晰涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行標準邊界，規(guī)范地方政府涉農(nóng)優(yōu)惠政策兌現(xiàn)行為，將地方“層層加碼”“一刀切”等違規(guī)行為納入督察問責范疇。三是推進強制性涉農(nóng)政策法治化建設。加快完善全國和地方性涉農(nóng)法規(guī)，提高強制性涉農(nóng)政策依法執(zhí)行水平。

〔本文系國家社會科學基金青年項目“混合經(jīng)營對農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的作用機理及其政策體系研究”（編號：21CJY060）階段性成果〕

〔周振，國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所。張鵬，海油富島（上海）化學有限公司〕