加快推進(jìn)適老化改造的對(duì)策建議

推進(jìn)適老化改造，增加老年人基本公共服務(wù)供給，是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。當(dāng)前我國(guó)人口老齡化加速，2023年，我國(guó)60歲及以上人口規(guī)模達(dá)到2.97億人，占總?cè)丝诘?1.1%，加快推進(jìn)與人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)的改造工程的重要性、緊迫性日益凸顯。2024年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)增進(jìn)老年人福祉的意見(jiàn)》，將適老化改造列為七大銀發(fā)經(jīng)濟(jì)潛力產(chǎn)業(yè)之一，推進(jìn)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)，開(kāi)展居家適老化改造和數(shù)字適老化能力提升工程。近年來(lái)，我國(guó)推進(jìn)公共場(chǎng)所、住宅與數(shù)字技術(shù)適老化改造取得積極成效，但加快推進(jìn)適老化改造還面臨全社會(huì)重視程度不足、社會(huì)資本參與不夠等難點(diǎn)問(wèn)題，需要有針對(duì)性解決。

一、適老化改造的范圍界定

既有研究對(duì)適老化改造的范圍尚無(wú)統(tǒng)一界定。本研究將針對(duì)老年人特定需求場(chǎng)景，開(kāi)展的公共場(chǎng)所環(huán)境設(shè)施、住宅以及數(shù)字技術(shù)的無(wú)障礙改造行為，統(tǒng)稱(chēng)為“適老化改造”，細(xì)分為“公共場(chǎng)所適老化改造”“居家適老化改造”“科技適老化改造”三類(lèi)。公共場(chǎng)所適老化改造主要指建筑硬件改造，例如，安裝地面防滑、扶手、呼救設(shè)施，改造出入口坡道，支持有條件的樓棟加裝電梯，建設(shè)社區(qū)老年食堂或日間照料中心等；居家適老化改造是對(duì)老年人居家生活場(chǎng)景進(jìn)行物理環(huán)境改造，例如，改造住宅地面、門(mén)、如廁洗浴設(shè)備、廚房設(shè)備，配置智能化用具或改造現(xiàn)有用具，加裝床邊護(hù)欄、護(hù)理床等老年家具；科技適老化改造是針對(duì)老年人認(rèn)知能力、生理機(jī)能和使用需求，改造升級(jí)或定制設(shè)計(jì)數(shù)字技術(shù)產(chǎn)品及應(yīng)用軟件，推動(dòng)老年人平等、便利、安全地使用數(shù)字技術(shù)，例如，手機(jī)應(yīng)用軟件使用方式從“看”向“聽(tīng)”轉(zhuǎn)變，開(kāi)發(fā)方言識(shí)別、大字模式等宜老技術(shù)。

二、我國(guó)適老化改造實(shí)踐取得積極成效

我國(guó)一直高度重視老齡工作。黨的十八大以來(lái)，老齡事業(yè)政策制度與標(biāo)準(zhǔn)體系逐步健全，各地在老年人重點(diǎn)關(guān)注和急需的公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛深入開(kāi)展實(shí)踐，滿足老年人對(duì)高質(zhì)量參與社會(huì)生活的迫切需求，全方位提高老年人生活品質(zhì)與生命質(zhì)量。

（一）適老化改造標(biāo)準(zhǔn)體系逐步健全

2012年，住建部發(fā)布《無(wú)障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》，規(guī)范城市道路、城市廣場(chǎng)、城市綠地、居住區(qū)、居住建筑、公共建筑及歷史文物保護(hù)建筑等工程設(shè)施的無(wú)障礙設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，成為我國(guó)公共場(chǎng)所和既有住宅適老化改造的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。2013年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》提出，各地要按照無(wú)障礙設(shè)施工程建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，推動(dòng)和扶持老年人居家無(wú)障礙設(shè)施的改造。住建部陸續(xù)制修訂《無(wú)障礙設(shè)施施工驗(yàn)收及維護(hù)規(guī)范》《老年人照料設(shè)施建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》《老年人居住建筑》建筑國(guó)標(biāo)等適老化改造設(shè)計(jì)施工及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范并提升全國(guó)適老化改造技術(shù)水平。近幾年，隨著適老化改造需求逐漸增加，安徽、湖南、江西、四川等多地陸續(xù)出臺(tái)居家適老化改造指導(dǎo)手冊(cè)等作為地方標(biāo)準(zhǔn)，自上而下、“國(guó)家+地方”的適老化改造標(biāo)準(zhǔn)體系逐步健全。

（二）公共場(chǎng)所適老化改造廣泛深入推進(jìn)

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)加快打造方便、實(shí)用、安全的適老化公共場(chǎng)所。由于公共場(chǎng)所的涉及面廣、改造內(nèi)容繁雜、資金投入量大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，多地從老年人日常出行需求出發(fā)，將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)和公共出入口作為公共場(chǎng)所適老化改造的切入口。2017年，廈門(mén)、廣州等15個(gè)城市率先啟動(dòng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造試點(diǎn)，把加裝電梯和無(wú)障礙通道改造作為改造重心。2020年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確將小區(qū)及周邊適老設(shè)施、無(wú)障礙設(shè)施納入改造內(nèi)容，鼓勵(lì)各地因地制宜確定改造內(nèi)容清單、標(biāo)準(zhǔn)和支持政策，我國(guó)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)適老化改造全面展開(kāi)。截至2023年11月底，全國(guó)累計(jì)新開(kāi)工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)近22萬(wàn)個(gè)，住建部等部ndrsIhCqP7fAfDUq5s+AZfNZnDOUrce1z8m/BYtTGxY=門(mén)推出一批無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)示范市縣案例向全國(guó)推廣。

（三）圍繞特定人群開(kāi)展居家適老化改造

黨的十八大以來(lái)，上海、北京、江蘇、浙江等較發(fā)達(dá)省市率先對(duì)城鎮(zhèn)“三無(wú)”、農(nóng)村“五?！睂?duì)象、低保及低保邊緣等經(jīng)濟(jì)困難老年人家庭住宅，以及失能或半失能的老年人家庭住宅開(kāi)展適老化改造，探索引入社會(huì)資本參與改造工作。例如，2012年，上海市在市政府實(shí)事工程中加入“為1000個(gè)低保困難老年人家庭提供居室改造服務(wù)”，由上海市民政局牽頭，社會(huì)福利彩票公益基金每年出資2000萬(wàn)元支持，通過(guò)招投標(biāo)選擇街道基層組織與社會(huì)組織具體運(yùn)作，對(duì)年滿70周歲、低保困難的老年人和困難孤老人員的住宅進(jìn)行改造。2016年，北京市啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)困難老年人居家適老化改造工作，對(duì)北京市戶籍60周歲及以上的城市特困、農(nóng)村“五?！?、低保、低收入老年人家庭進(jìn)行適老化改造，改造標(biāo)準(zhǔn)為5000元/戶；各市轄區(qū)通過(guò)政府采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)評(píng)估服務(wù)組織和服務(wù)供應(yīng)商，建立改造目錄清單，依托北京市養(yǎng)老服務(wù)與管理信息平臺(tái)對(duì)改造過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理。2022年，民政部等4部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)“十四五”特殊困難老年人家庭適老化改造工作的通知》，在“十四五”時(shí)期支持全國(guó)200萬(wàn)戶特殊困難高齡、失能、殘疾老年人家庭適老化改造，并明確各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）改造任務(wù)，我國(guó)對(duì)特定人群開(kāi)展的居家適老化改造工程從較發(fā)達(dá)地區(qū)向全國(guó)推廣，各地因地制宜決定資金籌集方式、改造補(bǔ)貼額度和具體改造內(nèi)容。

（四）科技適老化改造順利起步并推廣

伴隨數(shù)字技術(shù)和智能服務(wù)廣泛應(yīng)用，2020年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難實(shí)施方案的通知》，要求有效解決老年人在運(yùn)用智能技術(shù)方面遇到的困難，標(biāo)志著我國(guó)科技適老化改造正式起步。2021年，工信部在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用適老化及無(wú)障礙改造專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，推動(dòng)老年群體更好地適應(yīng)并融入互聯(lián)網(wǎng)，首批完成了325家網(wǎng)站或手機(jī)APP適老化改造，覆蓋新聞資訊、社交通訊、生活購(gòu)物、金融服務(wù)、旅游出行、醫(yī)療健康等6大類(lèi)。2023年12月，工信部印發(fā)《促進(jìn)數(shù)字技術(shù)適老化高質(zhì)量發(fā)展工作方案》，提出加快數(shù)字技術(shù)適老化領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、提升產(chǎn)品服務(wù)供給質(zhì)量、優(yōu)化服務(wù)用戶體驗(yàn)等重點(diǎn)任務(wù)，推動(dòng)科技適老化由“從無(wú)到有”向“從有到優(yōu)”邁進(jìn)。

三、加快推進(jìn)適老化改造的難點(diǎn)堵點(diǎn)

當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)公共設(shè)施和住宅的適老化程度總體較低，中小城市、偏遠(yuǎn)地區(qū)、農(nóng)村老年人住所和公共設(shè)施不適老問(wèn)題突出，科技產(chǎn)品服務(wù)適老化改造程度距離實(shí)際需要有較大差距，難以適應(yīng)快速增長(zhǎng)的老齡人口數(shù)量和老年人需求。

（一）社會(huì)對(duì)適老化改造必要性緊迫性認(rèn)知不夠

當(dāng)前我國(guó)尊老、敬老、愛(ài)老、助老的社會(huì)氛圍還不夠強(qiáng)，公眾對(duì)人口老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻性認(rèn)識(shí)不足、應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)不夠、對(duì)適老化改造關(guān)注不多，缺乏主動(dòng)推動(dòng)適老化改造的積極性和觀念意識(shí)，全社會(huì)的適老化改造需求尚未普遍激發(fā)。中青年群體對(duì)適老化改造的重要性認(rèn)知不夠，在日常生活中對(duì)老年人需求關(guān)注較少，尤其對(duì)公共場(chǎng)所和科技適老化改造的范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)缺乏深入了解；低齡老年人常有“不服老”心態(tài)，認(rèn)為不需要居家適老化產(chǎn)品及服務(wù)；高齡老年人對(duì)自有住宅改造的顧慮較多，“怕花錢(qián)、怕吃虧、怕麻煩”，又因適老化改造方案的靈活性多樣性匹配度不足、財(cái)政資金不能完全覆蓋，缺乏改造的動(dòng)力。

（二）適老化改造的長(zhǎng)期資金來(lái)源不穩(wěn)定

適老化改造需要長(zhǎng)期大量資金投入，由于軟硬件設(shè)施的改造和運(yùn)營(yíng)維護(hù)收益較低，民間資本的參與意愿總體不高。大多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）公共場(chǎng)所適老化改造資金來(lái)源于單一的公共財(cái)政投入，尤其依賴(lài)中央財(cái)政投入，缺少穩(wěn)定的多元化融資及回報(bào)機(jī)制，客觀上限制了財(cái)政收入緊張地區(qū)推進(jìn)適老化改造的積極性；居家適老化改造費(fèi)用通常由財(cái)政和老年人共同負(fù)擔(dān)，但老年人消費(fèi)習(xí)慣節(jié)儉，愿意投入改造的資金不多；科技適老化改造主要依賴(lài)網(wǎng)站及軟件開(kāi)發(fā)商自發(fā)投入，因廣告是盈利的主要來(lái)源，而宜老網(wǎng)站及軟件應(yīng)當(dāng)減少或去除廣告，開(kāi)發(fā)商缺少投資動(dòng)力。

（三）適老化改造的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)滯后

公共場(chǎng)所適老化改造方面，全國(guó)大部分社區(qū)尚未配備無(wú)障礙設(shè)施，部分城鎮(zhèn)老舊小區(qū)嘗試加裝電梯，但因標(biāo)準(zhǔn)化改造流程缺失或不健全，涉及利益主體多、協(xié)調(diào)難，審批手續(xù)繁雜，施工時(shí)間周期長(zhǎng)，部分小區(qū)加裝一部電梯需要一至兩年，改造進(jìn)展總體緩慢。居家適老化改造方面，缺乏全國(guó)統(tǒng)一、強(qiáng)制性的國(guó)標(biāo)、行標(biāo)，住建部發(fā)布的《城市居家適老化改造指導(dǎo)手冊(cè)（2023年）》以及各地發(fā)布的改造技術(shù)規(guī)范大多為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，地方間、企業(yè)間、地方與企業(yè)間產(chǎn)品無(wú)法兼容通用，有“一地一標(biāo)”甚至“一企一標(biāo)”的不規(guī)范趨勢(shì)?？萍歼m老化改造方面，數(shù)字技術(shù)適老化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺失，已改造的應(yīng)用軟件質(zhì)量參差不齊，部分軟件搜索難、切換入口不統(tǒng)一、廣告彈窗多，難以匹配老年人使用需求。

（四）適老化改造的整體效能有待提升

整體看，我國(guó)適老化改造質(zhì)量和服務(wù)水平還不夠高。公共場(chǎng)所適老化改造方面，產(chǎn)品安全性和品質(zhì)控制還不到位，驗(yàn)收和評(píng)估機(jī)制不健全，后續(xù)養(yǎng)護(hù)維修責(zé)任主體不清晰，“有建設(shè)、缺維護(hù)”的矛盾較為突出。居家適老化改造方面，監(jiān)管空白點(diǎn)較多，資質(zhì)認(rèn)定體系不健全，服務(wù)機(jī)構(gòu)通常為傳統(tǒng)裝修團(tuán)隊(duì)轉(zhuǎn)型而成，隊(duì)伍不固定，適老化改造的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，缺少驗(yàn)收、評(píng)估、回訪和售后維修機(jī)制。科技適老化改造方面，智能產(chǎn)品設(shè)備的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范跟進(jìn)慢，適老化網(wǎng)站及手機(jī)APP普遍缺少合規(guī)監(jiān)管和安全認(rèn)證，對(duì)老年人隱私信息和個(gè)人權(quán)益保護(hù)不足。

四、對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，強(qiáng)化全社會(huì)對(duì)適老化改造重要性的認(rèn)知

大力營(yíng)造尊老敬老愛(ài)老的良好社會(huì)氛圍，加強(qiáng)老年友好型社會(huì)、銀發(fā)經(jīng)濟(jì)有關(guān)理念知識(shí)的普及教育，改變中青年群體、企業(yè)對(duì)人口老齡化的傳統(tǒng)認(rèn)知，引導(dǎo)社會(huì)觀念從“人口負(fù)擔(dān)”向“長(zhǎng)壽紅利”轉(zhuǎn)變，推動(dòng)各類(lèi)主體積極參與培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能。利用社區(qū)、媒體等各類(lèi)媒介宣傳推廣適老化改造的益處和國(guó)內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法，提高全社會(huì)關(guān)注度，盡快形成人人關(guān)心、人人參與的無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)氛圍。

（二）持續(xù)優(yōu)化財(cái)政資源配置，用好市場(chǎng)化融資渠道

統(tǒng)籌使用適老化改造有關(guān)產(chǎn)業(yè)的中央財(cái)政資金，按照常住老年人口規(guī)模、改造實(shí)際情況、地方財(cái)政投資能力，持續(xù)優(yōu)化配置財(cái)政資源，加大財(cái)政資源對(duì)農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)公共空間無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)的傾斜力度。鼓勵(lì)老齡化程度較高、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立適老化改造專(zhuān)項(xiàng)資金，鼓勵(lì)其他地區(qū)結(jié)合本地適老化改造實(shí)際和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，研究通過(guò)稅收優(yōu)惠、經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼、簡(jiǎn)化審批流程、加強(qiáng)要素保障等方式，引導(dǎo)有條件的企事業(yè)單位、社會(huì)組織、福利彩票公益金等社會(huì)資本參與新增適老化改造項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)管護(hù)。適應(yīng)個(gè)性化、高端化、品質(zhì)化的適老化改造新趨勢(shì)，建立差異化定價(jià)、公益性與商業(yè)性并存的改造機(jī)制，吸引民間資本投入適老化改造事業(yè)，提供規(guī)范、專(zhuān)業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加快相關(guān)金融產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新，在不新增地方政府隱性債務(wù)的前提下，按照市場(chǎng)化原則，為適老化改造項(xiàng)目提供資金支持。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)情實(shí)際，論證適老化改造納入由政府、相關(guān)企事業(yè)單位和個(gè)人共同分擔(dān)的長(zhǎng)期保險(xiǎn)制度的可行性，減輕老年人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（三）加強(qiáng)制度保障，完善適老化改造標(biāo)準(zhǔn)流程

全面落實(shí)落地《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法》，加快修訂地方性法規(guī)規(guī)章，制定適老化改造組織管理、財(cái)政支持、主體責(zé)任、服務(wù)流程、從業(yè)資質(zhì)、監(jiān)管機(jī)制等方面實(shí)施細(xì)則和配套政策，明確各級(jí)有關(guān)政府部門(mén)在改造前、改造中、改造后的責(zé)任和協(xié)作關(guān)系，為適老化改造提供全方位、多層次的制度保障。增加適老化改造強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的有效供給，編制國(guó)家市政工程和住宅適老化改造強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，強(qiáng)化各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用實(shí)施，提高適老化改造安全性可靠性，形成“放心改造”的社會(huì)氛圍。規(guī)范適老化改造實(shí)施流程，聚焦“申請(qǐng)與審核”“制定方案與施工”“驗(yàn)收、回訪與維修”三個(gè)重點(diǎn)步驟，建立全國(guó)統(tǒng)一的改造前評(píng)估機(jī)制、改造后驗(yàn)收機(jī)制、定期回訪機(jī)制與維修服務(wù)機(jī)制。對(duì)于老舊小區(qū)加裝電梯、手機(jī)APP改造等難點(diǎn)焦點(diǎn)領(lǐng)域，加快制定國(guó)家層面的標(biāo)準(zhǔn)流程、實(shí)施細(xì)則和推進(jìn)方案，確保老舊小區(qū)改造高質(zhì)量、高效率推進(jìn)，確保裝機(jī)量較大的手機(jī)APP全部推出適老化版本。

（四）完善市場(chǎng)監(jiān)管，提高適老化改造產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量

規(guī)范適老化改造領(lǐng)域市場(chǎng)秩序，建立適老化改造企業(yè)與職業(yè)資質(zhì)認(rèn)定制度，建立適老化改造全流程監(jiān)管機(jī)制，定期開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查和改造巡查回訪。加強(qiáng)適老化改造領(lǐng)域信用建設(shè)，充分利用全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，增加企業(yè)失信成本，促進(jìn)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)和公平競(jìng)爭(zhēng)。嚴(yán)厲打擊適老化改造過(guò)程中的欺老騙老行為，暢通老年消費(fèi)者維權(quán)渠道，簡(jiǎn)化維權(quán)流程，建立面向老年消費(fèi)者的消費(fèi)仲裁中心，將標(biāo)的額較小的適老化改造爭(zhēng)議交由中心快速調(diào)查解決，適當(dāng)減免仲裁費(fèi)用。持續(xù)優(yōu)化適老化改造服務(wù)，兼顧普適性與針對(duì)性，制定分層級(jí)的改造解決方案，推行居家適老化“一戶一審一改”模式。

（作者為國(guó)家發(fā)展改革委體管所助理研究員）