推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化進一步釋放城鎮(zhèn)化“下半程”潛力

2023年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達66.16%，增速明顯放緩，從普遍規(guī)律看已進入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的后期，城鎮(zhèn)化進程邁入增速換擋的“下半程”。近期，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)研組赴河北保定定州市、衡水故城縣和景縣、石家莊市開展專題調(diào)研發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、縣域發(fā)展、城市建設(shè)等方面呈現(xiàn)新特征新趨勢，面臨新問題新難點，城鎮(zhèn)化的潛力、動力和工作著力點都發(fā)生了明顯變化。展望未來，城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的潛力空間仍然較大，須加快推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，走穩(wěn)走好城鎮(zhèn)化的“下半程”。

一、冀中南地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)新特征新趨勢

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度通道暢通，基本實現(xiàn)常住人口同城同待遇

一是全面放開放寬落戶限制。城區(qū)常住人口300萬以下城市市區(qū)全面放開落戶限制，“憑意愿”即可落戶。城區(qū)常住人口300萬以上的石家莊、唐山、邯鄲市市區(qū)落戶條件放寬到“具有合法穩(wěn)定職業(yè)或合法穩(wěn)定住所”，同時全面放開了重點群體落戶條件。全面實行社區(qū)公共戶口制度，全省設(shè)立社區(qū)公共戶口3207個，社區(qū)公共戶口落戶人員達473487人。二是隨遷子女在縣城就讀升學(xué)與城鎮(zhèn)戶籍人口享受同等待遇。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，定州市進城務(wù)工人員隨遷子女在公辦學(xué)校就讀比例達到98%以上，即便租房也可以就近入學(xué)。例如，定州市第六中學(xué)每個年級都有十多個隨遷子女通過租房合同、務(wù)工證明入學(xué)，與擁有戶籍和房產(chǎn)的學(xué)生享受同等教育。三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城購房主要是為孩子讀書或青年安家。例如，定州市第六中學(xué)有70%—80%的農(nóng)村學(xué)生是通過父母進城買房入學(xué)，調(diào)研訪談的農(nóng)民工90%已經(jīng)在城里買房。另外，河北省將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入住房保障體系，2023年全省籌集保租房3.54萬套、發(fā)放租賃補貼2.54萬戶。

（二）“產(chǎn)業(yè)—園區(qū)—職業(yè)教育”良性互動，形成縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的牽引力

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)，園區(qū)承載產(chǎn)業(yè)發(fā)展，職業(yè)教育培育技能人才，三者的良性互動對縣域城鎮(zhèn)化形成重要牽引力。一是工業(yè)化對城鎮(zhèn)化促進作用明顯。例如，定州北方廚具新城項目全部建成后預(yù)計新增就業(yè)崗位2萬個；故城經(jīng)濟開發(fā)區(qū)通過承接雄安新區(qū)原有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，吸引了周邊村鎮(zhèn)1.1萬余人到園區(qū)就業(yè)。二是產(chǎn)業(yè)園區(qū)專業(yè)化服務(wù)水平不斷提高。據(jù)了解，河北省新增工業(yè)用地已全部按照“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓，今年截至9月底，省級以上工業(yè)園區(qū)供應(yīng)新增工業(yè)用地1659宗、3763.04公頃。三是職業(yè)教育為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要的人才支撐。職業(yè)教育為外地及本地企業(yè)培養(yǎng)了大批技術(shù)人才，并普遍受到市場歡迎。例如，定州技師學(xué)院根據(jù)市場發(fā)展情況動態(tài)調(diào)整專業(yè)設(shè)置，與好利來、中海航等企業(yè)合作共建西點、無人機應(yīng)用技術(shù)等專業(yè)，每年培養(yǎng)1300人左右，學(xué)生畢業(yè)拿雙證（畢業(yè)證和執(zhí)業(yè)資格證），就業(yè)市場供不應(yīng)求，月薪5000元左右。

（三）城市建設(shè)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，宜居、韌性和綠色城市加快建設(shè)

河北省城市建設(shè)管理水平不斷提高，2022年縣城及以上城市供水普及率達到100%、污水處理率達到98%、生活垃圾無害化處理率達到100%。一是老舊小區(qū)、棚戶區(qū)改造取得巨大進展。全省共有城鎮(zhèn)老舊小區(qū)14311個，現(xiàn)已改造完成13463個。2023年以來，全省棚戶區(qū)已開工14.5萬套、建成10.5萬套，完成城市老舊管網(wǎng)改造1977.8公里。二是城市內(nèi)澇治理扎實開展。今年以來，河北省加快排查整治內(nèi)澇隱患1.5萬個，實現(xiàn)動態(tài)清零。建立排水防澇協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，提前降低排澇河道水位、及時抽排積水，確保城市安全度汛。三是城市綠色低碳水平不斷提高。河北省重視并推動城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域節(jié)能降碳，大力開展超低能耗建筑建設(shè)試點示范和高品質(zhì)綠色建筑、零碳建筑等科技示范。2023年1—9月，新開工被動式超低能耗建筑168.3萬平方米，城鎮(zhèn)竣工建筑中綠色建筑占99.86%。

二、城鎮(zhèn)化“下半程”面臨新問題新難點

（一）加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化應(yīng)調(diào)整工作重點

一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城不落戶成為普遍現(xiàn)象。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在全面放開落戶限制的情況下，保定市、衡水市等地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶的意愿并不高，調(diào)研訪談的10余位農(nóng)民工均表示不會落戶城鎮(zhèn)。二是特定區(qū)域仍存在落戶限制。雄安新區(qū)和廊坊市北三縣（三河市、香河縣、大廠回族自治縣）因功能定位和地理位置特殊，尚未全面放開落戶限制。雄安新區(qū)實行居住證和積分落戶制度，積分落戶計劃不設(shè)定值，按年度進行調(diào)整；對于符合北京非首都功能疏解要求、雄安新區(qū)特別需要的產(chǎn)業(yè)和人才“特事特辦”。廊坊市北三縣落戶要求具有合法穩(wěn)定住所、合法穩(wěn)定職業(yè)、連續(xù)繳納三年以上社?；蚣{稅。三是階段性、區(qū)域性的學(xué)位緊張和大班額問題有待化解。由于二孩入學(xué)高峰來臨、新建小區(qū)過于集中以及民辦學(xué)校驟然壓減等原因，部分公辦學(xué)校學(xué)位緊張。例如，景縣新苑小學(xué)現(xiàn)有4300名學(xué)生，70個教學(xué)班，今年入學(xué)高峰多招生200余人，學(xué)位較為緊張，存在大班額情況。該校負責(zé)同志表示，未來至少要再增加1000個學(xué)位。另外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“城鄉(xiāng)兩頭跑”“年輕人進城、老人留在村里”“冬季進城、開春回鄉(xiāng)”等現(xiàn)象十分常見，對公共服務(wù)設(shè)施布局提出新要求。

（二）縣域工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化需進一步加強統(tǒng)籌指導(dǎo)

一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色化差異化不夠。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各縣市仍然存在產(chǎn)業(yè)特色不突出問題，沒有形成以幾家企業(yè)為龍頭、多家企業(yè)做配套、具有廣泛帶動力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，普遍存在“撿進籃子都是菜”現(xiàn)象。二是產(chǎn)業(yè)園區(qū)提級擴能須更加精準(zhǔn)。為推進集約節(jié)約用地，河北省各級政府均為各地開發(fā)區(qū)提出了畝均稅收達到10—25萬元/畝的要求。但從實際調(diào)研的園區(qū)來看，不少園區(qū)實際稅收難以達到這一標(biāo)準(zhǔn)，主要是一些老園區(qū)存在大量相對低效的存量項目和免征稅的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。另外，部分工業(yè)用地雖然畝均稅收低，但卻提供了大量就業(yè)崗位，不應(yīng)一概而論。三是職業(yè)教育須進一步擴大就業(yè)培訓(xùn)覆蓋面。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前職業(yè)教育主要針對應(yīng)屆畢業(yè)生，已經(jīng)進入社會的農(nóng)民工培訓(xùn)并沒有形成成熟的培養(yǎng)體系，培訓(xùn)數(shù)量和質(zhì)量均有待提升。

（三）城市建設(shè)亟需補齊短板弱項

一是社區(qū)民生設(shè)施依舊不足。老舊小區(qū)改造是解決群眾急難愁盼問題的重要民生工程。當(dāng)前，河北省老舊小區(qū)硬件上的改善雖已基本完成，但在社區(qū)養(yǎng)老、托育和公共文體設(shè)施配套建設(shè)上較為滯后，社區(qū)功能不完整。二是城市內(nèi)澇治理短板亟待補齊。城市排水、內(nèi)澇治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚存歷史欠賬，在城市可滲透地面面積、雨水管網(wǎng)達標(biāo)率、排水風(fēng)險點積水自動監(jiān)測等方面存在短板。三是城市綠色低碳發(fā)展任重道遠。各城市在新建綠色建筑中星級建筑建設(shè)、既有建筑節(jié)能改造、建筑垃圾資源化利用等方面表現(xiàn)欠佳，面向2030年前碳達峰、2060年前碳中和目標(biāo)，低碳城市建設(shè)任務(wù)艱巨。

三、推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，有效釋放“下半程”潛力空間

（一）以基本公共服務(wù)均等化為抓手，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

一是以特定區(qū)域為重點進一步深化戶籍制度改革，在河北北三縣區(qū)域?qū)嵭懈訉捤傻穆鋺魲l件，探索將落戶與買房門檻脫鉤，大幅剝離戶籍制度關(guān)聯(lián)的各類社會福利供給門檻，推動城市各項公共服務(wù)與社保卡進行關(guān)聯(lián)，部分地區(qū)可探索取消戶籍，以社?？ㄈ〈鷳艏娜丝诠芾砉δ?。二是以保障隨遷子女受教育權(quán)利為重點推動基本公共服務(wù)均等化。根據(jù)人口流動實際統(tǒng)籌教師編制。加強前瞻性研究，加強對不同等級、類型學(xué)校規(guī)模和布局的研究預(yù)判，避免因生源數(shù)量減少造成教育投入的大量浪費。對存在大班額現(xiàn)象的學(xué)校，應(yīng)“一校一策”地解決供給問題，而非簡單以一“數(shù)”限之。避免對民辦學(xué)校采取“一刀切”式清退，傷害民間資本積極性。三是以服務(wù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城為導(dǎo)向完善城市住房保障體系。堅持政府保障基本需求、市場滿足多層次住房需求，建立租購并舉的住房制度。面向新市民、青年人的住房需求，通過存量“納?！焙托陆ā凹{?！眱煞N方式，加快保障性住房供應(yīng)。

（二）以促進產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、人才聯(lián)動為重點，提升縣域城鎮(zhèn)化水平

七普數(shù)據(jù)顯示，河北省縣域常住人口4828萬人，占全省人口的64.7%，縣（市）平均城鎮(zhèn)化率僅為49.68%，是未來城鎮(zhèn)化重要的潛力空間。一是深入實施“一縣一業(yè)”強縣富民工程。引導(dǎo)各類縣域依托自身勞動力、資源等比較優(yōu)勢，承接和培育勞動密集型產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等適宜本地的根植性產(chǎn)業(yè)，支持大中城市在周邊縣域布局關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和配套企業(yè)。培育特色優(yōu)質(zhì)企業(yè)，使其成為縣域經(jīng)濟的主導(dǎo)者、整合者、帶動者。二是開展縣域園區(qū)提級擴能行動。鼓勵支持縣城園區(qū)加快消化批而未供土地，處置閑置土地。完善園區(qū)考核機制，考慮到實際畝均稅收普遍較低，對園區(qū)考核中的畝均稅收可適度放寬，同時建議有條件的可以將畝均就業(yè)作為重要支持標(biāo)準(zhǔn)。支持國家級高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、農(nóng)高區(qū)托管聯(lián)辦縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)。三是推動縣域職業(yè)教育提質(zhì)擴面。以學(xué)生為本，推動教育部門主管的?？平逃?、職教中心等與人社部門主管的技工學(xué)校等職業(yè)教育融合發(fā)展，推動互通互認。在縣域遴選一批國家產(chǎn)教融合試點城市，推動形成產(chǎn)教融合頭雁效應(yīng)。探索面向社會的職業(yè)教育體系，形成成熟的職業(yè)再教育培養(yǎng)模式。

（三）設(shè)立專項資金，支持城市補齊短板弱項

城市建設(shè)短板弱項量大面廣，改造任務(wù)繁重，建議設(shè)立中央預(yù)算內(nèi)專項資金予以支持。一是開展社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)行動。摸清各類設(shè)施和公共活動空間建設(shè)短板，以及待改造小區(qū)及周邊地區(qū)可盤活利用的閑置房屋資源、空閑用地等存量資源，在改造中有針對性地配建居民最需要的養(yǎng)老、托育、助餐、停車、體育健身等各類設(shè)施，加強適老及適兒化改造、無障礙設(shè)施建設(shè)，解決“一老一小”方面難題。二是“一城一策”系統(tǒng)提升城市防洪排澇能力。堅持因地制宜、整體設(shè)計，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)外洪與內(nèi)澇、“灰色設(shè)施”與“綠色設(shè)施”，科學(xué)規(guī)劃、合理安排洪澇水出路及治理方案。實施老城區(qū)防洪排澇提標(biāo)改造工程，結(jié)合老舊小區(qū)及道路改造提升管網(wǎng)排澇能力，改造及增設(shè)泵站，推進老城區(qū)雨污分流改造。三是加快綠色低碳城市建設(shè)。實施建筑領(lǐng)域碳達峰、碳中和行動，推進既有建筑綠色化改造，鼓勵與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、農(nóng)村危房改造、抗震加固等同步實施，實施綠色建筑統(tǒng)一標(biāo)識制度。

（孔翠芳，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副研究員。張雪原，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心高級規(guī)劃師）