加快破除困境制約推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革取得新成效

近年來，我國土地要素市場化配置改革不斷走深走實(shí)，一系列法律、政策措施的出臺，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)提供了法律遵循和上位政策指引。近年來試點(diǎn)工作開展取得了一定成效，各地形成了一系列發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和模式，但農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)仍以地方探索為主，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法系統(tǒng)性不強(qiáng)。建議聚焦解決市場規(guī)則不完善、交易服務(wù)不健全、收益分配不明晰、監(jiān)管體系不完備等問題，圍繞價(jià)格、競爭、供求、監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推進(jìn)改革試點(diǎn)下一階段工作取得新成效。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的問題和障礙

自2015年試點(diǎn)開始以來，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革取得了顯著的成效，但集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實(shí)踐離“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”這一改革目標(biāo)仍有較大差距，主要是由于上位規(guī)則不完善、交易平臺不健全、收益分配欠公平、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管能力弱等妨礙了真實(shí)市場機(jī)制的運(yùn)作與發(fā)展。

（一）上位規(guī)則不完善

一是土地所有權(quán)主體及內(nèi)涵不明確。依照我國現(xiàn)行《憲法》《民法典》《土地管理法》等法律法規(guī)，我國現(xiàn)行集體所有制下的土地所有者主體存在三種形式：村農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有及村以下農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有，但實(shí)際中經(jīng)常出現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)主體和所有者代表機(jī)構(gòu)模糊、定位不明晰的現(xiàn)象。二是市場規(guī)則不完善阻礙市場機(jī)制運(yùn)行。集體建設(shè)用地具體交易與實(shí)施規(guī)則都還有待配套性政策法規(guī)予以明確，比如當(dāng)前各地采用征收比例高、浮動范圍大、規(guī)范程度低的增值收益調(diào)節(jié)金體系，導(dǎo)致部分主體在推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中為規(guī)避稅費(fèi)而產(chǎn)生隱形交易行為。

（二）交易平臺不健全

目前，除了少部分起步較早、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)（如江蘇武進(jìn)、上海松江以及北京大興等）已經(jīng)建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場交易平臺，大多數(shù)地區(qū)未能建立城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地交易體系，且為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市配套服務(wù)的信息、中介體系都還很不完善，導(dǎo)致這些地區(qū)在推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中主要由政府指導(dǎo)定價(jià)或由交易雙方私下協(xié)商定價(jià)。

（三）收益分配欠公平

一是政府提取調(diào)節(jié)金的比例和彈性范圍難以統(tǒng)一劃定。2015年之后，《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》提出征收20%—50%的調(diào)節(jié)金，但部分地區(qū)即使按照50%的比例征收調(diào)節(jié)金，集體收益仍大于征地補(bǔ)償收益，導(dǎo)致地方政府對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的積極性不高。二是內(nèi)部分配中農(nóng)民利益缺乏保障。目前，入市后的收益容易被集體所有，而作為該集體成員的農(nóng)民得到的收益常常難以保障，甚至出現(xiàn)了將農(nóng)民排除在收益分配之外的現(xiàn)象。

（四）風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管能力弱

一是入市主體難以有效參與市場競爭。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為入市實(shí)施主體，市場經(jīng)驗(yàn)少，管理水平有限，導(dǎo)致市場主體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合作存在較大的不確定性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營能力也相對較弱，尤其是村級集體經(jīng)濟(jì)組織，難以與社會資本同臺競爭。二是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地監(jiān)管制度尚未建立。閑置用地處置、違法用地處置、供后監(jiān)管等集體建設(shè)用地監(jiān)管制度尚未建立，需從城鄉(xiāng)統(tǒng)一的角度，修訂完善相關(guān)監(jiān)管制度，降低市場配置過程中的風(fēng)險(xiǎn)。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市困境的問題根源

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中，價(jià)格、競爭、供求三類市場機(jī)制運(yùn)行不暢，其問題根源是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地相關(guān)市場機(jī)制的作用機(jī)理、影響因素還有待明晰，以確定未來推進(jìn)的主要環(huán)節(jié)和著力點(diǎn)。

（一）市場機(jī)制的作用機(jī)理不明晰

一是價(jià)格機(jī)制欠合理。價(jià)格機(jī)制是指在市場競爭過程中，市場上某種商品市場價(jià)格的變動與市場上該商品供求關(guān)系變動之間的有機(jī)聯(lián)系的運(yùn)動。它通過市場價(jià)格信息來反映供求關(guān)系，并通過這種市場價(jià)格信息來調(diào)節(jié)生產(chǎn)和流通，從而達(dá)到資源配置。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的價(jià)格尚未合理體現(xiàn)農(nóng)村土地資產(chǎn)的價(jià)值，農(nóng)民、村集體經(jīng)濟(jì)組織、其他用地單位等土地市場參與主體的經(jīng)濟(jì)利益沒有得到充分保障。二是競爭機(jī)制不健全。競爭機(jī)制是各經(jīng)濟(jì)行為主體在市場經(jīng)濟(jì)中，為自身的利益展開價(jià)格競爭或非價(jià)格競爭，遵循優(yōu)勝劣汰的法則進(jìn)一步調(diào)節(jié)市場運(yùn)行的一種機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場尚不發(fā)達(dá)，建設(shè)用地需求主體之間的競爭并不明顯，農(nóng)村土地市場的競爭形式表現(xiàn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地綜合條件和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地投資環(huán)境兩個方面的競爭，競爭機(jī)制的充分發(fā)揮還需進(jìn)一步加力。三是供求機(jī)制不完善。供求機(jī)制是集體經(jīng)營性建設(shè)用地供給方和需求方的一種動態(tài)的價(jià)值平衡機(jī)制，目前供求雙方信息渠道不暢通，雙方無法根據(jù)自身的價(jià)值取向和利益追求進(jìn)行判斷，進(jìn)而難以合理決策供給或需求的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的類別和數(shù)量。

（二）市場機(jī)制的影響因素不明確

一是土地的自然區(qū)位條件、當(dāng)?shù)厥袌龅陌l(fā)育程度以及土地開發(fā)整治情況影響價(jià)格機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。如宗地的面積、位置、環(huán)境、工程地質(zhì)和基礎(chǔ)設(shè)施等基本條件，面積大、位置優(yōu)越的宗地，價(jià)格也較高；市場發(fā)育程度較高，土地價(jià)值凸顯，市場交易價(jià)格也較高。二是土地產(chǎn)品的收益、人口數(shù)量以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平影響競爭機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。影響農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供給的因素分為土地的自然供給和經(jīng)濟(jì)供給，自然供給因素有區(qū)位、可及性、水源和地基等，而經(jīng)濟(jì)供給因素則在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中體現(xiàn)更為明顯。三是用地產(chǎn)權(quán)、入市收益分配機(jī)制、入市制度環(huán)境影響供需機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。如需要在法律上明晰土地產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民一定的土地權(quán)利，才能使他們參與市場競爭的行為不受束縛，更能有效參與市場競爭。

三、構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的市場機(jī)制

（一）圍繞價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)，創(chuàng)新土地價(jià)格管理體系

一是建立分級分類的基準(zhǔn)地價(jià)制度。地方政府應(yīng)根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)用地分等定級的成果，歸類集體建設(shè)用地使用權(quán)的價(jià)格，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場中建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易的基準(zhǔn)價(jià)格體系。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地價(jià)管理體系。地方政府應(yīng)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)空間規(guī)劃導(dǎo)向和土地管理政策，形成城鄉(xiāng)一體的地價(jià)技術(shù)體系、成果體系和管理體系。加強(qiáng)地價(jià)公示，增加基準(zhǔn)地價(jià)的更新頻率，擴(kuò)大應(yīng)用范圍并優(yōu)化應(yīng)用方式。

（二）圍繞競爭機(jī)制實(shí)現(xiàn)，優(yōu)化入市收益分配機(jī)制

一是完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)。研究出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定指導(dǎo)意見，統(tǒng)籌考慮戶籍、土地承包、居住狀況以及村民義務(wù)履行情況等，明確成員資格取得、喪失和保留的具體情形。二是合理合法確定政府調(diào)節(jié)金。明確政府調(diào)節(jié)金的性質(zhì)，合理劃定政府調(diào)節(jié)金的提取比例及彈性范圍，原則是“統(tǒng)籌兼顧”和“使農(nóng)民和集體占比更多”。三是完善集體收益分配機(jī)制。收益分配要兼顧集體長遠(yuǎn)發(fā)展利益和村民個體的當(dāng)下利益，盡可能在規(guī)定集體存留一定數(shù)額的入市土地增值收益前提下，合理合法保障村民獲取平等收益。

（三）圍繞供求機(jī)制實(shí)現(xiàn)，完善供求對接和調(diào)節(jié)

一是搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的交易平臺。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易平臺，促進(jìn)供給主體與需求主體暢通開放地獲取市場信息、競爭平等地出價(jià)議價(jià)以及自由公開地買賣交易。二是建立異地入市調(diào)節(jié)機(jī)制。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)零星、分散的集體建設(shè)用地進(jìn)行整治復(fù)墾后按規(guī)劃將建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整到符合規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)進(jìn)行建設(shè)，強(qiáng)化政府從投資意向、土地整理、指標(biāo)調(diào)換、項(xiàng)目落地的全過程監(jiān)管指導(dǎo)。

（四）完善服務(wù)市場機(jī)制順暢運(yùn)行的監(jiān)管保障制度

一是嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的市場準(zhǔn)入規(guī)則。探索盤活存量集體建設(shè)用地，提高集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平，杜絕通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)為新增建設(shè)用地入市，禁止把農(nóng)民的宅基地納入入市范圍。二是規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的市場行為。加強(qiáng)入市全程監(jiān)管工作，明確監(jiān)管職能部門的責(zé)任分工，建立聯(lián)合監(jiān)管體系，針對不同項(xiàng)目差異化監(jiān)管，因地制宜將入市土地納入當(dāng)?shù)赝恋亟灰资袌龌蚪⑥r(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場進(jìn)行入市交易。三是完善集體收益使用監(jiān)督機(jī)制。通過明確的法律限制對內(nèi)部分配后集體自留部分收益的使用進(jìn)行規(guī)定，建立嚴(yán)格的集體收益使用監(jiān)督機(jī)制，防止集體負(fù)責(zé)人或管理人員侵占、挪用集體利益。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院市場所）