深化管理體制改革助力人口小縣“小而美”發(fā)展

縣域是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本單元，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要戰(zhàn)場(chǎng)。“七普”數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)有390個(gè)常住人口低于15萬(wàn)人的人口小縣，發(fā)展底子薄、基礎(chǔ)差、財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)重，是高質(zhì)量發(fā)展的短板。黨的二十屆三中全會(huì)明確提出“穩(wěn)妥推進(jìn)人口小縣機(jī)構(gòu)優(yōu)化”。山西、陜西、安徽、黑龍江等地先前已陸續(xù)推出改革舉措，取得積極成效。建議在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合主體功能定位，推廣“大部制”改革，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高改革的精準(zhǔn)性、系統(tǒng)性、有效性，減輕小縣發(fā)展負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大腹地和人口規(guī)模，破解縣域“不經(jīng)濟(jì)”難題。

一、人口小縣發(fā)展速度慢、人口流失率高、財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)重，“以改革促發(fā)展”需求迫切

“七普”數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)縣域常住人口7.46億人，平均每個(gè)縣39.9萬(wàn)人。15萬(wàn)人以下的縣市共390個(gè)，占全國(guó)縣域數(shù)量的20.9%。

（一）人口小縣多是偏遠(yuǎn)縣、生態(tài)縣、民族縣、邊境縣，地位重要但發(fā)展底子薄、基礎(chǔ)弱、水平低

人口小縣主要分布在遠(yuǎn)離大城市的西部地區(qū)，76.2%的縣市（297個(gè)）位于西部地區(qū)，74.9%的縣市（292個(gè)）在城市群、都市圈范圍之外。人口小縣生態(tài)地位重要，70.8%的縣市（276個(gè)）是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣，17.2%的縣市（67個(gè)）是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣。人口小縣發(fā)展情況關(guān)系到民族團(tuán)結(jié)和邊境安全，65.6%的縣市（256個(gè)）是民族自治縣（旗）或位于自治區(qū)，19.7%的縣市（77個(gè)）是邊境縣，占全國(guó)邊境縣的55.0%。小縣發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，62.8%的縣市（245個(gè)）是脫貧縣，2021年人口小縣人均GDP是全國(guó)平均水平的80.8%，其中，120個(gè)縣市人均GDP不足全國(guó)平均水平的一半。

（二）常住人口流失更為嚴(yán)重且城鎮(zhèn)化水平明顯偏低，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)顯著制約縣域發(fā)展速度

“七普”數(shù)據(jù)顯示，常住人口在10萬(wàn)—15萬(wàn)人、5萬(wàn)—10萬(wàn)人、5萬(wàn)人以下的縣市分別有144個(gè)、136個(gè)、110個(gè)?！傲铡敝痢捌咂铡逼陂g，人口小縣常住人口減少9.1%，降幅比全國(guó)縣域高4.7個(gè)百分點(diǎn)。其中，邊境縣人口流失更為嚴(yán)重，常住人口減少12.3%；民族地區(qū)縣、5萬(wàn)人以下的小縣人口流失相對(duì)較少，常住人口分別減少4.2%、2.1%。人口小縣常住人口城鎮(zhèn)化率僅為47.8%，比縣域平均水平低0.9個(gè)百分點(diǎn)，比全國(guó)平均水平低16.1個(gè)百分點(diǎn)。人口規(guī)模小、集聚程度低帶來(lái)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2010—2021年，人口小縣GDP總量增長(zhǎng)1.68倍，增幅比全國(guó)低11.2個(gè)百分點(diǎn)，差距有拉大風(fēng)險(xiǎn)。

（三）高度依賴縱向轉(zhuǎn)移支付，人口規(guī)模越小財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)越重

人口小縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低，對(duì)縣域稅收和財(cái)政收入支撐能力弱，2021年，23.8%的縣市（93個(gè)）二產(chǎn)占比不足20%，39.7%的縣市（155個(gè)）一產(chǎn)占比超過(guò)20%。財(cái)政收入少但支出存在剛性，收支缺口大，高度依賴轉(zhuǎn)移支付。2021年，人口小縣平均財(cái)政自給率僅為18.2%，比縣域平均水平低16.2個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，部分縣市數(shù)據(jù)顯示，支撐縣級(jí)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)一般需要上千人，縣域人口規(guī)模越小，財(cái)政供養(yǎng)人員比例越高、負(fù)擔(dān)越重。

二、地方探索推進(jìn)人口小縣改革取得積極成效，全國(guó)推廣改革經(jīng)驗(yàn)需解決三大問(wèn)題

（一）試點(diǎn)推進(jìn)“大部制”改革，初步實(shí)現(xiàn)降低財(cái)政運(yùn)行負(fù)擔(dān)、提升治理效能目標(biāo)

2020年以來(lái)，山西分兩批開(kāi)展人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，目前改革經(jīng)驗(yàn)已被青海、安徽、湖南、河南、內(nèi)蒙古等多個(gè)省份、自治區(qū)借鑒。山西6個(gè)試點(diǎn)縣改革做法主要包括三點(diǎn)：一是黨政機(jī)關(guān)“大部制”改革，將縣直黨政部門(mén)統(tǒng)一整合為22個(gè)；二是大幅精簡(jiǎn)壓縮事業(yè)單位數(shù)量和人員編制，在保證學(xué)校、醫(yī)院編制不減少的前提下，將縣直事業(yè)單位統(tǒng)一壓減至40個(gè)，人員編制平均精簡(jiǎn)748人，降幅42.5%；三是整合市場(chǎng)監(jiān)管、城市管理、衛(wèi)生監(jiān)督等9個(gè)領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍，組建綜合行政執(zhí)法局和執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行“局隊(duì)合一”體制。從改革效果看，有效削減縣級(jí)財(cái)政支出，山西6個(gè)改革試點(diǎn)縣均每年可降低人員和辦公經(jīng)費(fèi)1.1億元左右，基本實(shí)現(xiàn)“一類事項(xiàng)一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”，治理效能顯著提升。

（二）探索優(yōu)化行政區(qū)劃，擴(kuò)大縣域腹地面積、人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模

優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，將臨近的人口小縣合并，可擴(kuò)大縣域面積、人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，但區(qū)劃調(diào)整牽扯面廣、程序嚴(yán)格，縣級(jí)行政區(qū)劃的設(shè)立、撤銷(xiāo)需經(jīng)國(guó)務(wù)院審批，2010年以來(lái)涉及撤并的人口小縣僅三例。2019年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)將黑龍江伊春市烏伊嶺區(qū)、湯旺河區(qū)撤并為湯旺縣，將新青區(qū)、紅星區(qū)、五營(yíng)區(qū)撤并為豐林縣。2020年4月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)將新疆和靜縣、博湖縣等6個(gè)縣部分區(qū)域劃歸鐵門(mén)關(guān)市，轄區(qū)面積擴(kuò)大1361.6平方公里。

（三）推廣改革經(jīng)驗(yàn)具有必要性、可行性，但還需解決三大問(wèn)題

近年來(lái)，人口小縣發(fā)展困難加劇、基層“三保”壓力增大，亟需深化改革減負(fù)發(fā)展，推廣改革經(jīng)驗(yàn)需重點(diǎn)解決三個(gè)問(wèn)題。一是大部制改革可能帶來(lái)上下級(jí)工作銜接問(wèn)題。大部制改革后，存在一個(gè)部門(mén)面對(duì)多個(gè)上級(jí)部門(mén)的情況，如，山西改革試點(diǎn)縣的發(fā)改工信和科技商務(wù)局需對(duì)接上級(jí)16個(gè)部門(mén)，工作負(fù)擔(dān)顯著增加。二是晉升渠道變窄后基層干部積極性調(diào)動(dòng)問(wèn)題?？h域撤并或部門(mén)整合后，領(lǐng)導(dǎo)崗位職數(shù)減少，基層工作人員上升渠道也隨之變窄，需要研究破解“事只多不少、人只少不多、壓力只加不減、動(dòng)力只減不加”等現(xiàn)象。三是經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理任務(wù)剛性造成的改革反復(fù)和改革阻力問(wèn)題?？h級(jí)作為基層行政單元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、民生保障等任務(wù)繁重，機(jī)構(gòu)設(shè)置靈活性小，容易出現(xiàn)精簡(jiǎn)—膨脹反復(fù)。部分人口小縣轄區(qū)面積大，撤并后存在一定的治理難度，也給居民帶來(lái)不便。

三、推廣經(jīng)驗(yàn)深化改革，助力人口小縣破解縣域“不經(jīng)濟(jì)”難題

（一）探索與主體功能定位相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革，提高改革的精準(zhǔn)性

支持人口小縣以主體功能為基礎(chǔ)，推動(dòng)行政管理體制改革，提高行政效能，減輕財(cái)政供養(yǎng)壓力。根據(jù)山西改革試點(diǎn)估算，大部制改革后人口小縣的地方財(cái)政一般預(yù)算支出可壓減6.0%。具體來(lái)看，對(duì)于城市化地區(qū)人口小縣，重點(diǎn)增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、城鎮(zhèn)建設(shè)等領(lǐng)域部門(mén)和編制；對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)人口小縣，重點(diǎn)充實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、基本公共服務(wù)等領(lǐng)域部門(mén)和編制；對(duì)于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人口小縣，主要擴(kuò)充生態(tài)環(huán)保、自然資源、基本公共服務(wù)等領(lǐng)域部門(mén)和編制。研究建立省級(jí)層面行政資源跨區(qū)域統(tǒng)籌機(jī)制，推動(dòng)行政資源在人口流入、流出地區(qū)間、市縣間合理配置。同時(shí)，堅(jiān)持總體穩(wěn)定、局部調(diào)整原則，建立主體功能動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，使功能定位更加符合縣域?qū)嶋H。

（二）統(tǒng)籌推動(dòng)管理權(quán)限下放和差異化績(jī)效考核，提高改革的系統(tǒng)性

聚焦破解改革后上下級(jí)工作銜接難題，積極推進(jìn)擴(kuò)權(quán)賦能強(qiáng)縣改革，鼓勵(lì)省級(jí)政府部門(mén)把能下放的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限應(yīng)放盡放，增強(qiáng)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的靈活性，減少人口小縣向上銜接的工作量。同時(shí)，加強(qiáng)縣級(jí)部門(mén)培訓(xùn)和指導(dǎo)，確?？h級(jí)接得住、能管好，下放權(quán)力事項(xiàng)能落地、見(jiàn)實(shí)效。聚焦破解改革積極性不高問(wèn)題，健全配套考核評(píng)價(jià)體系，結(jié)合國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立符合人口小縣特征的縣域高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)人口小縣經(jīng)濟(jì)和人口集聚發(fā)展。強(qiáng)化考核評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，完善與干部提拔和獎(jiǎng)勵(lì)相掛鉤機(jī)制，作為跨縣橫向交流、省市縱向交流任職的重要依據(jù)，提高基層干部積極性。

（三）推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革和行政區(qū)劃優(yōu)化相結(jié)合，提升改革的有效性

在嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的前提下，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，對(duì)于極個(gè)別產(chǎn)業(yè)極度萎縮、人口流失嚴(yán)重、發(fā)展?jié)摿Σ蛔悖_有必要且具備撤并條件的人口小縣，堅(jiān)持個(gè)案研究、綜合研判、穩(wěn)慎調(diào)整，擴(kuò)大縣域腹地規(guī)模和人口規(guī)模。結(jié)合人口小縣基本情況分析，率先在常住人口小于15萬(wàn)人、轄區(qū)面積小于1000平方公里的36個(gè)縣中，選擇非邊境地區(qū)、非民族地區(qū)且人口外流的17個(gè)縣，試點(diǎn)開(kāi)展行政區(qū)劃調(diào)整改革。同時(shí)，充分考慮歷史文化因素，做好行政區(qū)劃調(diào)整后公共服務(wù)、民生保障等銜接。

（作者單位：中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)地所）