國有資本投資公司法律制度建構(gòu)的應(yīng)然選擇

摘 要：作為三層級(jí)國資監(jiān)管體制的核心，國有資本投資運(yùn)營公司（簡稱國有投資運(yùn)營公司或兩類公司，其中包括國有資本投資公司）制度建構(gòu)是當(dāng)前國資國企改革的核心內(nèi)容和重要任務(wù)，是實(shí)現(xiàn)向管資本轉(zhuǎn)變的重要制度抓手。其制度體系由相互聯(lián)系的三部分組成：授權(quán)經(jīng)營制度是整個(gè)制度體系的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，獨(dú)立董事會(huì)的市場(chǎng)化運(yùn)作制度是關(guān)鍵，全方位監(jiān)管制度是國資安全運(yùn)作的保障。中國平煤神馬集團(tuán)作為河南省特大型能源化工企業(yè)，轉(zhuǎn)型任務(wù)和市場(chǎng)化改革深化的要求決定了其必然嬗變?yōu)閲匈Y本投資公司。其制度嬗變應(yīng)遵守政企分開、市場(chǎng)化和安全原則，政府或國資監(jiān)管部門的充分授權(quán)是國有資本投資公司制度建構(gòu)的關(guān)鍵，獨(dú)立運(yùn)作董事會(huì)制度的設(shè)計(jì)是制度運(yùn)作的核心，全方位監(jiān)督制度體系的構(gòu)建是國有資本安全運(yùn)作的保障。

關(guān)鍵詞：中國平煤神馬集團(tuán)；國有資本投資公司；法律建構(gòu)

中圖分類號(hào)：F276 " 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A " " 文章編號(hào)：1009 - 1750 （2024） 04 - 0084 - 07

當(dāng)前中國式現(xiàn)代化正在大力推進(jìn)，國有企業(yè)深化改革進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，以國有投資運(yùn)營公司為核心的國資監(jiān)管體制改革既是國資國企改革的重要內(nèi)容，也是政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要調(diào)控工具。繼續(xù)通過組建或改組國有投資運(yùn)營公司，完善國有資本監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)到管資本的跨越，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，已成為當(dāng)前中央和地方政府決策者必須面對(duì)的問題。依法治國大背景下，國有投資運(yùn)營公司制度之法律建構(gòu)也變得迫切。

煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)任務(wù)繁重，改革更是當(dāng)務(wù)之急和必由之路。國家能源集團(tuán)、山西焦煤集團(tuán)、山東兗礦集團(tuán)等能源企業(yè)都已經(jīng)開展了國有資本投資公司試點(diǎn)改革。在進(jìn)一步深化國資國企改革背景下，中國平煤神馬集團(tuán)作為河南省管特大型國有企業(yè)集團(tuán)，其嬗變?yōu)閲匈Y本投資公司是自身實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇，也是地方政府大力推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要制度保障。十八屆三中全會(huì)以來，經(jīng)濟(jì)、管理、法學(xué)界學(xué)者都非常關(guān)注國有資本監(jiān)管體制改革，關(guān)注國有投資運(yùn)營公司的制度構(gòu)建，但相關(guān)討論和研究多停留在制度實(shí)踐和制度績效上，更多關(guān)注政策層面的完善而非其法治化建構(gòu)，① 結(jié)合國有投資運(yùn)營公司改組或組建實(shí)踐進(jìn)行法律制度建構(gòu)的研究很少。② 本文在以上相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，擬結(jié)合國有資本投資公司制度邏輯和已頒布相關(guān)政策法規(guī)，借鑒其他試點(diǎn)企業(yè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國平煤神馬國有資本投資公司法治建構(gòu)進(jìn)行探討。

一、國有資本投資公司的制度邏輯

（一）制度緣起和法律屬性

黨的十八大首次提出國有資本投資運(yùn)營公司這一概念，試圖在以往國有投資公司和國有資產(chǎn)經(jīng)營公司實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國家尤其是新加坡淡馬錫國有企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，在我國創(chuàng)建一種新的國有企業(yè)組織形式。試圖借助該組織形式，通過對(duì)國有資本的投資運(yùn)營，一方面，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，為建設(shè)創(chuàng)新型國家提供制度保障；另一方面，借助這一中間屏障，阻隔國資委等政府部門對(duì)國有經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)，深化國資國企改革，激發(fā)國有經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)國有資本運(yùn)營效率提升。

依照現(xiàn)有政策設(shè)計(jì)，國有投資運(yùn)營公司是改革國有資產(chǎn)管理體制、完善國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的重要載體，是國有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)。設(shè)立國有資本投資運(yùn)營公司，將國有資產(chǎn)管理體制由以往的“二層架構(gòu)”模式（國資委—國有企業(yè)）轉(zhuǎn)變成“三層架構(gòu)”模式（國資委—國有資本投資運(yùn)營公司—國有企業(yè)）。［1］ 在三層框架下，投資運(yùn)營公司處于中間層，對(duì)上承接政府授權(quán)履行出資人職責(zé)，對(duì)下以資本為紐帶市場(chǎng)化管控各類國有企業(yè)，通過國有資本市場(chǎng)化運(yùn)作，激發(fā)微觀市場(chǎng)活力，促進(jìn)效率，還可調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。因此，國有投資運(yùn)營公司這一中間層被許多學(xué)者譽(yù)為行政權(quán)力與市場(chǎng)運(yùn)作的“隔離墻”［2］、公權(quán)力向私權(quán)利轉(zhuǎn)化的“轉(zhuǎn)換器”［3］，是國有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的“主力軍”，更是激發(fā)微觀主體活力的“助推器”［4］。

現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》《中華人民共和國公司法》等法律法規(guī)對(duì)國有經(jīng)濟(jì)、國有資本授權(quán)經(jīng)營、國有獨(dú)資公司都有相關(guān)法律規(guī)定，是國有投資運(yùn)營公司法律制度構(gòu)建的重要法律依據(jù)。但國有資本投資運(yùn)營公司作為國企改革中人為創(chuàng)新的一種企業(yè)組織形式，與一般的公司甚至國有獨(dú)資公司相比，有其特殊性。不少學(xué)者主張應(yīng)將其從公司法中剝離，進(jìn)行專門立法，進(jìn)行特殊的法律制度建構(gòu)。［5］［6］ 國有投資運(yùn)營公司法，從終極和本質(zhì)的法律屬性上，應(yīng)該屬于經(jīng)濟(jì)法中宏觀調(diào)控法或國有經(jīng)濟(jì)參與法的子制度體系。由此，從其特殊的法律屬性和特殊的功能定位出發(fā)，作為國有獨(dú)資公司的一種創(chuàng)新組織形式，其具體制度的構(gòu)建需在一般公司、國有獨(dú)資公司現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合試點(diǎn)實(shí)踐總結(jié)出的可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行創(chuàng)新性的特殊制度設(shè)計(jì)。

（二）制度的邏輯構(gòu)成和核心原則

國有投資運(yùn)營公司制度建構(gòu)包括三個(gè)核心制度體系。首先，國有資本的授權(quán)經(jīng)營機(jī)制是制度建構(gòu)的關(guān)鍵。政府或國資監(jiān)管部門只有對(duì)其充分授權(quán)，國有資本投資公司才能市場(chǎng)化運(yùn)作國有資本，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。其次，董事會(huì)獨(dú)立運(yùn)作是制度設(shè)計(jì)的核心。沒有獨(dú)立運(yùn)作的董事會(huì)，國有投資運(yùn)營公司很難擺脫行政干預(yù)而獨(dú)立進(jìn)行市場(chǎng)化專業(yè)化運(yùn)作，國有資本投資運(yùn)營公司制度核心的市場(chǎng)化目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。最后，全方位監(jiān)督評(píng)價(jià)體系的科學(xué)構(gòu)建是國有資本安全運(yùn)作的重要保障，也是國有資本投資公司制度設(shè)計(jì)不可或缺的重要內(nèi)容。

以上三個(gè)制度體系設(shè)計(jì)應(yīng)分別堅(jiān)持政企分開、市場(chǎng)化、安全化原則。在國有資本授權(quán)環(huán)節(jié)，政府或國資監(jiān)管部門應(yīng)堅(jiān)持政企分開的原則，確保授權(quán)到位和充分，這是國有投資運(yùn)營公司商事運(yùn)作的基礎(chǔ)和起點(diǎn)?？朔涣诵姓?quán)的過度干預(yù)，國有投資運(yùn)營公司很難以商事主體身份進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，也不利于公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的營造。因此，政府或國資監(jiān)管部門的授權(quán)是起點(diǎn)和基礎(chǔ)，必須堅(jiān)持政企分開的原則。國有投資運(yùn)營公司雖然是國有獨(dú)資公司，但要作為獨(dú)立商事主體進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，必須按照市場(chǎng)化原則確保董事會(huì)獨(dú)立運(yùn)作，否則很難克服行政干預(yù)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)必須退居幕后做消極股東，由國有投資運(yùn)營公司作為獨(dú)立法人，遵循市場(chǎng)化規(guī)律，依照公司法等商事法律法規(guī)進(jìn)行國有資本的投資運(yùn)營。因此，市場(chǎng)化是國有投資運(yùn)營公司董事會(huì)組織運(yùn)作的基本原則。國有投資公司運(yùn)作巨額的國有資本，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作時(shí)，必須以安全為原則，構(gòu)建多層次、全方位的監(jiān)督管理制度，安全是國有投資監(jiān)管制度體系設(shè)計(jì)的基本原則。

（三）制度之于國資國企改革和宏觀調(diào)控的意義

我國新時(shí)代國有企業(yè)改革的四大主要內(nèi)容中，國有企業(yè)分類改革是基礎(chǔ)，現(xiàn)代企業(yè)制度確立是核心，完善國資監(jiān)管體制改革是保障，推進(jìn)混合所有制改革是重要依托。作為三層級(jí)國資監(jiān)管體制的核心，國有投資運(yùn)營公司這一企業(yè)組織形式的創(chuàng)制，在國資國企改革中舉足輕重，有學(xué)者甚至將其稱為國有企業(yè)改革的“牛鼻子”。可以說，兩類公司改革上接國資體制改革的完善，下接國有企業(yè)改革的深化，處于國資國有企業(yè)改革的中心與樞紐地位，已經(jīng)成為國資國有企業(yè)改革的“牛鼻子”，牽一發(fā)而動(dòng)全身。［7］ 國有投資運(yùn)營公司的設(shè)立和運(yùn)作，必須以國有企業(yè)分類改革為基礎(chǔ)和前提，在公益或競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，通過阻隔行政過度干預(yù)，提升國有資本運(yùn)作效率；同時(shí)，國有投資運(yùn)營公司市場(chǎng)化運(yùn)作，又會(huì)帶動(dòng)現(xiàn)代企業(yè)制度的真正確立，推動(dòng)國有企業(yè)的混合所有制改革。因此，改組或組建國有資本投資運(yùn)營公司，在國有企業(yè)改革中猶如汽車之引擎，制度建構(gòu)和運(yùn)作成功與否，事關(guān)國資國有企業(yè)改革的全局和成敗。

以國有投資運(yùn)營公司制度為核心的國資監(jiān)管體制的成功構(gòu)建，不僅可以順利地將國有企業(yè)引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道，提升效率，解決社會(huì)主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)互相兼容的重大理論問題；還可以借助國有資本的市場(chǎng)化運(yùn)營，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表政府通過對(duì)國有資本的運(yùn)作推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)創(chuàng)新和高質(zhì)量發(fā)展，為中國式現(xiàn)代化推進(jìn)提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

總之，國有資本投資公司的以上制度邏輯決定了它將是能源企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和市場(chǎng)化改革的重要制度工具。作為河南省省管特大型國有企業(yè)，中國平煤神馬集團(tuán)國有資本投資公司制度的創(chuàng)建必然是未來河南省國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。［8］

二、中國平煤神馬集團(tuán)嬗變?yōu)閲匈Y本投資公司的必然性

（一）能源供給側(cè)和市場(chǎng)化改革的制度呼喚

我國經(jīng)濟(jì)正處于由高速增長到高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)階段，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正在全面推進(jìn)。河南作為相對(duì)落后的內(nèi)地省份，煤炭化工行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和市場(chǎng)化改革任務(wù)繁重。中國平煤神馬集團(tuán)地處河南省平頂山市，曾為該市發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，是省管企業(yè)中規(guī)模排名第二位的特大型國有企業(yè)。作為一個(gè)靠煤炭開采發(fā)展起來的城市，平頂山的粗放型生產(chǎn)方式持續(xù)多年，為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)慣性及粗放型經(jīng)營也帶來管理體制僵化、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、環(huán)境惡化等諸多問題。作為傳統(tǒng)的煤炭化工企業(yè)，企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展任務(wù)艱巨，中國平煤神馬集團(tuán)是推進(jìn)河南省煤炭行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主力軍之一。集團(tuán)公司嬗變?yōu)閲匈Y本投資公司的目的之一是通過對(duì)國有資本的運(yùn)作，調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)的布局和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，盡快實(shí)現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

此外，煤炭行業(yè)作為我國經(jīng)濟(jì)命脈性質(zhì)的能源基礎(chǔ)行業(yè)，肩負(fù)國家能源安全供給和清潔供給尤其是安全供給的社會(huì)重任。一直以來，煤炭行業(yè)政府行政管理較多，導(dǎo)致煤炭企業(yè)市場(chǎng)化程度普遍較低。中國平煤神馬集團(tuán)在經(jīng)歷了煤炭黃金十年后又一次陷入發(fā)展困境，近幾年已經(jīng)通過大力推進(jìn)混合所有制改革取得了重大發(fā)展，市場(chǎng)化程度已經(jīng)有所提升。在深化改革的新形勢(shì)下，中國平煤神馬集團(tuán)還需要通過國有資本投資公司制度的變革，從更高層面統(tǒng)籌推進(jìn)市場(chǎng)化改革。

（二）國資國企改革的要求

平煤神馬集團(tuán)作為河南省省管大型國有企業(yè)，是河南省國資國企改革的重頭戲。國有資本投資運(yùn)營公司制度是實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變的國有企業(yè)改革的重要制度抓手。作為河南省國資委省管企業(yè)，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理的慣性，再加上對(duì)能源安全、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定和環(huán)保等問題的考慮，政府對(duì)中國平煤神馬集團(tuán)的行政干預(yù)程度必然更甚于一般的國有企業(yè)。況且，平頂山作為以煤為主要產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來的城市，城市的興衰幾乎完全依賴于中國平煤神馬集團(tuán)為主的煤炭化工業(yè)。地方政府、行業(yè)主管部門及各種利益主體的利益關(guān)系復(fù)雜，國有企業(yè)改革任重道遠(yuǎn)?！皣匈Y本投資、運(yùn)營公司改革，直擊國資國企改革的難點(diǎn)和瓶頸問題，對(duì)新時(shí)期全面深化國資國企改革具有全局性重大意義?！保?］ 借力國有資本投資公司制度改革，在明確平煤神馬集團(tuán)功能定位基礎(chǔ)上，通過對(duì)國有資本的商業(yè)化市場(chǎng)化運(yùn)作，進(jìn)一步推進(jìn)下層各類企業(yè)混合所有制改革；破除行政力量的越位、錯(cuò)位、缺位的管理怪圈，真正實(shí)現(xiàn)從管資本向管資產(chǎn)的國有資產(chǎn)管理體制的重大跨越和變革，煥發(fā)中國平煤神馬集團(tuán)作為公司的商事主體的活力，最終實(shí)現(xiàn)國企改革的重大突破。

（三）轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)世界一流企業(yè)的迫切需要

中國平煤神馬集團(tuán)作為一家承載著能源安全、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)保和營利性兼顧的大型地方性國有企業(yè)，有太多的歷史包袱。在國家大力壓縮煤炭產(chǎn)能、進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、越來越重視環(huán)保的情勢(shì)下，其轉(zhuǎn)型升級(jí)是國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的要求，更是其自身走出行業(yè)困境的現(xiàn)實(shí)需要。轉(zhuǎn)型為國有資本投資公司，不僅能幫其走出困境，最大限度激發(fā)企業(yè)活力，還是其進(jìn)入能源化工世界一流企業(yè)行列的重要機(jī)遇。獨(dú)立董事會(huì)制度的運(yùn)作，可以在世界范圍內(nèi)引進(jìn)高級(jí)人才，謀劃企業(yè)國際國內(nèi)發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)行專業(yè)化的國有資本運(yùn)作，聚焦和突出主業(yè)，進(jìn)行集團(tuán)內(nèi)全產(chǎn)業(yè)鏈資源整合和資源優(yōu)化配置等，必將會(huì)促進(jìn)中國平煤神馬集團(tuán)轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)世界一流企業(yè)愿景的實(shí)現(xiàn)。

三、國有資本投資公司制度構(gòu)建的起點(diǎn)和前提

（一）精準(zhǔn)定位平煤神馬投資公司功能是授權(quán)的重要依據(jù)

國有資本投資公司市場(chǎng)化運(yùn)作，必須有國資監(jiān)管部門的充分授權(quán)。有了必要的經(jīng)營權(quán)國有企業(yè)才能根據(jù)市場(chǎng)商業(yè)環(huán)境及時(shí)進(jìn)行決策和資本運(yùn)營，提升資本運(yùn)作效率。但國有企業(yè)不同于一般民營企業(yè)，除了作為企業(yè)追逐利潤外，還肩負(fù)著一些政策性目標(biāo)。為統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)政策性和商業(yè)性雙重目標(biāo)，政府或國資監(jiān)管部門必然針對(duì)擔(dān)負(fù)不同功能的國有企業(yè)，進(jìn)行不同程度的授權(quán)。唯有如此，才能既發(fā)揮國有企業(yè)的特殊功能，又確保其擁有市場(chǎng)化運(yùn)作的能力，還可避免由于授權(quán)不當(dāng)而導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失。因此，對(duì)擬改組為資本投資公司的中國平煤神馬集團(tuán)進(jìn)行準(zhǔn)確的功能定位是對(duì)其進(jìn)行授權(quán)放權(quán)的重要依據(jù)。

中國平煤神馬集團(tuán)是一家大型能源化工企業(yè)集團(tuán)，以煤炭采選、煉焦、尼龍生產(chǎn)等為主要產(chǎn)業(yè)。集團(tuán)由原平煤集團(tuán)和神馬集團(tuán)兩家中國500強(qiáng)企業(yè)重組而成。作為傳統(tǒng)大型煤炭企業(yè)，其肩負(fù)著轉(zhuǎn)型升級(jí)任務(wù)，正由傳統(tǒng)煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)向以煉焦、尼龍生產(chǎn)、新能源新材料等為核心產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，爭(zhēng)創(chuàng)具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流能源化工企業(yè)。但作為傳統(tǒng)能源企業(yè)，肩負(fù)著去過剩產(chǎn)能、進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重任；同時(shí)還肩負(fù)著確保能源安全、清潔供給、過剩人員就業(yè)安置等非商業(yè)性責(zé)任。由此，對(duì)其授權(quán)放權(quán)時(shí)，一方面要全方位充分授權(quán)，賦予其最大限度市場(chǎng)化運(yùn)作的權(quán)利能力；另一方面，要考慮公益性政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中，政府必要的行政干預(yù)權(quán)力的保留。因此，科學(xué)確定授權(quán)內(nèi)容和程度就成了制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。

（二）全方位授權(quán)解綁是制度構(gòu)建的基點(diǎn)和關(guān)鍵

首先，授權(quán)主體和授權(quán)原則。作為省管企業(yè)，授權(quán)主體是履行出資人職責(zé)的河南省國資委（出資份額約占中國平煤神馬集團(tuán)資本總額的67%）。省國資委授權(quán)應(yīng)在其發(fā)布的權(quán)責(zé)清單和授權(quán)放權(quán)清單的基礎(chǔ)上③，遵循“一企一策”“公開透明”“科學(xué)論證”等原則，具體應(yīng)根據(jù)中國平煤神馬集團(tuán)原有制度建設(shè)基礎(chǔ)、資本運(yùn)作能力、企業(yè)功能定位和發(fā)展目標(biāo)等因素對(duì)董事會(huì)進(jìn)行授權(quán)。前文已指出，授權(quán)程度的大小非常關(guān)鍵，一方面決定投資公司市場(chǎng)化運(yùn)作的能力，另一方面又事關(guān)政策性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和國有資產(chǎn)的安全。因此，授權(quán)應(yīng)遵循公開透明原則，邀請(qǐng)行業(yè)專家、政府官員、國內(nèi)外同行企業(yè)家等人員組成授權(quán)委員會(huì)，在河南省政府領(lǐng)導(dǎo)下，省國資委主持下，進(jìn)行科學(xué)論證，確定授權(quán)范圍和授權(quán)大小。這就要求授權(quán)過程應(yīng)遵循嚴(yán)格的程序，切忌政府單方面“一開會(huì)一下文”授權(quán)就算完成的情況。開個(gè)大會(huì)就宣布國有資本經(jīng)營授權(quán)，缺乏具體的權(quán)利義務(wù)約束與保障。［10］ 還有學(xué)者批評(píng)指出，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在“授權(quán)”這一行為上有著極大的自由裁量權(quán)，授不授權(quán)、授權(quán)范圍的大小都可以由國資委自行決定。［11］ 國有資本授權(quán)經(jīng)營帶有公權(quán)力性質(zhì)，依照法治精神，公權(quán)力行使必須受到規(guī)范和約束。

其次，授權(quán)程序。授權(quán)主體（河南省國資委）要進(jìn)行調(diào)研，在了解和尊重中國平煤神馬集團(tuán)意愿基礎(chǔ)上，確定其為國有資本投資公司試點(diǎn)企業(yè)。然后，由中國平煤神馬集團(tuán)根據(jù)相關(guān)政府文件和集團(tuán)發(fā)展實(shí)際制定改制方案。在授權(quán)主體主導(dǎo)下，授權(quán)委員會(huì)在進(jìn)行授權(quán)論證的同時(shí)，對(duì)改制方案進(jìn)行討論、審議和調(diào)整。在授權(quán)程度和授權(quán)內(nèi)容確定的基礎(chǔ)上，授權(quán)委員會(huì)審議通過授權(quán)方案、組建方案，制定公司章程，通過章程和授權(quán)方案，以法定方式界分政府權(quán)力和企業(yè)權(quán)利界限。

再次，授權(quán)形式。有學(xué)者認(rèn)為，國資委與國有資本投資公司之間是行政授權(quán)關(guān)系，原有國有資本授權(quán)實(shí)踐曾一度通過簽訂授權(quán)合同的方式確定授權(quán)范圍、雙方權(quán)責(zé)、考核等事宜。國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的被授權(quán)人是集團(tuán)公司的董事會(huì)或經(jīng)營班子，公司董事會(huì)或經(jīng)營班子依法管理經(jīng)營企業(yè)中的國有資產(chǎn)。市國資委與被授權(quán)人簽訂授權(quán)經(jīng)營合同，通過合同確定雙方的權(quán)利義務(wù)。［12］ 國有資本投資公司制度自2014年開始試點(diǎn)，無論央企或地方國企的試點(diǎn)，多通過權(quán)責(zé)清單、授權(quán)清單等形式進(jìn)行授權(quán)。總之，要以法定形式固定授權(quán)內(nèi)容，作為國有資本投資公司未來市場(chǎng)化運(yùn)作的依據(jù)。

（三）國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)回歸為消極出資人是基底

國資委授權(quán)后，國資委除根據(jù)章程委派國有董事、指定外部董事、協(xié)助組建獨(dú)立運(yùn)作的董事會(huì)外（依照黨章貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行交叉任職，董事長兼任黨委書記），主要職責(zé)應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^戰(zhàn)略引導(dǎo)、國資監(jiān)管政策制定、監(jiān)督和進(jìn)行預(yù)算績效考核，國有資本市場(chǎng)化運(yùn)營所需經(jīng)營權(quán)應(yīng)全部授予國有資本投資公司，其他機(jī)構(gòu)或個(gè)人一概不再干預(yù)。制度建構(gòu)應(yīng)解決權(quán)力越位、缺位和錯(cuò)位問題，充分授權(quán)解決越位問題，加強(qiáng)監(jiān)管解決缺位問題，通過行業(yè)專家論證和公開授權(quán)程序矯正權(quán)力干預(yù)的錯(cuò)位問題。新加坡淡馬錫公司成功運(yùn)作的關(guān)鍵因素之一就是財(cái)政部甘做“消極股東”，給獨(dú)立專業(yè)的董事會(huì)授予充分的經(jīng)營權(quán)。④ 此外，國有資本投資公司制度建構(gòu)中不能機(jī)械套用我國公司法的“股東會(huì)中心主義”，應(yīng)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸聲?huì)中心主義”。⑤ 這不僅是當(dāng)下世界范圍內(nèi)公眾公司治理的大勢(shì)所趨，也是我國國有企業(yè)體制機(jī)制創(chuàng)新的應(yīng)有之意。唯有如此，才能最大限度降低政府過度行政干預(yù)，增強(qiáng)國有企業(yè)董事會(huì)獨(dú)立運(yùn)作的能力，提升國有資本的運(yùn)營效率。

四、國有資本投資公司制度構(gòu)建的核心和關(guān)鍵

（一）黨組織融入公司治理結(jié)構(gòu)是前提和保障

諾思、青木昌彥、羅蘭等制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家都曾經(jīng)指出，沒有相同的政治、文化背景、民族風(fēng)俗習(xí)慣，制度的移植很難成功。中國的轉(zhuǎn)型實(shí)踐也表明，單純照搬西方公司法治理制度，在我國特定政治背景和文化習(xí)俗下并不能形成有效的治理結(jié)構(gòu)。因此，結(jié)合我國的政治制度優(yōu)勢(shì)，根據(jù)國有企業(yè)的性質(zhì)和功能定位，創(chuàng)造性地把黨組織引入公司治理結(jié)構(gòu)。這既保證了黨的政策在國有企業(yè)中貫徹落實(shí)，還可以對(duì)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不合理的行政干預(yù)進(jìn)行一定制衡，甚至還可以預(yù)防或解決內(nèi)部人控制這一公司治理的頑疾，進(jìn)而確保國有企業(yè)更好實(shí)現(xiàn)其政治經(jīng)濟(jì)功能的同時(shí)，防止國有資產(chǎn)流失。青木昌彥和錢穎一提出，黨組織對(duì)國有企業(yè)管理層人事權(quán)的把控，在某種意義上是黨組織對(duì)其缺乏充分信息的補(bǔ)償機(jī)制。⑥ 由此，中國平煤神馬集團(tuán)國有資本投資公司治理結(jié)構(gòu)建構(gòu)中，黨組織如何融入董事會(huì)治理結(jié)構(gòu)就成為制度設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容。根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，董事長和黨委書記由一人兼任，黨組織成員符合條件可以進(jìn)董事會(huì)，董事會(huì)成員符合條件也可以加入黨組織。實(shí)行雙向交叉任職。有學(xué)者建議，黨組織決策權(quán)針對(duì)的是“三重一大”事項(xiàng)的政治方面，經(jīng)濟(jì)效益一般不在黨委黨組會(huì)范圍內(nèi)考慮，而是由管理層決策。如此設(shè)計(jì)原因在于，國企既是經(jīng)濟(jì)組織，也擔(dān)負(fù)一定政治職能，市場(chǎng)性、政府性雙重屬性決定國企決策需要兼顧經(jīng)濟(jì)和政治因素?！坝懻撉爸谩敝贫饶繕?biāo)是“黨組織把好政治關(guān)，管理層算好經(jīng)濟(jì)賬，共同做出最優(yōu)決策”［13］。

（二）構(gòu)建多方力量制衡的獨(dú)立董事會(huì)是核心和關(guān)鍵

為了提高國有企業(yè)的經(jīng)營效益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，西方國家普遍保持國有企業(yè)的獨(dú)立市場(chǎng)主體地位，從而使得國有企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營，與私營企業(yè)一起參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。［14］ 由此，獨(dú)立運(yùn)作的董事會(huì)就成了整個(gè)國有資本投資公司制度建構(gòu)的核心。而董事會(huì)獨(dú)立有效運(yùn)作必須借助內(nèi)部多方力量的博弈和制衡。依照我國公司法規(guī)定，國有獨(dú)資公司董事會(huì)應(yīng)由政府董事、職工董事和外部董事三方構(gòu)成。三方力量的互相博弈和制衡保證董事會(huì)做出的決策既要考慮政府利益和企業(yè)利益，更要根據(jù)市場(chǎng)做出商業(yè)判斷來確保國有公司的市場(chǎng)化運(yùn)作，提升國有資本運(yùn)營效率，確保國有資本保值增值?，F(xiàn)有政策也規(guī)定，試點(diǎn)國有資本投資運(yùn)營公司董事會(huì)的成員應(yīng)由政府董事、職工董事和外部董事構(gòu)成，外部董事應(yīng)占一半以上，確保董事會(huì)能根據(jù)市場(chǎng)情況獨(dú)立運(yùn)作，避免過度行政干預(yù)和企業(yè)內(nèi)部人控制。因此，中國平煤神馬集團(tuán)國有資本投資公司董事會(huì)的構(gòu)建中獨(dú)立外部董事的引入非常關(guān)鍵。按現(xiàn)行政策，外部董事由國資監(jiān)管部門或政府從外部董事名冊(cè)中指定。為防止國資監(jiān)管部門或政府指定的外部董事受制于政府而不能做出獨(dú)立的商業(yè)判斷，外部董事的指定應(yīng)在公司組建中通過公開程序由授權(quán)委員會(huì)組成的專業(yè)人士審查，確保其獨(dú)立性?？傊讵?dú)立運(yùn)作董事會(huì)制度建構(gòu)中，外部董事會(huì)制度的科學(xué)設(shè)計(jì)又是董事會(huì)制度成功建構(gòu)的關(guān)鍵。

（三）組織機(jī)構(gòu)去行政化和管控架構(gòu)重新框定是必要條件

中國平煤神馬集團(tuán)組織機(jī)構(gòu)行政化特征明顯，雖然河南省國資委幾年前在其所監(jiān)管企業(yè)中組織開展了“總部機(jī)關(guān)化”問題專項(xiàng)治理活動(dòng)，但作為一個(gè)大型國有企業(yè)集團(tuán)，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和對(duì)下屬企業(yè)管理仍然帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特點(diǎn)，多采用行政而非市場(chǎng)化方式。國有資本投資公司制度建構(gòu)必須對(duì)此進(jìn)行改變，根據(jù)資本運(yùn)營需要，借鑒國際一流投資公司的組織架構(gòu)和試點(diǎn)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)集團(tuán)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行大幅度去行政化改革。近年來，試點(diǎn)企業(yè)以打造市場(chǎng)化、專業(yè)化國有資本運(yùn)作平臺(tái)為目標(biāo)，調(diào)整總部職能，精簡組織機(jī)構(gòu)，優(yōu)化管控方式，著力增強(qiáng)總部的資本運(yùn)作能力、產(chǎn)業(yè)研判能力、投資決策能力和風(fēng)險(xiǎn)管控能力，已基本完成了集團(tuán)總部改組。［15］

管控架構(gòu)方面，中國平煤神馬集團(tuán)近年來混合所有制改革成效顯著，這為通過資本對(duì)下屬企業(yè)進(jìn)行管控奠定了良好的基礎(chǔ)。集團(tuán)公司一直作為出資人直接對(duì)下屬三家上市公司行使出資人職責(zé)，有著資本管控的經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)行管控架構(gòu)基本契合了國有資本投資公司的三層組織架構(gòu)改革方向。組織機(jī)構(gòu)、架構(gòu)和管控模式的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是集團(tuán)公司嬗變?yōu)閲匈Y本投資平臺(tái)公司的必要條件和重要制度保障。

五、國有資本投資公司制度運(yùn)作的保障和依托

（一）內(nèi)外多層監(jiān)督筑牢國資安全保障體系

對(duì)轉(zhuǎn)變后國有資本投資公司的監(jiān)督包括內(nèi)外部兩層監(jiān)督體系?，F(xiàn)有試點(diǎn)政策強(qiáng)調(diào)從企業(yè)內(nèi)部加強(qiáng)財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督，通過制度建設(shè)嚴(yán)控國資運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)通過外部派駐紀(jì)檢監(jiān)察組進(jìn)駐企業(yè)進(jìn)行震懾加強(qiáng)監(jiān)督。這在某種程度上忽視了已有法律制度設(shè)計(jì)的監(jiān)事監(jiān)督和人大監(jiān)督，更強(qiáng)調(diào)監(jiān)督體系的管理而非監(jiān)督職能。國有資本投資公司制度建構(gòu)中，應(yīng)通過立法重新設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌各種監(jiān)督力量，做好分工。國資監(jiān)管部門應(yīng)通過派駐政府董事、預(yù)算、績效考核和國資監(jiān)管平臺(tái)等手段進(jìn)行常規(guī)監(jiān)督；地方人大主要通過對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算方案的審核，了解國有資本的運(yùn)營狀況并進(jìn)行監(jiān)督；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)定期巡視和檢查，派駐紀(jì)檢組進(jìn)駐企業(yè)進(jìn)行震懾和監(jiān)督?？傊瑧?yīng)通過制度設(shè)計(jì)統(tǒng)籌內(nèi)外部多種監(jiān)督手段，震懾和監(jiān)督可能侵害國資安全的行為。

（二）構(gòu)筑大數(shù)據(jù)國資監(jiān)管平臺(tái)，在線實(shí)時(shí)監(jiān)管，公開披露國資運(yùn)營信息

國資監(jiān)管部門應(yīng)積極建設(shè)國資監(jiān)管平臺(tái)，加強(qiáng)信息建設(shè)，利用大數(shù)據(jù)等手段對(duì)國有資本運(yùn)營狀況進(jìn)行智能化、在線、實(shí)時(shí)監(jiān)管。提高監(jiān)管效率，降低交易成本。同時(shí)，通過國資監(jiān)管平臺(tái)，披露除涉及企業(yè)商業(yè)秘密和國家機(jī)密外的國有資本運(yùn)營信息，接受全民監(jiān)督，建設(shè)陽光國企。中國平煤神馬集團(tuán)投資公司層面，可通過國企監(jiān)管平臺(tái)的構(gòu)建，加強(qiáng)對(duì)其管控企業(yè)的在線監(jiān)管和信息披露。

（三）強(qiáng)化責(zé)任追究制度建設(shè)，震懾違規(guī)違法行為

根據(jù)試點(diǎn)企業(yè)國有資本運(yùn)作狀況，發(fā)現(xiàn)和甄別可能造成國資安全運(yùn)營的相關(guān)主體行為，通過完善國資監(jiān)管立法，甚至修改刑法，細(xì)化并加強(qiáng)責(zé)任追究制度建設(shè)，從制度上防范和震懾可能發(fā)生的侵害國有資本安全的行為，確保國資安全運(yùn)營。為形成震懾，應(yīng)重視現(xiàn)行政策規(guī)定的責(zé)任追究終身制。但強(qiáng)化責(zé)任追究制度設(shè)計(jì)時(shí)，也應(yīng)甄別具體情形，設(shè)計(jì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，不能因此束縛企業(yè)家手腳，影響其創(chuàng)業(yè)干事的熱情。對(duì)于地處中部相對(duì)落后地區(qū)的平煤神馬集團(tuán)及其下屬企業(yè)，更應(yīng)注意不能因?yàn)檫^于嚴(yán)苛的追責(zé)制度，而抑制企業(yè)管理人員改革創(chuàng)業(yè)的積極性。

六、結(jié) 語

中國平煤神馬集團(tuán)向國有資本投資公司制度嬗變是一個(gè)系統(tǒng)工程，授權(quán)經(jīng)營是起點(diǎn)也是基點(diǎn)，猶如國有資本投資公司制度的開關(guān)；授權(quán)體制機(jī)制建構(gòu)的科學(xué)、公開是關(guān)鍵；獨(dú)立運(yùn)作董事會(huì)制度設(shè)計(jì)是國有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的核心，也是整個(gè)國有資本投資公司制度的發(fā)動(dòng)機(jī)，直接決定國有資本運(yùn)作的效果和效率。多重監(jiān)督體系的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和多種監(jiān)督手段的綜合運(yùn)用是確保國資安全運(yùn)營的制動(dòng)系統(tǒng)。中國平煤神馬集團(tuán)嬗變?yōu)閲匈Y本投資公司，這三大系統(tǒng)缺一不可。這一過程應(yīng)遵循政企分開、市場(chǎng)化和安全原則，不僅要對(duì)國資監(jiān)管體制進(jìn)行徹底改革，還必須對(duì)國有公司組織和行為制度進(jìn)行全方位創(chuàng)新，更需要結(jié)合實(shí)際，對(duì)國有資本投資公司的監(jiān)督制度進(jìn)行設(shè)計(jì)和構(gòu)建。國家層面，在盡快總結(jié)試點(diǎn)國有資本投資運(yùn)營公司可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)公司法進(jìn)行重新修訂，或?qū)⑵鋸墓痉ㄖ袆冸x出來，專門制定《國有資本投資運(yùn)營公司法》。[16]

注 釋：

①已有研究多為地方國有資本投資公司的組建研究、改革研究，國有投資運(yùn)營公司的發(fā)展路徑研究、改革成效分析及建議等內(nèi)容.

②胡?。菏跈?quán)視角下國有資本投資運(yùn)營公司特殊治理的法律改進(jìn).法學(xué)雜志，2019（7）：119-128；郝炎南：國有資本授權(quán)經(jīng)營法律問題研究.北京：中央民族大學(xué)，2020；胡改蓉：《公司法》修訂中國有公司制度的剝離與重塑.法學(xué)評(píng)論，2021（4）：130-139；王鶴翔：國有企業(yè)走出公司法的新路徑：以《國有資本投資運(yùn)營公司法》建構(gòu)為核心.財(cái)經(jīng)法學(xué)，2022（6）：52-64.

③2019年11月13日，河南省國資委根據(jù)國務(wù)院文件精神，針對(duì)其履行出資人職責(zé)的省屬企業(yè)制定了《河南省政府國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019—2020年版）》，授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)共20項(xiàng).

④新加坡政府刻意避免參與國有控股公司及其所投資國有企業(yè)的各項(xiàng)商業(yè)決策。這種自律、無為而治的精神，確保了國有控股公司及其所投資企業(yè)能夠充分依據(jù)商業(yè)規(guī)則運(yùn)作并不斷發(fā)展壯大，而不受任何行政性干預(yù)，或受與商業(yè)無關(guān)的政府指令的干擾。這種控股方式令新加坡的國有企業(yè)在與其他世界各地同類型企業(yè)相比時(shí)，能夠脫穎而出。參見胡改蓉：新加坡國有控股公司的制度設(shè)計(jì)及面臨的挑戰(zhàn).法學(xué)，2014（6）：81-91.

⑤在設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的公司治理結(jié)構(gòu)時(shí)，機(jī)械地應(yīng)用新古典式股東主權(quán)的模型對(duì)解決內(nèi)部人控制問題起不了什么作用，也許還更糟，會(huì)延長轉(zhuǎn)軌的過程。參見青木昌彥，錢穎一：轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的公司治理結(jié)構(gòu).中國經(jīng)濟(jì)出版社，1995：17.

⑥黨對(duì)人事決策的繼續(xù)控制具有重要的含義。在中國，黨或政府與企業(yè)之間的權(quán)力均衡在某種程度上阻止了國有資產(chǎn)似東歐、俄羅斯那樣的速度快速流失。參見青木昌彥，錢穎一：轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的公司治理結(jié)構(gòu).中國經(jīng)濟(jì)出版社，1995：127-128.

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責(zé)任編校：王彩紅，馬小軍

The Appropriate Choice of Legal Construction of State-owned Capital

Investment Company

TIAN Yanmin1，2

（ 1.East China University of Political Science and Law， Shanghai 200042， China；2.Henan Judicial

Police Vocational College， Zhengzhou 450046， China ）

Abstract： The establishment of a state-owned capital investment company system is the core component and an important task within the current state-owned enterprise reform ，a vital institutional grip for transitioning to capital management. China Pingmei Shenma Group， as a large energy and chemical enterprise in Henan， has its transformation into a state-owned capital investment company dictated by its mission for market-oriented reform deepening and the requirements for transformation.The institutional evolution should adhere to the principles of separating government and enterprise，marketization，and safety.Full authorization by the government’s state-owned assets supervision department is key to institutional construction，the design of an independently operated board of directors system is the core of the operation of the state-owned investment company，and the construction of an all-encompassing supervisory system is the safeguard for the safe operation of state-owned capital.

Key words： China Pingmei Shenma Group;state-owned capital investment company;legal system construction