新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù):機(jī)制改造與政策調(diào)適

摘 要：

新業(yè)態(tài)已成為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的一個(gè)重要主題，但新業(yè)態(tài)下勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)機(jī)制依然面臨著政策吸引力不足和難以適應(yīng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)政策對(duì)新業(yè)態(tài)的適應(yīng)性與對(duì)勞動(dòng)者的吸引力，是健全新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者養(yǎng)老權(quán)益保護(hù)機(jī)制的路徑選擇。為此，應(yīng)將居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)機(jī)制改造的基礎(chǔ)，以低準(zhǔn)入門檻增強(qiáng)政策的可及性和吸引力，將“職工—居民”二元養(yǎng)老保險(xiǎn)框架下的個(gè)人賬戶優(yōu)化改造為個(gè)人工作賬戶，以養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的便攜性適應(yīng)新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者就業(yè)的流動(dòng)性，有效構(gòu)造“居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)+個(gè)人工作賬戶”的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)新機(jī)制。在新機(jī)制下，通過調(diào)適參保費(fèi)率、繳費(fèi)基數(shù)和轉(zhuǎn)移接續(xù)政策形成適配性方案，為新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)確定底線基準(zhǔn)，平衡新業(yè)態(tài)發(fā)展壯大的正當(dāng)性和勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)的適當(dāng)性，從而進(jìn)一步激活和釋放新質(zhì)生產(chǎn)力。

關(guān)鍵詞：新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者；養(yǎng)老保險(xiǎn)；新質(zhì)生產(chǎn)力；數(shù)字時(shí)代

中圖分類號(hào)：F842 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008－7168（2024）05－0038－11

《中華人民共和國職業(yè)分類大典（2022年版）》首次標(biāo)注了97個(gè)數(shù)字職業(yè)，占職業(yè)總數(shù)的6%［1］（p.11），這預(yù)示著我國已經(jīng)邁入數(shù)字時(shí)代。數(shù)字時(shí)代催生新質(zhì)生產(chǎn)力，新質(zhì)生產(chǎn)力造就新業(yè)態(tài)。新業(yè)態(tài)創(chuàng)造了諸多新職業(yè)，也創(chuàng)造性地破壞了工業(yè)時(shí)代形成的工作和生活方式。基于工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立起來的勞動(dòng)保障制度和社會(huì)保障體系面臨一系列新的問題和挑戰(zhàn)；在已有制度的不適應(yīng)性日益凸顯、新的制度體系尚未形成時(shí)，平臺(tái)企業(yè)的一些用工行為游走在“灰色地帶”，導(dǎo)致許多情況下勞動(dòng)者的權(quán)益保障不足［2］（p.11）。習(xí)近平總書記指出，新業(yè)態(tài)就業(yè)人員沒有被納入社會(huì)保障是我國社會(huì)保障體系的不足之處，并明確要求“健全農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員參加社會(huì)保險(xiǎn)制度”［3］。當(dāng)然，建立新業(yè)態(tài)就業(yè)人員社會(huì)保險(xiǎn)制度是一個(gè)涉及數(shù)字時(shí)代社會(huì)保險(xiǎn)制度改革和政策創(chuàng)新的綜合性課題，在社會(huì)保險(xiǎn)體系中，由于每個(gè)險(xiǎn)種的功能定位不同，其在數(shù)字時(shí)代所面臨的問題不可能完全相同，所以我們只有具體而微地分險(xiǎn)種深度討論，才有可能提出針對(duì)性的解決方案。

基于此，本文以新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)為切入點(diǎn)，旨在厘清相關(guān)學(xué)術(shù)觀點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)框架體系蘊(yùn)含的制度彈性，通過對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)政策工具的重組和調(diào)適，推進(jìn)新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)的機(jī)制改造并提出配套方案，助力實(shí)現(xiàn)新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者“應(yīng)保盡保”的目標(biāo)。新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者通常有新業(yè)態(tài)就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者、新業(yè)態(tài)從業(yè)者等稱謂，主要指依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)從事外賣配送、網(wǎng)約車駕駛、同城貨運(yùn)、互聯(lián)網(wǎng)營銷、網(wǎng)絡(luò)主播等新興職業(yè)的勞動(dòng)者［4］?，F(xiàn)實(shí)中，新業(yè)態(tài)用工形式復(fù)雜多樣，既有建立勞動(dòng)關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)雇傭形式，也有非全日制用工、勞務(wù)派遣、業(yè)務(wù)外包等形式。為了行文流暢和簡潔，文中將不區(qū)分用工形式而把所有依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)就業(yè)并且“分成取酬”的新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者統(tǒng)稱為“新業(yè)者”①。同時(shí)，文中將反復(fù)使用的“企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”和“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”兩個(gè)概念分別簡稱為“職?！焙汀熬颖！?，而文中所稱養(yǎng)老保險(xiǎn)通常指基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，所稱企業(yè)通常包括平臺(tái)企業(yè)和經(jīng)營性人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)等第三方合作企業(yè)。

一、新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)學(xué)術(shù)爭鳴與學(xué)理思辨

數(shù)字時(shí)代到來后，“在新業(yè)態(tài)發(fā)展勢(shì)不可擋、新就業(yè)形式成為必然，且在‘十四五’期間不斷壯大的背景下，新業(yè)態(tài)從業(yè)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益問題日漸凸顯”［5］。圍繞新業(yè)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)問題，學(xué)術(shù)界展開了廣泛討論，總體上呈現(xiàn)出“眾說紛紜，見仁見智”的爭鳴局面，代表性學(xué)說大致可以歸納為“脫鉤說”“包容說”“拆包說”“分類說”四種。這些學(xué)說雖然多是對(duì)于新業(yè)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)的整體性思考，但都闡明了有關(guān)新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)的主張和觀點(diǎn)。當(dāng)然，亦有學(xué)者專門探討新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)問題并提出了針對(duì)性的改進(jìn)和完善建議，但其立論基礎(chǔ)實(shí)際上也可以被納入“四種學(xué)說”的分析框架。

（一）“四種學(xué)說”之爭鳴

“四種學(xué)說”對(duì)新業(yè)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)的學(xué)術(shù)立場(chǎng)各有側(cè)重?！懊撱^說”亦可謂之為“去勞動(dòng)關(guān)系說”，其基本立場(chǎng)是社會(huì)保險(xiǎn)與勞動(dòng)關(guān)系脫鉤，“放棄以勞動(dòng)關(guān)系為起點(diǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益路徑依賴”［6］，認(rèn)為“并非社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系必須建立在勞動(dòng)關(guān)系之上，兩者之間可以適度分離”［7］。“包容說”亦可稱之為“共享說”，其基本立場(chǎng)是“包容性發(fā)展理念與社會(huì)保險(xiǎn)制度價(jià)值取向具有內(nèi)在耦合性”［5］。該學(xué)說認(rèn)為“創(chuàng)新社會(huì)保險(xiǎn)理念、改革社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行模式以適應(yīng)流動(dòng)性、增強(qiáng)包容性”是新業(yè)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)的新課題，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)的包容性和共享性是基于勞動(dòng)關(guān)系新變化的適應(yīng)性選擇［8］?！安鸢f”亦可名之為“需求差異說”，其基本立場(chǎng)是新業(yè)者對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種的需求存在差異性［9］，所以在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同險(xiǎn)種而不應(yīng)當(dāng)“打包參?！?。該學(xué)說認(rèn)為“網(wǎng)約工對(duì)平臺(tái)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)從屬性以及基本權(quán)利的輻射效力”可以作為其“拆包”參保各險(xiǎn)種的理論依據(jù)［10］?！胺诸愓f”的基本立場(chǎng)是不宜出臺(tái)一刀切的新業(yè)者社會(huì)保險(xiǎn)制度，那樣不僅會(huì)破壞現(xiàn)有已經(jīng)成體系的社會(huì)保險(xiǎn)制度，而且無法適用于各種類型的新業(yè)者［11］。該學(xué)說認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)制度差異按照分類施策的原則引導(dǎo)新業(yè)者“分層分類參?！保?2］。

基于各自的學(xué)術(shù)立場(chǎng)，“四種學(xué)說”對(duì)于新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)也提出了不同主張。“脫鉤說”主張“擴(kuò)大剛性參保要求的適用對(duì)象”，將“職工社會(huì)保險(xiǎn)”擴(kuò)展為“勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)”［13］，探索雇員與雇主分離的參保辦法，即允許參保未必基于勞動(dòng)關(guān)系，同時(shí)又要求雇主和雇員分別承擔(dān)相應(yīng)的繳費(fèi)責(zé)任［14］；“包容說”主張以職工社會(huì)保險(xiǎn)為調(diào)適重點(diǎn)，引導(dǎo)更多新業(yè)者參加職保，探索相適應(yīng)的繳費(fèi)基準(zhǔn)、繳費(fèi)分擔(dān)、繳費(fèi)方式等調(diào)整方案［5］；“拆包說”主張我國職保和居保已為新業(yè)者提供基本保障，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不應(yīng)當(dāng)作為強(qiáng)制網(wǎng)約工參保的險(xiǎn)種”，因?yàn)闆]有必要強(qiáng)制要求本以靈活便捷著稱的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)就業(yè)方式與職保發(fā)生聯(lián)系［10］；“分類說”主張積極引導(dǎo)有條件的新業(yè)者參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，倡導(dǎo)收入不穩(wěn)定、繳費(fèi)壓力大的新業(yè)者選擇居保，這是實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！蹦繕?biāo)理性且務(wù)實(shí)的選擇［12］。

（二）“三種路徑”之思辨

“四種學(xué)說”的學(xué)術(shù)立場(chǎng)和主張雖然各異，但也形成了一定的學(xué)術(shù)共識(shí)，如平臺(tái)企業(yè)在新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)中應(yīng)當(dāng)分擔(dān)適當(dāng)?shù)呢?zé)任、根據(jù)新業(yè)者就業(yè)的具體形式分類（或分層）參保以及在必要的情況考慮“去勞動(dòng)關(guān)系化”“去戶籍化”等。不過，有限的學(xué)術(shù)共識(shí)無法彌合彼此之間在新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)路徑選擇方面的基本分歧，我們可以將這些分歧梳理和概括為三條進(jìn)路：一是以職工身份參保的路徑；二是以靈活就業(yè)人員身份參保的路徑；三是以居民身份參保的路徑。

“脫鉤說”所主張的“擴(kuò)大剛性參保要求的適用對(duì)象”實(shí)為第一條路徑。循此路徑，就是不管新業(yè)者是否具有勞動(dòng)關(guān)系，都必須強(qiáng)制性與傳統(tǒng)雇傭勞動(dòng)者一樣統(tǒng)一被納入職保的覆蓋范圍，由企業(yè)和新業(yè)者依現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)分擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)?！鞍菡f”比較傾向于第二條路徑，但具體辦法又“一分為二”：一種是采取“引導(dǎo)”的辦法，前面已有引述；另一種是采取“強(qiáng)制”的辦法，要求包含新業(yè)者在內(nèi)的個(gè)體靈活就業(yè)人員以個(gè)人身份參加職保，通過降低繳費(fèi)率和繳費(fèi)基數(shù)及提供政府補(bǔ)貼的措施，健全靈活且有彈性的籌資機(jī)制，打破現(xiàn)有戶籍限制和“單位制”參保方式［15］。第三條路徑的立論基礎(chǔ)雖然也是“脫鉤說”，但側(cè)重于強(qiáng)調(diào)脫鉤后“社會(huì)保險(xiǎn)法主要圍繞著被保險(xiǎn)人的實(shí)際情況來進(jìn)行制度設(shè)計(jì)”［16］。而我國居保正是以被保險(xiǎn)人為中心的制度設(shè)計(jì)，因而“對(duì)不符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形的新就業(yè)形態(tài)外來務(wù)工者提供居民類的社會(huì)保障，應(yīng)當(dāng)成為居民類社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)”［16］。依據(jù)第三條路徑，我國居?？梢宰鳛樾聵I(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改造的基礎(chǔ)［16］。

顯然，第一條路徑對(duì)于新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)水平最高，實(shí)際上也是一條比較理想化的進(jìn)路，其需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)困難是“絕大多數(shù)共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)企業(yè)將無力負(fù)擔(dān)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下規(guī)模龐大的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”［17］?！安鸢f”對(duì)此亦提出了批評(píng)意見，認(rèn)為新業(yè)者對(duì)于養(yǎng)老需求尚不迫切而且并非都希望參加繳費(fèi)水平更高的職保，因?yàn)閰⒈５睦U費(fèi)率對(duì)新業(yè)者和企業(yè)而言均負(fù)擔(dān)過重［9］。在三條路徑中，“分類說”主張根據(jù)新業(yè)者的具體就業(yè)形式分別選擇不同的參保路徑；“拆包說”僅支持新業(yè)者在第二和第三條路徑中自愿（或自由）選擇參保；“包容說”則對(duì)“拆包說”提出的“自愿選擇論”提出了批評(píng)意見，認(rèn)為雖然可以自愿選擇，但多數(shù)新業(yè)者只能選擇負(fù)擔(dān)較輕的居保，“勞動(dòng)者付出了勞動(dòng)卻無法享有更高水平的勞動(dòng)保障，這本身就有違社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平取向”［5］。

綜上，第一條路徑雖然理想，但存在難以逾越的現(xiàn)實(shí)困難；第三條路徑看似簡單便捷，但把作為就業(yè)群體的新業(yè)者納入面向非就業(yè)群體的居保，違背了制度設(shè)計(jì)的初始邏輯，也有違社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平性原則；第二條路徑是兼具可能性和可行性的一條進(jìn)路，但不論是“強(qiáng)制參?！边€是“引導(dǎo)參?！?，都需要強(qiáng)化其現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性和政策吸引力以突破發(fā)展瓶頸。究其實(shí)質(zhì)，三種路徑在“職保—居?！倍呖蚣芟驴梢员贿M(jìn)一步簡化為兩種機(jī)制：一是以職保為依托的權(quán)益保護(hù)機(jī)制；二是以居保為依托的權(quán)益保護(hù)機(jī)制。不論是以職工身份參保的第一條路徑，還是以靈活就業(yè)個(gè)人身份參保的第二條路徑，均以職保為依托，故屬于前者；第三條路徑則屬于后者。不論是“分類參保論”，還是“自愿選擇參保論”，都無非是在兩種機(jī)制之間作出非此即彼的選擇。但在職保和居保兩種制度之間，能否通過機(jī)制改造為新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)探索一條“中間通道”呢？實(shí)際上，第三條路徑已經(jīng)觸及這一議題，并提出居保可以作為新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改造的基礎(chǔ)，但對(duì)于具體如何進(jìn)行機(jī)制改造卻避而未談。

二、新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀審視與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

從我國社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定來看，除了基于經(jīng)驗(yàn)層面區(qū)分的非全日制用工和個(gè)體工商戶之外，各種形式的靈活用工一概被歸入其他靈活就業(yè)人員一類［18］。因此，我國新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀須在非全日制用工、個(gè)體工商戶及其他靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)政策框架內(nèi)予以審視。

（一）新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀審視

《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國發(fā)〔2005〕38號(hào)）明確“個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，第一次在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一了參保方案［19］。《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定“無雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，由個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)”，這從基本法層面為靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)確立了法律基礎(chǔ)。《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》（國辦發(fā)〔2019〕13 號(hào)）完善了個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員繳費(fèi)基數(shù)政策［20］。

通過政策溯源可知，我國靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)一直是在職保政策框架下被設(shè)計(jì)和建構(gòu)的。所以，《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（國發(fā)〔2014〕8號(hào)）明確規(guī)定，不屬于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民可以在戶籍地參加居保。嚴(yán)格說來，靈活就業(yè)人員一直屬于職保的覆蓋范圍，而不屬于居保的覆蓋范圍?！秶鴦?wù)院關(guān)于做好當(dāng)前和今后一段時(shí)期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》（國發(fā)〔2017〕28號(hào)）第一次提出“完善適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)特點(diǎn)的社保制度”，標(biāo)志著新業(yè)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)被正式提上政策議程，其中雖然采用“兩分法”的思路為新業(yè)者探索社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)政策，但設(shè)定的政策框架并未超越職保的覆蓋范圍，即區(qū)分“與新業(yè)態(tài)企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同的從業(yè)者”與“其他從業(yè)者”兩類勞動(dòng)者，前者由“企業(yè)依法為其參加職工社會(huì)保險(xiǎn)”，后者“可按靈活就業(yè)人員身份參加養(yǎng)老保險(xiǎn)”［21］。

2018年9月，人社部在《對(duì)政協(xié)十三屆全國委員會(huì)第一次會(huì)議第1376號(hào)（社會(huì)管理類106號(hào)）提案的答復(fù)》（人社提字〔2018〕38號(hào)，以下簡稱《提案答復(fù)》）中表示要“完善新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度”，并指明新業(yè)者基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“是有制度保障的”：如果其與企業(yè)建立了勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)按規(guī)定參加職保，如果屬于靈活就業(yè)人員則可根據(jù)自身情況按照所在省份規(guī)定參加職?；蛘咴趹艏貐⒓泳颖?，且參保后可在職工和居民兩個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間按規(guī)定轉(zhuǎn)接關(guān)系［22］。這是我國社會(huì)保險(xiǎn)行政主管部門首次闡明新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)政策，其中有關(guān)靈活就業(yè)新業(yè)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)政策顯然已經(jīng)突破此前延續(xù)的職保政策框架。首次引入的“職?！颖！倍呖蚣芤彩俏覈`活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)政策發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折。

2021年6月發(fā)布的《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》確定了“十四五”期間完善新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)政策的兩個(gè)著力點(diǎn)：一是放開在就業(yè)地參保的戶籍限制，積極促進(jìn)有意愿、有繳費(fèi)能力的靈活就業(yè)人員以及新業(yè)者等參加職保；二是支持靈活就業(yè)的新業(yè)者以個(gè)人身份在公共服務(wù)平臺(tái)辦理職保參保登記、個(gè)人權(quán)益記錄查詢、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)等業(yè)務(wù)［23］。隨后，人社部、全國總工會(huì)等8部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》（人社部發(fā)〔2021〕56號(hào)，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），再次明確了完善新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)政策的兩個(gè)著力點(diǎn)，同時(shí)將新業(yè)者分為“符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形者”“個(gè)人依托平臺(tái)自主開展經(jīng)營及從事自由職業(yè)者”和“不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形者”三種類型，提出了分類施保的創(chuàng)新思路，即督促第一類新業(yè)者所在企業(yè)依法參加職保，放開第二類新業(yè)者在就業(yè)地參保的戶籍限制并允許其在職保和居保之間選擇參保以做到“應(yīng)保盡?！?，引導(dǎo)和支持第三類新業(yè)者根據(jù)自身情況參加相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)，由此確立了新時(shí)代新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)政策體系。

（二）新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

在2018年9月發(fā)布的《提案答復(fù)》中，人社部一方面闡明新業(yè)者基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是有制度保障的，另一方面也沒有回避新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)存在參保繳費(fèi)率較低的情況，同時(shí)明確表示將“進(jìn)一步完善適應(yīng)新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者靈活就業(yè)特點(diǎn)的政策，增強(qiáng)政策吸引力”［22］。當(dāng)前，新業(yè)態(tài)已成為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的一個(gè)重要主題。但毋庸諱言，我國新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)客觀上依然面臨著政策吸引力不足和難以適應(yīng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

首先，新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)被納入靈活就業(yè)人員政策框架內(nèi)難以適應(yīng)數(shù)字時(shí)代新業(yè)態(tài)不斷發(fā)展壯大的態(tài)勢(shì)。隨著數(shù)字時(shí)代的到來，“以數(shù)字智能、萬物互聯(lián)等為特征的綜合性變革，其影響幾乎涉及所有行業(yè)與生活領(lǐng)域，創(chuàng)造性破壞了傳統(tǒng)的工作方式和生活方式，對(duì)社會(huì)保障制度提出了深刻的改造要求”［24］。算法控制的新業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)的靈活就業(yè)形態(tài)迥然有別，新業(yè)者可謂靈活就業(yè)群體中的“新生代”。但如果檢視各省落實(shí)《指導(dǎo)意見》的政策文件就會(huì)發(fā)現(xiàn)（參見表1），除廣東等個(gè)別省份提出“構(gòu)建適應(yīng)新型用工關(guān)系的社會(huì)保險(xiǎn)制度，將新業(yè)者納入?yún)⒈７秶钡哪繕?biāo)外，新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)實(shí)質(zhì)上還停留在傳統(tǒng)靈活就業(yè)人員的政策框架下，通過完善和優(yōu)化靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)政策實(shí)現(xiàn)新業(yè)者權(quán)益保護(hù)仍然是多數(shù)省份確定的發(fā)展目標(biāo)。然而，“新業(yè)態(tài)的發(fā)展不是曇花一現(xiàn)，而是必然趨勢(shì)，新就業(yè)形式也不是局限于平臺(tái)用工，而是可能涌現(xiàn)更加多元的就業(yè)形態(tài)，這意味著針對(duì)現(xiàn)階段新業(yè)態(tài)從業(yè)者的、打補(bǔ)丁式的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革方案面臨著難以定型、不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)”［5］。

其次，新業(yè)者在“職保—居?！倍呖蚣芟伦栽高x擇參保，難以提高參保質(zhì)量且可能增加國家負(fù)擔(dān)。按照《新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)合同和書面協(xié)議訂立指引（試行）》（人社廳發(fā)〔2023〕6號(hào)）的要求，平臺(tái)在與不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形的新業(yè)者訂立書面協(xié)議時(shí)需要明確支持并愿意協(xié)助其作為靈活就業(yè)人員參加職?；虬匆?guī)定參加居保。但在“職?！颖！倍呖蚣芟?，職保繳費(fèi)門檻太高、負(fù)擔(dān)太重，對(duì)靈活就業(yè)人員吸引力不足［25］。以2023年7月至2024年6月北京勞動(dòng)者為例，在給定月繳費(fèi)基數(shù)上下限（33891元和6326元）的前提下，靈活就業(yè)人員參加職保的繳費(fèi)分別是同等收入城鎮(zhèn)職工的2.2倍和2.8倍之多［26］。新業(yè)者由于收入不穩(wěn)定，加上非強(qiáng)制性參保，參加職保的積極性不高［6］。由此帶來的后果是，本應(yīng)參加職保的新業(yè)者大量涌向居保，實(shí)際是將本應(yīng)由市場(chǎng)承擔(dān)的部分養(yǎng)老保險(xiǎn)壓力全部轉(zhuǎn)移到國家身上?！半S著新業(yè)態(tài)從業(yè)者規(guī)模持續(xù)發(fā)展壯大，勢(shì)必會(huì)給國家財(cái)政帶來沉重負(fù)擔(dān)，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)提出挑戰(zhàn)?！保?］

最后，分類施?？梢栽鰪?qiáng)新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)政策的彈性，但難以有效兼容統(tǒng)一、公平和勞動(dòng)力市場(chǎng)競爭中性原則?！吨笇?dǎo)意見》推出的分類施保政策與學(xué)界倡導(dǎo)的“分類說”十分契合，可以提升新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)政策的彈性。但是，分類施保政策可能與制度統(tǒng)一、公平和勞動(dòng)力市場(chǎng)競爭中性原則難以有效兼容，因?yàn)楣叫院蛣趧?dòng)力市場(chǎng)中性是養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的基本原則，而分類導(dǎo)致的群體間的政策差異會(huì)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)產(chǎn)生扭曲，且不利于政策統(tǒng)一和社會(huì)公平，因此制定新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)政策時(shí)“要避免過于強(qiáng)調(diào)特殊性而忽略普遍性和公平性，避免企業(yè)用工出現(xiàn)從勞動(dòng)關(guān)系向非勞動(dòng)關(guān)系的逆向選擇，行用工之實(shí)而逃雇主之責(zé)”［27］。現(xiàn)實(shí)證明學(xué)界的擔(dān)憂并非“杞人憂天”。例如，重慶市高級(jí)人民法院于2023年4月發(fā)布第九批勞動(dòng)爭議十大典型案例時(shí)曾指出，2022年本市勞動(dòng)爭議案件呈現(xiàn)的新特點(diǎn)之一是用人單位通過種種方式轉(zhuǎn)移經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象比較突出，如新業(yè)態(tài)企業(yè)要求外賣騎手先注冊(cè)為個(gè)體工商戶，再與個(gè)體工商戶簽訂承包協(xié)議以規(guī)避勞動(dòng)法律責(zé)任［28］。

三、新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)機(jī)制改造與路徑選擇

伴隨著新業(yè)態(tài)的興起，國際組織和國外文獻(xiàn)曾提出以個(gè)人繳費(fèi)和個(gè)人賬戶為主、以稅收籌資和全民保障為主、平臺(tái)勞動(dòng)者自愿參保、參照正規(guī)就業(yè)模式等多種解決新業(yè)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)問題的方案［29］?！耙詡€(gè)人繳費(fèi)和個(gè)人賬戶為主”作為其中一條重要的改革思路，其缺陷在于沒有考慮雇主應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任。德國“個(gè)人工作賬戶制”彌補(bǔ)了這種缺陷，將勞動(dòng)者的“社會(huì)權(quán)益與雇主脫鉤，而與個(gè)人的繳費(fèi)記錄掛鉤，將一個(gè)人不同工作期間積累的社會(huì)保障權(quán)益計(jì)入個(gè)人賬戶，將雇主或政府的繳費(fèi)計(jì)入對(duì)應(yīng)的補(bǔ)充賬戶”，其優(yōu)點(diǎn)是“便于勞動(dòng)者的工作轉(zhuǎn)換”，“打破區(qū)域壁壘，提升社會(huì)保險(xiǎn)的可攜帶性”［30］。眾所周知，我國在“職?！颖！倍呖蚣芟略O(shè)置的個(gè)人賬戶雖然存在一定的局限性，但具有適應(yīng)流動(dòng)性、激勵(lì)個(gè)人參保繳費(fèi)的制度優(yōu)勢(shì)，這與德國的“個(gè)人工作賬戶制”頗有異曲同工之妙。兩者的共性是便于勞動(dòng)者的工作轉(zhuǎn)換和拓寬靈活就業(yè)人員的參保范圍，這恰恰有助于克服我國新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)面臨的勞動(dòng)關(guān)系模糊、戶籍制度壁壘等難題，也有利于應(yīng)對(duì)新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)政策適應(yīng)性不足和吸引力不夠的挑戰(zhàn)。為更好保護(hù)新業(yè)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，我國可以借鑒德國“個(gè)人工作賬戶制”的有益經(jīng)驗(yàn)，通過對(duì)“職保—居?！倍呖蚣芟聜€(gè)人賬戶、居保公共養(yǎng)老金等政策工具進(jìn)行重新組合和優(yōu)化改造，探索出新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)的新機(jī)制和新路徑。

（一）以居保作為新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)機(jī)制改造的基礎(chǔ)

在我國“職?！颖！倍呖蚣芟拢毐Ｒ詣趧?dòng)關(guān)系為依托，采取以用人單位為中心的制度安排，保險(xiǎn)費(fèi)的繳納和代繳均為用人單位的法定義務(wù)；居保以戶籍關(guān)系為依托，采用以被保險(xiǎn)人為中心的制度安排，具有屬地化的特點(diǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)本應(yīng)當(dāng)從方便被保險(xiǎn)人的角度來考慮，“新業(yè)態(tài)的發(fā)展更會(huì)催生后一類保險(xiǎn)制度的發(fā)展”；同時(shí)，居保屬于自愿參保的范疇，具有起點(diǎn)低、繳費(fèi)少、待遇低的特征，“由國家承擔(dān)一定的責(zé)任，并不需要用人單位來作為中介，這種機(jī)制適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)從業(yè)人員的實(shí)際情況”，完全可以作為制度改造的基礎(chǔ)［16］。但是，如果以居保作為新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)機(jī)制改造的基礎(chǔ)，就必須改變就業(yè)者自愿參保的初始制度屬性，而賦予其一定的強(qiáng)制性，亦即新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)機(jī)制可以允許新業(yè)者自愿選擇是否加入，但如果選擇加入需要滿足一個(gè)基本的前置條件，就是必須證明本人已經(jīng)按照戶籍地政策參加了當(dāng)?shù)鼐颖?，并且通過“國家社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)”至少可以查詢到其有一年或一年以上的參保繳費(fèi)記錄。同時(shí)，為了增強(qiáng)政策的吸引力，不應(yīng)該限定新業(yè)者選擇參加居保的繳費(fèi)檔次，即便選擇了最低檔次也可符合基本的前置條件，這種低準(zhǔn)入門檻的設(shè)置對(duì)于收入不穩(wěn)定的新業(yè)者更具可及性。

（二）以“居保個(gè)人賬戶+職保個(gè)人賬戶”塑造新業(yè)者個(gè)人工作賬戶

當(dāng)然，以居保作為改造基礎(chǔ)，不是單純地放開戶籍限制，也不是簡單地將新業(yè)者納入就業(yè)地居保的覆蓋范圍，因?yàn)殡m然新業(yè)者的勞動(dòng)關(guān)系屬性相對(duì)模糊，但其畢竟屬于新興的就業(yè)群體，如果僅僅將新業(yè)者納入面向非就業(yè)群體的居保去保護(hù)其養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，這不但違背居保的制度邏輯，也無法充分保護(hù)其作為就業(yè)群體應(yīng)該享有的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。因此，在確定了改造基礎(chǔ)之后，如何選擇一條既可能又可行的“個(gè)人工作賬戶”改造路徑，成為構(gòu)造新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)機(jī)制的關(guān)鍵所在。目前，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系雖然形成了“職保—居保”二元化政策框架，但職保和居保均采取“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式，并且在“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式下都統(tǒng)一設(shè)置個(gè)人賬戶：職保個(gè)人賬戶的一項(xiàng)重要功能是“記錄個(gè)人繳費(fèi)”；居保個(gè)人賬戶除了同樣具有“記錄個(gè)人繳費(fèi)”的功能外，還用以記錄地方人民政府對(duì)參保人的繳費(fèi)補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助及其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織、公益慈善組織、個(gè)人對(duì)參保人的繳費(fèi)資助［31］。既然職保和居保兩種制度下的個(gè)人賬戶都具有記錄個(gè)人繳費(fèi)的共同功能，那么在“職?！颖！倍呖蚣芟缕瞥颖€(gè)人賬戶與職保個(gè)人賬戶的壁壘，將兩種功能相通的政策工具重組和塑造為更適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)的個(gè)人工作賬戶，理論上應(yīng)該沒有任何制度性障礙，也不會(huì)存在任何功能性阻礙，這是推進(jìn)新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)機(jī)制改造的關(guān)鍵一步。

（三）構(gòu)造“居保+個(gè)人工作賬戶”的新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)新機(jī)制

以居保為改造基礎(chǔ)，在“職?！颖！倍呖蚣芟聦€(gè)人賬戶重組和塑造為新業(yè)者個(gè)人工作賬戶，就可以形成“居保+個(gè)人工作賬戶”的新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)新機(jī)制（以下簡稱新機(jī)制）。新機(jī)制可以在職保和居保之間為新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)開辟第三條通道，實(shí)際上也是一種“三方分擔(dān)”養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任的籌資機(jī)制。企業(yè)應(yīng)為新業(yè)者分擔(dān)必要的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)1iNQEXet8jj89SatzOjSMw==任已成為社會(huì)共識(shí)，但一直缺乏操作方法，新機(jī)制可以提供一種解決方案。按照新機(jī)制的設(shè)計(jì)，如果新業(yè)者參加居保，那么將來達(dá)到法定退休年齡后可以享受公共財(cái)政支持的居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這本質(zhì)上體現(xiàn)了政府為新業(yè)者分擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的責(zé)任。在新機(jī)制下，個(gè)人工作賬戶應(yīng)該設(shè)定為一個(gè)與新業(yè)者社會(huì)保障號(hào)碼綁定且終生不變的銀行賬戶，除保留居保個(gè)人賬戶的原有功能外，需要開放企業(yè)為新業(yè)者繳費(fèi)的進(jìn)入通道。此外，應(yīng)在政策層面明確規(guī)定，只要新業(yè)者自愿選擇通過第三條通道參保繳費(fèi)，其就業(yè)的企業(yè)就必須按照同等比例向其個(gè)人工作賬戶繳費(fèi)。不難發(fā)現(xiàn)，新機(jī)制的優(yōu)勢(shì)至少有三：一是充分調(diào)動(dòng)新業(yè)者參加居保的積極性，助力實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)；二是從根本上“去勞動(dòng)關(guān)系化”和“去戶籍化”，徹底解除新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)的制約瓶頸；三是同步實(shí)現(xiàn)個(gè)人和企業(yè)繳費(fèi)的便攜性，讓新業(yè)者在實(shí)時(shí)看到“真金白銀”進(jìn)入個(gè)人工作賬戶的同時(shí)，還不必因?yàn)閷砹鲃?dòng)就業(yè)而產(chǎn)生后顧之憂。新機(jī)制的優(yōu)勢(shì)不僅能夠強(qiáng)化對(duì)新業(yè)者的吸引力，而且可以激發(fā)新業(yè)者監(jiān)督企業(yè)繳納保費(fèi)的內(nèi)驅(qū)力。

四、新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)配套方案與政策調(diào)適

新業(yè)態(tài)是我國新質(zhì)生產(chǎn)力的重要組成部分。在實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略下支持和規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài)并加強(qiáng)靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障是黨的二十大報(bào)告作出的重要部署。因此，新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)必須堅(jiān)持激勵(lì)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展以創(chuàng)造更多就業(yè)的政策導(dǎo)向，平衡新業(yè)者權(quán)益保護(hù)的適當(dāng)性與新業(yè)態(tài)發(fā)展壯大的正當(dāng)性，既不能讓企業(yè)因背負(fù)過重的養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)而失去必要的生機(jī)和活力，也要依法為新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)設(shè)定一個(gè)適當(dāng)?shù)牡拙€基準(zhǔn)，避免企業(yè)向社會(huì)轉(zhuǎn)嫁養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。沒有底線保護(hù)的“裸奔”既不利于新業(yè)態(tài)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，也不利于進(jìn)一步激活和釋放新質(zhì)生產(chǎn)力。為此，應(yīng)通過調(diào)整繳費(fèi)參數(shù)和調(diào)適參保政策，合理確定新機(jī)制下養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保費(fèi)率和繳費(fèi)基數(shù)，捋清新機(jī)制在“職?！颖！倍呖蚣芟碌霓D(zhuǎn)續(xù)銜接辦法，最終形成一個(gè)適配方案，以期達(dá)成新業(yè)者與企業(yè)雙贏的局面。

（一）新機(jī)制下養(yǎng)老保險(xiǎn)參保費(fèi)率政策的調(diào)適

根據(jù)《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》（國辦發(fā)〔2019〕13號(hào)）的要求，自2019年5月1日起職保用人單位繳費(fèi)費(fèi)率已從20％下降到16％，但自雇傭人員繳費(fèi)率仍然是20％，其未能享受到改革的紅利［11］。因此，首先應(yīng)調(diào)整靈活就業(yè)人員參加職保的費(fèi)率政策，建議其參保費(fèi)率亦由20%調(diào)降為16%，同時(shí)其中8%記入個(gè)人賬戶的政策維持不變，以增強(qiáng)政策的吸引力并減輕靈活就業(yè)人員參保繳費(fèi)的壓力。然后，以此費(fèi)率為參照設(shè)定新機(jī)制下個(gè)人工作賬戶的繳費(fèi)費(fèi)率。具體而言，就是將新業(yè)者個(gè)人工作賬戶的籌資標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一設(shè)定為16%，新業(yè)者及企業(yè)各自承擔(dān)50%的繳費(fèi)責(zé)任（即8%）。其實(shí)，這種“大個(gè)人賬戶”的設(shè)計(jì)并非一種突破性創(chuàng)新，而只是基于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革歷史經(jīng)驗(yàn)的一種適應(yīng)性改造?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》（國發(fā)〔1995〕6號(hào)）為落實(shí)“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，曾推出過一個(gè)“大個(gè)人賬戶”的實(shí)施方案，要求“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶按職工工資收入16%左右的費(fèi)率記入”，資金來源包括本人繳納的全部養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、從企業(yè)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)中按個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)的一定比例劃轉(zhuǎn)記入的部分、從企業(yè)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)中按當(dāng)?shù)芈毠ぴ缕骄べY的一定比例劃轉(zhuǎn)記入的部分［32］（pp.34-35）。不可否認(rèn)，“大個(gè)人賬戶”的籌資方案已經(jīng)成為歷史，當(dāng)時(shí)對(duì)于穩(wěn)定就業(yè)的職工而言也確實(shí)存在自身的局限性。但世易時(shí)移，當(dāng)今同樣無法否認(rèn)的是，其便于養(yǎng)老保險(xiǎn)資金攜帶轉(zhuǎn)移的方案設(shè)計(jì)恰恰更能適應(yīng)數(shù)字時(shí)代靈活用工的新業(yè)態(tài)及流動(dòng)就業(yè)的新業(yè)者。

（二）新機(jī)制下養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)政策的調(diào)適

眾所皆知，我國職保的現(xiàn)行繳費(fèi)基數(shù)是根據(jù)勞動(dòng)者工資或勞動(dòng)報(bào)酬來確定的，但這種繳費(fèi)基數(shù)政策顯然無法直接應(yīng)用于新業(yè)態(tài)。所以，如何合理確定新業(yè)者及企業(yè)的繳費(fèi)基數(shù)一直是新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)面臨的難題。其實(shí)，新業(yè)態(tài)行業(yè)的算法系統(tǒng)雖然復(fù)雜多變，但以平臺(tái)企業(yè)為代表的新業(yè)態(tài)行業(yè)核心的盈利模式為“抽成制”，而新業(yè)者勞動(dòng)報(bào)酬則依據(jù)“分成制”，即“根據(jù)平臺(tái)確定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)從消費(fèi)者支付的費(fèi)用中分成”［6］。那么，適應(yīng)新業(yè)態(tài)行業(yè)的盈利模式，論證企業(yè)為何應(yīng)分擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任，當(dāng)然也應(yīng)借鑒其算法邏輯，如果用一句話概括其邏輯起點(diǎn)即為“分成者理應(yīng)分擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)之責(zé)，抽成者亦理應(yīng)抽取養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)之責(zé)”，簡言之就是確立“分責(zé)—抽責(zé)”的繳費(fèi)原則。從法理邏輯上來說，在當(dāng)今高度不確定的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里，“法律不能讓處于弱勢(shì)的勞動(dòng)者無依無靠，自行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；讓接受了勞動(dòng)成果的單位來承擔(dān)責(zé)任，就是公平的，因?yàn)樗@得了勞動(dòng)成果就是獲得了利益”②。

按照“分責(zé)—抽責(zé)”的繳費(fèi)原則，應(yīng)根據(jù)企業(yè)當(dāng)月的抽成比例和金額來確定企業(yè)及新業(yè)者當(dāng)月的繳費(fèi)基數(shù)。以外賣送餐行業(yè)為例，假定某平臺(tái)企業(yè)設(shè)定的抽成比例為20%，并且其采用月結(jié)的方式結(jié)算勞動(dòng)報(bào)酬，而張三為該平臺(tái)企業(yè)注冊(cè)的一名外賣騎手；再假定張三當(dāng)月累計(jì)接單金額為5000元，則該企業(yè)當(dāng)月從中抽成所得金額累計(jì)為1000元（5000×20%），1000元即為企業(yè)及張三當(dāng)月的繳費(fèi)基數(shù)。按照個(gè)人工作賬戶設(shè)定的籌資標(biāo)準(zhǔn)（16%），張三當(dāng)月個(gè)人工作賬戶應(yīng)入賬金額為160元（1000×16%），張三及企業(yè)各負(fù)擔(dān)50%（80元）。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中可能存在按每單、每天、每7天、每15天等多種結(jié)算方式，但只要繳費(fèi)比例既定，通過算法植入方式實(shí)現(xiàn)雙方養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的即時(shí)結(jié)算，應(yīng)該不存在技術(shù)性障礙。以此類推，凡是依托平臺(tái)經(jīng)營并采用“抽成取利”和“分成取酬”的新業(yè)態(tài)行業(yè)均適用這種繳費(fèi)原則。按照這種原則，在繳費(fèi)比例確定的前提下，企業(yè)抽成金額越高則分擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)金額就越多，這在一定程度上可以抑制其通過降低勞動(dòng)報(bào)酬向新業(yè)者轉(zhuǎn)嫁繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的動(dòng)力。

（三）新機(jī)制下養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移銜接辦法的調(diào)適

對(duì)于新業(yè)者而言，新機(jī)制實(shí)際上只是一種就業(yè)期間的過渡形態(tài)，待其將來達(dá)到法定退休年齡之后在自愿基礎(chǔ)上可以有兩種選擇。第一種選擇是繼續(xù)留在居保內(nèi)，僅需要將其就業(yè)期間個(gè)人工作賬戶內(nèi)所累計(jì)的本人及企業(yè)的全部繳費(fèi)本息與其戶籍地居保個(gè)人賬戶中已經(jīng)累計(jì)的個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助及其他繳費(fèi)資助等所有本息進(jìn)行資金歸并，然后按照戶籍地居保政策享受相應(yīng)待遇。參照我國現(xiàn)行的居保政策，其相應(yīng)待遇主要包括兩部分：一是中央政府確定最低標(biāo)準(zhǔn)，地方政府可以適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)的居民公共（基礎(chǔ)）養(yǎng)老金；二是完成資金歸并后的個(gè)人工作賬戶養(yǎng)老金，月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為“全部儲(chǔ)存額除以139（與現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)系數(shù)相同）”［31］，這樣新業(yè)者可以享受高于居保標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)人工作賬戶養(yǎng)老金待遇。第二種選擇是轉(zhuǎn)入職保。這樣就需要參照靈活就業(yè)人員的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將其就業(yè)期間個(gè)人工作賬戶內(nèi)所有的企業(yè)繳費(fèi)部分劃撥入待遇領(lǐng)取地的職保統(tǒng)籌基金。如果依然尚未達(dá)到法定的最低繳費(fèi)年限則須依法補(bǔ)足，同時(shí)需要參照《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》（人社部發(fā)〔2014〕17號(hào)）的規(guī)定完成資金歸并和制度銜接，然后可以按照職保政策享受相應(yīng)的待遇。著眼于未來，到新中國成立百年之際，如果全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以適時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)橐远愂諡榛A(chǔ)的（統(tǒng)一的）國民年金制度［33］（p.139），則“居保+個(gè)人工作賬戶”的新機(jī)制也可以與之順暢銜接，新業(yè)者可以享受“以統(tǒng)一的國民年金為基礎(chǔ)、以個(gè)人工作賬戶養(yǎng)老金為補(bǔ)充”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

五、結(jié)語

伴隨數(shù)字時(shí)代的到來，新業(yè)態(tài)將不斷發(fā)展壯大，越來越多的新業(yè)者正在成為靈活就業(yè)群體中的“新生代”。盡管新業(yè)者在人格依附、組織管理、工作方式、取酬方式等方面與傳統(tǒng)靈活就業(yè)人員存在明顯差異，但實(shí)際上在養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)方面都屬于就業(yè)群體當(dāng)中的脆弱人群?！叭绻荒芮袑?shí)解決好億萬靈活就業(yè)者的社會(huì)保險(xiǎn)問題，中國的社會(huì)保障制度就很難提高發(fā)展質(zhì)量?！保?4］不言自明，最理想的解決方案就是直接擴(kuò)展職保的覆蓋范圍，將新業(yè)者統(tǒng)一納入標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系下的職保體系。但來自經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究結(jié)論顯示，最理想的方案可能會(huì)帶來新業(yè)者勞動(dòng)報(bào)酬下降、就業(yè)機(jī)會(huì)減少等一系列連鎖性的不理想后果。國外的經(jīng)驗(yàn)也印證了這一結(jié)論。例如，西班牙于2021年通過“騎手法”，要求外賣平臺(tái)按照雇員標(biāo)準(zhǔn)為騎手繳納社保，結(jié)果引發(fā)騎手工資下降、平臺(tái)撤資等連鎖性反應(yīng)［9］。

為進(jìn)一步全面深化改革，黨的二十屆三中全會(huì)明確要求完善就業(yè)優(yōu)先政策，支持和規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài)，健全新就業(yè)形態(tài)人員社保制度［35］

。在此背景下，構(gòu)造新業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)機(jī)制需要統(tǒng)籌平衡新業(yè)態(tài)發(fā)展壯大的正當(dāng)性與新業(yè)者權(quán)益保護(hù)的適當(dāng)性，優(yōu)先考慮其能否適應(yīng)新業(yè)態(tài)的行業(yè)特征和發(fā)展模式，特別是能否對(duì)新業(yè)者產(chǎn)生足夠的吸引力。如果現(xiàn)行的職保方案對(duì)新業(yè)態(tài)不具備必要的現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性、對(duì)新業(yè)者亦缺乏足夠的政策吸引力，那么我們就有必要在職保方案之外尋找一個(gè)方案，這個(gè)方案最起碼應(yīng)高于“居保方案”所提供的待遇標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)橹挥羞@樣才能名副其實(shí)地成為一個(gè)面向就業(yè)群體的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)?！熬颖?個(gè)人工作賬戶”這一新機(jī)制正是基于上述原則和思路而提出的一個(gè)次優(yōu)方案，也是試圖在面向非就業(yè)的居保方案和面向正規(guī)就業(yè)的職保方案之間探求第三條通道的折中方案。

在新機(jī)制下，不論采取何種用工形式或合作方式，只要依托平臺(tái)經(jīng)營且采用“抽成取利”和“分成取酬”的新業(yè)態(tài)行業(yè)及新業(yè)者均可以統(tǒng)一進(jìn)入第三條通道，這樣既可以徹底破除戶籍關(guān)系的藩籬，又可以完全擺脫勞動(dòng)關(guān)系的捆綁，不必區(qū)分新業(yè)者是“不完全勞動(dòng)關(guān)系者”還是“自由職業(yè)者”（符合勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)者另當(dāng)別論）。同時(shí)，新機(jī)制也有助于在新業(yè)者和企業(yè)之間實(shí)現(xiàn)雙贏。對(duì)新業(yè)者而言，新機(jī)制遵循“錢隨人走”的原則，能夠?qū)ⅰ盎旧鐣?huì)保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌部分金額與繳納地解綁，均納入?yún)⒈Ｈ松绫?quán)益轉(zhuǎn)移接續(xù)保障范圍”［25］，可以產(chǎn)生足夠的政策吸引力。對(duì)企業(yè)而言，為具有勞動(dòng)關(guān)系的新業(yè)者按照職保政策參保繳費(fèi)是基本標(biāo)準(zhǔn)，而按照新機(jī)制為所有新業(yè)者參保繳費(fèi)則是底線基準(zhǔn)。如果強(qiáng)制性為新業(yè)者個(gè)人工作賬戶繳費(fèi)成為底線基準(zhǔn)，企業(yè)就無須通過算法設(shè)計(jì)去規(guī)避勞動(dòng)關(guān)系，自然也不必?fù)?dān)心因參保繳費(fèi)而被確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，當(dāng)然也不必計(jì)較新業(yè)者是否具有本地戶籍。這樣，所有企業(yè)都在公開透明的市場(chǎng)環(huán)境下和公平統(tǒng)一的底線基準(zhǔn)上有序競爭，新業(yè)態(tài)行業(yè)因此而能夠有效避免出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的局面，新質(zhì)生產(chǎn)力也必將因此而得到進(jìn)一步激活和釋放。

注釋：

①廣東省人力資源和社會(huì)保障廳、省總工會(huì)等8部門于2022年發(fā)布的《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的實(shí)施意見》亦使用了“新業(yè)者”這一概念，但其中僅是指“依托平臺(tái)完成工作和接受新業(yè)態(tài)企業(yè)勞動(dòng)管理的不完全符合確立勞動(dòng)關(guān)系情形的靈活就業(yè)人員”。

②參見上海市第二中級(jí)人民法院（2019）滬02民終3226號(hào)民事判決書。

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［17］王立劍.共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)個(gè)體經(jīng)營者用工關(guān)系及社會(huì)保障實(shí)踐困境研究［J］.社會(huì)保障評(píng)論，2021，（3）.

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［20］國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案的通知［DB/OL］.https：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-04/04/content_5379629.htm，2024-06-16.

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［23］人力資源社會(huì)保障部關(guān)于印發(fā)人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃的通知［DB/OL］.http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/ghcw/ghjh/202107/t20210702_417552.html，2024-06-17.

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［責(zé)任編輯：張英秀］

Pension Insurance Rights Protection for New Types Workers： Mechanism Reform and Policy Adjustment

Yue Zongfu

（Shandong Technology and Business Univeristy， Yantai Shandong 264005）

Abstract：

The new business forms has become an important direction for the development of new quality productivity， but the mechanism for protecting the rights of workers’ pension insurance under the new business forms still faces the practical challenges of insufficient policy attractiveness and difficulty in adapting to the development of new quality productivity.Therefore， it is suggested to take the basic pension insurance for residents as the basis for the reform of the pension insurance rights protection mechanism for new types workers， enhance the accessibility and attractiveness of policies with low entry barriers， meanwhile optimize the personal account under the employee-resident binary pension insurance framework into a personal work account， to adapt the mobility of employment for new types workers by leveragingthe the portability of pension insurance funds ， thus construct a new mechanism for the protection of pension insurance rights for new types workers， which is “resident basic pension insurance+personal work account”. Under the new mechanism， an adaptive plan is formed by adjusting the participation rate， payment base and transfer & continuation policies to establish a baseline for the pension insurance rights protection of new types workers， in order to balance the legitimacy of the development & growth of new business forms and the appropriateness of protecting the rights of workers， further activate and release new productive forces.

Key words：

new types workers， pension insurance， new quality productivity， digital age

收稿日期：2024-06-26

基金項(xiàng)目：

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“退役軍人社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)與制度銜接機(jī)制研究”（18YJAZH122）；山東省工人運(yùn)動(dòng)研究會(huì)課題“基于扎根理論的新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益維護(hù)案例研究”（SDGY2023-12）。

作者簡介：

岳宗福（1967—），男，山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院教授。