“代表直選若干規(guī)定”應(yīng)適時廢止

2024年是全國人民代表大會成立70周年，也是現(xiàn)行選舉法出臺施行45周年。1983年3月5日，第五屆全國人大常委會第二十六次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》（以下簡稱代表直選若干規(guī)定）是對選舉法的立法補充，在我國人民代表大會制度史上，尤其是對我國人大代表直接選舉制度的不斷完善，發(fā)揮了重要作用?，F(xiàn)如今，現(xiàn)行選舉法已歷經(jīng)了七次修正施行45年，代表直選若干規(guī)定已過去40多年，一些規(guī)定已經(jīng)入法或過時，但仍有一些規(guī)定沒有被寫入法律的，至今依然有效。筆者建議，代表直選若干規(guī)定應(yīng)適時廢止，若干規(guī)定有必要繼續(xù)遵循的，應(yīng)在選舉法再次修正時寫入選舉法。

代表直選若干規(guī)定大多條款已陸續(xù)被寫入選舉法。現(xiàn)行選舉法是在1979年7月1日第五屆全國人大第二次會議上通過的，1982年12月10日第五屆人大第五次會議進行了第一次修正。應(yīng)該說，選舉法在制定之初還是比較粗放的，只有十一章四十四條，且條款表述簡單籠統(tǒng)。起初的選舉實踐中，尤其是在縣（不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、自治縣）鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）兩級人大代表的直接選舉過程中，出現(xiàn)了一些模糊認識和爭議做法，亟待形成統(tǒng)一認識和規(guī)范。1983年3月5日，為便于實施選舉法，全國人大常委會通過代表直選若干規(guī)定，對縣級以下人大代表直接選舉中的十個方面問題作出規(guī)定?，F(xiàn)如今，大多已被明確寫入選舉法。

1.第一個方面，關(guān)于選舉委員會的任命。選舉法制定之初，只明確縣鄉(xiāng)兩級人大代表直接選舉設(shè)立選舉委員會，主持本級人大代表的選舉，接受本級人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（公社管理委員會）的領(lǐng)導（1979年、1982年選舉法第七條第二款之規(guī)定），并沒有明確選舉委員會由誰任命。因此，代表直選若干規(guī)定首先予以明確：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的選舉委員會的組成人員由本級人民代表大會常務(wù)委員會任命。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會的組成人員由縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會任命”。該規(guī)定于2010年3月14日，十一屆全國人大三次會議對選舉法進行第五次修正時，被寫入選舉法（現(xiàn)為第十條之規(guī)定）。

2.第二個方面，關(guān)于選舉委員會的職權(quán)。關(guān)于職權(quán)“主持本級人民代表大會代表的選舉”，1979年制定的選舉法就有規(guī)定（第七條第二款之規(guī)定）；其他五個方面職權(quán)，選舉法第五次修正時，已將其寫入了選舉法（現(xiàn)為第十一條之規(guī)定）。選舉法第五次修正特別增加條款明確了選舉委員會七個方面職責，比代表直選若干規(guī)定的選舉委員會職權(quán)更加具體全面，并規(guī)定“選舉委員會應(yīng)當及時公布選舉信息”。

3.第三個方面，關(guān)于精神病患者行使選舉權(quán)的確認。1979年制定、1982年第一次修正的選舉法只原則規(guī)定，“無法行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的精神病患者，不列入選民名單”（第二十三條）。但沒有明確精神病患者由誰來確認，為防止以精神病患者為由，隨意剝奪公民選舉權(quán)，代表直選若干規(guī)定明確要經(jīng)選舉委員會確認，即 “精神病患者不能行使選舉權(quán)利的，經(jīng)選舉委員會確認，不行使選舉權(quán)利”。該規(guī)定于1986年選舉法第二次修正時寫入了選舉法，“精神病患者不能行使選舉權(quán)利的，經(jīng)選舉委員會確認，不列入選民名單?！保ìF(xiàn)為第二十七條第二款之規(guī)定）

4.第八個方面，關(guān)于選區(qū)劃分的大小。選舉法一開始只規(guī)定“選區(qū)應(yīng)按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位和居住狀況劃分”（第二十二條），但沒有規(guī)定選區(qū)劃分的大小。為避免選區(qū)劃分過大，代表直選若干規(guī)定進行了明確，即“選區(qū)的大小，按照每一選區(qū)選一至三名代表劃分”。該規(guī)定于1995年選舉法進行第三次修正時寫入了選舉法（現(xiàn)為第二十五條第二款之規(guī)定）。

5.第九個方面，關(guān)于選民外出委托投票的規(guī)定。選舉法制定之初，選民外出委托投票就有規(guī)定：“選民如果在選舉期間外出的，可以書面委托其他選民代為投票，但事先須經(jīng)選舉委員會認可”（1979年、1982年選舉法第三十五條之規(guī)定）。只不過代表直選若干規(guī)定的選民外出委托投票的相關(guān)情形更具體一些罷了，即“選民在選舉期間臨時在外地勞動、工作或者居住，不能回原選區(qū)參加選舉的，經(jīng)原居住地的選舉委員會認可，可以書面委托有選舉權(quán)的親屬或者其他選民在原選區(qū)代為投票”。但是，這些規(guī)定并沒有突破原選舉法的規(guī)定范疇。關(guān)于選民外出委托投票的相關(guān)規(guī)定，在1986年選舉法第二次修正時進行了人數(shù)限制，即“每一選民接受的委托不得超過三人”（第三十五條）。到2010年選舉法第五次修正時，進一步得到規(guī)范，“并應(yīng)當按照委托人的意愿代為投票”（現(xiàn)為第四十二條之規(guī)定）。因此，代表直選若干規(guī)定關(guān)于選民外出委托投票的規(guī)定，已經(jīng)過時了。

6.第十個方面，關(guān)于選民推薦代表候選人的限額。選舉法一開始對政黨、人民團體或選民（代表）依法聯(lián)名推薦代表候選人，沒有限額規(guī)定。為防止在某一選區(qū)選民推薦代表候選人過多，代表直選若干規(guī)定明確，“每一選民（三人以上附議）推薦的代表候選人的名額，不得超過本選區(qū)應(yīng)選代表的名額”。目前，這一限額推薦代表候選人的規(guī)定，在2010年選舉法進行第五次修正時，已被寫進了選舉法，不僅僅選民聯(lián)名推薦要限額，政黨、人民團體也一視同仁要限額推薦。即“各政黨、各人民團體聯(lián)合或者單獨推薦的代表候選人的人數(shù)，每一選民或者代表參加聯(lián)名推薦的代表候選人的人數(shù)，均不得超過本選區(qū)或者選舉單位應(yīng)選代表的名額”（現(xiàn)為第三十條第三款之規(guī)定）。這里有必要溯源關(guān)于法定聯(lián)名人數(shù)的變化。選舉法一開始規(guī)定只需“三人以上附議”（第二十六條第二款）就行，到1986年選舉法進行第二次修正時，法定人數(shù)提高到“十人以上聯(lián)名”（第二十六條第二款之規(guī)定）。因此，1986年選舉法第二次修正后，代表直選若干規(guī)定中的“（三人以上附議）”就與選舉法相矛盾，時過境遷了。

7.第十個方面，關(guān)于預選確定正式代表候選人名單的排序。關(guān)于在縣鄉(xiāng)兩級人大代表直接選舉中，通過預選方式確定正式代表候選人，選舉法施行之初有，1986年選舉法第二次修正時刪除了預選規(guī)定，直到2004年選舉法進行第四次修正時才予以恢復，并將代表直選若干規(guī)定中明確的“正式代表候選人名單，經(jīng)過預選確定的，按得票多少的順序排列”這一規(guī)定寫入選舉法（現(xiàn)為第三十二條之規(guī)定）。

代表直選若干規(guī)定尚未寫入選舉法的存與廢，主要涉及選民登記及選舉權(quán)的行使。選舉法制定之初，只原則規(guī)定“選民登記按選區(qū)進行。無法行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的精神病患者，不列入選民名單”（1979年、1982年選舉法第二十三條之規(guī)定）。直到1986年選舉法第二次修正時，才對選民登記進行了必要的細化，明確“選民登記按選區(qū)進行，經(jīng)登記確認的選民資格長期有效。每次選舉前對上次選民登記以后新滿十八周歲的、被剝奪政治權(quán)利期滿后恢復政治權(quán)利的選民，予以登記。對選民經(jīng)登記后遷出原選區(qū)的，列入新遷入的選區(qū)的選民名單；對死亡的和依照法律被剝奪政治權(quán)利的人，從選民名單上除名”（現(xiàn)為第二十七條第一款之規(guī)定）。關(guān)于選舉權(quán)，選舉法第四條只是重申了憲法第三十四條之規(guī)定，只要是年滿18周歲以上的中國公民，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)（依法被剝奪政治權(quán)利的除外）。因此，在當時情況下，對選民登記及選舉權(quán)的行使進行一些細化明確，很有必要?，F(xiàn)在看來，代表直選若干規(guī)定中的選民登記及選舉權(quán)行使的相關(guān)規(guī)定，有些依然管用，可以寫入選舉法，但有些已經(jīng)時過境遷。

1.第一方面所規(guī)定的“選舉委員會設(shè)立辦事機構(gòu)，辦理選舉的具體事務(wù)”。在省級選舉實施細則中被廣泛采納，也是縣鄉(xiāng)兩級人大代表直接選舉的成熟實踐。筆者認為，在選舉法再次修正時，可以考慮將其納入選舉法，作為第十一條第三款之規(guī)定。

2.第二方面所規(guī)定的“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的選舉委員會指導鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會的工作”。選舉法制定之初，只明確選舉委員會由誰領(lǐng)導，沒有明確選舉委員會由誰指導，也沒有確定縣鄉(xiāng)兩級選舉委員會之間的指導關(guān)系。1986年選舉法進行第二次修正時，增加條款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會指導本行政區(qū)域內(nèi)縣級以下人民代表大會代表的選舉工作?！保ǖ谄邨l第三款，現(xiàn)第八條第三款之規(guī)定）但代表直選若干規(guī)定所明確的縣鄉(xiāng)兩級選舉委員會之間的指導關(guān)系，至今沒有寫進選舉法。在目前縣鄉(xiāng)兩級人大代表同步換屆選舉實踐中，明確縣鄉(xiāng)兩級選舉委員會之間的指導關(guān)系很有必要，也是縣鄉(xiāng)兩級人大代表直接選舉的實踐慣例。筆者認為，選舉法再次修正，可以考慮將其寫入選舉法，作為第九條第三款或單列第四款之規(guī)定。

3.第四方面所規(guī)定的“因反革命案或者其他嚴重刑事犯罪案被羈押，正在受偵查、起訴、審判的人，經(jīng)人民檢察院或者人民法院決定，在被羈押期間停止行使選舉權(quán)利”。其實，關(guān)于這一方面問題規(guī)定的表述已經(jīng)過時了。關(guān)于反革命罪，《中華人民共和國刑法》（簡稱“刑法”）已于1997年修正時予以取消，并以“危害國家安全罪”取而代之。關(guān)于涉嫌嚴重刑事犯罪在被羈押期間停止行使選舉權(quán)的問題，在現(xiàn)代法治理念下未必非要作出規(guī)定不可。依據(jù)憲法第三十四條及選舉法第三條之規(guī)定，只有被剝奪政治權(quán)利的18周歲以上中國公民才沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，而剝奪公民的政治權(quán)利是需要人民法院依法裁定的。顯然，涉嫌嚴重刑事犯罪在被羈押期間是沒有被剝奪政治權(quán)利。犯罪嫌疑人依然具有選民資格，至于被羈押期間如何行使選舉權(quán)，另當別論。如果立法規(guī)定由人民檢察院或者人民法院來決定，在被羈押期間停止行使選舉權(quán)利，似乎有悖憲法。筆者認為，如果非要寫進選舉法不可，應(yīng)將過時的“反革命案”的表述刪除后并適當調(diào)整措辭，即“因涉嫌嚴重刑事犯罪被羈押，正在受偵查、起訴、審判的人，經(jīng)人民檢察院或者人民法院決定，在被羈押期間停止行使選舉權(quán)利”，作為選舉法第四條第三款之規(guī)定。

4.第五方面所規(guī)定的“下列人員準予行使選舉權(quán)利：（一）被判處有期徒刑、拘役、管制而沒有附加剝奪政治權(quán)利的；（二）被羈押，正在受偵查、起訴、審判，人民檢察院或者人民法院沒有決定停止行使選舉權(quán)利的；（三）正在取保候?qū)徎蛘弑槐O(jiān)視居住的；（四）正在被勞動教養(yǎng)的；（五）正在受拘留處罰的。以上所列人員參加選舉，由選舉委員會和執(zhí)行監(jiān)禁、羈押、拘留或者勞動教養(yǎng)的機關(guān)共同決定，可以在流動票箱投票，或者委托有選舉權(quán)的親屬或者其他選民代為投票。被判處拘役、受拘留處罰或者被勞動教養(yǎng)的人也可以在選舉日回原選區(qū)參加選舉”。其實，以上有一類人員已經(jīng)不存在了，即“（四）正在被勞動教養(yǎng)的”。2013年12月28日，全國人大常委會通過了關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定，標志著已實施50多年的勞動教養(yǎng)制度被依法廢止。憲法及選舉法規(guī)定，只有被剝奪政治權(quán)利的18周歲以上中華人民共和國公民才沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。因此，以上其他四類人員沒有被剝奪政治權(quán)利，當然具有選舉權(quán)利。隨著我國選舉制度的日趨完善，且在現(xiàn)代法治理念下，關(guān)于這些特殊人員準予行使選舉權(quán)毋庸置疑，已沒有必要特別強調(diào)規(guī)定。至于這些被羈押人員如何進行投票選舉，是具體投票問題，可以作為特殊情況另行規(guī)定。筆者認為，選舉法再次修正，關(guān)于五類人員準予行使選舉權(quán)利的規(guī)定，沒有必要寫入選舉法，可以考慮諸如此類的特殊人員進行委托投票，即修改選舉法第四十二條：“選民如果在選舉期間外出或因特殊情況，經(jīng)選舉委員會同意，可以書面委托其他選民代為投票。每一選民接受的委托不得超過三人，并應(yīng)當按照委托人的意愿代為投票”。

5.第六方面所規(guī)定的“縣、自治縣的人民政府駐地在市區(qū)內(nèi)的，其所屬機關(guān)、團體和企業(yè)事業(yè)組織的職工，參加縣、自治縣的人民代表大會代表的選舉，不參加市、市轄區(qū)的人民代表大會代表的選舉”。其實，這一問題屬于選民登記的特殊情形，只要堅持選民登記不錯、不漏、不重的基本要求和原則，也未必非要立法規(guī)定不可。筆者認為，隨著一輪又一輪的地方區(qū)劃調(diào)整和城市化的發(fā)展，縣政府駐地在其他市區(qū)的這一特殊情況將會成為歷史。

6.第七方面所規(guī)定的“駐在鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的不屬于縣級以下人民政府領(lǐng)導的企業(yè)事業(yè)組織的職工，可以只參加縣級人民代表大會代表的選舉，不參加鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表的選舉”。其實，這一問題也屬于選民登記中的特殊情形，也未必非要立法規(guī)定不可。筆者認為，隨著一輪又一輪政府機構(gòu)改革和企事業(yè)單位改革，由上一級政府領(lǐng)導的企事業(yè)單位在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公職人員（職工）已經(jīng)越來越少，這一情況也將成為歷史。

7.第九方面所規(guī)定的“選民實際上已經(jīng)遷居外地但是沒有轉(zhuǎn)出戶口的，在取得原選區(qū)選民資格的證明后，可以在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉”。目前，這一問題在選民登記中比較常見，屬于流動人口選民登記的問題。關(guān)于人（實際居住地）戶（戶口所在地）分離的現(xiàn)象會長期存在且會越來越多，流動人口的選民登記問題有必要在選舉法中予以法定。選舉法再次修正，有必要在“選民登記”這一章（第七章）單列一條，吸納代表直選若干規(guī)定等全國人大常委會的有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合選舉實踐經(jīng)驗，對選民登記中的一些特殊情況（人戶分離的流動人口等）作出原則規(guī)定。

8.第十方面所規(guī)定的“選民和各政黨、各人民團體推薦的代表候選人都應(yīng)當列入代表候選人名單，選舉委員會不得調(diào)換或者增減”。選舉法施行之初，基于選舉委員會職責沒有明確法定，為體現(xiàn)選舉委員會的公正性，代表直選若干規(guī)定對選舉委員會匯總候選人名單提出了兩個方面的要求。一是強調(diào)要公平對待不同推薦主體，“選民和各政黨、各人民團體推薦的代表候選人都應(yīng)當列入代表候選人名單”；二是強調(diào)不得調(diào)換或增減候選人名單，“選舉委員會不得調(diào)換或者增減”。筆者認為，隨著選舉法的不斷修改完善，選舉委員會的法定職責已具體明確，該問題規(guī)定已失去了存在的必要。