強(qiáng)化法治思維 努力用好先行先試立法授權(quán)

內(nèi)容摘要：浦東新區(qū)法規(guī)是全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)創(chuàng)設(shè)的新的立法類型，新修改的立法法進(jìn)一步確立了其在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的地位。推進(jìn)浦東新區(qū)法規(guī)制定工作，要從技術(shù)層面、價(jià)值層面、形式層面把握好功能定位，要立足改革任務(wù)部署、攻堅(jiān)實(shí)踐、先行探索開展制度創(chuàng)新，要統(tǒng)籌好先行探索與改革導(dǎo)向、自主變通與法治統(tǒng)一、局部試驗(yàn)與整體推進(jìn)、大膽試闖與風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)系，用好用足立法授權(quán)。

關(guān)鍵詞：浦東新區(qū)法規(guī)；立法授權(quán)；法治思維

推動(dòng)浦東新區(qū)高水平改革開放，打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)，是習(xí)近平總書記親自關(guān)心、親自謀劃、親自推動(dòng)的國(guó)家重大戰(zhàn)略。2021年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》（以下簡(jiǎn)稱“引領(lǐng)區(qū)意見”），要求“建立完善與支持浦東大膽闖、大膽試、自主改相適應(yīng)的法治保障體系”。2021年6月，全國(guó)人大常委會(huì)貫徹黨中央決策部署，以立法引領(lǐng)保障先行先試改革，作出了《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，創(chuàng)設(shè)了“浦東新區(qū)法規(guī)”這一全新的立法類型。2023年3月，新修改的《中華人民共和國(guó)立法法》，以法律的方式明確賦予了浦東新區(qū)法規(guī)在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的地位。截至2023年12月底，上海市人大及其常委會(huì)已頒布18部浦東新區(qū)法規(guī)，實(shí)現(xiàn)了浦東新區(qū)法規(guī)的開創(chuàng)性制定。在探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，有必要進(jìn)一步運(yùn)用法治思維法治方式，對(duì)浦東新區(qū)法規(guī)的功能定位、探索方式、發(fā)展路徑等做深入的思考。

一、以立法授權(quán)為維，全面把握浦東新區(qū)法規(guī)的功能定位

根據(jù)引領(lǐng)區(qū)意見、立法法以及全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定，比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，浦東新區(qū)法規(guī)可以在遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則的前提下，立足浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，對(duì)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章作出變通規(guī)定。這既是按照“先立后破”要求，以法治方式對(duì)浦東引領(lǐng)區(qū)建設(shè)最大力度的支持，也決定了浦東新區(qū)法規(guī)的重要使命就是“為新一輪改革破冰，為制度創(chuàng)新試水”。開展浦東新區(qū)法規(guī)制定工作，首先需要把握好浦東新區(qū)法規(guī)的功能定位，即浦東新區(qū)法規(guī)重點(diǎn)“立什么樣的法規(guī)”。

技術(shù)層面：要突出創(chuàng)新性，更好發(fā)揮立法試驗(yàn)田作用。與改革開放初期偏重在財(cái)政、稅收、金融等方面給予經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策支持不同，新一輪綜合改革試驗(yàn)區(qū)更加注重賦予地方自主改革權(quán)利，鼓勵(lì)試驗(yàn)區(qū)大膽改革、探索實(shí)踐、制度創(chuàng)新[1]。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程上，按照引領(lǐng)區(qū)意見要求，浦東新區(qū)打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)，是要勇于挑最重的擔(dān)子、啃最硬的骨頭，努力成為更高水平改革開放的開路先鋒、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的排頭兵、彰顯“四個(gè)自信”的實(shí)踐范例。這就必然要求浦東新區(qū)法規(guī)要在改革開放方面作出創(chuàng)新性、試驗(yàn)性、先行性的規(guī)定，實(shí)行更大程度的壓力測(cè)試，在若干重點(diǎn)領(lǐng)域率先實(shí)現(xiàn)突破，真正承擔(dān)起立法試驗(yàn)田的責(zé)任和使命，為全國(guó)的改革發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn)、測(cè)試壓力；必然要求浦東新區(qū)法規(guī)以創(chuàng)新為價(jià)值目標(biāo)，以變通為特有路徑，遵循憲法規(guī)定、遵循法律和行政法規(guī)的基本原則，對(duì)相關(guān)上位法的一些具體規(guī)定作出穩(wěn)妥審慎的適度變通，承擔(dān)好為改革創(chuàng)新“試制度、探新路”的責(zé)任；必然要求浦東新區(qū)法規(guī)立法工作要突破傳統(tǒng)思維、打破既有定式、跳出條條框框，運(yùn)用法治思維和法治方式引領(lǐng)和保障先行先試改革。

價(jià)值層面：要彰顯高標(biāo)準(zhǔn)，與引領(lǐng)區(qū)高水平改革開放同頻共振。與經(jīng)濟(jì)特區(qū)主要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域先行先試不同，按照引領(lǐng)區(qū)意見要求，浦東新區(qū)打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的戰(zhàn)略地位是構(gòu)建國(guó)內(nèi)大循環(huán)的中心節(jié)點(diǎn)和國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接，在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展中更好發(fā)揮龍頭輻射作用，打造全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家窗口，具體涵括經(jīng)濟(jì)、科技、開放、治理等方面，即要努力建設(shè)成為更高水平改革開放的開路先鋒、自主創(chuàng)新發(fā)展的時(shí)代標(biāo)桿、全球資源配置的功能高地、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求的典范引領(lǐng)、現(xiàn)代城市治理的示范樣板。與之相適應(yīng)，用好用足浦東新區(qū)法規(guī)立法授權(quán)，也必須按照重大改革于法有據(jù)的要求，緊扣引領(lǐng)區(qū)建設(shè)五個(gè)方面的功能定位，提供高水平制度供給、高質(zhì)量產(chǎn)品供給、高效率資金供給，深入推進(jìn)高水平制度型開放，率先構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系，打造我國(guó)深度融入全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理的功能高地，確保引領(lǐng)區(qū)高水平改革推進(jìn)到哪里，高標(biāo)準(zhǔn)的立法保障就跟進(jìn)到哪里。

形式層面：要善用小快靈，注重問題導(dǎo)向和效果導(dǎo)向。與經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定主體與法規(guī)相應(yīng)的實(shí)施范圍一致不同，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定，浦東新區(qū)法規(guī)由上海市人大及其常委會(huì)制定，在浦東新區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。上海市人大及其常委會(huì)依照“一般”地方性法規(guī)制定權(quán)制定的具有實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性特點(diǎn)的“一般”地方性法規(guī)，適用于包括浦東在內(nèi)的上海所有的16個(gè)行政區(qū)。有鑒于此，浦東新區(qū)法規(guī)可以更多突出問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，運(yùn)用小快靈的立法形式回應(yīng)立法需求。具體而言，聚焦“小切口”法規(guī)，不搞“鴻篇巨制”，不求面面俱到，著重圍繞有創(chuàng)新元素、有改革亮點(diǎn)、有成熟變通方案的項(xiàng)目開展立法；聚焦“快”，就是能夠快速回應(yīng)浦東改革開放的迫切需要，納入立法進(jìn)程快、立法速度快、進(jìn)入實(shí)施快；聚焦“靈”，就是切實(shí)解決實(shí)際問題、解決市場(chǎng)和群眾關(guān)切，具有可操作性，不搞宣示性、景觀性立法。

二、以創(chuàng)新探索為用，為引領(lǐng)區(qū)先行先試改革注入法治動(dòng)力

以上述功能定位為坐標(biāo)，目前出臺(tái)的18部浦東新區(qū)法規(guī)選題上涵蓋五大板塊，分別是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境（5部）、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)（5部）、促進(jìn)自主創(chuàng)新（3部）、服務(wù)綠色生態(tài)（3件）、深化城市治理（2部）。在法規(guī)內(nèi)容上，把握“變通功能”是浦東新區(qū)法規(guī)區(qū)別于一般地方性法規(guī)的特有屬性，也是強(qiáng)化引領(lǐng)區(qū)法治保障重要發(fā)力點(diǎn)的要求，18部浦東新區(qū)法規(guī)以多個(gè)領(lǐng)域的創(chuàng)新探索為核心，并對(duì)相關(guān)上位法規(guī)定的行為主體、行為方式、行為要件、行為期限、法律責(zé)任等具體規(guī)則作了適度變通。在立法形式上，已出臺(tái)的18部法規(guī)平均只有21.3條，其短小精悍也反映于法規(guī)名稱，法規(guī)無一使用“條例”的名稱，均為“規(guī)定”或“若干規(guī)定”。

一是立足改革任務(wù)部署開展制度創(chuàng)新。18部法規(guī)緊跟中央對(duì)浦東新區(qū)引領(lǐng)區(qū)建設(shè)的定位和要求，率先推動(dòng)有任務(wù)部署或者政策賦權(quán)（已經(jīng)為黨中央、國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委政策方向所明確）的法規(guī)出臺(tái)。比如，制定《建立高水平知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度若干規(guī)定》，創(chuàng)新專利快速預(yù)審機(jī)制，落實(shí)引領(lǐng)區(qū)意見“實(shí)施更大力度的知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)懲罰性賠償制度”的要求，提高上位法規(guī)定的懲罰性賠償上限，創(chuàng)新商業(yè)秘密侵權(quán)案件舉證責(zé)任倒置規(guī)則等，助推浦東建設(shè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)高地。又比如，生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)是習(xí)近平總書記要求上?！凹芯J力量、加快發(fā)展突破”的三大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，《促進(jìn)張江生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地建設(shè)規(guī)定》圍繞研發(fā)、臨床、生產(chǎn)制造到上市應(yīng)用的全鏈條，提出了生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)系列改革創(chuàng)新安排，如適度變通生物醫(yī)藥特殊物品和研發(fā)用物品出入境制度，優(yōu)化藥品生產(chǎn)企業(yè)委托生產(chǎn)制度等?！痘瘖y品產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展若干規(guī)定》按照引領(lǐng)區(qū)意見“對(duì)消費(fèi)新業(yè)態(tài)實(shí)行包容審慎監(jiān)管”的要求，適度變通化妝品生產(chǎn)許可制度，允許定制化妝品生產(chǎn)銷售，為滿足化妝品消費(fèi)升級(jí)需求開辟了制度空間。

二是立足改革攻堅(jiān)實(shí)踐開展制度創(chuàng)新。18部浦東新區(qū)法規(guī)立足解決實(shí)際問題，不搞“觀賞性”變通，不為變通而變通，著重解決改革攻堅(jiān)中的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)問題。比如，隨著商事制度改革的深入，市場(chǎng)主體準(zhǔn)入在最后一公里方面還存在一定瓶頸，《深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》探索行業(yè)綜合許可“一證準(zhǔn)營(yíng)”，大幅降低行業(yè)準(zhǔn)入成本。為了解決“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”問題，《推進(jìn)市場(chǎng)準(zhǔn)營(yíng)承諾即入制改革若干規(guī)定》探索準(zhǔn)營(yíng)承諾制，實(shí)現(xiàn)“證照高效精準(zhǔn)銜接”。對(duì)于各方面反映的企業(yè)“退出難”問題，接續(xù)制定《市場(chǎng)主體退出若干規(guī)定》《完善市場(chǎng)化法治化企業(yè)破產(chǎn)制度若干規(guī)定》，創(chuàng)設(shè)簡(jiǎn)易注銷、承諾制注銷、強(qiáng)制除名、強(qiáng)制注銷四種行政退出方式，建立健全破產(chǎn)事務(wù)辦理“府院銜接”機(jī)制，創(chuàng)新破解財(cái)產(chǎn)查控、解封、處置難題的方案，推動(dòng)形成更加規(guī)范高效的市場(chǎng)主體退出機(jī)制?！洞龠M(jìn)融資租賃發(fā)展若干規(guī)定》關(guān)注解決機(jī)動(dòng)車、醫(yī)療器械融資租賃領(lǐng)域面臨的車輛登記、器械備案等堵點(diǎn)痛點(diǎn)問題，助推融資租賃業(yè)集聚發(fā)展。

三是立足改革先行探索開展制度創(chuàng)新。選擇先行探索實(shí)踐中有一定實(shí)踐基礎(chǔ)和社會(huì)認(rèn)可度的領(lǐng)域，率先開展壓力測(cè)試。如《綠色金融發(fā)展若干規(guī)定》，就建立綠色金融標(biāo)準(zhǔn)等綠色金融領(lǐng)域相關(guān)事項(xiàng)改革的試驗(yàn)機(jī)制，推動(dòng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型?！稛o駕駛?cè)酥悄芫W(wǎng)聯(lián)汽車創(chuàng)新運(yùn)用若干規(guī)定》，對(duì)現(xiàn)行道路交通安全法及實(shí)施條例按照由駕駛?cè)笋{駛機(jī)動(dòng)車為核心構(gòu)建的規(guī)則作適度變通，著重對(duì)L4級(jí)別以上的無駕駛?cè)酥悄芫W(wǎng)聯(lián)汽車涉及的上道路行駛、商業(yè)化運(yùn)營(yíng)、事故責(zé)任承擔(dān)等開展制度創(chuàng)新?！段奈锼囆g(shù)品交易規(guī)定》探索在文物交易主體和交易品種上有序開放、在文物安全和文化安全上加強(qiáng)監(jiān)管，在嚴(yán)守安全底線的基礎(chǔ)上賦能建立政府監(jiān)管的交易服務(wù)平臺(tái)?！秲?yōu)化揭榜掛帥機(jī)制規(guī)定》遵循“英雄不問出處”“看能力、不唯資歷”的要求，推動(dòng)浦東依法設(shè)立揭榜掛帥公共服務(wù)平臺(tái)，優(yōu)化科技領(lǐng)域財(cái)政經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，更好服務(wù)高水平科技自立自強(qiáng)。

三、以法治思維為要，努力用好用足先行先試立法授權(quán)

“奮楫者先、奉法者強(qiáng)”。國(guó)家把一系列改革創(chuàng)新的試驗(yàn)任務(wù)交給浦東，體現(xiàn)了對(duì)浦東的高度信任，也期待浦東的制度創(chuàng)新成果能夠更好地復(fù)制、推廣到全國(guó)。浦東改革的品格，決定了浦東新區(qū)法規(guī)的品格。我們要堅(jiān)持運(yùn)用法治思維法治方式，不斷探尋總結(jié)浦東新區(qū)法規(guī)的立法規(guī)律，保障浦東新區(qū)各項(xiàng)先行先試改革舉措在法治軌道上有力、有序、有效推進(jìn)。

一是要統(tǒng)籌先行探索與改革導(dǎo)向的關(guān)系，確保改革決策與立法決策相銜接相統(tǒng)一。浦東新區(qū)法規(guī)作為國(guó)家授權(quán)立法，肩負(fù)著以法治方式助力國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施的使命，必須按照習(xí)近平總書記關(guān)于在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治的要求，從源頭上把浦東改革決策和立法決策有機(jī)結(jié)合起來。一方面，要在制定與浦東引領(lǐng)區(qū)建設(shè)相關(guān)的改革方案時(shí)對(duì)涉及的制度瓶頸不回避、不繞路，將改革創(chuàng)新所需的立法、調(diào)法建議納入改革方案同步討論、同步協(xié)調(diào)、同步?jīng)Q策。另一方面，在制定浦東新區(qū)法規(guī)時(shí)，要始終把是否符合國(guó)家全面深化改革擴(kuò)大開放的導(dǎo)向、是否符合國(guó)家對(duì)浦東打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的部署導(dǎo)向、是否符合我國(guó)未來發(fā)展方向并對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則導(dǎo)向，作為制度創(chuàng)新和變通的一條紅線，確保改革決策和立法決策相銜接相統(tǒng)一，切實(shí)提升浦東新區(qū)法規(guī)的格局。

二是要統(tǒng)籌自主變通與法治統(tǒng)一的關(guān)系，確保在法治框架內(nèi)推進(jìn)先行先試改革。維護(hù)法治統(tǒng)一是地方立法的生命線。對(duì)于授權(quán)立法來說，變通并不意味著無需遵循法治統(tǒng)一原則，而是更要辯證、科學(xué)地在推進(jìn)制度創(chuàng)新中維護(hù)法治統(tǒng)一。我們理解，其一，立法法第十一條規(guī)定“只能制定法律”的事項(xiàng)，是包括授權(quán)制定浦東新區(qū)法規(guī)在內(nèi)的地方立法不可僭越的領(lǐng)域。其二，“遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則”，意味著，變通只是對(duì)法律、行政法規(guī)具體法律制度規(guī)則的適當(dāng)創(chuàng)新，其前提仍然是符合法律、行政法規(guī)的基本原則，其底層邏輯則是在全國(guó)普適性法律規(guī)則的基礎(chǔ)上，考慮到中央與地方關(guān)系，尤其全局與個(gè)別地方先行改革的關(guān)系，以法治方式作出的“小切口”的特別制度安排。其三，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定將部門規(guī)章納入浦東新區(qū)法規(guī)的可變通范圍，使得地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間在法律適用上復(fù)雜的裁決機(jī)制轉(zhuǎn)化為事后的備案審查機(jī)制，為浦東新區(qū)法規(guī)立足改革實(shí)踐打開了更多的試驗(yàn)空間。遵循上述原則，并加強(qiáng)向全國(guó)人大有關(guān)委員會(huì)以及國(guó)家有關(guān)部委請(qǐng)示溝通，才能更好地確保在法治框架內(nèi)推進(jìn)先行先試改革。

三是要統(tǒng)籌局部試驗(yàn)與整體推進(jìn)的關(guān)系，確保以點(diǎn)帶面的漸進(jìn)式改革于法有據(jù)。改革開放四十多年來，中國(guó)特色“漸進(jìn)式改革”以先行先試為主要的實(shí)踐邏輯與步驟，以由局部到總體的節(jié)奏為策略，不斷探索推進(jìn)中國(guó)社會(huì)制度變遷的路徑[2]。應(yīng)該說，浦東引領(lǐng)區(qū)改革也是新時(shí)代中國(guó)特色“漸進(jìn)式改革”的實(shí)踐者。與之相配套，浦東新區(qū)法規(guī)制定應(yīng)在戰(zhàn)略上認(rèn)識(shí)到其不僅服務(wù)于浦東，更服務(wù)于上海、全國(guó)。因此，要特別重視浦東新區(qū)法規(guī)先行先試的探索意義，統(tǒng)籌重點(diǎn)突破和整體創(chuàng)新的關(guān)系，將解決本地實(shí)際問題與攻克面上的共性難題結(jié)合，避免將制度創(chuàng)新和變通降格為本地區(qū)的“政策優(yōu)惠”，從全局來看沒有增量的“零和博弈”型法規(guī)不搞，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看不具備輻射效應(yīng)和推廣價(jià)值的“孤芳自賞”型法規(guī)不搞，更好發(fā)揮浦東新區(qū)法規(guī)的作用，切實(shí)為國(guó)家立法積累經(jīng)驗(yàn)。

四是要統(tǒng)籌大膽試闖與風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)系，確保守牢壓力測(cè)試的法治底線。引領(lǐng)區(qū)意見要求“在浦東全域打造特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，加大開放型經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)壓力測(cè)試”。在開展浦東新區(qū)法規(guī)立法制度創(chuàng)新設(shè)計(jì)中，我們必須認(rèn)識(shí)到，只有防得住，才能放得開。在制度創(chuàng)新過程中，必須堅(jiān)持底線思維，建立完善與更大力度改革開放相匹配的風(fēng)險(xiǎn)防控法治保障機(jī)制，守住不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。例如在浦東新區(qū)智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法過程中，法規(guī)在變通的同時(shí)，就需要對(duì)道路交通安全管理、網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)據(jù)安全、應(yīng)急處置安全要求和事故安全責(zé)任作明確規(guī)定，才能統(tǒng)籌好“大膽試、大膽闖、自主改”與加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)系、改革與安全的關(guān)系。

習(xí)近平總書記指出，浦東開發(fā)開放30年的歷程，走的是一條解放思想、深化改革之路，是一條面向世界、擴(kuò)大開放之路，是一條打破常規(guī)、創(chuàng)新突破之路。制定好浦東新區(qū)法規(guī)，努力用好用足立法授權(quán)，任重而道遠(yuǎn)，需要繼續(xù)認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平法治思想，強(qiáng)化法治思維，牢記囑托，砥礪奮進(jìn)，在法治軌道上引領(lǐng)、推動(dòng)、保障浦東新區(qū)高水平改革開放不斷向縱深發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：閻銳，上海市人大代表、人大法制委員會(huì)副主任委員，上海市人大常委會(huì)委員、副秘書長(zhǎng)、法工委主任。