人大專門委員會(huì)在地方立法中作用研究

內(nèi)容摘要：在人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)助做好立法工作是專門委員會(huì)的重要職能。結(jié)合北京市人大教科文衛(wèi)委員會(huì)立法實(shí)踐，在詳細(xì)梳理專委會(huì)在地方立法中職責(zé)定位的基礎(chǔ)上，查找分析了專委會(huì)在政治上把握立法問題的能力、立法選題作用發(fā)揮、法規(guī)審議質(zhì)量、立法工作方式方法、人員能力素質(zhì)和知識(shí)結(jié)構(gòu)等方面存在的主要問題及原因，對(duì)進(jìn)一步發(fā)揮專委會(huì)在地方立法中作用提出了建議。

關(guān)鍵詞：專門委員會(huì)；地方立法；人民至上；問題導(dǎo)向

地方立法是中國特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著保障憲法和國家法律、法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)有效實(shí)施和保發(fā)展、促善治的雙重功能。協(xié)助人大及其常委會(huì)做好有關(guān)地方立法工作，是專門委員會(huì)的法定職責(zé)。為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，進(jìn)一步強(qiáng)化科學(xué)立法、民主立法、依法立法理念，推動(dòng)專委會(huì)加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，努力使地方立法為人民所用、為發(fā)展和治理服務(wù)，體現(xiàn)時(shí)代性和首都特色，確保地方立法管用好用，本文主要結(jié)合北京市人大教科文衛(wèi)委員會(huì)等專委會(huì)近年來立法實(shí)踐情況，圍繞提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵問題，開展了深入調(diào)查研究。梳理了專委會(huì)在地方立法中的職責(zé)定位，查找分析了專委會(huì)在立法工作中面臨的主要問題和原因，并對(duì)進(jìn)一步發(fā)揮好專委會(huì)在地方立法中的作用提出了建議。

一、專門委員會(huì)在地方立法中的職責(zé)定位和實(shí)踐情況

地方性法規(guī)作為中國特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，是國家法律、行政法規(guī)的重要補(bǔ)充，最主要的作用就是通過法定程序使黨的政策、中央精神、國家法律落地生根，解決好法治通達(dá)群眾、通達(dá)基層的“最后一公里”問題。專委會(huì)在立法工作中，必須堅(jiān)決做到以習(xí)近平法治思想為根本遵循，嚴(yán)格依照法定權(quán)限、按照法定程序、履行法定職責(zé)。

（一）專委會(huì)在立法工作中的主要職責(zé)及相關(guān)實(shí)踐情況

根據(jù)地方組織法、立法法、北京市制定地方性法規(guī)條例、備案審查條例等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，市人大專門委員會(huì)由市人民代表大會(huì)設(shè)立，受市人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，在大會(huì)閉會(huì)期間，受市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。在立法方面主要承擔(dān)著向市人代會(huì)、市人大常委會(huì)提出法規(guī)案，協(xié)助市人大常委會(huì)做好有關(guān)地方性法規(guī)的起草、審議、法規(guī)預(yù)案研究、立法后評(píng)估、備案審查等方面工作。

1.審議人代會(huì)主席團(tuán)或者人大常委會(huì)交付的法規(guī)案

自北京市十五屆人大三次會(huì)議以來，市人大進(jìn)一步規(guī)范議案工作制度，制定了代表議案處理工作的意見，引導(dǎo)代表就人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)提出議案，推動(dòng)將代表提出的法規(guī)案先交各專門委員會(huì)審議。截至2023年，各專門委員會(huì)共接到市人代會(huì)交辦的法規(guī)案30件，根據(jù)有關(guān)要求在當(dāng)年安排了對(duì)這些法規(guī)案的辦理和審議工作，并向市人大常委會(huì)提交了審議結(jié)果的報(bào)告。其中有5件法規(guī)列入常委會(huì)立法計(jì)劃，并審議通過。

2.向人民代表大會(huì)或者人大常委會(huì)提出有關(guān)法規(guī)案

實(shí)踐中，北京市尚未出現(xiàn)過以專委會(huì)名義向市人代會(huì)提出法規(guī)案的情況。近年來，市人大有關(guān)專委會(huì)提請市人大常委會(huì)審議法規(guī)案8次，涉及法規(guī)18件，包括文明行為促進(jìn)條例、醫(yī)院安全秩序管理規(guī)定、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例、保守國家秘密條例、反食品浪費(fèi)規(guī)定、院前醫(yī)療急救服務(wù)條例、實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理?xiàng)l例，以及對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)條例等11部法規(guī)打包作出的簡易修改。

3.協(xié)助人大常委會(huì)做好有關(guān)地方性法規(guī)的審議工作

協(xié)助人大常委會(huì)做好有關(guān)法規(guī)草案的審議工作，是專委會(huì)在立法工作中最重要的一項(xiàng)職責(zé)。按照制定地方性法規(guī)條例規(guī)定，北京市對(duì)列入常委會(huì)會(huì)議議程的法規(guī)案，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次審議后再交付表決；符合相應(yīng)條件的，也可以經(jīng)二次審議后或一次審議后交付表決。自2017年北京市第二次修訂制定地方性法規(guī)條例以來，大部分常委會(huì)審議通過的地方性法規(guī)都是經(jīng)三次審議后再交付表決。專委會(huì)承擔(dān)了法規(guī)草案一審、二審期間的主要工作。

北京市十五屆人大共制定法規(guī)37件、提請代表大會(huì)審議5件、修改21件次、打包修改40件次、廢止16件。其中，教科文衛(wèi)委員會(huì)共協(xié)助市人大常委會(huì)制定、修改地方性法規(guī)10項(xiàng)，參與制定法規(guī)2項(xiàng)。一是聚焦疫情防控和公共衛(wèi)生薄弱環(huán)節(jié)，牽頭組織了院前醫(yī)療急救服務(wù)條例和實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理?xiàng)l例的修改工作，完成了獻(xiàn)血條例、中醫(yī)藥條例的立法工作，與監(jiān)察司法委、社會(huì)建設(shè)委協(xié)同完成了醫(yī)院安全秩序管理規(guī)定和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例制定工作；加快貫徹落實(shí)中央三孩生育政策及配套支持措施，修改了人口與計(jì)劃生育條例。二是圍繞國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)的突出問題，完成了促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例的立法工作。三是立足全國文化中心建設(shè)，完成了中軸線文化遺產(chǎn)保護(hù)條例、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例、公共文化服務(wù)保障條例的立法工作。

4.協(xié)助市人大常委會(huì)組織開展法規(guī)預(yù)案研究、立法后評(píng)估

《北京市制定地方性法規(guī)條例》第十九條對(duì)開展法規(guī)預(yù)案研究作出了規(guī)定，明確有關(guān)專委會(huì)負(fù)責(zé)牽頭開展相關(guān)工作。第六十七條對(duì)專委會(huì)開展立法后評(píng)估有關(guān)工作作出了規(guī)定。市十五屆人大教科文衛(wèi)委員會(huì)對(duì)制定《北京市基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)條例》（2020、2021年）、《北京市知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和促進(jìn)條例》（2020年）、《北京國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》（2021年）等開展了預(yù)案研究。對(duì)《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》（2020年）開展了立法后評(píng)估。這四項(xiàng)法規(guī)中，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例已于2022年3月審議通過，《北京國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》于2024年1月審議通過。

此外，根據(jù)監(jiān)督法有關(guān)規(guī)定，專委會(huì)負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施常委會(huì)有關(guān)執(zhí)法檢查工作，執(zhí)法檢查報(bào)告中可以包括“對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議”，可以視為專委會(huì)立法工作的一種延伸。

（二）專門委員會(huì)在地方立法工作中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的主要作用

目前，北京市已經(jīng)建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。在這個(gè)立法工作格局下，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)并結(jié)合立法實(shí)踐情況，專委會(huì)在立法工作中主要應(yīng)當(dāng)發(fā)揮以下幾方面的作用：一是自覺堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)中央、市委決策部署，積極主動(dòng)對(duì)當(dāng)前改革發(fā)展中面臨的問題開展研究，根據(jù)需要提出立法規(guī)劃和立法計(jì)劃建議。二是通過具體工作體現(xiàn)人大立法主導(dǎo)作用。把好法規(guī)立項(xiàng)的第一道關(guān)口，對(duì)立法的必要性、可行性進(jìn)行充分調(diào)查、論證和研究，解決立不立法、能不能立法、立什么樣的法等關(guān)鍵問題，保障立法的切入點(diǎn)和主要制度設(shè)計(jì)符合當(dāng)前實(shí)際需要。三是發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢、站穩(wěn)人民立場、跳出部門利益，對(duì)法規(guī)草案涉及的重要制度、工作機(jī)制等問題，特別是起草階段各方意見不一致的問題進(jìn)行研究并提出意見，在不抵觸的原則下，提高法規(guī)的針對(duì)性和可操作性，努力提高立法質(zhì)量。四是在立法過程中踐行全過程人民民主，推動(dòng)立法與普法有機(jī)融合，在立法過程中充分開展實(shí)時(shí)普法、跟進(jìn)普法，把立法的過程變成全民普法的過程，讓人民群眾在每一次法治實(shí)踐中感受法治精神。

二、專門委員會(huì)在地方立法中面臨的主要問題

當(dāng)前，專委會(huì)在立法實(shí)踐中還面臨著一些較為明顯的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）如何從政治上把握立法問題的能力還有待提高

立法是重要的政治活動(dòng)，是把黨的主張和人民的意志通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志的過程，具有很強(qiáng)的政治屬性。專委會(huì)履行立法職責(zé)，如何加強(qiáng)對(duì)黨中央、市委重大決策部署的研究、領(lǐng)悟，從而在立法規(guī)劃、計(jì)劃建議、立項(xiàng)論證、法規(guī)起草和審議過程中更加全面、準(zhǔn)確把握黨的決策部署，使地方性法規(guī)落實(shí)黨的各項(xiàng)主張的能力還需要進(jìn)一步提高。如何更好發(fā)揮專委會(huì)分黨組在專委會(huì)立法工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用，把分黨組會(huì)議從專委會(huì)會(huì)議前置程序不斷深入到實(shí)質(zhì)性研究、審議過程中等重要問題，還需要進(jìn)一步研究解決。

（二）專委會(huì)在立法選題方面的作用還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)

專委會(huì)在立法規(guī)劃編制和年度立法計(jì)劃編制中作用發(fā)揮還不夠積極主動(dòng)。在提出有關(guān)建議時(shí)，調(diào)查研究和征求意見的工作做得還不夠充分，征求意見的范圍較窄，主要是面向?qū)Ｎ瘯?huì)委員和對(duì)口政府部門；征求意見的方式較為單一，主要以書面方式為主。在選題上也較為依賴政府對(duì)口部門提出的立法項(xiàng)目，如何更好發(fā)揮專委會(huì)的專業(yè)優(yōu)勢，堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點(diǎn)，聚焦黨中央重大決策部署，聚焦人民群眾所思所盼所愿，提出立法選題的作用發(fā)揮還不夠。

法規(guī)立項(xiàng)論證的作用有所弱化，通過立項(xiàng)論證完善立法選項(xiàng)機(jī)制的效果不明顯。例如，根據(jù)《北京市地方性法規(guī)立項(xiàng)論證工作規(guī)程》有關(guān)規(guī)定，立項(xiàng)論證是對(duì)某項(xiàng)法規(guī)是否應(yīng)當(dāng)立項(xiàng)而開展的工作，論證的結(jié)果由主任會(huì)議決定，可以分為三類，即立項(xiàng)、不予立項(xiàng)和暫緩立項(xiàng)。但是觀察近年來立項(xiàng)論證工作的實(shí)際開展情況，不予立項(xiàng)和暫緩立項(xiàng)的決定很少，絕大多數(shù)法規(guī)都通過了立項(xiàng)論證。那些通過立項(xiàng)論證的法規(guī)，是否真正具有立法的必要性和可行性，仍然值得深入思考。立項(xiàng)論證中提出的立法思路和主要制度設(shè)計(jì)，是否在法規(guī)草案中得到了充分落實(shí)，也缺少相應(yīng)的檢驗(yàn)機(jī)制。立項(xiàng)論證工作更多地體現(xiàn)為一種程序要求，實(shí)質(zhì)性作用發(fā)揮不夠明顯。

（三）專委會(huì)審議法規(guī)的質(zhì)量還有待進(jìn)一步提升

審議法規(guī)草案是專委會(huì)做好地方立法工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但是目前專委會(huì)法規(guī)審議的質(zhì)量還有進(jìn)一步提升的空間。專委會(huì)組成人員收到法規(guī)草案時(shí)間較晚，往往是專委會(huì)會(huì)議前幾天才第一次見到法規(guī)草案，缺少必要的時(shí)間認(rèn)真研讀、查找問題。對(duì)法規(guī)調(diào)整規(guī)范的事項(xiàng)實(shí)際情況不夠熟悉，審議時(shí)提出的問題不夠精準(zhǔn)，對(duì)問題的分析不夠透徹，審議發(fā)言往往是描述問題現(xiàn)象，沒有進(jìn)一步提出有效解決問題的意見建議。審議時(shí)提出的一些意見建議，還缺乏足夠的針對(duì)性和可操作性，難以轉(zhuǎn)化為適合的法規(guī)文本。

（四）專委會(huì)在立法工作中的方式方法還需要進(jìn)一步改進(jìn)

調(diào)查研究是人大履職的一項(xiàng)重要手段，在立法過程中廣泛開展調(diào)研是獲取信息和傾聽民意的重要的方式。但是，目前專委會(huì)在立法工作中開展的調(diào)研，在形式和方法手段上都還需要進(jìn)一步改進(jìn)。調(diào)研的地點(diǎn)、參與的群體往往是由政府部門安排，主導(dǎo)調(diào)研的程度還不強(qiáng)、調(diào)研的深度和廣度不夠，如何根據(jù)立法的實(shí)際需要，合理選擇調(diào)研對(duì)象，并針對(duì)不同調(diào)研對(duì)象設(shè)計(jì)不同的調(diào)研主題的工作做得還不夠充分。聽取意見建議的范圍較小，受眾面不夠，代表家站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)等征求意見的渠道運(yùn)用得還不夠充分，調(diào)研工作一定程度還浮在面上。調(diào)研過程中所聽取的意見建議，是否采納和如何反饋等機(jī)制欠缺；公眾參與立法征求意見后，自己所提的意見是否被采納和運(yùn)用也無從得知。

（五）專委會(huì)及其工作機(jī)構(gòu)人員能力素質(zhì)和知識(shí)結(jié)構(gòu)還不能完全滿足當(dāng)前立法工作需求

專委會(huì)組成人員中專職化程度不高。以北京市人大教科文衛(wèi)委員會(huì)為例，19名專委會(huì)組成人員中，僅有4位是專職，其余15位為兼職委員。專委會(huì)組成人員受其本職工作的影響，能保障專委會(huì)出席率已殊為不易，很難有時(shí)間和精力投入需要深入研究的立法工作中。

專委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的工作人員承擔(dān)著專委會(huì)立法過程中的各項(xiàng)具體工作，需要具有復(fù)合型的能力。既要政治素質(zhì)過硬，又要熟悉立法工作和人大工作程序，還要掌握對(duì)口領(lǐng)域的實(shí)際工作情況。但在實(shí)際工作中，工作人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、履職能力與人大工作新任務(wù)新要求、人民群眾的新期待等還有較大差距。

三、進(jìn)一步發(fā)揮好專門委員會(huì)在地方立法中作用的意見建議

新時(shí)代做好地方立法工作，進(jìn)一步發(fā)揮好專委會(huì)在地方立法中的作用，必須以黨的創(chuàng)新理論為指導(dǎo)，全面把握習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的世界觀、方法論和貫穿其中的立場觀點(diǎn)方法，切實(shí)將這一思想貫徹落實(shí)到立法工作的各方面全過程。

（一）必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決保證正確政治方向

專委會(huì)分黨組要在本委員會(huì)中發(fā)揮好把方向、管大局、保落實(shí)的重要作用，加強(qiáng)對(duì)專委會(huì)各項(xiàng)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)和研究，堅(jiān)持分黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用與專委會(huì)認(rèn)真履行憲法和法律賦予的立法職責(zé)相統(tǒng)一，把黨對(duì)立法工作的要求貫穿專委會(huì)立法工作的全過程。要緊緊圍繞地方黨委工作大局，按照地方人大常委會(huì)黨組的工作部署，結(jié)合專委會(huì)工作職能，做好各項(xiàng)立法工作，及時(shí)向常委會(huì)黨組請示報(bào)告立法過程中出現(xiàn)的重大問題。不斷加強(qiáng)對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，在深入研究基礎(chǔ)上，向常委會(huì)黨組提出完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制方面的合理化建議。

（二）必須堅(jiān)持人民至上，深入踐行全過程人民民主

在立法工作中要始終堅(jiān)持黨的群眾路線，堅(jiān)持開門立法，有序擴(kuò)大公民參與立法的深度和廣度。要主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，及時(shí)推動(dòng)解決群眾反映的現(xiàn)實(shí)生活迫切需要，將立法條件比較成熟的法規(guī)納入立法規(guī)劃、計(jì)劃。在法規(guī)起草、審議過程中最大范圍征求社會(huì)各界的意見建議，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)，力求“最大公約數(shù)”，切實(shí)在立法工作中真正反映最廣大人民的共同意志和利益。

（三）必須堅(jiān)持自信自立，堅(jiān)定走中國特色社會(huì)主義道路

要確保將社會(huì)主義核心價(jià)值觀全面融入地方法規(guī)，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀的要求體現(xiàn)到地方法規(guī)的具體條款之中，使之轉(zhuǎn)化為具有剛性約束力的法律規(guī)定。比如在《北京市網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目管理?xiàng)l例》立法調(diào)研工作中，北京市人大通過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，確保網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀，建設(shè)具有中國特色的網(wǎng)絡(luò)視聽管理體制機(jī)制，構(gòu)筑符合本市實(shí)際需求的網(wǎng)絡(luò)宣傳陣地。要在地方立法中傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化，做到以習(xí)近平法治思想實(shí)現(xiàn)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展。

（四）必須堅(jiān)持守正創(chuàng)新，持續(xù)推動(dòng)立法工作與時(shí)俱進(jìn)

對(duì)于專委會(huì)立法工作而言，堅(jiān)持守正的根本在于依法立法。專委會(huì)要嚴(yán)格遵守立法法、相關(guān)上位法、制定地方性法規(guī)條例的相關(guān)規(guī)定，準(zhǔn)確把握專委會(huì)在立法工作中的定位和職責(zé)，堅(jiān)持依照法定權(quán)限、遵循法定程序開展立法工作。要牢固樹立憲法意識(shí)，維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，確保地方性法規(guī)不與憲法、法律、行政法規(guī)等上位法不一致或相抵觸。同時(shí)，還要做好地方性法規(guī)之間的協(xié)調(diào)一致。切實(shí)做到在立法時(shí)吃透中央精神、找準(zhǔn)政策取向，對(duì)更好管理地方事務(wù)作出規(guī)范。

在立法中堅(jiān)持創(chuàng)新，必須是建立在科學(xué)立法基礎(chǔ)上的創(chuàng)新。一方面是要針對(duì)當(dāng)前面臨的新情況、新問題，創(chuàng)造性地提出解決方法，使法規(guī)主要內(nèi)容和關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)具有較強(qiáng)的創(chuàng)新性，切實(shí)起到解決問題的作用。要發(fā)揮專委會(huì)專業(yè)優(yōu)勢，圍繞主要矛盾和問題，做到科學(xué)合理規(guī)范有關(guān)國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任，公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，避免行政部門爭權(quán)諉責(zé)，既防止部門利益法制化，也要賦予其必要的權(quán)力，滿足社會(huì)治理的需要。不斷增強(qiáng)法律的針對(duì)性、適用性、可操作性，聚焦突出問題“對(duì)癥下藥”，使立法更細(xì)、更準(zhǔn)、更實(shí)。比如在《北京市實(shí)施〈民辦教育促進(jìn)法〉辦法》修訂的調(diào)研過程中，有關(guān)方面提出要針對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)作出專門規(guī)定。能否在法規(guī)中對(duì)此作出規(guī)范，就需要專委會(huì)認(rèn)真研究是否可以通過創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，使其既符合中央對(duì)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展提出的要求，又滿足廣大學(xué)生和家長的合理需求，促進(jìn)政府、學(xué)生和家長、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等多方主體達(dá)成高度共識(shí)，推動(dòng)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。

堅(jiān)持創(chuàng)新的另一方面是要不斷改進(jìn)專委會(huì)立法工作方式方法，加強(qiáng)立法工作中開展調(diào)查研究的深度和廣度。要進(jìn)一步完善專委會(huì)委員參與立法規(guī)劃計(jì)劃編制、預(yù)案研究、立項(xiàng)論證、法規(guī)起草、立法后評(píng)估等各項(xiàng)立法工作的機(jī)制，使專委會(huì)委員更加深入?yún)⑴c立法工作，使專委會(huì)立法工作的全流程、全鏈條都能充分體現(xiàn)專委會(huì)委員的意見建議。在調(diào)研中更加注重發(fā)揮專委會(huì)組成人員的作用，提高專委會(huì)組成人員參與各項(xiàng)立法調(diào)研的積極性。動(dòng)員專委會(huì)組成人員發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，根據(jù)立法需求主動(dòng)向有關(guān)方面征求意見建議，形成高質(zhì)量調(diào)研報(bào)告，及時(shí)反饋給立法工作組，助力提升立法質(zhì)量。例如，城建環(huán)保委員會(huì)在城市更新條例和建筑綠色發(fā)展條例立法起草階段，就關(guān)口前移，組織委員成立代表專題調(diào)研組，充分發(fā)揮委員的行業(yè)特長和專業(yè)優(yōu)勢，探索破解難題的實(shí)招、好招。經(jīng)過深入細(xì)致調(diào)研，形成十幾份專題調(diào)研報(bào)告，并同步反饋給條例起草組。其中的意見建議經(jīng)認(rèn)真研究，盡可能予以吸收采納。

要進(jìn)一步改進(jìn)調(diào)查研究的方式方法，堅(jiān)持走好群眾路線，積極主動(dòng)深入基層一線，隨時(shí)隨地了解群眾對(duì)于立法的需求和建議。在立法各個(gè)環(huán)節(jié)更加注重提高專委會(huì)對(duì)調(diào)研的主導(dǎo)作用，根據(jù)立法工作各環(huán)節(jié)的實(shí)際需要，主動(dòng)設(shè)計(jì)調(diào)研內(nèi)容、選擇調(diào)研對(duì)象。不斷拓展調(diào)研渠道，切實(shí)發(fā)揮好代表家站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的作用，做到善于運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)更廣泛地聽取意見。完善意見建議采納和反饋機(jī)制，加強(qiáng)專委會(huì)在意見采納中的作用，加強(qiáng)對(duì)立法意見的反饋，增強(qiáng)各方面參與立法工作的積極性。

（五）必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力聚焦解決本市突出問題

專委會(huì)要根據(jù)黨的決策部署，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，抓住矛盾實(shí)質(zhì)，強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)，通過立法引領(lǐng)推動(dòng)改革進(jìn)程、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展。要推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域立法項(xiàng)目納入常委會(huì)立法規(guī)劃，確保納入規(guī)劃的立法項(xiàng)目有序開展，保障完成立法任務(wù)。加強(qiáng)立項(xiàng)論證工作，科學(xué)合理論證立法的必要性和可行性，確保做到針對(duì)問題立法、立法解決問題，根據(jù)實(shí)際提出是否立項(xiàng)的意見，避免造成立法資源的浪費(fèi)。在法規(guī)起草、審議過程中，充分發(fā)揮專委會(huì)的專業(yè)優(yōu)勢，確保每一項(xiàng)法規(guī)的主要內(nèi)容和制度設(shè)計(jì)都準(zhǔn)確落實(shí)黨的改革決策要求，實(shí)現(xiàn)立法決策和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，使立法更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。

（六）必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌推進(jìn)立法工作各方面各環(huán)節(jié)

系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法，核心是要用系統(tǒng)思維分析事物的本質(zhì)和內(nèi)在聯(lián)系，從整體上把握事物發(fā)展規(guī)律，提高分析和解決問題的科學(xué)性，這是專委會(huì)在地方立法中必須堅(jiān)持的。在立法中貫穿系統(tǒng)觀念，要從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度來定位，而不是就法論法。對(duì)于現(xiàn)實(shí)中的具體立法問題，要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，把握好全局和局部、宏觀和微觀的關(guān)系，系統(tǒng)性思考、系統(tǒng)性設(shè)計(jì)、系統(tǒng)性謀劃、系統(tǒng)性推進(jìn)。要按照系統(tǒng)觀念提出立法規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)性和前瞻性作用；立法計(jì)劃要分清輕重緩急，合理安排好各項(xiàng)法規(guī)的論證、審議等先后次序。在法規(guī)起草中，確保每項(xiàng)法規(guī)的總體篇章體例設(shè)置、各章節(jié)內(nèi)部以及每個(gè)條文內(nèi)容，都按照系統(tǒng)觀念的要求做到邏輯自洽。維護(hù)法制統(tǒng)一，堅(jiān)決不與上位法相抵觸。注重做好不同地方法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，對(duì)于不同法規(guī)之間調(diào)整規(guī)范事項(xiàng)重疊的情況，要根據(jù)實(shí)際情況，各自做到突出重點(diǎn)、有所側(cè)重，既要做好法規(guī)之間的相互銜接，又要防止法規(guī)之間的簡單重復(fù)照抄，更要避免法規(guī)之間出現(xiàn)矛盾沖突。

（七）必須堅(jiān)持胸懷天下，積極吸收借鑒各國立法有益成果

習(xí)近平總書記指出，我們要堅(jiān)持從我國實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)定不移走自己的路，同時(shí)我們要樹立世界眼光，更好把國內(nèi)發(fā)展與對(duì)外開放統(tǒng)一起來，把中國發(fā)展與世界發(fā)展聯(lián)系起來。因此，專委會(huì)在立法時(shí)，不能故步自封，必須積極吸收借鑒世界各國在立法中的有益經(jīng)驗(yàn)為我所用。在一些重要制度的規(guī)定上適應(yīng)全面開放新格局的需要，從制度整體設(shè)計(jì)到具體安排都考慮國際通行做法。比如北京國際科創(chuàng)中心建設(shè)立法，就立足于全球視野，積極吸收借鑒先進(jìn)發(fā)達(dá)國家地區(qū)關(guān)于科技創(chuàng)新中心建設(shè)的成熟做法，加大力度吸引全球創(chuàng)新資源在京聚集，匯聚全球力量共同建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心。

此外，還應(yīng)當(dāng)不斷加強(qiáng)專委會(huì)組成人員及其工作機(jī)構(gòu)工作人員的立法能力素質(zhì)建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)專委會(huì)組成人員和工作機(jī)構(gòu)工作人員政治理論、業(yè)務(wù)知識(shí)、政策法律、立法工作等方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，不斷提高整體履職能力和素質(zhì)水平。加強(qiáng)與對(duì)口政府部門的溝通聯(lián)系，通過召開政情通報(bào)會(huì)等方式，及時(shí)了解掌握最新市情和對(duì)口領(lǐng)域最新工作動(dòng)態(tài)，著力縮小與政府部門間信息不對(duì)等的情況。

作者簡介：李媛，北京市人大常委會(huì)教科文衛(wèi)辦公室副主任。