推進地方人大監(jiān)督選題精準化若干思考

內(nèi)容摘要：監(jiān)督選題精準化是增強人大監(jiān)督實效的重要前提。選準了監(jiān)督議題，監(jiān)督才能有理、有據(jù)、有力。地方各級人大要健全完善征集機制，夯實人大監(jiān)督選題的民意基礎。要健全完善篩選機制，強化選題的針對性。要健全完善編制機制，增強選題的可行性。要建立健全協(xié)調(diào)機制，提高監(jiān)督工作的貫通性。要健全完善公開機制，擴大選題的社會影響力。

關鍵詞：監(jiān)督選題；精準化；監(jiān)督實效

監(jiān)督議題是人大開展監(jiān)督的重要抓手和載體，只有選準了監(jiān)督議題，才能督而有理、督而有據(jù)、督而有力，才能提高監(jiān)督的針對性和有效性，有效推進法律法規(guī)貫徹實施。自監(jiān)督法實施以來，地方人大確定監(jiān)督議題更加規(guī)范有效。但依然還存在著監(jiān)督選題來源偏窄，“行政化”色彩較濃，專（工）委議題簡單“拼盤”，柔性監(jiān)督議題多、剛性監(jiān)督議題少，以及公眾參與不廣不深等問題。為進一步推進人大監(jiān)督選題精準化，不斷提升監(jiān)督工作實效，本文提出以下對策舉措和路徑方法。

一、健全和完善征集機制，夯實監(jiān)督選題的民意基礎

按照監(jiān)督法第九條所列 6 個方面的渠道，建立和完善人大監(jiān)督議題收集機制，推進公開征集監(jiān)督選題工作規(guī)范化、制度化。一是面向社會征集。每年10月份，可在主要報刊、門戶網(wǎng)站、微信公眾號等媒體，以及各地人大代表聯(lián)絡站（基層單元），廣泛征求社會各界對下一年人大監(jiān)督工作的意見建議，征詢監(jiān)督議題。二是面向代表征集?？赏ㄟ^人大代表座談會、代表履職服務平臺和“代表釘”等，向全體代表發(fā)放公開征集監(jiān)督議題反饋表等方式，充分聽取代表的意見建議。三是面向“一府一委兩院”征集。在向“一府一委兩院”、省級人民團體發(fā)函征求監(jiān)督選題建議的同時，由常委會領導帶隊走訪“一府一委兩院”及政府組成部門，深入溝通協(xié)商，充分交換意見。另外，還要收集人大信訪部門反映集中的問題、常委會組成人員審議中聚焦的問題、人大專（工）委日常調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的突出問題等。四是改進征集方式方法。征集對象不同，方式路徑上應有所不同。比如發(fā)函給國家機關、群團組織，可告知應聽取和審議哪些方面的專項工作報告，應該對哪幾部法律法規(guī)執(zhí)行情況開展檢查。具體內(nèi)容應包括：監(jiān)督的選題名稱、監(jiān)督的對象及方式、監(jiān)督議題選擇的理由和需要解決的問題。但面向人大代表和公民征集時，征集內(nèi)容應通俗易懂，操作簡便易行。比如列舉若干項社會普遍關注、事關群眾切身利益的選題，采用打勾形式，讓公民勾選。這樣群眾看得懂，也感興趣，參與積極性就會大大提高。

二、健全和完善篩選機制，強化監(jiān)督選題的針對性

收集反饋的議題涉及面廣，數(shù)量較多，參差不齊，只有進行必要的分析論證和篩選評價，才能使人大監(jiān)督的選題更能把握全面、更具有針對性、更體現(xiàn)民意。

（一）處理好數(shù)量與質(zhì)量的關系。人大監(jiān)督議題總量主要受本年度人大常委會會議的次數(shù)和規(guī)模、行使各項職權具體任務量之間的平衡、工作力量等因素影響，加之法律法規(guī)明確規(guī)定的環(huán)保、預算、國資、審計監(jiān)督等“規(guī)定動作”，謀劃年度監(jiān)督議題“自選動作”不可能過多，而要“少而精”“精而準”，即“法定議題不能少，彈性議題盡量少”。從布局覆蓋看，每個專委會對口領域向下細分，都有不止一個對口部門，需要對應考慮任務的輕重緩急和選題的順序、分量。從聯(lián)動協(xié)同看，省級人大處于樞紐位置，選題需要照顧上下左右的需求。向上需要對接全國人大常委會年度監(jiān)督工作安排，向下需要考慮適合市縣人大常委會聯(lián)動的可行性，左右需考慮相鄰省份協(xié)同開展監(jiān)督的議題。在監(jiān)督議題的實施手段上要充分運用法律賦予的剛性手段?？傊x題的數(shù)量要服從質(zhì)量，把握總量，量力而行。一般來講，除財經(jīng)委、法制委外，其他專門委員會每年選擇1～2項議題為宜，不應貪大求全。

（二）明確監(jiān)督議題實施主體。根據(jù)議題的性質(zhì)和實際需要，編制計劃時，要明確哪些議題是由常委會組織實施的；哪些議題需要委托的，比如有些是受全國人大常委會委托的，有些是本級常委會委托專門委員會組織實施的，有些是省級人大常委會委托設區(qū)的市一級人大自查的，等等。

（三）確定若干項跟蹤監(jiān)督議題。從多年實踐看，事關群眾切身利益的熱點難點問題，政府整改需要一個過程，不是幾個月或者一年內(nèi)就能見效的。對重大民生問題或涉及改革發(fā)展深層次難題，人大要緊盯不放，一年接著一年督；對同一議題連續(xù)跟蹤監(jiān)督，每年可選擇一個突破口和側重點，或者緊扣審議意見落實情況，對問題清單逐年對賬銷號，確保人大整改目標落實到位。這是人大監(jiān)督取得實實在在成效，讓人民群眾有獲得感幸福感的關鍵。

（四）科學合理安排基本監(jiān)督方式和剛性監(jiān)督手段。編制監(jiān)督計劃時，除了法定監(jiān)督議題（大約10項左右）外，要合理布局聽取審議專項報告、執(zhí)法檢查項目。聽取和審議中有些是既聽又審，有些是只審不聽，有些是書面審議。執(zhí)法檢查涉及面廣，牽涉精力多，原則上每年安排2～3項為宜，其中包括上下聯(lián)動檢查。安排過多，看起來熱熱鬧鬧，實則很容易走過場。同時，對專題詢問、滿意度測評，在計劃中視情況安排，對特定問題調(diào)查、質(zhì)詢等方式，條件成熟時可以探索運用。

（五）謀劃好若干聯(lián)動監(jiān)督議題。目前，以浙江省為例，聯(lián)動監(jiān)督主要包括上下級人大聯(lián)動和長三角三省一市的聯(lián)動監(jiān)督。上下聯(lián)動監(jiān)督聲勢大、影響廣，市縣人大借勢借力，普遍反映很好。謀劃監(jiān)督議題時，原則上每年安排2項上下聯(lián)動，最好一項是專項審議，就同一個議題，省市縣三級人大分別聽取和審議；另一項就同一部法律法規(guī)實施情況，全省各級人大同步開展執(zhí)法檢查。至于長三角區(qū)域聯(lián)動監(jiān)督，是否每年安排，主要看其他省市尤其是上海市人大的意向，也可以由浙江省人大主動提出倡議。

（六）明確議題實施的進展安排和責任分工。編制監(jiān)督計劃時，編制部門要根據(jù)常委會全年工作安排，特別是與常委會會議擬審議的立法項目、決定決議項目，統(tǒng)籌規(guī)劃，提出每項監(jiān)督議題擬提請常委會審議的時間，同一次會議上不宜過度集中，也不宜過于偏少。同時，計劃中明確監(jiān)督議題的實施部門，具體由哪個專門委員會或工作部門負責。

（七）把握好一年與一屆選題的關系。對一屆內(nèi)的監(jiān)督工作進行系統(tǒng)謀劃，能夠整合一段時間內(nèi)的監(jiān)督總需求，特別是緊扣省委一個階段的重大決策部署，確定監(jiān)督工作的主要目標與重點，使監(jiān)督工作更具長遠性和方向性，更能體現(xiàn)人大圍繞中心、服務大局的職能定位。一方面對監(jiān)督內(nèi)容進行統(tǒng)籌。在一屆人大任期5年內(nèi)，能全面聚焦本省經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)、社會等各領域的突出問題開展監(jiān)督，兼顧到廣泛性、多樣性和全面性，使人大監(jiān)督不留盲區(qū)、不存死角。另一方面，對監(jiān)督手段也要進行統(tǒng)籌。年度監(jiān)督工作計劃要以五年規(guī)劃為基礎，按照輕重緩急具體落實，使年度監(jiān)督工作計劃與五年規(guī)劃有機銜接。

（八）建立監(jiān)督議題動態(tài)調(diào)整機制。計劃性與靈活性要相統(tǒng)一，不管是年度計劃，還是五年規(guī)劃，在實施過程中，若臨時出現(xiàn)重大問題需要列入議程進行審議或原計劃的監(jiān)督議題需要延期審議時，就要及時作出調(diào)整和安排，并向同級黨委匯報，加強與“一府一委兩院”及有關方面的協(xié)商溝通，綜合考慮各方面的因素，從而增強監(jiān)督工作的靈活性、及時性。

三、健全和完善編制機制，增強監(jiān)督選題的可行性

明確監(jiān)督選題征集篩選和計劃編制要求后，還必須有一套規(guī)范定型的編制全閉環(huán)流程，確保編制工作運行有序高效。

（一）提出實施方案。一般每年9月份，由人大機關編制部門起草制訂常委會監(jiān)督工作計劃實施方案，明確計劃編制的方法步驟、工作要求、責任單位和時間節(jié)點。該方案提交秘辦會議審議通過后，以辦公廳（辦公室）名義下發(fā)實施。

（二）議題初步篩選。由辦公廳（辦公室）發(fā)函至“一府一委兩院”、群團組織，通過人大自媒體和主流媒體向社會發(fā)布公告。編制部門負責匯總收集各個途徑反饋的意見建議，根據(jù)人大的性質(zhì)職能，去粗取精、由表及里，梳理出初步的選題方案；同時結合各專門委員會提出的議題，加強對接研判，形成監(jiān)督計劃的初步安排。

（三）召開新一年工作思路務虛會。一般由人大常委會主任或主持工作的常務副主任主持，召開各專（工）委、辦公廳（室）、研究室主要負責人工作務虛會，對初步監(jiān)督議題面對面討論協(xié)商，對選題的必要性、可行性、專工委的平衡性進行評估論證，去除不合理的議題，形成人大內(nèi)部各方共識，消除一些認識分歧和思想顧慮。

（四）提請主任會議和主任座談會研究。適時召開主任會議，對新一年監(jiān)督工作的總體安排進行研究。主任會議成員發(fā)表意見，就一些重大問題，如監(jiān)委如何監(jiān)督，一些比較敏感的剛性監(jiān)督手段是否運用等，充分醞釀討論。適當時候召開各設區(qū)的市人大常委會主任座談會，就議題合理性精準性特別是統(tǒng)一部署、上下聯(lián)動的監(jiān)督事項廣泛聽取他們的意見建議，集思廣益、擇善而從，該調(diào)整的及時調(diào)整，便于形成上下聯(lián)動監(jiān)督的合力。

（五）召開人大與“一府一委兩院”協(xié)調(diào)會。一般在11月中下旬召開。人大主要負責人與“一府一委兩院”分管負責人參加，再次征求“一府一委兩院”對監(jiān)督議題（一般與立法計劃合開）的建議。特別是開展專題詢問、滿意度測評、履職評議乃至質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等重大問題，要面對面認真商議，統(tǒng)一思想認識，形成“一府一委兩院”支持配合、自覺接受人大監(jiān)督的良好氛圍。

（六）常委會審議與征求代表意見。監(jiān)督議題安排一般隨同常委會工作報告，12月中旬左右（省人大做法），提請常委會會議初審，聽取組成人員、列席人員意見；初審后印發(fā)全體省人大代表征求意見。根據(jù)代表意見進一步對監(jiān)督計劃作出修改完善。

（七）向同級黨委報告。監(jiān)督計劃在人代會前，隨同常委會工作報告，一般由人大常委會黨組向同級黨委常委會會議專門匯報，如有意見，要及時認真研究和修改完善。這個環(huán)節(jié)很重要。

（八）人代會審議通過。人代會前，人大常委會二次審議工作報告。人代會上，根據(jù)代表和列席人員的審議意見，對監(jiān)督計劃作必要調(diào)整。如有代表們集中反映、意見高度一致的建議，必須對監(jiān)督計劃作出補充完善，使其更加貼近民意和社會需求。

（九）正式印發(fā)。人代會后，監(jiān)督計劃作為附件，經(jīng)主任會議研究通過后，與工作要點一并以辦公廳（室）文件印發(fā)實施。

四、建立監(jiān)督工作協(xié)調(diào)機制，提高監(jiān)督工作的貫通性

議題的產(chǎn)生是多層、多輪統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的結果。一是人大專委會及辦事機構同其對口部門和單位間協(xié)調(diào)。專（工）委要主動聯(lián)系、上門征詢，在工作層面建立溝通機制，互通情況、增進共識。二是監(jiān)督計劃編制部門與各專委會間協(xié)調(diào)。根據(jù)常委會年度工作總體安排，控制總量、突出重點，協(xié)調(diào)好“自選動作”和“規(guī)定動作”。三是人大常委會同“一府一委兩院”間的協(xié)調(diào)。在工作層面協(xié)調(diào)基本一致前提下，由雙方領導協(xié)調(diào)確定議題安排。四是要建立專門的監(jiān)督協(xié)調(diào)機構。目前各地做法不一，監(jiān)督計劃編制部門有的單設，有的掛靠在機關某個部門?？梢越梃b青海省人大設立監(jiān)督工作辦公室的做法，探索逐步在縣級以上人大常委會設立專門的監(jiān)督協(xié)調(diào)機構，防止監(jiān)督選題過程中各自為政、多頭協(xié)調(diào)。也可以借鑒北京市人大建立監(jiān)督工作協(xié)調(diào)會議制度，由常委會副主任牽頭，秘書長、相關副秘書長、各工作機構主要負責人參加，在常委會的統(tǒng)一領導下，開展監(jiān)督選題工作，不斷提高確定監(jiān)督選題的廣泛性、精準性、合理性。

五、健全和完善公開機制，擴大監(jiān)督選題的社會影響力

監(jiān)督法第七條規(guī)定：“各級人民代表大會常務委員會行使監(jiān)督職權的情況，向社會公開。”人大監(jiān)督議題的信息公開，也是人大監(jiān)督過程的一種公開。一是明確監(jiān)督選題公開的主體、對象和內(nèi)容。依照監(jiān)督法和浙江省監(jiān)督條例，選題公開的主體就是各級人大常委會，具體由辦公廳（室）或監(jiān)督綜合牽頭部門組織實施。公開對象（含征集、發(fā)布）除“一府一委兩院”、群團組織外，主要是各級人大代表、社會各界群眾。通過擴大公開，讓人大代表和人民群眾廣泛參與，這是保證監(jiān)督選題精確的重中之重。公開的內(nèi)容涵蓋議題征集和監(jiān)督計劃的發(fā)布，包括四種基本監(jiān)督形式的布局、聽取審議的時間安排、監(jiān)督方式的設置以及責任落實主體等。二是進一步拓展選題公開平臺載體。迭代升級人大監(jiān)督下沉基層單元應用場景，完善基層單元向代表和群眾征集議題的工作機制，在形式上可以更加多樣化，不斷鼓勵激發(fā)代表和基層群眾參與積極性；探索建立互聯(lián)網(wǎng)信息發(fā)布平臺，擴大受眾面，使監(jiān)督選題工作過程全方位發(fā)布；通過人大門戶網(wǎng)站、微信公眾號，就選題與群眾及時互動，讓人大代表和基層群眾充分表達利益訴求。三是健全代表和公民參與反饋機制。建立這一回應反饋機制，是尊重代表和群眾民主權利，提升代表和群眾持續(xù)參與人大監(jiān)督工作的有效手段。代表和基層群眾面廣量大，提出的意見建議可能很龐雜，一對一口頭或書面反饋難以實施。要加快人大監(jiān)督應用場景的轉型升級，充分運用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等前沿技術，對代表和群眾提出的監(jiān)督選題被采納吸收情況，及時有效進行回應，并作好必要說明解釋工作，給一個“說法”，調(diào)動其積極性。對長期以來一直參與監(jiān)督選題征集，并且提出質(zhì)量較高的代表或公民，可探索以一定形式給予榮譽激勵，努力營造全社會積極參與人大監(jiān)督工作的良好氛圍。

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