地方人大法規(guī)制度體系建設(shè)的方法路徑

內(nèi)容摘要：制度建設(shè)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、根本性、長(zhǎng)期性的工作。如何加強(qiáng)地方人大法規(guī)制度體系建設(shè)，發(fā)揮其在人大工作中的基礎(chǔ)性作用，切實(shí)提升工作質(zhì)效，是新時(shí)期地方人大工作高質(zhì)量發(fā)展必須研究的重大課題。結(jié)合大連市人大常委會(huì)法規(guī)制度體系建設(shè)的實(shí)踐探索，闡釋完善地方人大法規(guī)制度體系建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)和重要原則，進(jìn)而提出系統(tǒng)化的對(duì)策措施，以提升法規(guī)制度體系建設(shè)成效。

關(guān)鍵詞：法規(guī)制度體系；地方人大；提升質(zhì)效。

黨的二十屆三中全會(huì)提出堅(jiān)持以制度建設(shè)為主線的進(jìn)一步全面深化改革的原則，同時(shí)，作出健全全過程人民民主制度體系的部署。大連市第十七屆人大常委會(huì)履職近三年來，確立了以制度約束、文化引領(lǐng)為支撐的工作方法，切實(shí)把握完善地方人大法規(guī)制度體系建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，提出了制度建設(shè)的命題，把完善法規(guī)制度體系作為常委會(huì)自身建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和依法履職的重要保障。系統(tǒng)推進(jìn)了機(jī)關(guān)93項(xiàng)制度的“立改廢”工作，持續(xù)收集、整理、更新各類工作制度，制定完成《大連市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)工作制度匯編》，集納市人大及其常委會(huì)履職工作制度、政務(wù)工作制度、機(jī)關(guān)管理制度、黨的建設(shè)工作制度等四大類、84項(xiàng)規(guī)章制度。

第一，總體目標(biāo)方面的考慮。立足全面提升人大工作質(zhì)效這個(gè)重點(diǎn)，堅(jiān)持依法、正確、有效，構(gòu)建起體現(xiàn)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)特點(diǎn)、涵蓋機(jī)關(guān)運(yùn)行各方面的法規(guī)制度體系，包括完善的常委會(huì)履職工作法規(guī)制度體系、高效的機(jī)關(guān)管理工作制度體系、健全的法規(guī)制度建設(shè)保障體系，實(shí)現(xiàn)基本制度與具體制度相銜接、工作機(jī)制與責(zé)任機(jī)制相配套、實(shí)體性規(guī)范與保障性規(guī)范相結(jié)合，更好地做到按制度辦文辦會(huì)辦事、靠制度管人管錢管物，為地方人大及其常委會(huì)履職法制化、機(jī)關(guān)工作規(guī)范化奠定制度基礎(chǔ)，推動(dòng)地方人大法規(guī)制度體系更加成熟、更加定型。

第二，應(yīng)確立的基本原則。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，注重實(shí)體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，確保針對(duì)性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)?！?于法周延、于事簡(jiǎn)便，就是指導(dǎo)完善地方人大制度體系要堅(jiān)持的基本原則。于法周延，強(qiáng)調(diào)的是質(zhì)量，要求法規(guī)制度在法理上、法律上要考慮周到、周密、全面，不要有遺漏、缺漏、疏漏，從而增加法規(guī)制度的覆蓋面與指導(dǎo)性，減少有盲點(diǎn)、鉆空子等問題；于事簡(jiǎn)便，強(qiáng)調(diào)的是效率，要求法規(guī)制度在實(shí)踐操作中，要可用、易用、好用，不繁瑣、不深?yuàn)W、不昂貴，從而增加法規(guī)制度的吸引力與適用性，減少法規(guī)制度負(fù)產(chǎn)出、被閑置等問題。于法周延與于事簡(jiǎn)便相輔相成，缺一不可，構(gòu)成了好制度好法規(guī)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，也為完善法規(guī)制度體系指明了方向。

第三，需要推動(dòng)的重點(diǎn)任務(wù)?？傮w上是編制好地方人大及其常委會(huì)法規(guī)制度體系建設(shè)規(guī)劃，并做好年度工作計(jì)劃安排，在內(nèi)容上圍繞六個(gè)方面來考慮。

一是提高“三會(huì)”質(zhì)效特別是常委會(huì)議事質(zhì)量。在常委會(huì)履職工作制度體系建設(shè)中，居于統(tǒng)領(lǐng)地位的，應(yīng)該是圍繞人代會(huì)、常委會(huì)會(huì)議、主任會(huì)議“怎么開”“怎么開好”的重要制度，也就是議事規(guī)則。黨的十八大以來，黨中央對(duì)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度作出了一系列制度性安排，全國人大已作出調(diào)整，地方人大要與時(shí)俱進(jìn)，盡快跟進(jìn)啟動(dòng)“三會(huì)”議事規(guī)則修訂工作。大連市對(duì)標(biāo)全國人大和上海人大做法，在市十七屆人大三次會(huì)議上通過了人代會(huì)議事規(guī)則，精簡(jiǎn)會(huì)議程序，科學(xué)設(shè)置合并表決等制度安排，強(qiáng)化會(huì)務(wù)保障，嚴(yán)明會(huì)議紀(jì)律，提高議事質(zhì)量和效率。

二是提高立法質(zhì)量和效率。以大連市人大常委會(huì)工作為例，修改《大連市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》。隨后3年，逐年安排、有序推進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)則、基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作暫行規(guī)定等配套制度的修改完善工作，對(duì)隔次審議、擱置審議等具體情形作進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，提高立法整體質(zhì)效。將制定《關(guān)于推動(dòng)地方立法高質(zhì)量發(fā)展的意見》納入議事日程，為做好地方立法工作提供指引。發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，制定《關(guān)于發(fā)揮大連市人大及其常委會(huì)立法主導(dǎo)作用的意見》，切實(shí)做好人大在立法工作中的任務(wù)主導(dǎo)、時(shí)間主導(dǎo)、組織主導(dǎo)、責(zé)任主導(dǎo)。在更大范圍“開門立法”，健全法規(guī)草案面向社會(huì)征求意見和意見采納反饋機(jī)制，以及網(wǎng)上聽取民意、采納民意機(jī)制，完善協(xié)商立法工作機(jī)制，人大代表參與立法調(diào)研、論證、聽證、審議工作機(jī)制，“沉浸式”立法審議工作機(jī)制，“1+N”立法工作制度體系等一系列地方立法新理念新機(jī)制，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上作出更加具體的制度和法規(guī)安排。加強(qiáng)地方性法規(guī)宣傳工作，盡快建立人大立法工作新聞發(fā)言人制度。加強(qiáng)地方立法評(píng)估制度設(shè)計(jì)，及時(shí)制定地方立法“回頭看”工作辦法，加強(qiáng)地方性法規(guī)跟蹤問效。

三是提高監(jiān)督工作剛性和實(shí)效。監(jiān)督權(quán)是憲法賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，應(yīng)統(tǒng)籌做好監(jiān)督和立法工作。在加強(qiáng)監(jiān)督工作與立法工作的有效銜接方面，加快形成監(jiān)督工作促進(jìn)提出立法建議、檢驗(yàn)立法成效、完善立法內(nèi)容的工作制度，以有效監(jiān)督反向促進(jìn)立法質(zhì)量提升，確保地方性法規(guī)經(jīng)得起歷史、人民和實(shí)踐的檢驗(yàn)。在整體的監(jiān)督權(quán)行使層面，圍繞監(jiān)督權(quán)行使構(gòu)建有利于實(shí)施的制度體系，注重監(jiān)督議題選擇、調(diào)研過程實(shí)施、審議和整改意見落實(shí)、持續(xù)跟蹤督辦等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，作出具體制度規(guī)定，增強(qiáng)監(jiān)督的剛性和實(shí)效。在法定監(jiān)督方式的具體操作層面，以專題詢問為例，借鑒上海人大的改進(jìn)完善專題詢問工作規(guī)程和江蘇人大的專題詢問辦法，對(duì)詢問議題確定、應(yīng)詢部門負(fù)責(zé)人參會(huì)要求、詢問“不預(yù)設(shè)問題、不照本宣科”、會(huì)議點(diǎn)評(píng)、代表和群眾意見聽取、審議意見落實(shí)反饋等作出明確規(guī)定。針對(duì)視察、執(zhí)法檢查路線和項(xiàng)目選取問題，通過完善制度切實(shí)發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，避免出現(xiàn)“景點(diǎn)”“作秀”式視察檢查的問題。針對(duì)政府落實(shí)市人大及其常委會(huì)審議意見、整改意見情況，出臺(tái)專門的閉環(huán)監(jiān)督管理制度，確保人大監(jiān)督不務(wù)虛功、取得實(shí)效。針對(duì)財(cái)經(jīng)監(jiān)督在審計(jì)、政府債務(wù)、國有資產(chǎn)等方面存在的問題，加快建立地方政府債務(wù)監(jiān)督、審計(jì)查出問題整改、國有資產(chǎn)管理監(jiān)督配套等人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督制度。

四是保障人大代表發(fā)揮主體作用。制定代表參與地方人大工作的遴選辦法。修訂人大代表列席常委會(huì)會(huì)議的人員選取辦法，完善代表參加常委會(huì)活動(dòng)工作機(jī)制，對(duì)代表參與活動(dòng)作出制度層面上的硬性規(guī)定。制定人大代表擔(dān)任專委會(huì)、常委會(huì)工作委員會(huì)委員若干意見和工作流程等制度，制定專門委員會(huì)委員選舉產(chǎn)生辦法，突出專業(yè)性和履職能力建設(shè)，確保選舉依法有效、科學(xué)公正。制定和完善代表常態(tài)化“進(jìn)家入站”、聯(lián)系服務(wù)選民及述職工作辦法，明確述職對(duì)象、評(píng)價(jià)體系和結(jié)果運(yùn)用，推動(dòng)代表作用發(fā)揮。制定全國、省人大代表議案、建議征集工作辦法，明確征集時(shí)間、內(nèi)容、方式，推動(dòng)大連市經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

五是確保決定權(quán)和任免權(quán)依法行使。構(gòu)建全方位全鏈條的選人用人監(jiān)督體系，探索研究地方人大任命干部任后監(jiān)督工作規(guī)程，制定和完善任后監(jiān)督工作相關(guān)辦法，增加對(duì)人大任命干部的監(jiān)督“咬合力”，實(shí)現(xiàn)對(duì)常委會(huì)任命干部的任后監(jiān)督全覆蓋。

六是提升機(jī)關(guān)自身建設(shè)水平。加強(qiáng)機(jī)關(guān)黨的建設(shè)，大連市人大常委會(huì)將在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上，制定跟進(jìn)學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記重要講話和指示批示精神的“通讀、精讀、研讀”工作辦法，加強(qiáng)機(jī)關(guān)黨員干部學(xué)習(xí)教育管理。全面整治形式主義、官僚主義，進(jìn)一步細(xì)化壓縮文件發(fā)放和會(huì)議安排規(guī)定，堅(jiān)決防止“文山會(huì)?！?。加強(qiáng)干部人事管理，加強(qiáng)職級(jí)干部考核管理結(jié)果的運(yùn)用，在出臺(tái)相關(guān)考核辦法的基礎(chǔ)上，做好實(shí)施工作，形成常態(tài)化激勵(lì)機(jī)制。提升機(jī)關(guān)工作質(zhì)效，對(duì)“智慧人大”平臺(tái)開發(fā)利用作出制度性安排，制定“智慧人大”運(yùn)用辦法，探索數(shù)字監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督多種應(yīng)用模式，使其成為全過程人民民主的重要平臺(tái)。細(xì)化接待專班運(yùn)行規(guī)則，在接待細(xì)節(jié)上下功夫，體現(xiàn)大連人大的形象和溫度，并注重加強(qiáng)與區(qū)市縣聯(lián)動(dòng)。

加強(qiáng)法規(guī)制度體系建設(shè)，要把握好方法路徑，突出重點(diǎn)、分類實(shí)施、系統(tǒng)推進(jìn)。第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。常委會(huì)黨組要發(fā)揮好把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，根據(jù)工作大局和常委會(huì)工作重點(diǎn)，及時(shí)研究部署制度建設(shè)工作，推動(dòng)人大工作向制度提升的深層次邁進(jìn)。第二，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)?？梢钥紤]成立領(lǐng)導(dǎo)小組，牽頭抓總，統(tǒng)籌法規(guī)制度體系建設(shè)工作，建立工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，以構(gòu)建制度建設(shè)“共同體”的方式，定期召開會(huì)議研究部署，強(qiáng)化各部門協(xié)作配合，推動(dòng)工作高效規(guī)范開展。還可以考慮成立工作專班，落實(shí)好領(lǐng)導(dǎo)小組部署，針對(duì)工作中實(shí)際需要的、上級(jí)部門對(duì)應(yīng)要求的、代表履職中提出建議的、人民群眾來信來訪集中反映的法規(guī)制度建設(shè)問題，挑選了解具體情況、熟悉業(yè)務(wù)的同志加入專班，編制工作清單，設(shè)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)，明確責(zé)任人員，形成法規(guī)制度“建立—運(yùn)行—調(diào)整—廢止”全流程閉環(huán)管理機(jī)制。第三，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。要統(tǒng)籌自身工作力量，并安排專人負(fù)責(zé)涉及本部門法規(guī)制度的制定和修訂工作。要加強(qiáng)對(duì)參與工作同志的培訓(xùn)，利用人大智庫、地方立法研究中心等“外腦”資源，開展交流研學(xué)，培養(yǎng)機(jī)關(guān)制度建設(shè)精兵強(qiáng)將。第四，堅(jiān)持“開門修制”。要健全人大代表參與制度建設(shè)的相應(yīng)規(guī)范，引導(dǎo)代表積極參與。要多聽取“一府一委兩院”的意見，作為改進(jìn)法規(guī)制度的重要依據(jù)。人大智庫、地方立法研究中心等平臺(tái)，要按照“出思想、出成果、出人才”的要求，參與到人大法規(guī)制度體系建設(shè)工作中來，積極承辦相關(guān)法規(guī)制度的修訂完善工作，參與起草專業(yè)性較強(qiáng)的立法和監(jiān)督法規(guī)。

作者簡(jiǎn)介：王啟堯，大連市人大常委會(huì)黨組書記、主任。