完善人大及其常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制的路徑思考

內(nèi)容摘要：人大對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督是現(xiàn)代預(yù)算制度發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用的保障。人大預(yù)算審查監(jiān)督較為成功的“三審模式”，其在預(yù)算工委預(yù)先審查、財(cái)經(jīng)委初審、人大及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)過程中存在預(yù)審材料不全面、反饋機(jī)制不完善、代表意見處理機(jī)制不明確、預(yù)算調(diào)整方案審查重點(diǎn)不明確等問題。在人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的新要求下，各地人大及其常委會(huì)要在加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、發(fā)揮代表作用、提升公眾意識(shí)、推進(jìn)信息化等方面下功夫，增強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)效。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代預(yù)算；人大履職；預(yù)算審查；聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，需要加快現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)進(jìn)程，提升國(guó)家現(xiàn)代化治理能力?，F(xiàn)代預(yù)算作為現(xiàn)代財(cái)政制度的核心，其規(guī)范和約束著政府的收支行為，保障著國(guó)家方針政策。人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，具有對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督權(quán)力，是現(xiàn)代預(yù)算制度發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用的保障。本文從人大預(yù)決算 “三審”模式的視角，分析人大及其常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督的現(xiàn)狀，提出完善人大及其常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制的路徑。

一、人大及其常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督制度現(xiàn)狀及分析

憲法和法律賦予了人大及其常委會(huì)對(duì)政府預(yù)算、決算的審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、撤銷權(quán)、備案權(quán)，建立了一套完整的政府預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，貫穿于政府預(yù)算的整個(gè)過程，包括編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整和決算等。黨的十八屆三中全會(huì)也提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度，要“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”，對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行全口徑的審查監(jiān)督。各級(jí)人大積極探索做實(shí)預(yù)算審查工作的方式方法，有些省份較為成功地探索出人大常委會(huì)預(yù)算工委預(yù)先審查、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱財(cái)經(jīng)委）初步審查、代表大會(huì)（常委會(huì)）開會(huì)審查的“三審模式”，甚至采取了一些手段深入開展預(yù)算審查，如借力專家隊(duì)伍、信息化聯(lián)網(wǎng)審查、依托審計(jì)力量等，較為扎實(shí)地推動(dòng)了人大預(yù)算審查監(jiān)督工作。其中，四川省率先實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算審查的智能化，并不斷完善人大相關(guān)工作機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)人大預(yù)算審查工作。但在新時(shí)代、新形勢(shì)下，人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)有新的發(fā)展要求，如審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展，這迫切需要加快完善地方人大預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制，提升預(yù)算審查監(jiān)督的專業(yè)水平和能力。

（一）人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)預(yù)先審查

作為一些省份探索出的有效模式，這是人大預(yù)決算 “三審模式”的首要審查環(huán)節(jié)。其對(duì)政府預(yù)算的預(yù)審意見為人大相關(guān)專門委員會(huì)的初審意見提供參考，這對(duì)具有法律效力的預(yù)算初審意見有著重要的作用。為做實(shí)預(yù)審工作，有些省份的預(yù)算工委創(chuàng)新性地采用組織專家進(jìn)行集中預(yù)先審查的模式，已取得較好的預(yù)審效果。結(jié)合探索經(jīng)驗(yàn)來看，要進(jìn)一步提升人大常委會(huì)的預(yù)算預(yù)審工作，除須提高預(yù)算工委自身審查能力外，還存在一些待解決的客觀問題。

1.財(cái)政部門預(yù)算草案的預(yù)審材料提交不及時(shí)、不全面

黨的十九大報(bào)告中明確提出要建立約束有力的現(xiàn)代預(yù)算制度，強(qiáng)化預(yù)算的約束力，那么需要預(yù)算在編制時(shí)就具有科學(xué)合理性。但財(cái)政預(yù)算草案初步方案在提交預(yù)算工委進(jìn)行預(yù)先審查時(shí)存在提交不及時(shí)的現(xiàn)象，以致難以及時(shí)組織專家進(jìn)行深入審查。此外，在預(yù)先審查的過程中，財(cái)政部門所提交的預(yù)審材料并不全面，因此針對(duì)政府政策中所提出的明確要求，專家難以審查其是否在財(cái)政預(yù)算草案中得到貫徹落實(shí)。如財(cái)政部門的編制通知中明確提出應(yīng)當(dāng)規(guī)范新增資產(chǎn)配置的預(yù)算編制，那么就需要對(duì)行政事業(yè)單位的存量資產(chǎn)進(jìn)行清理統(tǒng)計(jì)，才能對(duì)本部門（單位）新增資產(chǎn)配置預(yù)算的規(guī)范合理性進(jìn)行審查。但在提交的預(yù)審材料中，往往缺少這樣類似的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，預(yù)算的審查工作難以深入，只能對(duì)結(jié)果性的數(shù)字作一些形式上的審查。

2.專家集中預(yù)審時(shí)間較短

人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)在組織開展預(yù)審工作時(shí)，將由工委人員預(yù)審模式轉(zhuǎn)變?yōu)檠?qǐng)相關(guān)專業(yè)人員審查，并進(jìn)行為期一周左右的封閉式審查工作。若未具備信息化人大預(yù)決算審查的條件，一周的預(yù)審時(shí)間，無法滿足審查紙質(zhì)預(yù)算草案的需要。而權(quán)力的行使必須經(jīng)由時(shí)間、程序過程才能發(fā)揮作用，誰掌握了預(yù)算審議的關(guān)鍵時(shí)程，誰才真正掌握了預(yù)算的控制權(quán)。有些省份開展信息化預(yù)算審查工作后，預(yù)審時(shí)間相對(duì)能滿足審查需要。但在時(shí)間能得到保證的情況下，專家們也主要對(duì)部門預(yù)算的數(shù)字邏輯性、合理性、合法性等的審查，未對(duì)部門專項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)審查，對(duì)財(cái)政預(yù)算的預(yù)先審查更是非必需。財(cái)政預(yù)算作為總體預(yù)算，是人大著重審查的對(duì)象。但礙于審查時(shí)間不足、審查信息不全等原因，多數(shù)省市的人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)并未實(shí)質(zhì)開展財(cái)政預(yù)決算的預(yù)先審查。

3.審查模式與方法不規(guī)范、不完善

目前不少省份在人大預(yù)算審查時(shí)，并沒有完全建立“三審模式”，其審查監(jiān)督機(jī)制有待完善。此外，不少省份人大開展預(yù)算審查時(shí)并沒有制定統(tǒng)一的預(yù)算審查指標(biāo)，而是根據(jù)專家或工委人員的工作經(jīng)驗(yàn)來審查，易造成審查口徑不統(tǒng)一、審查結(jié)果不規(guī)范等。四川省人大常委會(huì)在預(yù)算審查工作方面進(jìn)行了積極探索與創(chuàng)新，較為合理地規(guī)范預(yù)算審查的工作模式和方法。一方面，較為有效地落實(shí)“三審”模式，尤其是預(yù)審工作卓有成效。另一方面，為統(tǒng)一預(yù)算審查的口徑，預(yù)算工委召集審查專家，制定和完善本年度省級(jí)預(yù)算（含部門預(yù)算）的審查指標(biāo)，在擬制審查指標(biāo)時(shí)將其分為人工審查和智能審查兩大類，并將智能審查指標(biāo)算法化后導(dǎo)入省人大預(yù)決算審查監(jiān)督平臺(tái)的智能審查系統(tǒng)中，以實(shí)現(xiàn)預(yù)審工作的智能化，提供了較為規(guī)范和有效的審查方法。

4.審查結(jié)果的研究辦理情況尚無明確的反饋機(jī)制

人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)對(duì)政府報(bào)送的預(yù)算草案初步方案組織專家進(jìn)行集中預(yù)先審查，是做實(shí)人大預(yù)算審查工作的重要舉措。在預(yù)先審查向智能化發(fā)展的趨勢(shì)下，人大預(yù)算預(yù)先審查時(shí)發(fā)現(xiàn)的問題也更多、更精細(xì)。而預(yù)審這一機(jī)制要真切地發(fā)揮作用，需要財(cái)政部門在收到人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)印發(fā)的審查結(jié)果函件后，認(rèn)真研究解決專家審查發(fā)現(xiàn)的問題，并將辦理情況反饋人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)。但目前大多數(shù)省份都未明確預(yù)先審查結(jié)果的反饋情況應(yīng)當(dāng)一并提交人民代表大會(huì)相關(guān)專門委員會(huì)的全體會(huì)議，故人大及其常委會(huì)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行初步審查時(shí)未明確切實(shí)的參考依據(jù)。

（二）人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)初審

新預(yù)算法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的三十日前，將本級(jí)預(yù)算草案的初步方案提交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行初步審查。與預(yù)算有關(guān)的專門委員會(huì)，目前主要是財(cái)經(jīng)委。而財(cái)經(jīng)委的初審工作，開展形式多為會(huì)議審查，即通過召開專門委員會(huì)的全體會(huì)議，對(duì)財(cái)政部門提交的本年度財(cái)政預(yù)算（草案）初步方案進(jìn)行初審。在預(yù)算審查程序上，是符合預(yù)算法要求的，其審議意見具有法律效力。但想要在短短的半天會(huì)議審查中取得實(shí)質(zhì)性的預(yù)算審查效果，則需要依賴預(yù)算工委預(yù)先審查時(shí)提出的預(yù)審意見、財(cái)政部門落實(shí)預(yù)審意見的反饋情況。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)省份的人大財(cái)經(jīng)委由于對(duì)接部門多、會(huì)議審查時(shí)間有限等客觀原因，其對(duì)財(cái)政預(yù)算（草案）初步方案的初審，多與財(cái)經(jīng)委對(duì)接的其他政府部門的報(bào)告一并審議，并且整個(gè)會(huì)議時(shí)間一般為半天，能夠用于財(cái)政預(yù)算草案初步方案的審查時(shí)間不足2個(gè)小時(shí)。因此迫于時(shí)間等原因，財(cái)經(jīng)委對(duì)預(yù)算草案的初審工作，大多屬于對(duì)財(cái)經(jīng)委初擬的初審報(bào)告本身文字用詞等方面的討論，而非切實(shí)審查預(yù)算草案本身。

根據(jù)預(yù)算法第二十二條規(guī)定，本級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)人大專委會(huì)提出的初步審查意見進(jìn)行研究辦理，其處理情況應(yīng)及時(shí)反饋。同時(shí)初步審查意見及本級(jí)財(cái)政部門反饋的處理情況報(bào)告，應(yīng)印發(fā)本級(jí)人民代表大會(huì)代表。然而實(shí)際執(zhí)行過程中，這一反饋機(jī)制尚未明確形成。有些省份的人大工作機(jī)構(gòu)已經(jīng)明確提出反饋處理情況，但財(cái)政部門由于種種原因并未依法按時(shí)報(bào)送反饋處理情況，反饋機(jī)制還處于非常態(tài)化狀態(tài)。

（三）人民代表大會(huì)及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)

各級(jí)政府的年初財(cái)政預(yù)算都得經(jīng)過本級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)，各級(jí)政府的財(cái)政決算都得經(jīng)過本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查批準(zhǔn)，各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算調(diào)整也都得依照預(yù)算法規(guī)定報(bào)送本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查批準(zhǔn)。人代會(huì)審查財(cái)政預(yù)算，即主要以分團(tuán)審議的形式，對(duì)政府在人民代表大會(huì)會(huì)議上作的本年度財(cái)政預(yù)算報(bào)告及預(yù)算草案進(jìn)行為期半天的會(huì)議審查，在收錄各代表團(tuán)、各代表對(duì)財(cái)政預(yù)算的報(bào)告及草案的審查意見后，形成正式的審查報(bào)告或預(yù)算修正意見，提交人民代表大會(huì)進(jìn)行表決。根據(jù)大會(huì)表決情況，生成批準(zhǔn)預(yù)算的有關(guān)決議文件，并將獲得大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算草案數(shù)據(jù)正式啟用為年度預(yù)算數(shù)據(jù)。

財(cái)政決算的審查批準(zhǔn)流程與財(cái)政預(yù)算一致，但由于本年年末時(shí)的賬面執(zhí)行情況與財(cái)政預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行情況存在變動(dòng)等，因此本年的財(cái)政決算一般在下一年度中完成，由人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)財(cái)政決算進(jìn)行跨年度的審查批準(zhǔn)。財(cái)政預(yù)算在執(zhí)行中，允許政府對(duì)人代會(huì)審查批準(zhǔn)的年初預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，但預(yù)算調(diào)整方案必須報(bào)送人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)，否則不得進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。因此，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)后的政府預(yù)算就應(yīng)當(dāng)是科學(xué)合理、約束有力的。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，影響人大預(yù)算審查效力的，主要有以下四個(gè)方面。

1.大會(huì)審查時(shí)代表意見處理機(jī)制不明確

人代會(huì)期間，各代表團(tuán)在進(jìn)行分組審議時(shí)對(duì)各種報(bào)告褒獎(jiǎng)有加，對(duì)問題就避而不談或者淺談。當(dāng)少數(shù)代表談了問題，擺出觀點(diǎn)與解決思路時(shí)，財(cái)政部門卻未對(duì)人大代表審查時(shí)提出的意見逐一回復(fù)，使得代表意見難有后續(xù)的關(guān)注與重視。同時(shí)，大會(huì)審查結(jié)果報(bào)告是由相關(guān)專門委員會(huì)向大會(huì)主席團(tuán)提出的，該報(bào)告應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、客觀地反映大會(huì)期間代表的審查意見。而相關(guān)專委會(huì)的審查結(jié)果報(bào)告，往往是事前初擬，會(huì)后再根據(jù)審查意見進(jìn)行修改，這出于工作效率和報(bào)告質(zhì)量而言無可厚非。但若把會(huì)后修改情況的著重點(diǎn)放在對(duì)初擬的審查報(bào)告的文字、格式上，而非討論該審查報(bào)告是否真實(shí)全面地反映出代表的意見，就容易以偏概全。大會(huì)審查報(bào)告若不能真正反映代表的審查意見，代表就會(huì)缺乏認(rèn)真履行預(yù)算審查職責(zé)的動(dòng)力。

2.政府預(yù)算的修正方式不明確

縣級(jí)以上人民代表大會(huì)會(huì)議期間，按照收支平衡的原則，本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)等，是可以書面提出本級(jí)政府預(yù)算草案修正案的，并由相關(guān)工作機(jī)構(gòu)組織審議；人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案時(shí)，也可提出預(yù)算調(diào)整修正案。但預(yù)算法中并未對(duì)預(yù)算修正案作出規(guī)定，地方性法規(guī)中對(duì)于預(yù)算修正案的提出、審議、表決、撤回等要求的說明較少，其具體執(zhí)行的要求不明確。目前，人大及其常委會(huì)在決議決定中，是同意批準(zhǔn)整個(gè)政府預(yù)算報(bào)告及其預(yù)算草案，未明確規(guī)定方式來有效地對(duì)待修正意見。若對(duì)其中某些重點(diǎn)支出預(yù)算、重大投資項(xiàng)目的資金安排有異議，就會(huì)同時(shí)否定整個(gè)政府預(yù)算的安排?；谶@種現(xiàn)狀，人大在審查批準(zhǔn)政府預(yù)算時(shí)會(huì)不斷地妥協(xié)，以保證政府預(yù)算的批準(zhǔn)。

3.預(yù)算調(diào)整方案內(nèi)容、格式及人大常委會(huì)的審查重點(diǎn)不明確

地方人民政府在向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告預(yù)算調(diào)整方案時(shí)，其內(nèi)容、格式均不規(guī)范，提交人大常委會(huì)的審查預(yù)算調(diào)整的相關(guān)資料也不詳細(xì)，尤其是由于新增債務(wù)引起的預(yù)算調(diào)整。如地方政府新增債券的發(fā)行權(quán)利在省人民政府，其新增債券的發(fā)行額度須在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的本年限額內(nèi)，且須由省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，省人民政府在向省人大常委會(huì)報(bào)送新增舉債引起的預(yù)算調(diào)整時(shí)，其新增舉債的安排方案均未到市州，更未細(xì)化到項(xiàng)目。人大常委會(huì)根據(jù)報(bào)送的審查材料，唯一可以進(jìn)行審查的內(nèi)容則是國(guó)務(wù)院下達(dá)到各?。▍^(qū)、市）的本年債務(wù)余額的限額，只要不超過國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)限額，那么新增的舉債就似乎是可行的，但其舉債項(xiàng)目的合理性和分配到市州的新增債務(wù)額度是否科學(xué)合理就難以進(jìn)行深入的審查。即人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)了新增債務(wù)額度，但其并不清楚這些新增債務(wù)資金具體用到哪些地方、舉債項(xiàng)目是否合理、還款資金是否有明確來源等。另外，在對(duì)新預(yù)算法規(guī)定的重大支出進(jìn)行預(yù)算調(diào)整時(shí)，本級(jí)人民政府對(duì)報(bào)送本級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整方案草案格式也需進(jìn)一步明確，如對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付、屬本級(jí)支出的要編列到具體項(xiàng)目或執(zhí)行部門等，對(duì)于重大支出的預(yù)算調(diào)整應(yīng)當(dāng)有明確的說明解釋。

4.全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)決算草案的審查時(shí)間早于地方人大常委會(huì)

由于全國(guó)人大常委會(huì)決算審查批準(zhǔn)時(shí)間一般在下一年度的6月，而地方人大常委會(huì)的決算審查批準(zhǔn)時(shí)間一般在下一年度的7月，即全國(guó)決算的審查批準(zhǔn)時(shí)間早于各?。▍^(qū)、市）的決算審查批準(zhǔn)時(shí)間。那么在全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)審查批準(zhǔn)全國(guó)決算后，各?。▍^(qū)、市）人大常委會(huì)的本?。▍^(qū)、市）的決算審查工作就處于兩難地步。即各?。▍^(qū)、市）人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)的決算草案，已經(jīng)是全國(guó)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)后的，若對(duì)該決算草案進(jìn)行嚴(yán)格審查，那么發(fā)現(xiàn)決算草案中存在的問題，又應(yīng)當(dāng)如何處理，尚無明確的解決渠道。若不嚴(yán)格審查，決算草案中的不真實(shí)、不全面等問題又得不到解決?，F(xiàn)實(shí)中，絕大部分?。▍^(qū)、市）的人大常委會(huì)由于上述的客觀原因，在決算審查時(shí)選擇了認(rèn)認(rèn)真真“走過場(chǎng)”，即對(duì)決算草案進(jìn)行簡(jiǎn)單的審查，且審查的內(nèi)容和格式都未作明確要求，如部門決算、財(cái)政專項(xiàng)資金及審計(jì)審簽意見等未明確成為常委會(huì)審查重點(diǎn)。

二、完善人大及其常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制的路徑思考

黨的十八大以來，黨中央對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作提出了一系列明確具體的規(guī)定和要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，各級(jí)人大及其常委會(huì)要把憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)用起來，實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督。黨的十九大報(bào)告又提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行審查監(jiān)督職責(zé)，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)等方式，用好人民賦予的權(quán)力。

（一）加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)及隊(duì)伍建設(shè)

有效的政府預(yù)算機(jī)制是現(xiàn)代化治理能力的重要體現(xiàn)。現(xiàn)代預(yù)算制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，需要人大發(fā)揮好對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督作用，以保證政府預(yù)算的科學(xué)合理性。黨的十九大報(bào)告也明確提出建立“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力”的現(xiàn)代預(yù)算制度，人大及其常委會(huì)在貫徹落實(shí)這些具體要求時(shí)，也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，不斷提升自身的預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)力。如設(shè)置相應(yīng)的預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍建設(shè)等，以保證現(xiàn)代預(yù)算制度真正地建立與發(fā)揮作用。

1.設(shè)立預(yù)算委員會(huì)或相關(guān)專門機(jī)構(gòu)

要提升現(xiàn)代預(yù)算制度的約束力，就需要單獨(dú)的專門委員會(huì)來認(rèn)真履行人大對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督職能。因此在新時(shí)代的要求下，各級(jí)人大要積極爭(zhēng)取黨委支持，建立完善的預(yù)算審查監(jiān)督體制機(jī)制。如四川省已于2018年換屆之年，拆分四川省人民代表大會(huì)的“財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)”，分別設(shè)立“經(jīng)濟(jì)委員會(huì)”和“預(yù)算委員會(huì)”，明確預(yù)算委員會(huì)作為專門委員會(huì)，全面承擔(dān)起人大預(yù)算審查監(jiān)督的相關(guān)工作。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在省人大常委會(huì)下設(shè)立預(yù)算工作委員會(huì)或預(yù)算審查監(jiān)督室，配備專業(yè)隊(duì)伍、加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，并采取聘任專家、購買服務(wù)、鼓勵(lì)公眾參與等方式加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督工作。

2.加強(qiáng)與高校合作，借力專家力量

全國(guó)人大已明確各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)在2019年底前實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，黨中央也發(fā)文明確指出人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向支出預(yù)算和政策拓展等，在新形勢(shì)和新要求下，人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)切實(shí)發(fā)揮好對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督作用。然而，就現(xiàn)有的人大及其常委會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀而言，其人員配備有限，只能基本滿足人大目前的日常工作事務(wù)。要落實(shí)上述新要求，急需借助高校的專家隊(duì)伍，以增強(qiáng)人大調(diào)研團(tuán)隊(duì)的專業(yè)水平。如針對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督專業(yè)人員長(zhǎng)期缺乏的現(xiàn)狀，校地聯(lián)合發(fā)起成立地方人大預(yù)算審查監(jiān)督研究中心。研究中心有助于匯集省內(nèi)外的人大預(yù)算審查監(jiān)督專家，使實(shí)務(wù)工作者的豐厚經(jīng)驗(yàn)，與院校的理論研究相結(jié)合，以提升調(diào)研團(tuán)隊(duì)的專業(yè)性。通過積極開展有針對(duì)性的課題調(diào)研，針對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)務(wù)工作中遇到的難題進(jìn)行專題研究，能實(shí)現(xiàn)對(duì)政府支出預(yù)算和財(cái)稅政策的合理性與科學(xué)性的科學(xué)評(píng)估，進(jìn)而形成高質(zhì)量的調(diào)研成果，為人大積極主動(dòng)地審查監(jiān)督政府預(yù)算提供調(diào)研依據(jù)和政策建議。如針對(duì)政府預(yù)算編制過于專業(yè)而導(dǎo)致代表看不懂的現(xiàn)狀，研究如何讓政府的財(cái)政報(bào)告更加通俗易懂，即把本級(jí)自有資金、上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付等專業(yè)名詞的解釋與家庭理財(cái)?shù)母拍钕嘟Y(jié)合，制作通俗版的政府財(cái)政報(bào)告模板，使代表更能看懂政府所作的財(cái)政報(bào)告。

（二）切實(shí)發(fā)揮代表和群眾的監(jiān)督作用

公共預(yù)算作為現(xiàn)代政府預(yù)算的主要表現(xiàn)形式，其主旨在于確保社會(huì)大眾的公共福祉，以及使得政府提供的公共產(chǎn)品最有效率且能最優(yōu)化地滿足社會(huì)公共需要，這需要加強(qiáng)社會(huì)大眾特別是人大代表依法對(duì)政府預(yù)算行使全方位的審查監(jiān)督。人民群眾作為政府預(yù)算審查監(jiān)督的主體，其對(duì)預(yù)算執(zhí)行的效果最有發(fā)言權(quán)。因此，人大在預(yù)算審查監(jiān)督工作中應(yīng)當(dāng)建立積極有效的溝通機(jī)制，與人民群眾保持緊密聯(lián)系，聽取人大代表和社會(huì)各界人士的意見和建議。

1.建立預(yù)算審查前聽取人大代表和社會(huì)各界意見建議的機(jī)制

建立有效的群眾意見反饋機(jī)制，人民群眾的意見建議能及時(shí)得到反饋，其參與國(guó)家治理的主動(dòng)性必會(huì)提高。如有些省份出臺(tái)了《關(guān)于建立預(yù)算審查前聽取人大代表和社會(huì)各界意見建議的機(jī)制的意見》，并通過相關(guān)的人大網(wǎng)站，首次向社會(huì)各界人士公開征求預(yù)算編制、審查、財(cái)稅政策等方面的意見與建議，取得較好成效。但很多省份的意見反饋機(jī)制不暢通、不透明，未能及時(shí)傳達(dá)人民群眾的心聲，因此，各省（區(qū)、市）人大及其常委會(huì)都應(yīng)當(dāng)盡快建立預(yù)算審查前聽取人大代表和社會(huì)各界意見建議的機(jī)制，暢通溝通渠道。

2.制度化人大預(yù)算審查代表聯(lián)絡(luò)員方式

人大代表來自社會(huì)各界，大多數(shù)對(duì)政府預(yù)算的認(rèn)識(shí)有限，并且預(yù)算審查監(jiān)督需要一定的專業(yè)素養(yǎng)。因此，代表在人代會(huì)審查政府預(yù)算時(shí)，大多數(shù)代表反映看不懂政府預(yù)算，難以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，只能做啞巴代表、舉手代表等。一些省份針對(duì)該現(xiàn)狀進(jìn)行了積極創(chuàng)新，即在各代表團(tuán)，以推薦或者指定的方式，選取2～3名業(yè)務(wù)素質(zhì)強(qiáng)、時(shí)間充裕、德才兼?zhèn)涞拇碜鳛槁?lián)絡(luò)員，并組織聯(lián)系代表的培訓(xùn)，提升其預(yù)算審查監(jiān)督能力，再由聯(lián)系代表向各自代表團(tuán)的代表詳細(xì)傳達(dá)人大預(yù)算審查監(jiān)督的原則、方法等。在代表理解如何開展預(yù)算審查監(jiān)督工作后，才能在預(yù)算審查監(jiān)督中發(fā)揮切實(shí)的作用，傳達(dá)出社會(huì)各界的心聲。因此，大力推廣和制度化有益探索成果，建立人大預(yù)算審查聯(lián)系代表制度，以提升人大代表的預(yù)算審查監(jiān)督水平，實(shí)現(xiàn)人大代表審查從形式向?qū)嵸|(zhì)轉(zhuǎn)變。

3.搭建聯(lián)系代表的移動(dòng)端審查監(jiān)督平臺(tái)

人大預(yù)算審查聯(lián)系代表制度，其作用的發(fā)揮不應(yīng)當(dāng)局限在人代會(huì)期間，人大代表在閉會(huì)期間更應(yīng)當(dāng)及時(shí)地履行監(jiān)督職責(zé)。為提升人大代表在閉會(huì)期間履行對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督職責(zé)，各級(jí)地方人大可以在建設(shè)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督信息平臺(tái)時(shí)，開發(fā)代表移動(dòng)端審查監(jiān)督系統(tǒng)，并將該系統(tǒng)安裝在移動(dòng)終端中。在保證信息安全的情況下，將其發(fā)放給各代表團(tuán)的聯(lián)系代表，供其隨時(shí)了解政府預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行情況，并通過移動(dòng)終端反饋該代表團(tuán)的監(jiān)督意見。在該平臺(tái)上，聯(lián)系代表可以對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督工作提出建議和意見，及時(shí)反映廣大人民群眾的訴求。省人大及其常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)推送政府預(yù)算的執(zhí)行情況、人大預(yù)算審查監(jiān)督動(dòng)態(tài)、代表意見辦理情況、工作人員履職情況、審查監(jiān)督指南等。真正打通權(quán)力機(jī)關(guān)與人民群眾之間的溝通渠道，及時(shí)地傳達(dá)代表意見和反饋意見辦理結(jié)果，更好發(fā)揮代表的審查監(jiān)督作用。

（三）提升公眾主動(dòng)監(jiān)督政府預(yù)算的意識(shí)

政府預(yù)算信息公開是公眾對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督的基礎(chǔ)，各?。▍^(qū)、市）都須按照預(yù)算法的要求，完善政府預(yù)算信息公開機(jī)制，加大預(yù)算信息的公開力度，第三方機(jī)構(gòu)也對(duì)政府預(yù)算信息的公開力度進(jìn)行評(píng)估，以監(jiān)督政府提升透明度。公眾作為預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督主體，應(yīng)當(dāng)對(duì)政府預(yù)算內(nèi)容及執(zhí)行情況進(jìn)行及時(shí)有效監(jiān)督。然而，現(xiàn)代預(yù)算思想自清末從西方國(guó)家傳入，并逐步被國(guó)人認(rèn)可，但現(xiàn)代預(yù)算對(duì)政府行為的約束作用并未真正地被國(guó)民接受，以致社會(huì)公眾、政府官員都不重視現(xiàn)代預(yù)算對(duì)政府行為的約束力。而且，政府預(yù)算信息公開后，公眾由于缺乏專業(yè)的預(yù)算知識(shí)或者財(cái)務(wù)基礎(chǔ)，很難主動(dòng)去關(guān)注政府預(yù)算公開的信息。大部分關(guān)注者為政府部門、人大權(quán)力機(jī)關(guān)的工作人員，以及相關(guān)科研院所的研究人員。因此需要提升公眾主動(dòng)參與預(yù)算審查監(jiān)督的意識(shí)，并且增強(qiáng)預(yù)算信息公開的全面性，如督促政府部門主動(dòng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，強(qiáng)化公民有權(quán)監(jiān)督預(yù)算的觀念，提升公眾自主監(jiān)督政府預(yù)算的意識(shí)；人大相關(guān)網(wǎng)站應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布政府預(yù)算的審查監(jiān)督情況、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)情況、發(fā)現(xiàn)問題的相關(guān)反饋情況、代表意見辦理情況等，為公眾發(fā)現(xiàn)問題提供信息條件；加強(qiáng)在主流媒體上報(bào)道公眾監(jiān)督發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金使用問題的事跡，鼓勵(lì)公眾有序參與，正確表達(dá)意見。如記者就貴州省政府3年共1.77億元的“留守兒童關(guān)愛基金”使用及審計(jì)情況未公開，起訴了貴州省政府和畢節(jié)市政府，監(jiān)督有理有據(jù)，倒逼政府公開透明地使用財(cái)政資金，強(qiáng)化預(yù)算的執(zhí)行效力。

（四）提升人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的信息化和規(guī)范化水平

各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)不斷創(chuàng)新人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，加快人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的建設(shè)，充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，為實(shí)現(xiàn)對(duì)政府預(yù)算的全口徑、全過程監(jiān)督提供技術(shù)條件。這既是貫徹落實(shí)黨中央加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的具體舉措，也是以信息化推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的積極實(shí)踐。當(dāng)人大審查監(jiān)督工作以信息化的手段規(guī)范時(shí)，既可記錄負(fù)責(zé)審查監(jiān)督工作的人員履職情況，流程化和制度化預(yù)算審查監(jiān)督工作，又可數(shù)據(jù)化管理審查時(shí)的各版本預(yù)決算草案，實(shí)現(xiàn)無紙化和可追溯審查，以提升審查效率。結(jié)合目前一些省市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的建設(shè)情況來看，已基本理解人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)涵，現(xiàn)已逐步解決技術(shù)層面的難題。但要真正發(fā)揮好人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的作用，在系統(tǒng)建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)考慮以下幾點(diǎn)：（1）技術(shù)層面實(shí)現(xiàn)與財(cái)政、稅務(wù)、社保、審計(jì)、國(guó)資等部門的橫向聯(lián)網(wǎng)，以及上下級(jí)人大之間信息的縱向傳輸，保證全面完成人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)后，能實(shí)現(xiàn)對(duì)政府預(yù)算全口徑、全過程的審查監(jiān)督。（2）預(yù)算監(jiān)督的效力與預(yù)算審查息息相關(guān)，做實(shí)人大預(yù)算審查工作至關(guān)重要。因此，在推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作時(shí)，須注重人大預(yù)算審查職能，建設(shè)對(duì)政府預(yù)算的審查系統(tǒng)，同時(shí)強(qiáng)化人大預(yù)算審查結(jié)果的信息化管理、政府部門對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督信息的反饋功能。（3）建立或完善預(yù)算審查指標(biāo)體系，開發(fā)智能審查指標(biāo)。在實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息數(shù)據(jù)化管理的基礎(chǔ)上，將可以算法化的審查指標(biāo)導(dǎo)入預(yù)算聯(lián)網(wǎng)審查系統(tǒng)，通過計(jì)算機(jī)來進(jìn)行預(yù)算相關(guān)指標(biāo)之間的邏輯性檢驗(yàn)等，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算審查工作的智能化，提升審查效率和水平。（4）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)智能預(yù)警功能。智能預(yù)警功能，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的問題，進(jìn)行預(yù)警提示。通過系統(tǒng)記錄相關(guān)工作人員處理智能預(yù)警發(fā)現(xiàn)問題的情況，也能促進(jìn)監(jiān)督部門認(rèn)真履職，提升監(jiān)督效力。（5）開發(fā)代表移動(dòng)端審查監(jiān)督系統(tǒng)?？梢詾槿舜蟠砼渲闷桨咫娔X，將該系統(tǒng)APP安裝指定平板中，搭建起人大代表進(jìn)行全過程監(jiān)督的平臺(tái)。這有助于代表隨時(shí)查看預(yù)算執(zhí)行情況，及時(shí)提出意見并由人大相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)交辦。

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基金項(xiàng)目：本文受到國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“數(shù)智技術(shù)賦能人大全過程預(yù)算監(jiān)督機(jī)制研究（批準(zhǔn)號(hào)：23CZZ037）”、四川省社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“重構(gòu)四川政府產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)體系的實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究（批準(zhǔn)號(hào)：SCJJ23ND432）”支持。

作者簡(jiǎn)介：劉媛，中共四川省委黨校（四川行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部講師、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)樨?cái)政制度與理論實(shí)踐、地方財(cái)政與人大預(yù)算審查監(jiān)督。