省級人大預算績效監(jiān)督的制度分析

內容摘要：隨著新時代中國預算改革的深入，預算績效監(jiān)督成為人大預算監(jiān)督的一項重要內容。預算績效監(jiān)督在理念上以提高預算績效為導向，在內容上拓展到預算支出，在手段上創(chuàng)新使用績效工具。采取質性文本分析方法對各省級人大預算審查監(jiān)督條例及相關制度內容進行研究，顯示各地人大預算監(jiān)督制度日益重視績效，重點集中突出在重大支出和重大項目等領域的績效監(jiān)督，增強對監(jiān)督力量和方式的利用。各地人大及其常委會要堅持全過程、全覆蓋、全方位導向，進一步提升預算績效監(jiān)督的效力。

關鍵詞：省級人大；預算績效監(jiān)督；預算績效管理；制度分析

人大預算績效監(jiān)督中一個值得關注的問題是其立法或制度的具體要求如何。制度是工作之依據(jù)，地方人大預算審查監(jiān)督條例等作為地方人大預算審查監(jiān)督的法律基礎，其中關于預算績效監(jiān)督的相關規(guī)定是人大預算績效監(jiān)督實踐的合法性來源，也能夠體現(xiàn)地方人大對預算績效監(jiān)督工作的重視。進入新時代以來，尤其在《中華人民共和國預算法》（以下簡稱預算法）修訂之后，我國大部分省份的人大在預算績效監(jiān)督方面進行了諸多嘗試，并在出臺和修訂人大預算審查監(jiān)督條例過程中增加了相關條款，甚至還有部分省專門出臺針對預算績效監(jiān)督的地方性法規(guī)。這些制度文件的具體規(guī)定體現(xiàn)了各省級人大對預算績效監(jiān)督的認識和理解，也能夠反映其預算績效監(jiān)督工作的重心和組織實施要求。本文以省級人大預算績效監(jiān)督制度建設為研究內容，具體分析現(xiàn)階段省級人大預算績效監(jiān)督的主要特征，為加強人大預算績效監(jiān)督提供可行路徑。這是基于省級人大具有較為完善的預算監(jiān)督立法體系，省級人大出臺的制度規(guī)定對其省以下地方人大具有示范和指導意義。

一、人大預算績效監(jiān)督的理論內涵

對預算績效監(jiān)督進行理論解剖和界定，是進行相關研究的基礎和前提。當前學術界對預算績效監(jiān)督的界定分為兩類，一類強調監(jiān)督目的。如周長鮮最早提出“績效監(jiān)督”，認為是“人大通過對政府機關履行職責時利用公共資源的經濟性、效率性和效果性的評價，針對其中存在的問題提出改進建議，來促進更好地實現(xiàn)既定的目標，改善公共部門的服務質量”[1]。另一類強調監(jiān)督過程。如盧揚帆和鄧紫晴將預算績效監(jiān)督界定為“以績效為標準、通過績效管理（績效評價及其結果應用）手段來開展的預算監(jiān)督”[2]。綜合而言，預算績效監(jiān)督應該是指人大在進行預算監(jiān)督過程中突出績效導向，關注績效信息，并輔之以必要的績效管理手段進行監(jiān)督的過程，其目的是促進預算資金使用的成本節(jié)約、效率提升和價值實現(xiàn)。結合相關法律法規(guī)對人大預算監(jiān)督職能的規(guī)定和新時代國家對人大預算監(jiān)督提出的新要求，對預算績效監(jiān)督的理解可以分為三個層面，包括監(jiān)督理念、監(jiān)督內容和監(jiān)督手段。

（一）監(jiān)督理念上，以提高預算績效為導向

預算法明確將講求績效作為預算的原則之一，同時也明確規(guī)定人大對預算草案和預算執(zhí)行情況的審查結果報告中應該對“提高預算績效”提出意見和建議。中共中央辦公廳《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》對人大預算監(jiān)督內容作進一步細化和深化，其目的之一也是要解決當前人大“對支出預算和政策關注不夠，對財政資金使用績效和政策實施效果關注不夠”的問題。隨著我國預算管理不斷完善，人大預算監(jiān)督重心也需要從預算支出的合規(guī)性向合規(guī)性和績效性并重轉變，尤其要將“績效性” 作為人大預算審查監(jiān)督的有力抓手[3]，構建以人大為主體的多元預算績效監(jiān)督格局[4]。

（二）監(jiān)督內容上，擴展到預算支出的績效信息

在預算績效管理不斷深化的背景下，人大預算監(jiān)督內容的不斷擴展和延伸是必然趨勢。在預算管理過程中嵌入績效管理是全面實施預算績效管理的主要內容，更是貫徹落實預算法的要求。新修訂的預算法在預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督中都明確了相關績效信息內容和使用要求。對預算編制的相關條款明確規(guī)定，預算編制要實施績效目標管理，進行預算編制應當參考上一年有關支出績效評價結果。對預算執(zhí)行的相關條款明確要求，各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。同時，預算法將“政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況”納入人大對決算草案審查的內容。績效目標、績效評價結果等內容都是在預算績效管理過程中產生的績效信息，人大預算監(jiān)督的內容不僅需要關注財政收支數(shù)字，也需要監(jiān)督這些數(shù)字背后所關聯(lián)的績效信息。因此，地方政府提交預決算時，也應將相關績效信息一并提交人大進行預決算審查，而從實踐進展情況來看，很多地方人大已經聽取政府績效工作報告，增加了人大預算監(jiān)督的內容范圍[5]。

（三）監(jiān)督手段上，融入和創(chuàng)新使用績效工具

人大在預算監(jiān)督過程中提出科學有效意見和建議的基礎，是依法采取多種手段獲取充分信息并進行專業(yè)判斷，在這個過程中，人大需要充分調動多種力量、運用科技手段、強化全過程監(jiān)管，既可以在現(xiàn)有的監(jiān)督過程和監(jiān)督手段基礎上體現(xiàn)績效要求，也可以創(chuàng)新使用新的績效手段，將績效評價作為人大預算監(jiān)督的一個重要工具，而且在理論上，人大主導財政支出績效評價有客觀性、民主性、權威性等優(yōu)勢[6]。根據(jù)《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，人大預算監(jiān)督應該堅持積極探索與扎實推進相結合，在鞏固完善現(xiàn)有程序和方法基礎上，探索創(chuàng)新方式方法，提高審查監(jiān)督的針對性和有效性。在預算監(jiān)督中融入多元化監(jiān)督工具，創(chuàng)新以績效為著力點的預算監(jiān)督手段，有利于進一步增強人大預算監(jiān)督能力、強化監(jiān)督效力。

二、制度樣本來源與分析方法

（一）制度樣本來源

納入分析范圍的標準設定為：一是相關制度現(xiàn)行有效；二是制度的內容涉及人大預算監(jiān)督具體職權；三是制度的頒布或修訂是在2014年修訂預算法之后?；谏鲜鰳藴剩ㄟ^國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫等途徑搜索31個省、自治區(qū)、直轄市的相關制度文件，共獲取26個省份的預算審查監(jiān)督條例，北京、湖北、西藏、江蘇、新疆五個省區(qū)市人大出臺的關于加強本級預算審查監(jiān)督的決定，以及廣東、湖北、青海、云南四省人大出臺的有地域特點的制度文件1。其中，《廣東省人大常委會開展預算資金支出績效第三方評價實施辦法》主要就如何開展第三方評價作出相關規(guī)定，未涉及人大具體職權，因此不納入分析。最終，共有29個省份的34份制度文本納入本文分析范圍。

（二）分析方法

文章以省級人大出臺的包含預算績效監(jiān)督內容的制度文本為研究對象，主要對其內容進行質性文本分析，同時，也對其中的關鍵詞進行詞頻分析。聚焦人大預算監(jiān)督中的“績效”內容和手段，通過對文本進行背靠背的手工分析、逐一校準之后，進行匯總和研究。其中，為了讓各省在同一層面上可比，“理念”層面的分析范圍為26個省修訂的預算審查監(jiān)督條例，北京等五省市出臺的加強本級預算審查監(jiān)督的決定和湖北等三省專門針對預算績效管理出臺的制度規(guī)定用于作補充性說明。“內容”和“手段”的分析范圍為前述標準所獲取的所有制度文本。

三、省級人大預算績效監(jiān)督制度建設的主要特征

（一） 人大預算監(jiān)督制度建設“理念”維度的績效特征

省級人大預算監(jiān)督制度日益重視“績效”，但重視程度存在明顯差異。本文統(tǒng)計了各省份預算審查監(jiān)督條例全篇提及“績效”一詞的頻數(shù)，提及次數(shù)越多，其文件的“績效味”就越濃，代表其在預算審查監(jiān)督過程中對績效的重視程度越高?？紤]到中央提出全面加強預算績效管理的頂層設計對地方人大預算監(jiān)督的政策導向作用，因此本文以2018年為節(jié)點對各省份條例“績效”詞頻進行了比較。結果顯示，2018年前后出臺的預算審查監(jiān)督條例績效被提及的次數(shù)有顯著差別。2018年及以前出臺的11份條例中，“績效”一詞出現(xiàn)的次數(shù)平均為8次，而2018年以后出臺的15份條例或決定中，“績效”一詞出現(xiàn)的次數(shù)平均為20.47次。這表明，在國家政策導向下，人大對預算績效的關注度大大提升。

但是，各省之間的差異也非常明顯。北京和內蒙古的條例雖然在2018年或之前頒布，但其中有關預算績效監(jiān)督的內容已經明顯較多，提及“績效”次數(shù)分別為13次和16次。與之形成對比的是，甘肅、西藏等地的條例即使在2018年后才修訂，但仍較少涉及績效監(jiān)督的內容。

通過梳理和對比26份預算審查監(jiān)督條例的立法宗旨發(fā)現(xiàn)，有10個省份明確“績效”目的，其中甘肅、云南、江西、福建均在其立法目的中提出“提高預算績效”，內蒙古、黑龍江、陜西、湖南、青海、廣西強調為了“提高財政資金使用效益（或績效）”。尤其需要提到的是，陜西、江西、青海、河南和四川等5個省份明確將對預算績效管理的監(jiān)督作為縣級以上人民代表大會及其常務委員會的重要職責之一，要求健全監(jiān)督機制或加強對績效相關內容的監(jiān)督。

（二）人大預算監(jiān)督制度建設“內容”維度的績效特征

政府部門開展預算績效管理是人大擴展預算監(jiān)督內容的前提，大多數(shù)省份相關制度賦予人大要求政府部門提供預算績效信息的權力。如陜西規(guī)定“人大可以要求政府對重點部門、重點支出、重大投資項目以及政府性債務等進行專項績效評價，并聽取和審議關于績效評價的專項工作報告”。西藏要求政府財政部門確定年度績效評價計劃時征求人大的意見和建議。為了保障人大能夠獲取預算支出有關績效信息，內蒙古還明確規(guī)定“未按照規(guī)定將重要績效目標、績效評價結果與預算決算草案同步報送本級人民代表大會或者常務委員會審查的”，人大可以責令限期改正。

從人大預算績效監(jiān)督的內容來看，績效信息的涵蓋范圍很廣，但重點主要集中在重點支出、重大項目等“兩重”1領域的績效情況。

1.預算草案審查監(jiān)督。盡管當前各省對預算草案審查的內容和重點規(guī)定有較大差異，但如表1所示，納入分析的所有29個省份都或多或少規(guī)定了需要監(jiān)督的績效內容。其中，“兩重”績效目標是當前省級人大預算草案審查最為關注的內容，有24個省份作了明確規(guī)定，其中僅有5個省將其范圍進一步擴大到所有專項資金。10個省份則將績效目標設置情況納入對部門預算草案的審查監(jiān)督范圍。

人大預算績效監(jiān)督已經涉及不同預算支出類型。除了一般公共預算之外，有少數(shù)幾個省份將預算績效監(jiān)督覆蓋到政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算等其他三本預算。其中，上海等6省市專門提出要審查一般公共預算轉移支付項目的績效目標或績效情況。此外，上海等3省市還關注政府債務的績效情況。

績效監(jiān)督的信息類型多樣，不僅包括項目的績效目標，還涉及績效評價情況、評價結果運用情況以及預算績效管理整體情況。其中，山西等6省區(qū)將績效評價結果或結果運用情況列入政府需提供的內容之一或人大進行預算審查的內容清單。湖北省要求“應當包括上一年度政府預算績效管理情況”，云南省要求預算草案中“反映全面實施預算績效管理的有關情況，包括實施預算績效管理的具體措施”。天津市則要求人大需要重點關注部門預算“績效評價機制是否健全”。

2.預算執(zhí)行監(jiān)督。相比預算草案的審查監(jiān)督，當前各省區(qū)市在預算執(zhí)行監(jiān)督中所涉及的預算績效內容相對較少，僅有13個省份有相關要求。如表2所示，“兩重”的預算執(zhí)行情況和績效目標完成情況是該階段績效監(jiān)督的重點，有10個省區(qū)市將其列入預算執(zhí)行監(jiān)督的內容。有部分省份在預算執(zhí)行監(jiān)督過程中關注到其他績效信息。例如，浙江將專項資金的績效情況列入預算執(zhí)行階段的監(jiān)督內容，廣東等5省要求監(jiān)督部門預算的執(zhí)行和績效管理情況。此外，廣東還要求監(jiān)督本級政府債務管理和績效情況。

需要注意的是，云南在該階段的預算績效監(jiān)督所涉及的資金范圍最廣，除了關注“兩重”績效情況之外，云南還將政府性基金項目績效和評估調整情況納入預算執(zhí)行監(jiān)督的內容。有部分省份的規(guī)定相對籠統(tǒng)。例如，四川省雖然規(guī)定要有“預算資金安排及使用績效情況”，湖北省要求人大應當依法對預算績效管理提出意見和建議，重慶市要求財政部門要向人大常委會抄送年度績效目標執(zhí)行情況，但三省市都未明確具體的資金范圍。

3.預算調整審查監(jiān)督。有部分省份開始將績效納入到對預算調整方案的審查監(jiān)督中。如表3所示，有6個省份要求預算調整方案應該有預算目標調整的相關內容，或要求人大進行預算調整方案的審查監(jiān)督時要審查預算績效目標是否作相應的調整。有4個省份對于預算調整方案的績效監(jiān)督聚焦在政府債務上，即要審查債務安排的具體項目、數(shù)額及預期績效目標等情況。但相較于其他階段而言，這一階段對績效的關注偏少，目前僅有9個省份作了相關規(guī)定。

4.決算草案審查監(jiān)督。在對決算草案的審查監(jiān)督中，有25個省份都在決算審查階段加入了績效監(jiān)督的內容。如表4所示， “兩重”的績效情況依然是決算草案審查階段最為關鍵的績效內容，24個省份有明確規(guī)定。在部分省份，政府債券資金的使用績效和部門的績效評價報告也被納入了決算績效監(jiān)督的范圍。貴州和陜西還要求政府財政部門說明開展預算績效管理的情況。

相較而言，廣東省對決算的績效審查監(jiān)督要求最為全面。除了“兩重”績效情況、部門績效目標實現(xiàn)情況，廣東對決算草案的審查還要求包括整體績效情況，上一年度人民代表大會常務委員會專項提前介入預算編制監(jiān)督的項目資金使用及績效情況和開展第三方績效評價的專項資金使用及績效情況，財政轉移支付安排執(zhí)行和績效情況，以及與預算相關的國有資產管理績效情況。而河北、四川對決算報告內容或決算審查重點的要求雖然有相關要求，但都未說明涉及的資金類型或范圍。

（三）人大預算監(jiān)督制度建設“手段”維度的績效特征

除了人大開相關會議時將績效信息列入監(jiān)督內容范圍，當前的相關制度還規(guī)定了多種預算績效監(jiān)督方式，在一定程度上增強了人大的預算監(jiān)督權。如表5所示，人大預算績效監(jiān)督方式主要有6種，包括利用審計力量、利用社會力量、利用預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)、融入事前監(jiān)督、融入事中監(jiān)督、實施績效評價等。

1.利用審計力量。調動和利用審計力量是人大進行預算績效監(jiān)督的重要手段。當前18個省份對績效審計或審計內容應該涉及的績效內容作出相應要求。除了少數(shù)省份僅作原則上的要求之外，有14個省份明確將預算績效管理、財政資金績效或績效審計等內容納入審計工作報告的內容范圍。

2.利用社會力量。預算公開是發(fā)揮社會力量參與預算績效監(jiān)督的前提和方式，當前有11個省份規(guī)定將績效內容向社會公開，不過各省區(qū)市所規(guī)定的公開范圍和要求差異較大。例如，江蘇籠統(tǒng)要求各部門、各單位要推進預算績效信息公開，河北省要求各部門“逐步”公開重點支出和重大投資項目的績效情況，湖北省要求各部門公開績效目標、財政部門公開重點項目績效評價結果。除此之外，北京、江蘇、云南、廣西明確提出，人大在必要時可以召開預算績效聽證會。

3.利用預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)。湖北、寧夏、陜西、青海、云南等地強調利用預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)加強預算績效監(jiān)督，但各地的要求重點和程度不一樣。湖北要求人大加快將本地政府預算績效管理情況納入預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，寧夏、陜西要求人大“可以”或“逐步實現(xiàn)”對預算績效等情況的監(jiān)督。青海要求政府加強與預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的對接。預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設和運用基礎較好的廣東，要求“實現(xiàn)對預算編制、執(zhí)行、調整到決算編制的全過程績效監(jiān)督”，強調預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)為績效監(jiān)督提供信息化支持。

4.融入事前監(jiān)督。部分省份關注人大在預算編制階段如何發(fā)揮預算績效監(jiān)督作用。其中，《上海市預算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，“市人大常委會預算工作機構可以邀請市人大代表參與政府部門組織的財政支出事前績效評估”。北京要求政府財政部門在確定事前績效評估項目之前，應當征求人大常委會預算工作機構的意見和建議。而廣東則要求人大在預算編制階段開展視察、調研活動，對政府提出有關預算安排、資金績效提升和政策調整的意見和建議。

5.融入事中監(jiān)督。浙江、湖北、四川、上海，云南、內蒙古、陜西、廣西等地要求人大可以選取部分項目或專項資金作為調研或專項監(jiān)督的內容，在跟蹤資金安排、使用情況的同時，也要跟蹤其績效情況，對績效進行監(jiān)督。事中跟蹤的方式較為靈活，可以采取調研、聽取匯報、實地檢查、專題詢問和召開座談會等多種形式。

6.實施績效評價。重慶、湖北、廣東、山西、云南五省市明確規(guī)定人大可以委托機構對政府支出進行績效評價。其中，廣東省人大早在2016年就在預算審查監(jiān)督條例中規(guī)定，“各級人民代表大會有關專門委員會或者人民代表大會常務委員會有關工作機構可委托第三方機構對本級重點支出、政府重大投資項目和部門預算的資金使用績效進行評價，評價結果向本級人民代表大會常務委員會報告并向社會公布”。讓人大直接獲取資金和項目的績效信息并進行評價。這讓人大不再是被動地接收政府部門已經作出的評價結果，而是能夠主動地進行績效評價。

可以看出，在監(jiān)督手段方面，預算績效監(jiān)督主要增強了對現(xiàn)有監(jiān)督力量和監(jiān)督方式的利用，通過增加審計監(jiān)督中的績效內容以充分利用審計力量，公開績效信息以利用社會監(jiān)督力量，同時，在現(xiàn)有監(jiān)督程序或監(jiān)督手段中體現(xiàn)對項目或預算支出績效的關注。另外，也有少數(shù)省份使用績效評價方法，增加人大預算監(jiān)督的主動性和創(chuàng)新性。

四、加強人大預算績效監(jiān)督的可行路徑

各省區(qū)市預算審查監(jiān)督條例及相關制度對預算績效監(jiān)督的規(guī)定呈現(xiàn)出“績效導向梯度明顯、監(jiān)督內容重兩頭輕中間、監(jiān)督手段多而力度不強等特點”，同時差異較大。鑒于上述制度特征，分析背后面臨的問題和挑戰(zhàn)，為更好適應新時代人大預算績效監(jiān)督的要求，各地人大及其常委會需關注以下幾個導向。

（一）全過程導向

進一步明確人大預算監(jiān)督的績效導向，將預算績效監(jiān)督貫穿于全過程。當前我國省級人大預算監(jiān)督的績效導向仍有待提升，部分省份未將預算績效監(jiān)督的內容貫穿于全過程，尤其在預算執(zhí)行階段、預算調整階段對績效信息的關注度較低。下一步，各地人大在完善預算監(jiān)督制度時，需要更明確地體現(xiàn)人大預算監(jiān)督的績效導向，將提高預算績效作為人大實施預算監(jiān)督的關鍵目的。同時，完善全過程監(jiān)督，尤其是加強預算執(zhí)行階段的跟蹤監(jiān)督，督促政府加強預算支出調整和績效目標調整的協(xié)調，將績效監(jiān)督內容與現(xiàn)有監(jiān)督程序更好結合，有效指引政府有關部門提供相關資料和信息，進一步明確人大監(jiān)督的重點。

（二）全覆蓋導向

進一步拓寬人大預算績效監(jiān)督的范圍，將預算績效監(jiān)督覆蓋更多預算資金領域。當前各省區(qū)市人大預算績效監(jiān)督主要聚焦于重點支出和重大投資項目等重點領域，且主要關注一般公共預算和政府性基金預算相關項目支出的績效。然而，隨著預算績效管理的不斷深入，在重點支出和重大投資項目之外，部門整體績效管理、轉移支付績效管理等已經相對成熟，社會保險基金預算、國有資本經營預算的績效管理也在探索當中，人大應有計劃、有步驟地將監(jiān)督的范圍拓展到所有資金領域和各類項目形式，助推政府更好提升預算績效管理水平。

（三）全方位導向

進一步提升人大預算績效監(jiān)督的效力，讓預算績效監(jiān)督問責更到位。讓財政資金花好、用好，實現(xiàn)績效提升的目的是人大預算績效監(jiān)督的關鍵所在。預算績效監(jiān)督不能停留在信息獲取層面，也不能止步于溝通對話層面，更需在研究分析和問責督導上下功夫。相比績效信息的報送，判斷績效目標設置得科不科學、合不合理，績效評價報告的結果公不公正、是否被有效運用是人大進行預算績效監(jiān)督的重點。同時，要增強預算績效監(jiān)督的剛性力度，完善績效問責機制，著力強化監(jiān)督問責的透明性和懲罰性，讓問責更精準更有效。此外，還需要進一步加強對人大代表的培訓，提升監(jiān)督的組織化水平，更好發(fā)揮監(jiān)督合力，讓人大預算績效監(jiān)督能力得到有效提升。

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基金項目：2021年國家社科基金項目“地方政府部門預算約束與績效管理一體化的實證研究”（21BZZ067）；2022年國家社科基金青年項目“新時代健全人大預算績效監(jiān)督機制與路徑研究”（22ZZC00092）；廣州市哲學社會科學發(fā)展“十四五”規(guī)劃2022年度羊城青年學人課題“人民代表大會制度理論和人大工作研究：基于預算績效監(jiān)督的分析”（2022GZQN37）的階段性成果之一。

作者簡介：張培培，中共廣東省委黨校決策咨詢部副教授、公共政策統(tǒng)計與分析研究中心副主任；林慕華，暨南大學公共管理學院/應急管理學院教授。