地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督：創(chuàng)新探索、現(xiàn)實(shí)梗阻與制度建構(gòu)

內(nèi)容摘要：地方人大如何有效監(jiān)督政府的“錢(qián)袋子”是加強(qiáng)地方人大預(yù)算監(jiān)督的核心問(wèn)題。隨著全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算績(jī)效管理的監(jiān)督工作進(jìn)入新征程。各地方人大在預(yù)算績(jī)效監(jiān)督方面探索了“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”的模式與體系、創(chuàng)新理念與技術(shù)和多樣化形式與方式、協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但仍存在著整體層面上系統(tǒng)性、耦合性、制度化、法制化不足與監(jiān)督流程上各階段的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督制度化程度不平衡且績(jī)效導(dǎo)向制度建構(gòu)不足等現(xiàn)實(shí)梗阻。只有建立起事前監(jiān)督的績(jī)效目標(biāo)制度、事中監(jiān)督的績(jī)效運(yùn)行制度、事后監(jiān)督的績(jī)效評(píng)價(jià)與審計(jì)機(jī)制以及部門(mén)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督制度，才能有效實(shí)現(xiàn)地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的制度建構(gòu)與完善。

關(guān)鍵詞：地方人大；預(yù)算監(jiān)督；績(jī)效監(jiān)督；制度建構(gòu)

黨的十九大報(bào)告、二十大報(bào)告都強(qiáng)調(diào)健全現(xiàn)代預(yù)算制度、全面實(shí)施績(jī)效管理的重要性，而《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》為預(yù)算績(jī)效管理體系的建設(shè)與完善指明了具體方向。這都標(biāo)志著加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算績(jī)效管理的監(jiān)督改革工作進(jìn)入新征程。因而，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督是推進(jìn)地方人大制度尤其是預(yù)算監(jiān)督制度改革完善的重要方向之一。此前已經(jīng)展開(kāi)的中國(guó)預(yù)算績(jī)效改革實(shí)踐主要是由財(cái)政部門(mén)為主導(dǎo)加以推動(dòng)的，人大作為政府預(yù)算最終的決策者和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督者，怎么利用預(yù)算績(jī)效改革這個(gè)契機(jī)為人民看好“錢(qián)袋子”，應(yīng)該是下一步人大預(yù)算工作值得探討的著力點(diǎn)之一[1]。尤其是在地方人大預(yù)算監(jiān)督差異化的實(shí)踐以及地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督探索性實(shí)踐當(dāng)中，存在著政策制度供給與需求之間的矛盾，如何將績(jī)效因素嵌入人大預(yù)算權(quán)配置，是一項(xiàng)從觀念革新到制度建構(gòu)再到細(xì)則落地的系統(tǒng)工程，不僅需要在高層級(jí)的立法層面作出原則規(guī)定，更有賴(lài)于在地方層面作出能夠切實(shí)回應(yīng)人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督實(shí)踐問(wèn)題的制度創(chuàng)新[2]。

一、地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的創(chuàng)新探索

績(jī)效這一概念早在2005年左右就被引入并運(yùn)用到地方人大預(yù)算監(jiān)督中。隨著全面實(shí)施績(jī)效管理的提出、推進(jìn)以及重要規(guī)范性文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》與《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)實(shí)施，當(dāng)前地方各級(jí)人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的實(shí)踐探索與制度創(chuàng)新正不斷推進(jìn)。

一是探索了“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”的人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督模式與體系。上海市、山東省、河南省等部分省市地方人大在績(jī)效導(dǎo)向下推進(jìn)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督模式與體系的改革，強(qiáng)調(diào)績(jī)效導(dǎo)向融入人大預(yù)算監(jiān)督的全過(guò)程，再造預(yù)算監(jiān)督流程，保障人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的全方位與全覆蓋[3]。其具體的做法有：第一，建立全方位的人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督格局。全方位意味著要將包括政府預(yù)算、部門(mén)預(yù)算、政策和項(xiàng)目等所有的預(yù)算都全面納入到績(jī)效監(jiān)督體系當(dāng)中。例如，河南省人大2020年督促省政府及其財(cái)政部門(mén)將105個(gè)省直部門(mén)的整體績(jī)效目標(biāo)、部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)和60個(gè)財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行了匯編，形成了1500多頁(yè)上中下三冊(cè)的材料，與財(cái)政預(yù)算草案同步提交省人代會(huì)審查[4]。廣東中山、東莞等部分基層人大探索將預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的范圍從一般公共預(yù)算擴(kuò)展至國(guó)有資產(chǎn)管理和社?；痤A(yù)算，這也和全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的“四本預(yù)算”全部納入績(jī)效評(píng)估范圍的實(shí)施要求相一致[5]。第二，建立全過(guò)程的人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督鏈條。全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督鏈條意味著績(jī)效監(jiān)督全面融入預(yù)算編制、（預(yù)審）初審、調(diào)整、執(zhí)行、決算的全過(guò)程。例如，四川省人大曾在2016年底的預(yù)算初審環(huán)節(jié)組織專(zhuān)家與人大代表基于新開(kāi)發(fā)的人大預(yù)決算審查平臺(tái)，對(duì)2017年的省級(jí)預(yù)算進(jìn)行預(yù)審，其中新增了項(xiàng)目支出的績(jī)效目標(biāo)的審查；上海市閔行區(qū)人大常委會(huì)預(yù)算工委全過(guò)程參與到政府財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作當(dāng)中，積極探索了對(duì)財(cái)政局項(xiàng)目績(jī)效前評(píng)價(jià)和績(jī)效后評(píng)價(jià)的工作流程，從而形成了全過(guò)程的績(jī)效監(jiān)督[6]。山東省菏澤市人大常委會(huì)通過(guò)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，來(lái)及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題并反饋有關(guān)部門(mén)進(jìn)行改進(jìn)[7]。河南省人大積極開(kāi)展事前績(jī)效監(jiān)督，對(duì)重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行事中跟蹤監(jiān)督，并根據(jù)全國(guó)人大的委托對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的績(jī)效情況進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研式監(jiān)督，對(duì)財(cái)政評(píng)價(jià)和部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施事后結(jié)果的監(jiān)督，也形成了全過(guò)程的監(jiān)督模式[8]。此外，浙江省溫嶺市人大專(zhuān)門(mén)建立預(yù)算績(jī)效調(diào)研組，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、交辦績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程性的績(jī)效調(diào)研[9]?？偟膩?lái)看，隨著績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)型尤其是績(jī)效評(píng)價(jià)的引入，預(yù)算監(jiān)督開(kāi)始由重點(diǎn)介入預(yù)算編制環(huán)節(jié)擴(kuò)展至預(yù)算執(zhí)行與決算等領(lǐng)域，逐步建立起全過(guò)程的跟蹤問(wèn)效機(jī)制。第三，建立全覆蓋的人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督體系。上海、河南、廣東等地的人大進(jìn)行預(yù)算績(jī)效監(jiān)督時(shí)要求范圍覆蓋“四本預(yù)算”，尤其是對(duì)政府采購(gòu)、政府債券、部門(mén)重點(diǎn)支出、專(zhuān)項(xiàng)資金、重大項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)定等方面進(jìn)行全覆蓋式的監(jiān)督，從而形成了全方位的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督體系。

二是探索了人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督理念與技術(shù)的創(chuàng)新。在理念上，地方人大積極將預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的理念貫穿于預(yù)算監(jiān)督的全過(guò)程。例如，山東省菏澤市人大常委會(huì)在預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中適時(shí)展開(kāi)對(duì)市直部門(mén)和縣區(qū)的績(jī)效理念的宣傳，以樹(shù)立起“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的理念[10]。云南省人大常委會(huì)預(yù)算工委進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督時(shí)形成了“三問(wèn)”的做法，即審查部門(mén)預(yù)算編制時(shí)需要詢(xún)問(wèn)“績(jī)效目標(biāo)是否符合實(shí)際、措施是否可行”，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行時(shí)需要詢(xún)問(wèn)“錢(qián)有沒(méi)有花出去、是否體現(xiàn)了勤儉節(jié)約的原則”，審查部門(mén)決算時(shí)需要詢(xún)問(wèn)“績(jī)效目標(biāo)有沒(méi)有實(shí)現(xiàn)”，從而將績(jī)效監(jiān)督的理念貫穿于預(yù)算監(jiān)督全過(guò)程[11]。在技術(shù)上，績(jī)效理念也被融入到地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)當(dāng)中。北京、上海、浙江、廣東、山東、重慶、內(nèi)蒙古等地人大積極推進(jìn)建設(shè)這一技術(shù)平臺(tái)并將“預(yù)算績(jī)效”理念融入其中。例如，上海閔行區(qū)人大在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)中專(zhuān)門(mén)設(shè)置了“績(jī)效監(jiān)督”模塊，突出預(yù)算監(jiān)督的績(jī)效導(dǎo)向，推進(jìn)了預(yù)算績(jī)效聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的創(chuàng)新[12]。四川省達(dá)州市通川區(qū)人大將部門(mén)的績(jī)效目標(biāo)同步導(dǎo)入到預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)當(dāng)中，人大代表可直接查看該部門(mén)的績(jī)效目標(biāo)情況，從而讓人大的預(yù)算監(jiān)督更具績(jī)效導(dǎo)向也更有深度[13]。廣東多數(shù)地區(qū)將績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效評(píng)估作為創(chuàng)新的技術(shù)工具引入到預(yù)算監(jiān)督當(dāng)中[14]。

三是創(chuàng)新了地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的多樣化形式與方式。浙江省溫嶺市人大常委會(huì)堅(jiān)持制度引領(lǐng)，出臺(tái)了《預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督辦法》，推進(jìn)政府預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)，探索了聽(tīng)取政府預(yù)算績(jī)效管理情況報(bào)告等形式，開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)價(jià)，委托審計(jì)進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督，組織進(jìn)行績(jī)效調(diào)研等，從而形成了多樣化、制度化的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督體系[15]。2020年云南省人大為了解決地方各級(jí)人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督機(jī)制與評(píng)價(jià)工具缺乏的難題，專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《云南省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的辦法（試行）》，通過(guò)建立預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的制度體系來(lái)推動(dòng)績(jī)效監(jiān)督[16]。廣東省人大常委會(huì)連續(xù)多年開(kāi)展預(yù)算績(jī)效監(jiān)督并引入第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，通過(guò)確定第三方評(píng)價(jià)項(xiàng)目與范圍并公開(kāi)遴選評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、制定科學(xué)的評(píng)價(jià)內(nèi)容與指標(biāo)體系、有計(jì)劃嚴(yán)謹(jǐn)組織評(píng)價(jià)、利用初評(píng)成果開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研、聽(tīng)取和審議政府專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金支出績(jī)效和政策目標(biāo)的效果等情況[17]，探索了“人大主導(dǎo)、政府部門(mén)協(xié)同、第三方實(shí)施”的績(jī)效評(píng)價(jià)模式，完善了評(píng)價(jià)體系，并引入了專(zhuān)家和公眾滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)[18]。上海閔行區(qū)探索了績(jī)效聽(tīng)證會(huì)，通過(guò)選擇重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效聽(tīng)證會(huì)，在年底對(duì)聽(tīng)證結(jié)果的辦理情況進(jìn)行滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)，并持續(xù)跟蹤聽(tīng)證結(jié)果的應(yīng)用情況，從而形成監(jiān)督閉環(huán)，切實(shí)增強(qiáng)了人大預(yù)算監(jiān)督的剛性和實(shí)效[19]。重慶市、廈門(mén)市等地人大則探索了定期聽(tīng)取預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)施以及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告的形式，并對(duì)其進(jìn)行工作評(píng)議、滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)與績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的審議[20]。

四是探索了地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。預(yù)算績(jī)效監(jiān)督涉及人大、組織、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政部門(mén)、社會(huì)公眾等多個(gè)主體，如何協(xié)同聯(lián)動(dòng)上述主體實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、專(zhuān)業(yè)耦合關(guān)切預(yù)算績(jī)效監(jiān)督工作的有效性。廣東省佛山市南海區(qū)和山東省濟(jì)南市在探索多主體的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制方面取得了一定的成效[21]。佛山市南海區(qū)就重大民生項(xiàng)目的預(yù)算編制審核進(jìn)行聽(tīng)證，由人大、政協(xié)、監(jiān)察和審計(jì)等聯(lián)合成立預(yù)算聽(tīng)證監(jiān)督小組，組織各方主體尤其是吸納社會(huì)公眾進(jìn)行聽(tīng)證，針對(duì)預(yù)算安排提出意見(jiàn)進(jìn)而由預(yù)算單位、財(cái)政部門(mén)進(jìn)行預(yù)算草案的完善，在此過(guò)程中監(jiān)督小組全過(guò)程監(jiān)督聽(tīng)證過(guò)程、結(jié)果運(yùn)用以及項(xiàng)目的實(shí)施。此外，人大、組織部門(mén)、監(jiān)察、審計(jì)與財(cái)政還聯(lián)合成立績(jī)效問(wèn)責(zé)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，一方面抽取項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)問(wèn)責(zé)，另一方面委托第三方對(duì)相關(guān)項(xiàng)目尤其是其績(jī)效目標(biāo)的情況進(jìn)行全面績(jī)效評(píng)價(jià)。而濟(jì)南市專(zhuān)門(mén)建立了人大、紀(jì)檢監(jiān)察、組織部門(mén)、審計(jì)、財(cái)政等部門(mén)“五方協(xié)同精準(zhǔn)聯(lián)控”的機(jī)制，各方發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，由人大重點(diǎn)監(jiān)督預(yù)算支出與項(xiàng)目效果；紀(jì)檢監(jiān)察通過(guò)巡察、轉(zhuǎn)向監(jiān)督、派駐監(jiān)督等督促預(yù)算績(jī)效管理；組織部將預(yù)算績(jī)效指標(biāo)納入到干部政績(jī)考核體系與部門(mén)綜合考核體系當(dāng)中；審計(jì)部門(mén)重點(diǎn)審計(jì)監(jiān)督預(yù)算績(jī)效情況以及重大項(xiàng)目的績(jī)效實(shí)施情況，審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任時(shí)也重點(diǎn)審計(jì)績(jī)效管理情況，并將相關(guān)違法違紀(jì)問(wèn)題移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)；財(cái)政部門(mén)編制、執(zhí)行預(yù)算，指導(dǎo)、考核各部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況。五方之間在不同環(huán)節(jié)建立不同協(xié)同機(jī)制，在預(yù)算編制階段召開(kāi)預(yù)算編制工作座談會(huì)和通報(bào)會(huì)；在預(yù)算執(zhí)行階段，搭建協(xié)同績(jī)效管理專(zhuān)網(wǎng)平臺(tái)，納入人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)、財(cái)政相關(guān)信息平臺(tái)、政府績(jī)效考評(píng)體系等，實(shí)現(xiàn)信息共享、聯(lián)動(dòng)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)；在績(jī)效考核階段，五方協(xié)同開(kāi)展重點(diǎn)資金專(zhuān)題調(diào)研和部門(mén)預(yù)算核查。整體上，五方通過(guò)專(zhuān)題會(huì)共享信息、匯報(bào)各自工作情況，協(xié)同研判、處理預(yù)算監(jiān)督中的突出問(wèn)題并聯(lián)動(dòng)跟蹤監(jiān)督整改落實(shí)情況[22]。

總體而言，上述多樣化的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督創(chuàng)新探索都共同突出了一個(gè)趨向，即由人大審議政府部門(mén)報(bào)送的績(jī)效報(bào)告轉(zhuǎn)向了由人大直接主導(dǎo)（直接介入或組織實(shí)施）績(jī)效評(píng)價(jià)，要么是由地方人大常委會(huì)挑選預(yù)算項(xiàng)目或重大政策直接委托第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)后督促政府部門(mén)進(jìn)行整改落實(shí)，要么是由地方人大組織人大代表或有關(guān)專(zhuān)家參與到政府部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)中[23]。甚至有的地方人大專(zhuān)門(mén)出臺(tái)相關(guān)規(guī)范文本來(lái)明確人大及人大常委會(huì)在預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中的主要職能、具體內(nèi)容與監(jiān)督重點(diǎn)等[24]，確立了人大及其常委會(huì)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的主導(dǎo)地位。

二、地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)梗阻

人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的有效運(yùn)行與不斷深化并非一蹴而就，而是在實(shí)踐探索與制度建構(gòu)完善中漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)。地方各級(jí)人大在中央政策號(hào)召與自主空間的創(chuàng)新探索下盡管已初見(jiàn)成效，但離人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督制度的系統(tǒng)建構(gòu)、人大監(jiān)督制度的優(yōu)化完善、人大制度的健全以及國(guó)家治理現(xiàn)代化及其效能的轉(zhuǎn)化等還存在一定差距。與地方人大預(yù)算監(jiān)督的差異化實(shí)踐一樣，地方預(yù)算績(jī)效監(jiān)督與管理也存在著較大的差異化，部門(mén)間、部門(mén)內(nèi)、地區(qū)間分布與進(jìn)展“冷”“熱”不均 而呈現(xiàn)異質(zhì)性[25]。地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督所面臨的現(xiàn)實(shí)梗阻的表現(xiàn)及其根源體現(xiàn)在兩個(gè)層面。

一是從整體層面上來(lái)看，預(yù)算績(jī)效監(jiān)督模式在不同層級(jí)的人大、不同區(qū)域的地方人大以及具體制度設(shè)計(jì)、機(jī)制應(yīng)用、做法經(jīng)驗(yàn)等都存有程度與進(jìn)展的差別，即便地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督取得成功經(jīng)驗(yàn)，也未能實(shí)現(xiàn)橫向上的廣泛擴(kuò)散和縱向上的制度總結(jié)?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前地方人大開(kāi)展績(jī)效監(jiān)督的機(jī)構(gòu)、流程、責(zé)任、分工等尚缺少明確可操作的法律化、制度化的規(guī)定和指引。

第一，系統(tǒng)性不足。多主體聯(lián)動(dòng)專(zhuān)注于預(yù)算資金使用的規(guī)范性和及時(shí)性，側(cè)重于對(duì)預(yù)算單位的監(jiān)督、問(wèn)責(zé)，偏向負(fù)面管理，而以評(píng)促學(xué)、標(biāo)桿引領(lǐng)進(jìn)而提升績(jī)效水平的正面引導(dǎo)則較為薄弱。同時(shí)，預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的作用范圍局限在執(zhí)行層面而忽視決策層面，導(dǎo)致范圍較窄并缺乏對(duì)預(yù)算績(jī)效管理與監(jiān)督的系統(tǒng)性思考。

第二，耦合性不足。各主體還未完全擺脫各自為政的頑疾，不同主體相互耦合形成合力的格局尚未形成，不同主體的聯(lián)動(dòng)能力也有待系統(tǒng)挖掘。人大、財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位、審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)各自的職責(zé)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理與監(jiān)督，但相互借力的合作機(jī)制尚未健全。基于省級(jí)預(yù)算績(jī)效管理政策文本的分析，可以發(fā)現(xiàn)參與預(yù)算績(jī)效的多元主體當(dāng)中，人大、審計(jì)和監(jiān)察出現(xiàn)的頻次相對(duì)處于較低水平。這表明在財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)主導(dǎo)的預(yù)算績(jī)效管理當(dāng)中，人大等作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)尚未有效參與進(jìn)來(lái)。雖然人大、財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)、審計(jì)、監(jiān)察和第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)都參與到預(yù)算績(jī)效監(jiān)督當(dāng)中并形成了多元化的格局，但是部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制尚未有效形成，仍有待加強(qiáng)[26]。

第三，制度化不足。預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的多主體聯(lián)動(dòng)方式主要是部門(mén)的自發(fā)行為，尚未上升到制度層面。人大和審計(jì)機(jī)關(guān)在預(yù)算績(jī)效管理中的職責(zé)、規(guī)則、流程等，仍未形成制度規(guī)范[27]。已有的相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)等往往是方向性、原則性的政策性文件而非人大頒布的法律，對(duì)于各級(jí)人大在預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的權(quán)力運(yùn)作、作用范圍、涉及預(yù)算的不同權(quán)力主體部門(mén)之間權(quán)力關(guān)系與義務(wù)責(zé)任缺乏制度化、法律化的規(guī)定。

第四，法律約束尚未清晰化。新預(yù)算法雖然規(guī)定了績(jī)效目標(biāo)、提高資金使用效率、報(bào)送績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告等，但是缺乏具體的法律適用制度和實(shí)際的可操作性。例如，新預(yù)算法沒(méi)有在預(yù)算編制環(huán)節(jié)真正體現(xiàn)資源利用效率的考慮重點(diǎn)，沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果設(shè)置的獎(jiǎng)懲條款，未體現(xiàn)出預(yù)算分配與預(yù)算績(jī)效的聯(lián)系，只簡(jiǎn)單提及績(jī)效評(píng)價(jià)但并未規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等[28]，法律規(guī)定的欠清晰化帶來(lái)的往往是績(jī)效監(jiān)督工作的形式化。

二是從人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的階段流程上來(lái)看，各個(gè)階段的制度化程度并不平衡且績(jī)效導(dǎo)向的制度建構(gòu)不足。具體而言，地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督當(dāng)中的探索創(chuàng)新多體現(xiàn)在事前介入并注重于部門(mén)預(yù)算編制的績(jī)效目標(biāo)，但是對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效與政策的績(jī)效關(guān)注與監(jiān)督度相對(duì)不足，往往導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)各種政府“拍腦袋式?jīng)Q策”和“政績(jī)工程”式浪費(fèi)。原有預(yù)算在實(shí)際執(zhí)行當(dāng)中也會(huì)進(jìn)行多次不同幅度的調(diào)整 ，導(dǎo)致年初預(yù)算編制的效度降低[29]。

在預(yù)算編制階段，地方政府預(yù)算編制當(dāng)中多數(shù)專(zhuān)項(xiàng)都沒(méi)有設(shè)置績(jī)效目標(biāo)、目標(biāo)產(chǎn)出與效果指標(biāo)，只有部分地方預(yù)算監(jiān)督條例或辦法中規(guī)定了重要項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)同步報(bào)送同級(jí)人大及其常委會(huì)，缺乏對(duì)人大與財(cái)政部門(mén)在預(yù)算績(jī)效監(jiān)督方面的明確定位與細(xì)化分工。這導(dǎo)致事后監(jiān)督階段沒(méi)有明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與考評(píng)機(jī)制以及存在如何運(yùn)用、誰(shuí)來(lái)運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果等問(wèn)題，績(jī)效評(píng)價(jià)難以展開(kāi)。這很大程度上是因?yàn)樵谕七M(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程中，績(jī)效目標(biāo)的管理尚未系統(tǒng)形成并未被廣泛運(yùn)用于各個(gè)地區(qū)、各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門(mén)機(jī)構(gòu)當(dāng)中，只存在個(gè)別地方人大和政府的獨(dú)自探索與績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，沒(méi)有形成整體性的可供參考的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系，也沒(méi)有整體性的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置與評(píng)價(jià)技術(shù)方法的支撐。這進(jìn)而導(dǎo)致的問(wèn)題是，人大對(duì)財(cái)政部門(mén)績(jī)效管理的監(jiān)督僅僅是督促落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)，引導(dǎo)其提高資金使用效益，而人大本身對(duì)績(jī)效信息行使的過(guò)程與環(huán)節(jié)參與不夠，績(jī)效信息在編制部門(mén)和支出部門(mén)之間流動(dòng)不夠，支出績(jī)效目標(biāo)與宏觀控制目標(biāo)分裂，績(jī)效結(jié)果對(duì)預(yù)算支出規(guī)模，分配與否產(chǎn)生的作用并不是實(shí)質(zhì)性的[30]。

在具體的預(yù)算審議階段當(dāng)中，人大對(duì)政府預(yù)算的表決屬于一次性表決通過(guò)，雖有法律規(guī)范規(guī)定了預(yù)算調(diào)整，但是缺乏有關(guān)預(yù)算修正權(quán)的規(guī)定（預(yù)算法當(dāng)中尚無(wú)有關(guān)規(guī)定，其關(guān)于預(yù)算監(jiān)督的條文多是強(qiáng)調(diào)執(zhí)行的監(jiān)督，而在地方實(shí)踐當(dāng)中，只有海南、河北、陜西、四川等地探索規(guī)定了提出預(yù)算修正案，河北、海南、重慶等地探索了提出預(yù)算調(diào)整方案的修正案），也導(dǎo)致在預(yù)算審議中人大對(duì)政府預(yù)算績(jī)效目標(biāo)缺乏修正權(quán)，這往往體現(xiàn)不了人大對(duì)政府資金的監(jiān)督及其資金利用效率、效益的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督。

在預(yù)算執(zhí)行階段當(dāng)中，地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督因面臨著年度周期控制機(jī)制而往往出現(xiàn)“異化”情形。年度周期控制的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)年度預(yù)算平衡，約束政府周期性的收支范圍，但是一旦政府有提前或者推遲的行為，例如提前征收下一年度的收入來(lái)解決當(dāng)前支出增加收入減少的問(wèn)題或者在本年度該支出的時(shí)候推遲支出以避免當(dāng)前的財(cái)政赤字問(wèn)題[31]，那么這就會(huì)“激勵(lì)”政府要么熱衷于“跑部錢(qián)進(jìn)”獲得更多的中央財(cái)政支出或轉(zhuǎn)移支付，要么年底“突擊花錢(qián)”以完成年度財(cái)政預(yù)算，這都不符合預(yù)算編制與執(zhí)行的績(jī)效導(dǎo)向，也使得人大難以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府預(yù)算績(jī)效的監(jiān)督。盡管新預(yù)算法以及2015 年國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃QKv0DG3dtlcLXtR6dVcFVw==管理的意見(jiàn)》，對(duì)中期財(cái)政預(yù)算管理提出了具體明確的要求，推動(dòng)政府預(yù)算由年度性向中期性的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化中期財(cái)政約束，但是中期財(cái)政規(guī)劃的運(yùn)行效果不太理想尤其是地方基層政府在執(zhí)行當(dāng)中呈現(xiàn)出形式大于實(shí)質(zhì)的現(xiàn)象 。

此外，雖然地方各級(jí)人大也都在致力于實(shí)踐與探索預(yù)算績(jī)效監(jiān)督，但仍存在著流于形式、監(jiān)督力度不足、監(jiān)督范圍不廣、監(jiān)督內(nèi)容有限、監(jiān)督人員能力不足、監(jiān)督技術(shù)有待改進(jìn)、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系仍不成熟、績(jī)效監(jiān)督問(wèn)責(zé)缺乏標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，預(yù)算績(jī)效監(jiān)督過(guò)程中，預(yù)算績(jī)效信息的收集、整理與公開(kāi)等往往是由預(yù)算單位自報(bào)，再由財(cái)政部門(mén)整理或者委托給第三方整理，人大、紀(jì)檢監(jiān)察以及審計(jì)的參與不足往往導(dǎo)致其后續(xù)的監(jiān)督乏力，也容易使得信息的提供方即預(yù)算單位有選擇地提供信息或者流于形式甚至是弄虛作假。這一問(wèn)題同樣存在于事后監(jiān)督階段，在推進(jìn)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的評(píng)價(jià)問(wèn)責(zé)時(shí)，地方人大發(fā)現(xiàn)預(yù)算單位的績(jī)效反饋整改存在形式化問(wèn)題，在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)高度重視而發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題要進(jìn)行整改時(shí)卻試圖“柔性化”處理 。這表明事后階段的地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督并未形成制度化的績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制。

三、地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的制度建構(gòu)與完善

總體而言，人大在預(yù)算績(jī)效監(jiān)督當(dāng)中具有獨(dú)立性，可以從脫離利益相關(guān)主體的客觀立場(chǎng)以及公眾視角進(jìn)行監(jiān)督。而破除地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督在系統(tǒng)性、耦合性、制度化、法律化、流程化等方面的實(shí)踐梗阻，應(yīng)將績(jī)效理念貫穿于人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的全過(guò)程，以全過(guò)程的績(jī)效監(jiān)督促進(jìn)整體性、系統(tǒng)性的制度建構(gòu)與完善。我國(guó)地方人大的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督從廣義來(lái)看涉及五個(gè)重要的階段，即提前介入、初步審查、大會(huì)審批、預(yù)算執(zhí)行和決算審查與審計(jì)，這五個(gè)階段實(shí)際上也可以劃分為三個(gè)，即事前監(jiān)督（提前介入、初步審查和審批預(yù)算）、事中監(jiān)督（預(yù)算執(zhí)行）和事后監(jiān)督（決算審查與審計(jì)監(jiān)督）[32]。只有建立起事前監(jiān)督的績(jī)效目標(biāo)制度、事中監(jiān)督的績(jī)效運(yùn)行制度、事后監(jiān)督的績(jī)效評(píng)價(jià)與審計(jì)機(jī)制以及部門(mén)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督制度，才能有效實(shí)現(xiàn)地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的制度建構(gòu)與完善。

（一）事前監(jiān)督的績(jī)效目標(biāo)制度建構(gòu)

在事前、事中與事后監(jiān)督的三個(gè)階段中，地方人大預(yù)算監(jiān)督所取得的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展主要體現(xiàn)在事前監(jiān)督階段。因而，加強(qiáng)地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的制度建構(gòu)也應(yīng)該從事前監(jiān)督這一階段著手，應(yīng)著重于提前介入、初步審查和審批預(yù)算過(guò)程中確立預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的管理與監(jiān)督制度。預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理是全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)和前提，也是人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的重點(diǎn)和起點(diǎn)。2014年新預(yù)算法首次明確了績(jī)效原則并引入了績(jī)效目標(biāo)的概念，要求在預(yù)算編制尤其是部門(mén)預(yù)算編制的過(guò)程中將績(jī)效目標(biāo)作為其重要的內(nèi)容，通過(guò)實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果的方式引入到預(yù)算編制當(dāng)中，突出了績(jī)效預(yù)算結(jié)果導(dǎo)向的理念。而地方人大尤其是省級(jí)人大制定或修訂預(yù)算監(jiān)督條例或決定時(shí)，也將績(jī)效目標(biāo)作為預(yù)算編制的重要內(nèi)容之一，具有鮮明的目標(biāo)管理及其監(jiān)督的績(jī)效導(dǎo)向特征。因而，地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督首要的制度建構(gòu)及其完善應(yīng)該著重于預(yù)算績(jī)效目標(biāo)及其監(jiān)督的相應(yīng)制度。

預(yù)算監(jiān)督的績(jī)效目標(biāo)制度建構(gòu)需要地方人大提前介入到預(yù)算編制當(dāng)中，也需要預(yù)算編制的細(xì)化，并形成規(guī)范的工作機(jī)制。從地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的已有實(shí)踐與制度創(chuàng)新來(lái)看，其具體的制度規(guī)范體系建構(gòu)應(yīng)該著力于以下幾點(diǎn)。

一是確立績(jī)效目標(biāo)審核的制度規(guī)范?？?jī)效理念在地方人大預(yù)算審批監(jiān)督過(guò)程中的體現(xiàn)，主要表現(xiàn)在對(duì)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立情況進(jìn)行全方位、全覆蓋的審核，尤其要對(duì)基本支出的績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目支出的績(jī)效目標(biāo)和部門(mén)（單位）整體支出的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行分別審核[33]。地方各級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督在此方面的實(shí)踐已經(jīng)逐步推進(jìn)，但仍需繼續(xù)完善并明確績(jī)效目標(biāo)的具體內(nèi)容與形式。這需要在績(jī)效目標(biāo)審核的過(guò)程中進(jìn)一步通過(guò)法律法規(guī)的形式明確績(jī)效目標(biāo)審查批準(zhǔn)的具體條件，充分運(yùn)用上一年度部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)預(yù)算草案及與其對(duì)應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)同步初審[34]，明確預(yù)算部門(mén)績(jī)效目標(biāo)的審核比例及其審批的連帶責(zé)任，從而使各預(yù)算部門(mén)更加地重視績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定及其完成。此外，因預(yù)算項(xiàng)目的復(fù)雜繁多，地方人大預(yù)算審批的工作量、任務(wù)量與其人員、力量配比并非對(duì)稱(chēng)匹配，在確立績(jī)效目標(biāo)的導(dǎo)向前提下可以創(chuàng)新審批篩選機(jī)制，重點(diǎn)審核重大、民生的部門(mén)與項(xiàng)目，而對(duì)大量一般性的項(xiàng)目進(jìn)行一般化的審核或者探索流程化的審核機(jī)制，從而減少人大預(yù)算績(jī)效目標(biāo)審查批準(zhǔn)的工作量與任務(wù)壓力。

二是確立人代會(huì)專(zhuān)門(mén)審議績(jī)效目標(biāo)草案制度規(guī)范?？?jī)效目標(biāo)的審核制度確立，可以為人代會(huì)單獨(dú)審議績(jī)效目標(biāo)草案奠定基礎(chǔ)?；诘胤饺舜蟮膶?shí)踐探索與制度創(chuàng)新，可以統(tǒng)一規(guī)定各部門(mén)在編制年度預(yù)算草案的同時(shí)，一并編制預(yù)算績(jī)效目標(biāo)草案，并且需要經(jīng)過(guò)征集意見(jiàn)、討論、補(bǔ)充修改并經(jīng)專(zhuān)委會(huì)或工委會(huì)或常委會(huì)審核后才能提交人代會(huì)進(jìn)行審查批準(zhǔn)。通過(guò)相關(guān)的法規(guī)細(xì)則具體規(guī)定這一人代會(huì)審查批準(zhǔn)程序，如各部門(mén)單位在提交年度預(yù)算績(jī)效目標(biāo)草案時(shí)，可以先由第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估或者專(zhuān)題調(diào)研，然后再提交給人大代表或?qū)＜倚〗M進(jìn)行進(jìn)一步的評(píng)審。這兩次評(píng)估、評(píng)審的具體內(nèi)容主要應(yīng)涉及預(yù)算資金的合理配置、重大政策導(dǎo)向、效益指標(biāo)等設(shè)置合理與否、科學(xué)與否。通過(guò)評(píng)估評(píng)審的增減加以進(jìn)一步完善績(jī)效目標(biāo)的草案，經(jīng)過(guò)調(diào)整之后才能由政府提交人大并在會(huì)議上進(jìn)行審查批準(zhǔn)，最后批復(fù)的項(xiàng)目與金額要立項(xiàng)登記，以保證預(yù)算決算時(shí)的審查監(jiān)督。

三是確立并推廣績(jī)效目標(biāo)審核的參與或協(xié)商模式?；诮┠陙?lái)浙江、上海、四川、廣東等地的協(xié)商式民主、參與式預(yù)算的實(shí)踐與探索，可以創(chuàng)新建立績(jī)效目標(biāo)審核的參與或協(xié)商模式。這主要是在公共預(yù)算改革過(guò)程中充分發(fā)揮民主協(xié)商與政治參與的作用，通過(guò)民主懇談、征集意見(jiàn)建議、代表參與、聽(tīng)證會(huì)、滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)、網(wǎng)絡(luò)評(píng)議等多種形式，選定重要或民生的項(xiàng)目通過(guò)代表和民眾協(xié)商討論的方式來(lái)確定或否決或修改預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，從而使公眾也能夠提前參與到預(yù)算編制與績(jī)效目標(biāo)的確立過(guò)程當(dāng)中，從而進(jìn)一步提高社會(huì)公眾、人大代表對(duì)公共預(yù)算、財(cái)政資金的認(rèn)識(shí)，也能實(shí)現(xiàn)預(yù)算與預(yù)算績(jī)效目標(biāo)決策及其監(jiān)督的民主化、公開(kāi)性和透明化。

（二）事中監(jiān)督的績(jī)效運(yùn)行制度建構(gòu)

在事前、事中與事后監(jiān)督三階段當(dāng)中，事中的預(yù)算監(jiān)督也至關(guān)重要。事前監(jiān)督確立了監(jiān)督的目標(biāo)，而其目標(biāo)的運(yùn)行完成離不開(kāi)事中的過(guò)程性監(jiān)督。因而，地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督在提前介入與預(yù)算審批階段確立了績(jī)效的目標(biāo)制度之后，還需要建構(gòu)實(shí)踐并完善績(jī)效運(yùn)行監(jiān)督的相關(guān)制度規(guī)范體系。

一是建構(gòu)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行的跟蹤監(jiān)督制度規(guī)范，尤其是預(yù)算績(jī)效執(zhí)行進(jìn)度與預(yù)算績(jī)效目標(biāo)完成情況的“雙監(jiān)督”制度規(guī)范。在預(yù)算的具體運(yùn)行過(guò)程中，地方人大需要時(shí)刻監(jiān)督資金的具體使用及其績(jī)效的達(dá)成情況。這也需要財(cái)政部門(mén)定期通報(bào)各部門(mén)的績(jī)效目標(biāo)的實(shí)施情況、預(yù)算支出的具體進(jìn)度以及預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的完成情況，地方人大需要時(shí)刻掌握上述情況，建立跟蹤分析的“雙監(jiān)督”制度規(guī)范。具體而言，地方人大尤其是具有地方立法權(quán)的省市人大可以通過(guò)相關(guān)的法律法規(guī)具體規(guī)定財(cái)政部門(mén)通報(bào)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行與完成情況的時(shí)間與周期?；诮┠陙?lái)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的建構(gòu)與運(yùn)用，地方人大與政府各部門(mén)的財(cái)政得以聯(lián)網(wǎng)、預(yù)算信息得以共享互通，使得地方人大能夠?qū)γ恳还P的財(cái)政資金的使用、去向、進(jìn)展等進(jìn)行追蹤，可據(jù)此建立相應(yīng)的跟蹤監(jiān)督制度規(guī)范細(xì)則。

二是建構(gòu)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行的過(guò)程評(píng)估制度規(guī)范。地方人大在監(jiān)督政府各部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，可以通過(guò)建立過(guò)程評(píng)估的制度機(jī)制進(jìn)行專(zhuān)門(mén)性的績(jī)效監(jiān)督。保證績(jī)效的達(dá)成，往往需要在績(jī)效實(shí)施運(yùn)行的過(guò)程中進(jìn)行評(píng)估，才能時(shí)刻了解預(yù)算執(zhí)行的情況以及根據(jù)執(zhí)行的情況適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。具體而言，地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的過(guò)程評(píng)估制度機(jī)制可以通過(guò)開(kāi)專(zhuān)題匯報(bào)會(huì)、專(zhuān)題聽(tīng)證會(huì)、年中評(píng)審會(huì)等形式加以體現(xiàn)，可以選擇重大、重點(diǎn)以及民生等項(xiàng)目的進(jìn)展與績(jī)效的完成情況作為過(guò)程評(píng)估的主要內(nèi)容，如果在過(guò)程評(píng)估中發(fā)現(xiàn)了績(jī)效運(yùn)行的相關(guān)問(wèn)題，也可以及時(shí)采取措施保證績(jī)效目標(biāo)的達(dá)成與預(yù)算的順利執(zhí)行。其中的關(guān)鍵也在于過(guò)程評(píng)估指標(biāo)的確立，并需要各地人大在實(shí)踐的過(guò)程中探索具體的指標(biāo)內(nèi)容與分值設(shè)置，也需要上一級(jí)人大在標(biāo)準(zhǔn)與原則上的規(guī)范與統(tǒng)一。這需要地方人大綜合權(quán)衡政治效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、文化效益、生態(tài)效益等多個(gè)維度來(lái)監(jiān)督政府項(xiàng)目的績(jī)效完成情況，也需要綜合短期與長(zhǎng)期、近期與遠(yuǎn)期的目標(biāo)，對(duì)各類(lèi)項(xiàng)目進(jìn)行全面完整的評(píng)估。

三是建構(gòu)預(yù)算績(jī)效的目標(biāo)調(diào)整制度規(guī)范。財(cái)政預(yù)算在執(zhí)行的過(guò)程中總免不了與實(shí)際不一致的情形，因而需要進(jìn)行預(yù)算的調(diào)整。新預(yù)算法和各地人大的預(yù)算監(jiān)督條例或決定當(dāng)中都規(guī)定了預(yù)算調(diào)整的內(nèi)容，實(shí)踐中也允許政府進(jìn)行預(yù)算的調(diào)整，但是對(duì)于調(diào)整的程序與具體內(nèi)容相關(guān)法規(guī)所作的規(guī)定都相對(duì)原則性而缺乏細(xì)致的實(shí)施規(guī)定。因而，如果預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行了調(diào)整，那么預(yù)算績(jī)效的目標(biāo)也應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整，并通過(guò)相應(yīng)的法規(guī)規(guī)定調(diào)整的程序與原則，以保證預(yù)算績(jī)效運(yùn)行的監(jiān)督。在此過(guò)程中，績(jī)效目標(biāo)的調(diào)整需要遵循單個(gè)項(xiàng)目績(jī)效的調(diào)整與整個(gè)地區(qū)總體績(jī)效的目標(biāo)達(dá)成相結(jié)合的原則，以保證良好績(jī)效目標(biāo)的達(dá)成以及人大對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的順利監(jiān)督。

績(jī)效運(yùn)行的事中監(jiān)督應(yīng)該為事后的預(yù)算監(jiān)督奠定基礎(chǔ)，尤其是地方人大要在監(jiān)督績(jī)效運(yùn)行的過(guò)程中為事后階段的績(jī)效評(píng)價(jià)收集信息、提煉績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算績(jī)效監(jiān)督工作中，一旦確立了預(yù)算績(jī)效目標(biāo)就要求人大在監(jiān)督政府各部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中對(duì)同樣的、可比性的、連續(xù)性的、同類(lèi)別的項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效指標(biāo)的提煉與標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，進(jìn)而對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行權(quán)重的衡量與平衡，以保證績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的完整性。同時(shí)，地方人大在監(jiān)督預(yù)算績(jī)效運(yùn)行的過(guò)程中要注意時(shí)刻收集預(yù)算績(jī)效的相關(guān)信息，以保證預(yù)算績(jī)效信息的充分性，讓人大在預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的過(guò)程中相比于更充分掌握信息的政府尤其是財(cái)政部門(mén)而言不至于處于被動(dòng)的境地。具體而言，地方人大在預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的過(guò)程中主要收集被監(jiān)督部門(mén)的基本財(cái)政信息、相關(guān)項(xiàng)目的具體信息、存在的主要問(wèn)題、完成績(jī)效目標(biāo)的方法、為完成績(jī)效目標(biāo)而具體采取的程序與實(shí)施步驟等。這也意味著在監(jiān)督預(yù)算績(jī)效運(yùn)行的過(guò)程中，地方人大可以嘗試建立相應(yīng)的信息收集與保存機(jī)制，從而為跟蹤監(jiān)督、過(guò)程評(píng)價(jià)乃至事后的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等提供調(diào)查取證的便利與基礎(chǔ)。

（三）事后監(jiān)督的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)制度建構(gòu)

事后監(jiān)督在三個(gè)監(jiān)督階段當(dāng)中的制度建構(gòu)與實(shí)踐進(jìn)展相對(duì)緩慢。在績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算管理體系下地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督應(yīng)著重于通過(guò)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)制度的建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督在事后監(jiān)督階段的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

一是地方人大預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度的建構(gòu)。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指的是通過(guò)一定的方法與標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府資金使用情況進(jìn)行綜合性的評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的具體內(nèi)容包括資金使用的效率、效果以及社會(huì)的滿(mǎn)意度等。因而，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)具有明確的績(jī)效導(dǎo)向，并通過(guò)科學(xué)有效的評(píng)價(jià)方法與標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府預(yù)算單位績(jī)效目標(biāo)的完成程度、預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果情況進(jìn)行綜合性的評(píng)價(jià)，是對(duì)政府職能履行的有效監(jiān)督方式之一，也是人大預(yù)算監(jiān)督的有效工具之一。新預(yù)算法明確規(guī)定公共財(cái)政的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)要貫穿整個(gè)預(yù)算活動(dòng)的全過(guò)程，尤其是預(yù)算編制要參考有關(guān)支出績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果。大部分地方人大的預(yù)算監(jiān)督法規(guī)也將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作為主要內(nèi)容之一進(jìn)行了規(guī)定，其中的緣由就在于績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制可以推動(dòng)人大預(yù)算監(jiān)督從程序性向?qū)嵸|(zhì)性、從制度性向績(jī)效性、從事后向全過(guò)程監(jiān)督的轉(zhuǎn)化。

當(dāng)前，各地各級(jí)地方人大積極拓展建構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度的相關(guān)實(shí)踐，總體而言主要內(nèi)容為：一是項(xiàng)目規(guī)劃的合理性，這是對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督的前置內(nèi)容與基礎(chǔ)；二是項(xiàng)目資金預(yù)算審核情況的監(jiān)督；三是項(xiàng)目招投標(biāo)情況的監(jiān)督；四是財(cái)政資金使用情況的監(jiān)督；五是項(xiàng)目建成后使用效果的監(jiān)督。針對(duì)上述監(jiān)督績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容，地方人大也探索形成了自我評(píng)價(jià)、外部評(píng)價(jià)和民主評(píng)價(jià)三者有機(jī)結(jié)合的監(jiān)督制度和訴求回應(yīng)制度，主要體現(xiàn)為：第一，地方人大可以采取單獨(dú)聽(tīng)取政府有關(guān)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效管理工作報(bào)告的形式。這是在績(jī)效評(píng)價(jià)階段地方人大所采取的外部評(píng)價(jià)的主要方式，其中評(píng)價(jià)的主要是各部門(mén)自評(píng)或者專(zhuān)家評(píng)價(jià)而形成相應(yīng)的工作報(bào)告。地方人大是作為外部監(jiān)督主體通過(guò)聽(tīng)取工作報(bào)告的形式參與到績(jī)效評(píng)價(jià)的工作當(dāng)中來(lái)。第二，人大可以主動(dòng)采取相關(guān)措施，例如委托第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家團(tuán)體開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，也可以直接培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作人員或?qū)ｉT(mén)設(shè)立績(jī)效評(píng)價(jià)工作小組或代表小組等形式，以自我評(píng)價(jià)的方式積極主動(dòng)參與到績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督當(dāng)中。對(duì)于前者而言，主要是考慮地方人大內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)人員能力與水平有限的情況下，可以探索委托獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)或者是邀請(qǐng)地方人大代表、地方政協(xié)委員及相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者對(duì)部門(mén)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)評(píng)審，尤其是由第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)體系的研發(fā)、評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的采集、評(píng)價(jià)組織的實(shí)施、評(píng)價(jià)結(jié)果的分析與評(píng)價(jià)報(bào)告的撰寫(xiě)等工作，并組織專(zhuān)家評(píng)審驗(yàn)收會(huì)對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行評(píng)審驗(yàn)收，可以使績(jī)效評(píng)價(jià)更加客觀與公正。但是，當(dāng)前我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)發(fā)育相對(duì)遲緩、良莠不齊，因而可以采取后一種措施即由地方人大自身培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)的、獨(dú)立的績(jī)效評(píng)價(jià)小組來(lái)全過(guò)程介入到項(xiàng)目的運(yùn)行實(shí)施當(dāng)中并對(duì)資金使用單位的績(jī)效進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)。第三，建立人大代表和社會(huì)公眾滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)制度。預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)雖然是專(zhuān)業(yè)導(dǎo)向的，但是績(jī)效的最終目的在于政府的資金被最大效益的用之于民，因而需要建立人大代表和社會(huì)公眾對(duì)政府績(jī)效滿(mǎn)意度的評(píng)價(jià)機(jī)制以踐行全過(guò)程人民民主的要求。這既要有專(zhuān)業(yè)的導(dǎo)向也要有主觀的評(píng)價(jià)，既要有人大代表的評(píng)議也要有社會(huì)公眾的評(píng)議，既可以通過(guò)座談?wù){(diào)研的方式也可以通過(guò)滿(mǎn)意度調(diào)查或現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)打分的方式，既要對(duì)政府資金管理與項(xiàng)目績(jī)效結(jié)果的滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)也要對(duì)政府績(jī)效回應(yīng)與整改落實(shí)情況的滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)。總體而言，這是民主評(píng)價(jià)與全過(guò)程人民民主的具體體現(xiàn)。

二是加強(qiáng)地方人大對(duì)績(jī)效審計(jì)監(jiān)督的相關(guān)制度建設(shè)。地方人大對(duì)政府財(cái)政資金使用情況的監(jiān)督，可以利用政府審計(jì)監(jiān)督而進(jìn)行進(jìn)一步的監(jiān)督。地方各級(jí)人大對(duì)此進(jìn)行了相關(guān)探索。為推動(dòng)人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的貫通融合，人大可以向?qū)徲?jì)部門(mén)提出全年審計(jì)工作建議，將審計(jì)工作監(jiān)督列入年度監(jiān)督工作計(jì)劃，聽(tīng)取和審議政府提出的審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)于上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告以及有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)報(bào)告并提出審議意見(jiàn)。多數(shù)地方人大的預(yù)算監(jiān)督法規(guī)還規(guī)定了對(duì)審計(jì)查出問(wèn)題整改情況報(bào)告進(jìn)行滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)以及對(duì)審計(jì)查出的突出問(wèn)題開(kāi)展全覆蓋跟蹤監(jiān)督，地方人大對(duì)整改工作中存在的問(wèn)題提出了針對(duì)性的整改意見(jiàn)建議，成立專(zhuān)門(mén)的調(diào)研組對(duì)政府年度審計(jì)工作報(bào)告提出審查意見(jiàn)和建議，也對(duì)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)進(jìn)行監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，地方人大對(duì)審計(jì)進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程中應(yīng)突出績(jī)效審計(jì)的導(dǎo)向并探索相應(yīng)的機(jī)制建設(shè)。

三是地方人大績(jī)效問(wèn)責(zé)制度規(guī)范的建構(gòu)。對(duì)預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)以及審計(jì)結(jié)果的監(jiān)督所形成的結(jié)果，地方人大應(yīng)形成相應(yīng)的運(yùn)用機(jī)制并建構(gòu)預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)的制度，從而能夠強(qiáng)化結(jié)果的運(yùn)用，保證人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的效果。這需要將政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果以及相應(yīng)的滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)的結(jié)果及時(shí)向人大及其常委會(huì)報(bào)告，建立評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋與通報(bào)制度；地方人大也要將評(píng)價(jià)的結(jié)果和滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)的結(jié)果書(shū)面反饋給政府及相關(guān)部門(mén)，將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果與政府政策執(zhí)行與完善以及預(yù)算的調(diào)整與執(zhí)行有機(jī)銜接起來(lái)，并建立人大對(duì)政府預(yù)算政策與執(zhí)行的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)調(diào)整機(jī)制，對(duì)政府預(yù)算績(jī)效實(shí)現(xiàn)程度較低的項(xiàng)目和政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，加強(qiáng)工作考核，形成約束問(wèn)責(zé)機(jī)制。此外，地方人大還要通過(guò)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)等形式向社會(huì)公開(kāi)，擴(kuò)大社會(huì)公眾的參與度，形成社會(huì)公眾對(duì)政府預(yù)算績(jī)效政策與執(zhí)行的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，隨著評(píng)價(jià)結(jié)果反饋制度以及滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)機(jī)制的不斷完善，地方人大可以建立以上述結(jié)果為基礎(chǔ)的績(jī)效問(wèn)責(zé)制度與機(jī)制，以此倒逼相關(guān)部門(mén)進(jìn)行整改。

（四）著重探索建構(gòu)部門(mén)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的制度安排

當(dāng)前的預(yù)算監(jiān)督的法律規(guī)范當(dāng)中，著重強(qiáng)調(diào)的是對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金尤其是重大支出、重大項(xiàng)目、民生項(xiàng)目的預(yù)算監(jiān)督、績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上還應(yīng)推進(jìn)關(guān)于部門(mén)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的制度建構(gòu)。部門(mén)預(yù)算改革以來(lái)，預(yù)算編制都以部門(mén)為單位，遵循“兩上兩下”編制規(guī)程，開(kāi)支具體到預(yù)算單位，預(yù)算涵蓋所有部門(mén)收支并細(xì)化到具體項(xiàng)目，按照規(guī)定格式與標(biāo)準(zhǔn)匯總一本預(yù)算，這推動(dòng)了預(yù)算的現(xiàn)代化。但因我國(guó)部門(mén)預(yù)算尤其是績(jī)效管理起步較晚，部門(mén)預(yù)算編制的完整性、準(zhǔn)確性等還有待提高，部門(mén)預(yù)算的績(jī)效目標(biāo)設(shè)置缺乏合理與可行性，部門(mén)預(yù)算執(zhí)行中注重過(guò)程控制而忽視產(chǎn)出和結(jié)果，當(dāng)前在完善政府部門(mén)預(yù)算管理的過(guò)程中可以探索建構(gòu)以地方人大為主導(dǎo)的部門(mén)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督制度，以推進(jìn)政府部門(mén)全面預(yù)算績(jī)效管理提升。

一是建立完善地方人大對(duì)有關(guān)單位部門(mén)預(yù)算決策草案的審查監(jiān)督制度，形成從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行到?jīng)Q算的完整審查監(jiān)督鏈條，實(shí)現(xiàn)了部門(mén)預(yù)算全過(guò)程的審查監(jiān)督。尤其是要建立起部門(mén)整體績(jī)效指標(biāo)與績(jī)效目標(biāo)體系的監(jiān)督制度，推進(jìn)政府在預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程中體現(xiàn)部門(mén)職能職責(zé)與專(zhuān)業(yè)特性，將預(yù)算績(jī)效指標(biāo)與行政績(jī)效指標(biāo)相融合，建立統(tǒng)一的績(jī)效指標(biāo)框架尤其是要包括反映各部門(mén)職責(zé)與職能的產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)，要根據(jù)部門(mén)上年度評(píng)價(jià)結(jié)果和相關(guān)政策合理、科學(xué)、有效設(shè)定年度預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。地方人大探索建立主動(dòng)介入部門(mén)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定當(dāng)中，并對(duì)其進(jìn)行預(yù)審，尤其是對(duì)部門(mén)重點(diǎn)支出、重大項(xiàng)目、民生項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)的設(shè)定進(jìn)行重點(diǎn)審查。在部門(mén)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，通過(guò)事中階段建立的地方人大跟蹤監(jiān)督制度規(guī)范，加強(qiáng)人大對(duì)部門(mén)預(yù)算績(jī)效的監(jiān)督，著重于政府采購(gòu)、工程招標(biāo)、監(jiān)理和驗(yàn)收、信息公示、資產(chǎn)管理及預(yù)算資金會(huì)計(jì)核算等具體方面和環(huán)節(jié)開(kāi)展工作，對(duì)考核期內(nèi)的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的完成情況、各項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)的完成進(jìn)度及趨勢(shì)，預(yù)算資金撥付情況、預(yù)算單位資金支付情況及預(yù)算資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況等實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)督[35]。

二是建立由人大主導(dǎo)的部門(mén)預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)制度規(guī)范。當(dāng)前部門(mén)預(yù)算績(jī)效考核主要是由財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)，近十年來(lái)，我國(guó)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展相對(duì)迅速但是缺乏頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)一部署，審計(jì)化特征明顯，缺乏一個(gè)兼具權(quán)威性和公信力的機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)評(píng)價(jià)。2021年財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，規(guī)定“堅(jiān)持委托主體與績(jī)效管理對(duì)象相分離，禁止預(yù)算部門(mén)或單位委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)自身績(jī)效管理工作開(kāi)展評(píng)價(jià)”，使得當(dāng)前績(jī)效評(píng)價(jià)以預(yù)算部門(mén)自評(píng)為主，存在著自夸現(xiàn)象、嚴(yán)謹(jǐn)性不足、與外部評(píng)價(jià)差異大、規(guī)范性欠缺等問(wèn)題[36]?；谖覈?guó)體制特性，確立人大在部門(mén)預(yù)算績(jī)效考評(píng)當(dāng)中的主導(dǎo)地位不僅有法律保障且有組織效力，也具有可行性[37]。在部門(mén)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，嘗試建立地方人大的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與相應(yīng)制度規(guī)范，尤其是地方人大結(jié)合自身的實(shí)際，應(yīng)嘗試建立部門(mén)預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)的原則、權(quán)責(zé)關(guān)系、范圍、流程、結(jié)果應(yīng)用、信息公開(kāi)、激勵(lì)約束等具體的制度規(guī)范。

三是建立地方人大部門(mén)預(yù)算績(jī)效備案審查制度規(guī)范。備案審查是憲法法律賦予各級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要監(jiān)督職權(quán)。黨的十八大以來(lái)，中央進(jìn)一步加強(qiáng)備案審查制度與能力建設(shè)，在黨中央頂層設(shè)計(jì)、全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)推動(dòng)下，地方人大常委會(huì)也積極探索了相關(guān)實(shí)踐創(chuàng)新，積累了監(jiān)督的做法與經(jīng)驗(yàn) 。其中，地方備案審查的規(guī)范性文件范圍相對(duì)而言較廣，既包括立法也包括非立法性的其他規(guī)范性文件，而非立法性的規(guī)范性文件需要進(jìn)行備案的至少應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)組織制度、對(duì)外發(fā)生效力、影響公民法人其他組織的權(quán)利義務(wù)、具有反復(fù)適用性等[38]。部門(mén)預(yù)算也屬于備案審查的范圍，而且地方人大為了加強(qiáng)人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)建立部門(mén)預(yù)算備案審查的制度規(guī)范。而建立部門(mén)預(yù)算備案審查的原因與考慮在于：第一，將財(cái)政部門(mén)批復(fù)的部門(mén)預(yù)算與財(cái)政部門(mén)報(bào)人代會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算及部門(mén)預(yù)算進(jìn)行對(duì)照審查，以確保人大批準(zhǔn)的預(yù)算得到嚴(yán)格落實(shí)；第二，人代會(huì)會(huì)期有限，受時(shí)間限制，會(huì)議難以對(duì)部門(mén)預(yù)算草案開(kāi)展深入、細(xì)致的審查，會(huì)后對(duì)部門(mén)預(yù)算進(jìn)行備案審查，可以彌補(bǔ)這一不足[39]。因而，建立部門(mén)預(yù)算備案審查應(yīng)該隨著績(jī)效導(dǎo)向的人大預(yù)算監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)型而將績(jī)效的內(nèi)容作為審查的重點(diǎn)，在部門(mén)預(yù)算編制、執(zhí)行與決算審批三階段的流程當(dāng)中以及重點(diǎn)支出等方面都要探索增加績(jī)效目標(biāo)與內(nèi)容的備案審查制度規(guī)定。

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作者簡(jiǎn)介：李新廷，山東大學(xué)法學(xué)院（威海）助理研究員、碩士生導(dǎo)師，主要從事中國(guó)政治與比較政治研究。