地方政府注意力配置何以影響城市韌性治理

摘 要：城市系統(tǒng)正面臨多維度的社會風(fēng)險，如何建設(shè)韌性城市、持續(xù)增強(qiáng)城市各類風(fēng)險抵御能力，成為亟待探究的重要議題?；谧⒁饬ε渲玫囊暯牵?010—2019年京津冀、長三角和珠三角城市群地級市為樣本，實證檢驗了地方政府安全注意力對城市韌性治理的影響機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)：地方政府對城市安全議題的注意力能夠顯著促進(jìn)城市韌性治理，且存在顯著的區(qū)域異質(zhì)性。從作用機(jī)制看，地方政府安全注意力主要通過財政資源和制度壓力兩條路徑提升城市韌性。其中，地方政府安全注意力能夠通過財政資源間接影響城市韌性；與此同時，制度壓力正向調(diào)節(jié)了地方政府安全注意力與城市韌性治理之間的關(guān)系?；诖耍瑥膬?yōu)化協(xié)調(diào)發(fā)展、增加資源供給和完善地方官員的目標(biāo)考核機(jī)制等方面提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：注意力配置；財政資源；制度壓力；城市韌性治理；城市群

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-3176（2024）05-057-（13）

本文系國家自然科學(xué)基金面上項目“級聯(lián)災(zāi)害的城市應(yīng)急合作治理網(wǎng)絡(luò)研究：結(jié)構(gòu)、績效與優(yōu)化”（72374132），城市復(fù)雜風(fēng)險防控與韌性治理上海市應(yīng)急管理重點實驗室（上海交通大學(xué)）、上海市教育委員會和上海市教育發(fā)展基金會“曙光計劃”項目（21SG49）的階段性成果。

收稿日期：2024-06-05

作者簡介：劉博嘉 男（1998— ）華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生

李智超 男（1981— ）上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院、應(yīng)急管理學(xué)院長聘副教授博士生導(dǎo)師通訊作者

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城市公共安全治理也逐漸成為現(xiàn)代治理體系中的重要議題。城市，作為推動現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的復(fù)雜系統(tǒng)，其復(fù)雜性不僅體現(xiàn)在空間規(guī)劃和資源配置上，更在于城市是風(fēng)險演化的空間［1］。因此，建立健全現(xiàn)代城市公共安全治理體系，日益成為提升城市風(fēng)險應(yīng)對能力和應(yīng)急管理水平的具體要求。對此，黨的二十大報告提出推進(jìn)安全韌性城市建設(shè)的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)將韌性理念融入城市治理之中，主動適應(yīng)外部風(fēng)險的沖擊，以降低城市發(fā)展的不確定性和脆弱性［2］［3］。作為城市可持續(xù)發(fā)展的新型治理模式，推進(jìn)韌性城市建設(shè)被視為城市公共安全治理的戰(zhàn)略導(dǎo)向和城市發(fā)展的關(guān)鍵保障。如何構(gòu)建適應(yīng)新安全格局的韌性治理體系，已成為探索城市高質(zhì)量發(fā)展模式的重要課題。

近年來，為提升城市韌性治理能力，加快城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，從中央到地方都在積極推進(jìn)韌性城市建設(shè)，并進(jìn)行了大量探索與實踐。例如，上海市在“十四五”規(guī)劃中提出安全韌性城市建設(shè)；北京市明確到2025年形成韌性城市標(biāo)準(zhǔn)體系的愿景。這表明，在建設(shè)韌性城市這一國家戰(zhàn)略目標(biāo)中，地方政府扮演著重要的角色［4］。地方政府對城市韌性治理的影響，體現(xiàn)在多重目標(biāo)驅(qū)動下有限注意力配置的動態(tài)權(quán)衡。因此，當(dāng)韌性城市治理在風(fēng)險情境中遭遇阻礙時，問題通常被歸咎于地方政府的治理效率低下、治理職能分散、資源分配不均等因素［5］。在這一背景下，地方政府行為如何影響城市韌性治理，特別是地方政府在城市韌性治理過程中面臨的困境，引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注［6］。目前，學(xué)界主要圍繞城市韌性的模式選擇、測度方法、影響因素等方面展開研究，但鮮有從政府注意力的視角探討其影響［7］。在我國，政府注意力是政策議程中的關(guān)鍵影響因素。面對多重目標(biāo)約束和有限的注意力資源，地方政府需要對目標(biāo)進(jìn)行治理優(yōu)先級的設(shè)定并有效調(diào)度資源，以提高公共治理效能。同時，由于城市應(yīng)急管理具有復(fù)雜性和動態(tài)性，治理過程中存在目標(biāo)沖突和議程擠壓，很大程度上需要地方政府通過注意力配置的方式為城市韌性治理提質(zhì)增效。因此，基于注意力配置的視角分析地方政府行為，能夠更深入地理解地方政府開展城市韌性治理的作用機(jī)理。

相較于已有文獻(xiàn)，本文的邊際貢獻(xiàn)與創(chuàng)新點主要體現(xiàn)在以下三個方面。首先，在分析框架上，現(xiàn)有政府注意力的研究主要關(guān)注于政策的演化邏輯上，缺乏對地方政府注意力與城市應(yīng)急管理的關(guān)系闡釋［8］。本文基于注意力配置的視角，為地方政府對城市韌性治理的影響機(jī)制提供新的解釋。同時，當(dāng)前圍繞城市韌性的研究主要聚焦于評價指標(biāo)體系的構(gòu)建，缺乏以韌性城市為對象的實證研究。本文探討地方政府的注意力配置對城市韌性治理的影響機(jī)制，有助于為探索城市韌性作為整體系統(tǒng)提供實證基礎(chǔ)。其次，在研究方法上，本文采用2010—2019年三大城市群48個城市的面板數(shù)據(jù)，實證檢驗了地方政府注意力配置在城市韌性治理中的作用機(jī)制，并就區(qū)域異質(zhì)性進(jìn)行了拓展性探討，進(jìn)一步探究了地方政府實現(xiàn)城市韌性治理的路徑，有助于更深入地了解地方政府注意力配置在政策過程中的作用。最后，在實踐意義上，關(guān)注如何將地方政府的注意力配置有效轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫韺嵺`，能夠拓展政策科學(xué)領(lǐng)域中注意力配置的研究場域，并為構(gòu)建城市韌性治理的驅(qū)動機(jī)制提供有益的經(jīng)驗借鑒。

一、文獻(xiàn)回顧與假設(shè)提出

（一）地方政府注意力配置與城市韌性治理

注意力配置理論通過決策者偏好的角度來解釋政策的選擇［9］。在有限資源的約束條件下，注意力的配置方式直接影響著地方政府治理的行為偏好和績效表現(xiàn)。因而，由于政府注意力具有稀缺性，地方政府在多目標(biāo)治理中注意力呈現(xiàn)此消彼長的態(tài)勢，導(dǎo)致在注意力配置中出現(xiàn)競爭與擠壓［10］。一定程度上，政府注意力配置存在政績偏好的激勵。即為追求政績最大化，通過在聚焦的公共治理領(lǐng)域投入行政資源的方式，更好地達(dá)到考核目標(biāo)［11-12］。因此，處于多目標(biāo)的治理體系中，優(yōu)先級較高的議題會獲得資源的傾斜性配置［13］。

在系統(tǒng)性風(fēng)險沖擊下，城市公共安全面臨挑戰(zhàn)。城市韌性治理同樣存在注意力的配置，并直接影響到城市應(yīng)急管理［14］。近年來，隨著風(fēng)險社會特性顯現(xiàn)，城市公共安全治理實踐問題不斷突出，地方政府的注意力配置影響了城市韌性治理的實現(xiàn)路徑。因此，在城市韌性治理方面對地方政府注意力配置的考察尤為重要。由于城市韌性治理具有非營利性特質(zhì)，地方政府對城市韌性治理的重視，有助于相關(guān)政策的制定和執(zhí)行。此外，從整體性視角來看，地方政府層面的安全注意力增強(qiáng)能夠提高要素使用效率，有助于韌性治理的有關(guān)資源配置進(jìn)一步優(yōu)化，從而促進(jìn)城市韌性治理資源的整合與協(xié)調(diào)［15］?；诖?，本文提出以下理論假設(shè)：

假設(shè)1：地方政府安全注意力對城市韌性治理產(chǎn)生正向促進(jìn)作用。

（二）財政資源對城市韌性治理的影響路徑

地方政府的注意力配置，一定程度上會導(dǎo)致議程設(shè)置的調(diào)整及治理資源的競爭，進(jìn)而直接影響財政資源的投入方式［16］。具體而言，地方政府通過調(diào)度財政資源，對城市基礎(chǔ)設(shè)施與城市公共服務(wù)供給等方面進(jìn)行調(diào)配。財政資源的有效投入，不僅取決于地方政府的財政收入能力，也與其財政收支結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。因此，財政資源的健康水平，被視為是影響城市韌性治理的重要因素［17］。

在地方財政資源投入方面，理論上，地方政府享有一定的財政自主權(quán)，能夠發(fā)揮比較優(yōu)勢，優(yōu)化財政收支結(jié)構(gòu)。然而，實踐經(jīng)驗表明，我國地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)仍存在低效與失衡的問題［18］。已有研究表明，為追求經(jīng)濟(jì)收益最大化，地方政府傾向于將財政資源配置到產(chǎn)業(yè)建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域［19］。在以經(jīng)濟(jì)增長為地方政府主要競爭手段的背景下，城市應(yīng)急管理領(lǐng)域可能會遭遇資源擠出效應(yīng)［20］。我國多數(shù)地市目前面臨財政赤字的狀況，而城市韌性建設(shè)需要長期持續(xù)的治理成本投入，因此，財政資源較為豐富的城市在推動城市韌性治理方面可能更具持續(xù)性和穩(wěn)定性?；谏鲜龇治?，本文提出以下假設(shè)：

假設(shè)2：財政資源對城市韌性治理具有顯著的正向影響。

假設(shè)3：財政資源對地方政府安全注意力帶來的城市韌性治理促進(jìn)作用存在中介效應(yīng)。

（三）制度壓力的調(diào)節(jié)機(jī)制

制度環(huán)境是推動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會變遷的重要驅(qū)動力，深刻影響著嵌入其中的組織行為。中國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，目標(biāo)考核作為政府管理的重要工具，已成為央地關(guān)系中各層級政府設(shè)置目標(biāo)與監(jiān)督執(zhí)行的主要手段［21］。在對地方官員的目標(biāo)考核過程中，上級政府通過政策制定對下級政府提出具體要求及標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而形成制度壓力。其中，以GDP增長為基礎(chǔ)的目標(biāo)考核體系，不僅為官員晉升提供了明確的激勵，也促使下級政府積極響應(yīng)上級政府的指示［22］。經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)考核，有效傳遞了權(quán)力關(guān)系中來自上級政府的制度壓力。由此可見，在壓力型體制與目標(biāo)責(zé)任體系相結(jié)合的制度環(huán)境中，地方政府面臨著實現(xiàn)上級目標(biāo)的壓力［23］。因此，在制度壓力的作用下，目標(biāo)考核會促使地方政府關(guān)注上級政府通過政策制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等文件設(shè)定的考核指標(biāo)。同時，在定期的目標(biāo)考核機(jī)制之下，下級政府也更容易產(chǎn)生追求短期績效增長的行為偏好［24］。

從上述分析來看，一方面，目標(biāo)考核機(jī)制將促使地方政府將有限的治理資源投入到考核范圍內(nèi)的績效指標(biāo)，從而緩解目標(biāo)考核帶來的制度壓力。另一方面，在多重任務(wù)的目標(biāo)考核壓力下，上級政府通過政策制定等方式設(shè)立的考核指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，更易于獲得下級政府注意力的優(yōu)先配置［25］。這在一定程度上會形成地方政府在注意力配置上出現(xiàn)擠出效應(yīng)，導(dǎo)致難以測度的軟指標(biāo)被暫緩或不執(zhí)行?；诖?，本文提出以下假設(shè)：

假設(shè)4：制度壓力在地方政府安全注意力與城市韌性治理之間起正向調(diào)節(jié)作用。

二、研究設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)來源

本研究采用2010—2019年京津冀、長三角和珠三角三大城市群48個城市的面板數(shù)據(jù)。其中，本文所需的城市社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)主要來源于 2010—2019 年的《中國城市統(tǒng)計年鑒》，部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于各省市統(tǒng)計年鑒及各地級市《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，少量缺失數(shù)據(jù)取前后兩年數(shù)據(jù)均值，采用插值法補(bǔ)齊。此外，地方政府安全注意力的數(shù)據(jù)源于各市級人民政府官方網(wǎng)站公布的政府工作報告。

（二）變量選擇

1.被解釋變量

城市韌性治理效率。城市韌性治理涉及城市應(yīng)急管理中的諸多方面，本文旨在探究城市作為動態(tài)系統(tǒng)，在面臨外部沖擊時的韌性水平。因此，若采用單一指標(biāo)進(jìn)行治理效率測度，將缺乏科學(xué)性。基于此，本文通過構(gòu)建評價指標(biāo)體系的方式對城市韌性治理效率進(jìn)行衡量與測算。具體而言，參考已有研究［26-27］，遵循指標(biāo)體系構(gòu)建的層次性、科學(xué)性以及系統(tǒng)性原則，本文基于城市韌性的概念內(nèi)涵，從經(jīng)濟(jì)韌性、環(huán)境韌性、社會韌性與科技韌性四個維度選取了14個具有代表性的指標(biāo)，較為全面地測度了城市韌性治理效率。

城市經(jīng)濟(jì)韌性，是指在面對外部風(fēng)險沖擊或變化時，城市經(jīng)濟(jì)體系具備穩(wěn)定運行、敏捷應(yīng)對并快速適應(yīng)調(diào)整的能力。無論是城市規(guī)劃還是應(yīng)急管理，韌性治理都需要良好的經(jīng)濟(jì)外部環(huán)境。因而，選取了反映城市經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長能力與調(diào)節(jié)適應(yīng)能力的人均GDP、城鎮(zhèn)人均可支配收入、人均社會消費品零售總額、固定資產(chǎn)投資占GDP的比率、人均一般公共預(yù)算收入等五項二級指標(biāo)［28］。城市環(huán)境韌性，是指城市生態(tài)系統(tǒng)在應(yīng)對資源壓力與環(huán)境問題時的調(diào)節(jié)能力。通過提高環(huán)境治理效率，有助于提升城市生態(tài)的抵御能力。因此，選取了污水處理率和生活垃圾處理率兩項指標(biāo)。社會韌性主要強(qiáng)調(diào)城市社會系統(tǒng)的承載能力。完備的社會系統(tǒng)具備在非常態(tài)的風(fēng)險防控狀態(tài)時，保障基本公共服務(wù)的能力。因此，選取了醫(yī)院床位數(shù)量、醫(yī)生數(shù)量、失業(yè)保險參保人數(shù)、教育財政支出、公共圖書館藏量等五項指標(biāo)。科技韌性是指城市在應(yīng)對環(huán)境變化和經(jīng)濟(jì)沖擊時，通過信息技術(shù)推進(jìn)城市安全治理現(xiàn)代化、科學(xué)化的能力?？萍假x能能夠有效提升城市治理的精準(zhǔn)性和規(guī)范性，實現(xiàn)敏捷治理。因此，選取了科技財政支出和專利數(shù)量兩項指標(biāo)。在評價方法上，當(dāng)前評價指標(biāo)權(quán)重的常見方法有層次分析法、德爾菲法與熵值法等。其中，層次分析法與德爾菲法需要采用主觀賦權(quán)法確定指標(biāo)權(quán)重。因此，本文最終采用精準(zhǔn)度較高的基于客觀賦權(quán)法的熵值法進(jìn)行權(quán)重計算，并構(gòu)建城市韌性指標(biāo)體系。

2.核心解釋變量

地方政府安全注意力。通過對政府工作報告的深入挖掘與學(xué)習(xí)，有助于我們深刻地認(rèn)識與把握各個階段地方政府工作的著力點和側(cè)重點?；诖?，本文擬采用深度學(xué)習(xí)數(shù)據(jù)集與詞向量模型相結(jié)合的方式，對地方政府的安全注意力進(jìn)行測度。本文主要使用的是地方政府的文本數(shù)據(jù)庫，以被解釋變量中的韌性類型為依據(jù)，建立了城市安全議題關(guān)鍵詞詞表，并對樣本中的各地方政府 2010—2019年政府工作報告中所涵蓋的安全議題關(guān)鍵詞詞頻進(jìn)行統(tǒng)計，從而實現(xiàn)對地方政府安全注意力的測量。其中，在政府工作報告中，安全注意力的詞頻所占比重越大，則表明地方政府安全注意力的水平越高。

財政資源。財政資源作為城市公共服務(wù)供給的基本保障，是衡量地方政府參與城市治理能力的重要指標(biāo)。參考相關(guān)研究，本文采用地方預(yù)算內(nèi)財政結(jié)余與地方預(yù)算內(nèi)財政支出之比值測度財政資源［29］，具體計算方式見公式（1）：

財政資源=地方預(yù)算內(nèi)財政收入－地方預(yù)算內(nèi)財政支出地方預(yù)算內(nèi)財政支出 （1）

制度壓力。在自上而下的行政目標(biāo)壓力傳導(dǎo)過程中，制度壓力的根源是上級政府［30］。鑒于此，針對制度壓力的衡量，本文參照城市安全工作考核內(nèi)容，依照樣本城市所屬的省級政府出臺制度數(shù)量作為代理變量［31］。

3.控制變量

基于現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究成果，為了降低由于變量缺失導(dǎo)致的估計偏誤，本文在模型中納入城市化水平、工業(yè)化程度、科技研發(fā)投入、居民收入和人口密度等因素作為控制變量，從而排除這些因素對城市韌性治理效率的影響。測量方式如表1所示。

（三）模型設(shè)定

1.基準(zhǔn)回歸模型

本文在基于熵值法測算下京津冀、長三角和珠三角區(qū)域城市韌性治理效率的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對影響城市韌性治理效率的各個因素進(jìn)行探討。由于前文測算所得的城市韌性治理效率值屬于截斷數(shù)據(jù)，通過OLS模型獲得的計量結(jié)果是有偏的。基于此，本文采用Tobit模型來對區(qū)域城市韌性治理效率的影響因素進(jìn)行實證分析。本文構(gòu)建的回歸模型如下：

Uriit=α0+α1Attit+α2Cityit+α3Gdpit+α4Indit+α5Popit+α6Sciit+εit （2）

式（2）為Tobit回歸模型，其中Uri代表被解釋變量城市韌性治理效率；Att代表地方政府安全注意力變量；City代表城市化水平值；Gdp代表居民收入；Ind代表工業(yè)化程度；Pop代表人口密度；Sci代表科技研發(fā)投入；ε代表隨機(jī)誤差項。

同時，除了直接傳導(dǎo)機(jī)制，為進(jìn)一步探究影響城市韌性治理效率的潛在因素，本文根據(jù)前文分析所述，對財政資源、制度壓力是否分別為地方政府安全注意力與城市韌性治理效率值之間的中介變量和調(diào)節(jié)變量進(jìn)行檢驗，回歸模型的具體設(shè)定如下：

Frit=β0+β1Attit+β2Cityit+β3Gdpit+β4Indit+β5Popit+β6Sciit+εit （3）

Uriit=γ0+γ1Attit+γ2Frit+γ2Cityit+γ3Gdpit+γ4Indit+γ5Popit+γ6Sciit+εit （4）

Uriit=α0+α1Attit+α2Tait+α3AttitTait+α4Gdpit+α5Indit+α6Popit+α7Sciit++α8Cityit+εit （5）

在式（2）基準(zhǔn)回歸模型中系數(shù)α1呈顯著作用的基礎(chǔ)之上，分別構(gòu)建地方政府安全注意力對于中介變量財政資源Frit的線性回歸模型式（3），以及二者對城市韌性治理效率Uriit的回歸方程式（4）。若式（3）、（4）中的回歸系數(shù)β1、γ1和γ2均通過顯著性檢驗，則可以認(rèn)為財政資源的中介效應(yīng)成立。式（5）則是在式（2）的基礎(chǔ)上，加入政府安全注意力與制度壓力的交互項AttitInsit，以此表示制度壓力的調(diào)節(jié)效應(yīng)。其他變量同式（2）。

2.描述性統(tǒng)計

表2為本文主要變量的描述性統(tǒng)計。結(jié)果顯示，城市韌性治理效率平均值為0.147，但在三大城市群中，效率值的極差為0.884，說明城市韌性治理效率仍具有相對較大的異質(zhì)性。由表2的結(jié)果可知，主要變量的標(biāo)準(zhǔn)差較小，說明數(shù)據(jù)變異性較小，序列比較穩(wěn)定。

三、實證分析結(jié)果

（一）基準(zhǔn)回歸分析

根據(jù)前文探討的影響邏輯，為了檢驗地方政府安全注意力對城市韌性治理效率的直接效應(yīng)，通過實證分析得到基于三大城市群面板數(shù)據(jù)的基準(zhǔn)回歸結(jié)果，具體結(jié)果如表3所示。其中，在不考慮經(jīng)濟(jì)社會的影響情況下，表3第（1）列的結(jié)果顯示，地方政府安全注意力能夠顯著提升城市韌性治理效率。在進(jìn)一步控制經(jīng)濟(jì)社會的影響因素以及增加固定效應(yīng)后，第（2）列和第（3）列的結(jié)果顯示，這種影響依然顯著為正。根據(jù)上述結(jié)果可知，地方政府安全注意力對城市韌性治理具有顯著的促進(jìn)作用，假設(shè)1得到驗證。

（二）穩(wěn)健性檢驗

1.改變樣本容量

在以往的研究中發(fā)現(xiàn)，回歸的數(shù)據(jù)結(jié)果容易受到樣本極值的影響［32］。由于一線城市相較其他城市在城市應(yīng)急管理與資源配置等方面具有突出優(yōu)勢，基于穩(wěn)健性的考量，通過剔除一線城市樣本，去除其對估計結(jié)果的影響和偏誤，以觀察基準(zhǔn)回歸的效應(yīng)是否依然存在，結(jié)果如表4所示。

表4呈現(xiàn)了剔除北京、上海、廣州、深圳等四個一線城市的數(shù)據(jù)樣本的穩(wěn)健性檢驗結(jié)果。從結(jié)果可知，地方政府安全注意力仍是影響城市韌性治理的重要因素，其促進(jìn)作用依然具有顯著性，假設(shè)1得到了驗證?？刂谱兞康挠绊懪c前文實證結(jié)果基本保持一致，故本文的基本結(jié)論具有一定的穩(wěn)健性。

2.調(diào)整樣本期

考慮到樣本的時間選擇可能會導(dǎo)致誤差，對此，本文采用縮短樣本期的方式剔除2019年的數(shù)據(jù)，以2010—2018年的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。如表5所示，主效應(yīng)的檢驗結(jié)果與基準(zhǔn)回歸基本保持一致。

（三）影響機(jī)制檢驗

為更進(jìn)一步探究地方政府安全注意力對城市韌性治理效率的作用機(jī)制，參考溫忠麟等的相關(guān)研究［33］，采用逐步回歸法，運用中介效應(yīng)模型驗證財政資源是否存在傳導(dǎo)機(jī)制，進(jìn)而為理論分析提供實證依據(jù)。結(jié)果如表6所示。

表6中模型（2）與模型（3）分別對應(yīng)檢驗假設(shè)2與假設(shè)3，考察了地方政府安全注意力能否通過影響財政資源進(jìn)而影響城市韌性治理。其中，模型（1）證實了地方政府安全注意力對城市韌性治理的積極影響。進(jìn)一步考察地方政府安全注意力對財政資源的影響發(fā)現(xiàn)，模型（2）的結(jié)果顯示，地方政府安全注意力對財政資源的影響顯著為負(fù)，這意味著地方政府安全注意力的提升將會擴(kuò)大財政支出，加大在城市韌性治理領(lǐng)域的投入。模型（3）則是將財政資源這一中介變量納入回歸方程得到的實證結(jié)果?？梢园l(fā)現(xiàn)財政資源對城市韌性治理效率的影響顯著為正，說明財政資源作為城市發(fā)展的重要供給來源，一定程度上能夠提高城市韌性治理效率。同時，模型（3）的結(jié)果還顯示，地方政府安全注意力的系數(shù)仍然顯著為正。綜合表5的機(jī)制檢驗結(jié)果，財政資源發(fā)揮了部分中介效應(yīng)，即財政資源是地方政府安全注意力促進(jìn)城市韌性治理的重要路徑，假設(shè)2與假設(shè)3得到驗證。

（四）制度壓力的調(diào)節(jié)效應(yīng)

通過加入制度壓力及其與地方政府安全注意力的交互項進(jìn)行實證檢驗，本文將進(jìn)一步探究制度環(huán)境中壓力因素潛在具有的調(diào)節(jié)效應(yīng)，回歸結(jié)果見表7。

基于表7的實證結(jié)果，制度壓力對地方政府安全注意力產(chǎn)生了顯著的正向調(diào)節(jié)作用，假設(shè)4得到驗證。這一結(jié)果表明，上級政府越是重視城市韌性，通過政策制定傳導(dǎo)的制度壓力越大，越能夠提高地方政府對城市韌性的注意力，進(jìn)而提升城市韌性水平。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因在于，上級政府傳遞的政策信號與制度壓力，通常具有強(qiáng)制性和權(quán)威性，下級政策制定者在面對制度壓力時，往往會采取妥協(xié)和響應(yīng)的態(tài)度，以滿足上級政府的期望和要求。

（五）異質(zhì)性分析

描述性統(tǒng)計表明，區(qū)域之間的城市發(fā)展水平差異顯著。為厘清地方政府安全注意力在不同城市群對城市韌性治理的影響是否具有區(qū)域異質(zhì)性，本文在基準(zhǔn)回歸的基礎(chǔ)上進(jìn)行了分區(qū)域考察，結(jié)果如表8所示。

表8的回歸結(jié)果顯示，地方政府安全注意力總體上有助于提升城市韌性治理效率。長三角城市群的地方政府安全注意力對城市韌性治理的正向影響作用在0.01水平上顯著。此外，由回歸結(jié)果可知，地方政府安全注意力對城市韌性治理的影響存在顯著的區(qū)域異質(zhì)性。對京津冀城市群而言，地方政府安全注意力對城市韌性治理呈正相關(guān)，但未通過顯著性檢驗。這可能由于京津冀城市群受其政治定位影響，城市發(fā)展過程中確實將城市韌性治理納入了規(guī)劃，但注意力配置更多在于首都城市圈的功能分區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。而對珠三角城市群而言，這一影響的回歸系數(shù)為負(fù)，且相關(guān)關(guān)系不顯著。這一結(jié)果的出現(xiàn)，間接反映了珠三角城市群的韌性治理已達(dá)到相對較高的水平，政府安全注意力可能已并非其提高韌性治理效率的主要路徑。

四、結(jié)論與政策啟示

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城市韌性治理已成為推動城市應(yīng)急管理現(xiàn)代化、實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵路徑。韌性治理不僅關(guān)乎城市風(fēng)險應(yīng)對能力的提升，也是城市規(guī)劃和建設(shè)水平提高的重要路徑。本研究基于注意力配置的理論視角，采用2010—2019年三大城市群48個城市的面板數(shù)據(jù)，實證檢驗了地方政府在城市韌性治理中的影響及其作用機(jī)制。研究結(jié)果表明：第一，地方政府安全注意力的提升，能夠顯著提高城市韌性治理效率。第二，財政資源是地方政府安全注意力與城市韌性治理之間的中介路徑，這一機(jī)制得到了影響機(jī)制檢驗的驗證。第三，調(diào)節(jié)效應(yīng)分析表明，制度壓力的增加，能夠增強(qiáng)政府安全注意力對城市韌性治理的正向影響。表明在制度壓力較大的環(huán)境下，地方政府的注意力配置形成對上級政策響應(yīng)的結(jié)構(gòu)偏向，進(jìn)而強(qiáng)化了其與城市韌性治理的正相關(guān)性。此外，異質(zhì)性分析揭示了地方政府安全注意力對城市韌性治理的影響在不同區(qū)域間存在顯著差異。究其原因，這種差異可能源于城市發(fā)展階段與功能定位的不同，導(dǎo)致地方政府在注意力配置上的偏好也有所區(qū)別。其中，地方政府安全注意力對城市韌性治理的促進(jìn)作用在長三角城市群中更為顯著。

上述研究結(jié)論，為我國韌性城市建設(shè)提供了以下政策啟示：第一，統(tǒng)籌城市發(fā)展和韌性治理的戰(zhàn)略布局。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政策導(dǎo)向下，城市韌性治理在城市規(guī)劃中的定位往往被邊緣化，地方政府在安全領(lǐng)域的注意力配置面臨議程擠壓。當(dāng)前，為適應(yīng)新型城市化戰(zhàn)略，政策制定者需因地制宜，提高安全注意力配置的優(yōu)先級，構(gòu)建制度化的賦能路徑。通過制度供給，引導(dǎo)地方政府重視城市韌性治理，為地方政府安全注意力配置提供有效性與合法性依據(jù)，從而提升韌性城市建設(shè)的政策執(zhí)行力。

第二，將安全注意力轉(zhuǎn)化為城市韌性治理行動。在注意力配置的過程中，保障財政供給是提高城市韌性治理效率的關(guān)鍵路徑。具體而言，應(yīng)逐步增強(qiáng)地方財政自主權(quán)，統(tǒng)籌安排地方政府用于城市韌性治理的資源，確保財政資源在城市韌性治理進(jìn)程中發(fā)揮促進(jìn)作用。同時，加強(qiáng)中央對地方政府財政資源配置的監(jiān)督，引導(dǎo)地方政府優(yōu)化資源配置，推動城市發(fā)展向現(xiàn)代化的穩(wěn)健轉(zhuǎn)型，構(gòu)建城市韌性治理的長效機(jī)制。

第三，完善地方官員目標(biāo)考核體系，激勵地方政府提質(zhì)增效?；谥贫葔毫Φ囊暯?，本研究發(fā)現(xiàn)，地方政府在城市應(yīng)急管理方面受到目標(biāo)考核的約束。在多層級的委托-代理關(guān)系中，上級規(guī)制的制度壓力依然是績效提升的重要驅(qū)動力，從而造成地方官員注意力配置選擇與治理行為的異化。因此，在城市應(yīng)急管理領(lǐng)域中，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整地方城市應(yīng)急管理的政策體系，發(fā)揮激勵機(jī)制在城市韌性治理中的效用。同時，上級政府應(yīng)強(qiáng)化對地方政府的監(jiān)管與約束，引導(dǎo)地方政府建立多元化目標(biāo)機(jī)制，為城市應(yīng)急管理提供更聚焦的政策議程，有效激發(fā)地方政府投入城市韌性治理的積極性。

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How Local Government Attention Allocation Affects Urban

Resilience Governance： An Empirical Study Based on Three

Major Urban Agglomerations in China

Liu Bojia / Li Zhichao

Abstract： With the complexity and diversification of urban risks， resilience has become an important concept in urban governance. Building resilient cities， and continuously enhancing urban risk resilience has become an important issue that urgently needs to be explored. Based on the perspective of attention allocation， this study empirically tests the impact mechanism of local government safety attention on urban resilience governance， using prefecture level cities in the Beijing Tianjin Hebei， Yangtze River Delta， and Pearl River Delta urban agglomerations from 2010 to 2019 as samples. The results show that local governments’ attention to urban safety issues can significantly promote urban resilience governance， and there is significant regional heterogeneity. From the perspective of mechanism， local governments’ safety attention mainly enhances urban resilience through two paths： financial resources and institutional pressure. Local government safety attention can increase urban resilience under the mediating role of fiscal resources. Meanwhile， under the pressure-oriented system， the institutional pressure positively regulates the relationship between local government safety attention and urban resilience governance. The research provides an empirical basis for the effectiveness of local government attention on urban resilience and helps to put forward policy recommendations from optimizing coordinated development， increasing resource supply， and improving the target assessment mechanism for local officials.

Keywords： Attention Allocation; Financial Resources; Institutional Pressure; Urban Resilience Governance; Urban Agglomerations

（責(zé)任編輯 方 卿）