差序同構(gòu)：中國政府縱向職責(zé)體系的結(jié)構(gòu)形態(tài)

摘 要：科學(xué)完善的縱向政府職責(zé)體系是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系的重要支撐。中國政府縱向職責(zé)體系從外觀上看是“上下一般粗”的形態(tài)。事實(shí)上，經(jīng)過歷次職能轉(zhuǎn)變、職責(zé)優(yōu)化和政府機(jī)構(gòu)改革，縱向政府職責(zé)體系開始呈現(xiàn)“差序同構(gòu)”特征。漸次形成的職責(zé)體系圈層網(wǎng)絡(luò)，中央政府位于圈層中心位置，其職責(zé)要求作為原則性規(guī)則為地方政府所遵循，即“同構(gòu)性”；不同于政府職責(zé)范圍自上而下逐漸遞減，地方政府履事責(zé)任的清晰度與行政鏈條長短呈正比，即“差序性”?？v向政府職責(zé)差序同構(gòu)形態(tài)有利于確保黨和國家大政方針上下貫通、實(shí)現(xiàn)有限資源有效整合、滿足人民群眾利益訴求。

關(guān)鍵詞：政府職責(zé)；職責(zé)同構(gòu)；差序同構(gòu)；條塊關(guān)系；基層減負(fù)

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-3176（2024）05-030-（13）

本文系國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“推進(jìn)基層政府減負(fù)的機(jī)制和路徑研究”（20BZZ038）、國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“縣鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的制度架構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制研究”（23&ZD139）的階段性成果。

收稿日期：2024-06-04

作者簡介：黃洪凱 男（1996— ）華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院 政治科學(xué)高等研究院博士研究生

周振超 男（1975— ）西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院院長 城市治理與發(fā)展研究院執(zhí)行院長教授 博士生導(dǎo)師

一、問題的提出

近年來，黨和國家持續(xù)聚焦政府職責(zé)體系優(yōu)化，始終將其視作深化行政體制改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措。從黨的十七大報(bào)告首次提出“健全政府職責(zé)體系”，到黨的十九屆四中全會(huì)將“優(yōu)化政府職責(zé)體系”確立為“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”的實(shí)現(xiàn)舉措，再到黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步提出要“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力”。政府職責(zé)體系、職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置不斷優(yōu)化完善，政府行政效率顯著提升。然而，現(xiàn)實(shí)與中央提出的“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系”的目標(biāo)相比還有一定的差距。基于此，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界展開了深入分析和實(shí)踐研究，以期解決政府職責(zé)模糊、權(quán)責(zé)不清、條塊分割等問題。

已有研究取得了豐碩的成果，為推動(dòng)政府職責(zé)體系不斷完善提供了理論準(zhǔn)備和路徑思考。相對而言，既有成果對政府職責(zé)體系現(xiàn)存問題和優(yōu)化路徑的討論較為豐富，對政府職責(zé)體系應(yīng)然邏輯的分析較多，缺少“是什么”這一實(shí)然邏輯的討論。在分析縱向政府職責(zé)體系存在的問題時(shí)，多數(shù)學(xué)者都會(huì)提到條塊分割、事權(quán)劃分不清、權(quán)責(zé)配置不均等內(nèi)容，提出要理順條塊關(guān)系、合理劃分事權(quán)、打破職責(zé)同構(gòu)等對策。打破傳統(tǒng)的機(jī)制結(jié)構(gòu)容易，難點(diǎn)在于用何種新的結(jié)構(gòu)體制來代替類似職責(zé)同構(gòu)的結(jié)構(gòu)形態(tài)，對這一關(guān)鍵問題的討論較少，已有研究仍具有較大研究空間。

本研究聚焦縱向政府職責(zé)體系，嘗試通過歸納中國政府縱向職責(zé)體系的結(jié)構(gòu)特征，回答兩個(gè)關(guān)鍵問題：為什么職責(zé)同構(gòu)形態(tài)能夠長期存在？中國政府縱向職責(zé)體系是簡單的上下一般粗嗎，如何深化和細(xì)化職責(zé)同構(gòu)的已有概括和提煉？

二、文獻(xiàn)綜述

政府職責(zé)體系是學(xué)界關(guān)注的一個(gè)重要議題。已有研究圍繞關(guān)系、過程、特征等研究視角，探究優(yōu)化政府職責(zé)體系的路徑思考，取得了豐碩的成果。

（一）縱向政府間關(guān)系的研究視角

從國家結(jié)構(gòu)形式出發(fā)，一些學(xué)者將單一制與聯(lián)邦制的本質(zhì)特征、內(nèi)涵外延及兩種國家結(jié)構(gòu)之間的聯(lián)系和區(qū)別進(jìn)行分析，探討單一制國家結(jié)構(gòu)下，縱向政府之間權(quán)力的集分關(guān)系?；趪鴥?nèi)政府間關(guān)系的視角，通過剖析中國地方各級政府及其部門之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，有學(xué)者將中央政府與地方政府的關(guān)系視作國內(nèi)政府間關(guān)系的中軸，認(rèn)為央地關(guān)系直接決定縱向政府間關(guān)系的結(jié)構(gòu)格局［1］REF_Ref171157910＼r＼h＼*MERGEFORMAT。另有學(xué)者側(cè)重縱向政府間職責(zé)和職能的研究，通過對政府職責(zé)優(yōu)化和職能轉(zhuǎn)變的歷時(shí)性分析，強(qiáng)化服務(wù)型政府概念下政府職責(zé)的結(jié)構(gòu)性導(dǎo)向，以期形成對縱向政府職責(zé)體系的價(jià)值把握［2］REF_Ref171157916＼r＼h＼*MERGEFORMAT。同時(shí)，有學(xué)者關(guān)注到數(shù)字技術(shù)迭代升級所釋放的強(qiáng)大能量對治理結(jié)構(gòu)重塑和縱向政府職責(zé)體系完善的推動(dòng)作用，利用數(shù)字技術(shù)能夠精準(zhǔn)定位政府職責(zé)，刻畫政府過程。政府可以借助數(shù)字手段在數(shù)智化場景中明確履責(zé)主體，實(shí)現(xiàn)數(shù)字歸責(zé)［3］REF_Ref171157922＼r＼h＼*MERGEFORMAT，通過數(shù)字嵌入實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦能與技術(shù)賦權(quán)［4］REF_Ref171157927＼r＼h＼*MERGEFORMAT。

（二）政府職責(zé)轉(zhuǎn)變過程的研究視角

對于基層政府而言，有時(shí)只重視宏觀管理和經(jīng)濟(jì)手段，忽視了行政行為中的微觀管理、具體服務(wù)和行政手段，基層政府改革存在忽略屬地特性而盲目附和上級政府的傾向［5］REF_Ref171157932＼r＼h＼*MERGEFORMAT。因此，政府職責(zé)轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵要延伸到政府履職盡責(zé)的具體方式和政府角色上，而并非對應(yīng)該管什么或不該管什么的簡單規(guī)定［6］REF_Ref171157939＼r＼h＼*MERGEFORMAT。通過對全能政府與有限政府、有為政府與有效市場的關(guān)系分析，探究縱向政府職責(zé)體系的外部生態(tài)，發(fā)現(xiàn)縱向政府職能優(yōu)化和職責(zé)體系調(diào)整的過程就是妥善處理政府、市場和社會(huì)有機(jī)互動(dòng)的關(guān)系過程［7］REF_Ref171157946＼r＼h＼*MERGEFORMAT。還有學(xué)者聚焦基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)，認(rèn)為鄉(xiāng)政村治的板塊治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)難以解釋新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)［8］REF_Ref171157953＼r＼h＼*MERGEFORMAT，基層政府職責(zé)面臨縱向延伸和橫向擴(kuò)展［9］REF_Ref171157958＼r＼h＼*MERGEFORMAT。

（三）縱向政府職責(zé)體系特征的研究視角

“職責(zé)同構(gòu)”是中國縱向政府間職責(zé)體系的總特征［10］REF_Ref171157964＼r＼h＼*MERGEFORMAT?？v向政府之間并非簡單“命令-服從”的單一線性關(guān)系。通過職能轉(zhuǎn)變、職責(zé)調(diào)適、歷次政府機(jī)構(gòu)改革和行政體制的不斷變革，政府組織體系逐漸走向成熟。然而，政府組織體系優(yōu)化構(gòu)建的復(fù)雜性與不確定性并存，是一個(gè)十分漫長而非一蹴而就的過程。職責(zé)同構(gòu)是起點(diǎn)，但職責(zé)異構(gòu)不會(huì)是目標(biāo)?；诖耍袑W(xué)者提出“職責(zé)旋構(gòu)”［11］REF_Ref171157971＼r＼h＼*MERGEFORMAT“職責(zé)序構(gòu)”［12］REF_Ref171157975＼r＼h＼*MERGEFORMAT“嵌套型異構(gòu)”［13］REF_Ref171157981＼r＼h＼*MERGEFORMAT等概念，為中國政府縱向職責(zé)體系的演進(jìn)提供思考。

（四）優(yōu)化縱向政府職責(zé)體系的研究視角

中國在政府職責(zé)橫向劃分上已經(jīng)取得很大進(jìn)展，但在縱向劃分上缺少實(shí)質(zhì)性變革成果［14］REF_Ref171157991＼r＼h＼*MERGEFORMAT。基于此，健全縱向政府職責(zé)體系的著力點(diǎn)在政府職能的調(diào)整，包括適度下放和調(diào)適性整合，具體可以從合理劃分政府間管理權(quán)限［15］REF_Ref171157996＼r＼h＼*MERGEFORMAT、實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度［16］REF_Ref171158002＼r＼h＼*MERGEFORMAT等路徑展開。也有學(xué)者堅(jiān)持整體性政府思維［17］REF_Ref171158008＼r＼h＼*MERGEFORMAT，探索政府職責(zé)系統(tǒng)嵌套的理論框架，主張通過職責(zé)聚類和清理實(shí)現(xiàn)科學(xué)確權(quán)和統(tǒng)籌協(xié)同［18］REF_Ref171158014＼r＼h＼*MERGEFORMAT，通過條塊關(guān)系協(xié)作互嵌［19］REF_Ref171158018＼r＼h＼*MERGEFORMAT，形成各級政府“協(xié)商-合作”的伙伴關(guān)系［20］REF_Ref171158025＼r＼h＼*MERGEFORMAT，進(jìn)而構(gòu)建縱向政府間科學(xué)合理的職責(zé)體系。政府機(jī)構(gòu)改革是優(yōu)化縱向政府職責(zé)體系的最直接方式，通過政府機(jī)構(gòu)改革，賦予地方各級政府對職能機(jī)構(gòu)設(shè)置必要的自主權(quán)［21］REF_Ref171158039＼r＼h＼*MERGEFORMAT，通過改革政府機(jī)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)政府功能優(yōu)化和職責(zé)重構(gòu)［22］REF_Ref171158049＼r＼h＼*MERGEFORMAT。

已有研究視角豐富、成果豐碩，限于篇幅難以窮盡。縱向政府職責(zé)體系伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府機(jī)構(gòu)改革而不斷完善。既有研究中，對中國政府縱向職責(zé)體系特征發(fā)展形態(tài)的探究較少。事實(shí)上，在職責(zé)同構(gòu)、條塊分割的縱向政府間關(guān)系結(jié)構(gòu)中，嘗試尋求不同層級政府職責(zé)合理的設(shè)置路徑是比較困難的。鑒于此，本研究基于關(guān)系和內(nèi)容視角，探索縱向政府職責(zé)體系的結(jié)構(gòu)形態(tài)，提出“差序同構(gòu)”概念以期理解政府間關(guān)系及條塊關(guān)系，回答“職責(zé)同構(gòu)”為什么能長期存在，解釋“職責(zé)同構(gòu)”特征仍具有較強(qiáng)解釋力和生命力這一關(guān)鍵問題。

三、關(guān)系中的縱向政府職責(zé)體系：差序同構(gòu)的結(jié)構(gòu)支撐

“關(guān)系”在歷時(shí)維度影響縱向政府職責(zé)體系的建構(gòu)是研究縱向政府職責(zé)體系的邏輯起點(diǎn)。在結(jié)構(gòu)層面，關(guān)系是一種具有本土特性的交互形態(tài)和交往實(shí)踐；在問題意識層面，關(guān)系不僅是一個(gè)結(jié)構(gòu)事實(shí)，還會(huì)在交互中產(chǎn)生系列問題。解釋問題需要從產(chǎn)生問題的源流著手，探究中國政府縱向職責(zé)體系的結(jié)構(gòu)特征需要剖析和厘清內(nèi)在的各種關(guān)系結(jié)構(gòu)。

（一）職責(zé)-職能關(guān)系中的政府治理過程

明確政府職責(zé)和政府職能的內(nèi)涵外延是討論縱向政府職責(zé)體系結(jié)構(gòu)特征的基本前提。

1.政府職責(zé)體系建設(shè)以政府職能優(yōu)化為抓手

“國家行政管理承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)”［23］，“履行組織、宣傳、凝聚、服務(wù)群眾職責(zé)”［24］REF_Ref171158067＼r＼h＼*MERGEFORMAT。根據(jù)黨和國家出臺(tái)的這些文件中關(guān)于政府職責(zé)的表述可以發(fā)現(xiàn)，政府職責(zé)是政府必須履行的基本義務(wù)，屬于政府職能中具有較強(qiáng)的可操作性，能夠橫向分解、縱向劃分，是比較“實(shí)”的部分［25］REF_Ref171158076＼r＼h。

完善政府職責(zé)配置是優(yōu)化政府職責(zé)體系的基礎(chǔ)。政府職責(zé)體系是一個(gè)綜合性概念，是在遵循職責(zé)法定原則下，整個(gè)政府系統(tǒng)為了高效提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)各級政府及部門之間的相互聯(lián)系和制約，完成促進(jìn)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等目標(biāo)，按照整體和部分之間的內(nèi)在邏輯，在各級政府之間建立的權(quán)責(zé)關(guān)系系統(tǒng)和行政運(yùn)行體系。從內(nèi)容上看，政府職責(zé)體系是每個(gè)層級政府和條線部門必須完成的任務(wù)事項(xiàng)的總和，包括橫向和縱向職責(zé)體系兩個(gè)方面。

優(yōu)化政府職責(zé)體系需要以轉(zhuǎn)變政府職能為切入口。政府職責(zé)體系建設(shè)關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，轉(zhuǎn)變政府職能和優(yōu)化政府職責(zé)體系是中國政治體制改革的關(guān)鍵要素。政府職責(zé)是一個(gè)具象化概念，是基于職位、職務(wù)所要求的必須承擔(dān)的職能和履行的責(zé)任，體現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。例如，在《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，將完善政府各項(xiàng)職能作為優(yōu)化政府職責(zé)體系的具體內(nèi)容。黨和國家聚焦社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為推進(jìn)政府更好履職盡責(zé)，始終高度重視政府職責(zé)體系構(gòu)建問題，通過政府機(jī)構(gòu)改革、人事制度調(diào)整等系列措施完善政府職責(zé)體系。因此，提高政府行政效能，一般將“轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)”放在一起進(jìn)行表述。

2.政府職能通過政府職責(zé)以具體解釋和實(shí)現(xiàn)

政府職能是國家機(jī)構(gòu)活動(dòng)的基本方向和主要方面，解決的是國家和政府應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么的問題。政府職能從基本面上規(guī)定著政府機(jī)構(gòu)、體制和過程等的總體設(shè)計(jì)。政府職能可以具體劃分為“功能”和“職責(zé)”兩個(gè)層次［26］REF_Ref171158102＼r＼h＼*MERGEFORMAT。“完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能”［27］REF_Ref171158108＼r＼h＼*MERGEFORMAT，“支持群團(tuán)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能”［28］REF_Ref171158113＼r＼h＼*MERGEFORMAT，這些是對政府職能的原則性表述。政府職能內(nèi)涵豐富且復(fù)雜，但不是一個(gè)“筐”，不能將有關(guān)國家機(jī)器的一切活動(dòng)，包括功能、職責(zé)等都解釋為政府職能［29］REF_Ref171158117＼r＼h＼*MERGEFORMAT。

政府職能是一個(gè)宏觀抽象的概念，也是一個(gè)包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、生態(tài)職能等在內(nèi)系統(tǒng)完整的體系，是憑借制度化權(quán)力，對各種社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)控，實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)的活動(dòng)。政府職能本身是一個(gè)歷史范疇。在不同歷史階段，政府職能的具體內(nèi)容會(huì)伴隨社會(huì)發(fā)展而呈現(xiàn)較大差異。在實(shí)踐層面，政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵就在于對政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。一般而言，政府職能規(guī)定著政府行動(dòng)的基本方向、作用方式和主要任務(wù)。政府職能是宏觀層面的原則性闡釋，需要通過政府職責(zé)設(shè)置以具體解釋和實(shí)現(xiàn)，即抽象的職能需要通過具體的職責(zé)表現(xiàn)出來，履行職責(zé)是職能發(fā)揮的重要保障。

（二）差序-同構(gòu)關(guān)系中的政府職責(zé)體系

1.“差序”：縱向政府間職責(zé)的差等次序

“差序”分析具有洞見啟發(fā)性?！安钚颉备拍钤醋再M(fèi)孝通總結(jié)中國傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)特性所提出的“差序格局”，學(xué)界對這一概念進(jìn)行了理論探源與詮釋、內(nèi)涵周延與拓展［30］REF_Ref171158127＼r＼h＼*MERGEFORMAT。若單純將這一概念固定于某一學(xué)科或領(lǐng)域的研究中進(jìn)行分析，將難以體現(xiàn)和發(fā)揮差序格局這一立體多維結(jié)構(gòu)的經(jīng)典性和功能性［31］REF_Ref171158132＼r＼h＼*MERGEFORMAT。本研究無意就差序格局本身內(nèi)容做過多探討，而是運(yùn)用差序格局這一啟發(fā)性闡釋，提煉“差序”概念于縱向政府職責(zé)體系研究中，以期用本土話語解釋中國縱向政府職責(zé)體系的結(jié)構(gòu)形態(tài)。

差序是有中心而非無序分散的狀態(tài)?！安钚颉卑ā安睢焙汀靶颉眱蓪觾?nèi)涵，由以中央政府職責(zé)規(guī)范為中心的具有伸縮彈性的“差”，與以科層體制為路徑的具有等級剛性的“序”，共同構(gòu)成。位于差序構(gòu)成的圈子基點(diǎn)或中心的內(nèi)容十分重要，充當(dāng)對整個(gè)圈子的支配作用，這個(gè)圈子范圍的大小會(huì)根據(jù)中心勢力的強(qiáng)弱動(dòng)態(tài)變化［32］REF_Ref171158154＼r＼h＼*MERGEFORMAT。中央政府的職責(zé)規(guī)定不會(huì)因?yàn)榭v向圈層的延伸而愈推愈薄，體系性的職責(zé)規(guī)定是一以貫之的。政府職責(zé)體系的差序性結(jié)構(gòu)是以原則性職責(zé)為中心基點(diǎn)，以縱向科層體制為路徑，不斷向外擴(kuò)展至不同層級政府職責(zé)的配置方式，在縱向政府關(guān)系之間形塑出基于政府職責(zé)配置的同心圓式向外擴(kuò)展的結(jié)構(gòu)特征。

差序是有異同而非全然對立的狀態(tài)。所謂差序，即有差等、有差異、有等級的次序，不同層級政府的職責(zé)規(guī)范蘊(yùn)含著不同的內(nèi)涵和外延?？v向政府職責(zé)體系差序性的基本內(nèi)涵是指中央政府和地方各級政府職責(zé)之間存在著因關(guān)系距離遠(yuǎn)近的不同，而有差異性的結(jié)構(gòu)模式。政府部門職責(zé)要求的原則性內(nèi)容是自上而下一以貫之的，然而在基層治理實(shí)踐中存在一定的張力。這種張力主要體現(xiàn)在原則性職責(zé)規(guī)范與屬地實(shí)踐有限資源之間。行政層級越高，越靠近職責(zé)圈層的中心點(diǎn)，政府履事責(zé)任越抽象。需要說明的是，行政架構(gòu)是固定不變的，變的是為維護(hù)和鞏固行政架構(gòu)而做的事情，因此各級政府職責(zé)是彼此聯(lián)系、相互嵌套，而非對立和界限分明的。

2.“同構(gòu)”：縱向政府間職責(zé)的類同構(gòu)造

“同構(gòu)”概念是對中國政府縱向職責(zé)體系的客觀描述，體現(xiàn)了各級政府在職責(zé)配置、職能安排和機(jī)構(gòu)設(shè)置上存在類同的結(jié)構(gòu)形態(tài)。各級政府都在管理大體相同的事務(wù)，然而同構(gòu)不等于相同，政府間職責(zé)的同構(gòu)特征并非縱向各級政府部門不失毫厘的如法炮制。地方各級政府表象上共同參與某一事項(xiàng)的治理實(shí)踐，實(shí)質(zhì)上是以自身需要承擔(dān)的具體職責(zé)為基礎(chǔ)劃分一定的區(qū)別，每一層級的政府及其職能部門并非上一級政府的簡單摹刻或翻版。

縱向政府職責(zé)的“同構(gòu)”特征是區(qū)別于“異構(gòu)”而言的。地方各級政府遵循中央政府的原則性規(guī)定，結(jié)合屬地現(xiàn)實(shí)情況，確立政府職責(zé)、設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)和科學(xué)配置資源。各級政府堅(jiān)持歸口管理的領(lǐng)導(dǎo)方式，認(rèn)真履行中央對地方政府機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置上需同中央保持一致的要求，以形成上級決策科學(xué)、基層執(zhí)行堅(jiān)決，上下貫通、部門協(xié)同、條塊暢達(dá)的良好局面。各級政府能夠通過及時(shí)溝通實(shí)現(xiàn)資源互通共享下的合作治理，避免職責(zé)異構(gòu)或職責(zé)完全相同結(jié)構(gòu)中，出現(xiàn)法定職責(zé)規(guī)定外的“灰色地帶”［33］REF_Ref171158164＼r＼h＼*MERGEFORMAT，產(chǎn)生條條管理權(quán)威缺失、基層政府缺乏活力等問題。在縱向政府職責(zé)“異構(gòu)”情境中，基層政府難以有效承接和托住上級授權(quán)，容易出現(xiàn)基層政府治理資源充分下的治理無能、無效率的制度后果。因此“同構(gòu)”是地方各級政府為了貫徹中央決策部署，確保中央政府規(guī)定的職責(zé)要求實(shí)現(xiàn)縱深推進(jìn)而采取的必要措施。

在科層體制中，政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模逐級減少，資源和權(quán)力隨之遞減。任務(wù)事項(xiàng)自上而下愈分愈細(xì)，屬地責(zé)任不斷強(qiáng)化，基層政府資源總量與任務(wù)事項(xiàng)總量的比率遠(yuǎn)低于上級政府資源總量與任務(wù)事項(xiàng)總量的比值?；鶎诱袚?dān)了許多超出自身職責(zé)規(guī)定的事項(xiàng)，管了很多不該管也難以管好的事項(xiàng)。

3.縱向政府間職責(zé)“差序”與“同構(gòu)”的內(nèi)在關(guān)系

有別于西方政府縱向職責(zé)體系結(jié)構(gòu)特性所呈現(xiàn)的團(tuán)體性和異構(gòu)性，中國政府縱向職責(zé)體系的結(jié)構(gòu)特性呈現(xiàn)差序性和同構(gòu)性。西方典型國家政府職責(zé)體系的團(tuán)體性特征蘊(yùn)含有“同”的成分，中國政府職責(zé)體系的差序性特性包含了“異”的內(nèi)容，只是西方政府職責(zé)體系是在以政府間職責(zé)有明確劃分的“異”的基礎(chǔ)上，存在部分職責(zé)相同或相近的因素。中國政府職責(zé)體系是在地方各級政府遵循中央政府職責(zé)原則性規(guī)定的“同”的基礎(chǔ)上，地方政府結(jié)合屬地需求所采取調(diào)適性措施以適應(yīng)基層治理的行政實(shí)踐，貫徹執(zhí)行中央意志是各級政府履職盡責(zé)的主基調(diào)。

差序性與同構(gòu)性事實(shí)上并存，只是各有偏向，有差序性不一定是同構(gòu)樣態(tài)，也可能是異構(gòu)形態(tài)，但同構(gòu)樣態(tài)中一定內(nèi)含差序性。對中國政府而言，縱向職責(zé)體系結(jié)構(gòu)的差序性寓于同構(gòu)性之中，同構(gòu)性中蘊(yùn)含有差等次序，差序性通過同構(gòu)性表現(xiàn)出來。各層級政府部門的職責(zé)設(shè)置都融入有屬地特性，部門職責(zé)既具有體系性和原則性同構(gòu)，又具有內(nèi)容性的差序結(jié)構(gòu)。各級政府部門的職責(zé)設(shè)置并非自上而下縱向處于一個(gè)平面維度，而是以中央政府的職責(zé)規(guī)定為中心，層層遞推，在不同圈層上基于屬地特性和地方性知識，完成該層級政府部門的職責(zé)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)差序和同構(gòu)的有機(jī)融合。

四、實(shí)踐中的縱向政府職責(zé)體系：差序同構(gòu)的表現(xiàn)形式

（一）差序同構(gòu)：縱向政府職責(zé)體系的關(guān)系特征

“差序格局”是針對中國傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)基本特性研究提出的重要概念，以此區(qū)別于西方社會(huì)結(jié)構(gòu)的團(tuán)體格局，可將中國傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)比喻為將一塊石頭丟到水面上所產(chǎn)生的一圈圈波紋，以自己為中心，波紋所及之處和他人聯(lián)系成社會(huì)關(guān)系，波紋自內(nèi)而外層層推及，越推越遠(yuǎn)，越推越?。?4］REF_Ref171158184＼r＼h＼*MERGEFORMAT。受到“差序格局”概念的啟發(fā)，本研究將中國政府縱向職責(zé)體系的結(jié)構(gòu)形態(tài)歸納為“差序同構(gòu)”。

在縱向政府間關(guān)系的職責(zé)設(shè)置中，各層級政府職責(zé)并非界限分明、一定不能模糊的，也不是完全相同而不存在任何區(qū)分的?？v向政府職責(zé)體系的結(jié)構(gòu)特性是原則性同構(gòu)、內(nèi)容性有差，呈現(xiàn)“差序同構(gòu)”的樣態(tài)。不同于“差序格局”從中國所謂“私的毛病”出發(fā)而提出，這里縱向政府職責(zé)的“差序同構(gòu)”形態(tài)是從政府職責(zé)體系“公”的目標(biāo)出發(fā)而歸納形成。

縱向政府職責(zé)體系差序同構(gòu)的結(jié)構(gòu)特性首先表明政府職責(zé)體系蘊(yùn)含有多個(gè)層次，從縱向維度上看，第一層是高層政府職責(zé)范疇。處于中心基點(diǎn)的是中央政府所規(guī)定的原則性職責(zé)，這些職責(zé)一般是針對國家整體治理而言的，具有宏觀性和抽象性，其所包含的原則性要求是地方各級政府需要遵循的核心職責(zé)，且包含中央政府專屬的職責(zé)內(nèi)容，如國防、外交等。第二層是中層政府職責(zé)范疇。中層政府處于縱向政府職責(zé)體系的中間層級，從科層地位上看，中層政府連接高層政府和基層政府，發(fā)揮承上啟下的作用。中層政府的職責(zé)配置對照高層政府并結(jié)合屬地情況具體設(shè)置。中層政府嚴(yán)格遵循高層政府職責(zé)的原則性規(guī)定，在職能安排和機(jī)構(gòu)設(shè)置上不僅對照高層政府的配置情況，還結(jié)合屬地現(xiàn)狀和基層政府的現(xiàn)實(shí)需求，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)的合理配置。第三層則是基層政府職責(zé)范疇?；鶎诱幱谛姓蛹壞┒耍彩钦氊?zé)體系的尾端環(huán)節(jié)，距離高層政府職責(zé)這個(gè)中心基點(diǎn)距離較遠(yuǎn)，但直接面對社會(huì)公眾，是各類政策和政府職責(zé)的實(shí)際執(zhí)行主體。政府職責(zé)是否能有效實(shí)施，制度優(yōu)勢是否能轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵在基層政府。正所謂“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”。較之于高層政府和中層政府，基層政府的屬地性更強(qiáng)，基層政府職責(zé)在對照上級政府職責(zé)設(shè)置，履行法定職責(zé)的基礎(chǔ)上，要提升原則性職責(zé)的可操作性和適應(yīng)性程度。（如圖1所示）

（二）縱向政府間職責(zé)的差序同構(gòu)

1.央地政府間職責(zé)的差序同構(gòu)

在中國，地方政府的權(quán)力、責(zé)任和資源的分配由中央政府統(tǒng)籌安排，縱向政府間權(quán)力運(yùn)作和職責(zé)設(shè)置是向上統(tǒng)一的。根據(jù)《中華人民共和國國務(wù)院組織法》第十五條規(guī)定，“國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作。”在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，中央政府，即國務(wù)院，作為最高國家行政機(jī)關(guān)，由組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、部委管理的國家局等組成。地方各級人民政府，多是由組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、部門管理機(jī)構(gòu)等部門組成，組成序列及機(jī)構(gòu)名稱與中央政府機(jī)構(gòu)類似，但在職責(zé)配置上存在一定的差異。

縱向政府職責(zé)體系在“同構(gòu)”特征中，地方各級政府職責(zé)皆以中央政府的規(guī)定為核心，確保中央政府各項(xiàng)工作部署能在地方貫徹落實(shí)。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》第六十九條規(guī)定：“全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院?！比绫?所示，地方各級政府的職責(zé)配置，實(shí)際上是經(jīng)由中央政府職責(zé)的內(nèi)容拓展與屬地調(diào)適而形成，受到中央政府職責(zé)規(guī)范的支配和影響。因此，地方各級政府的職責(zé)配置在很大程度上都依賴并取決于“差序”結(jié)構(gòu)中處于中心基點(diǎn)位置中央政府的職責(zé)要求。

縱向政府職責(zé)體系在“差序”結(jié)構(gòu)中，政府職責(zé)從中央政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一圈一圈逐級推出的。中央政府的職責(zé)規(guī)范一直處于中心地位，“譬如北辰，居是所，而眾星拱之”。漸次形成的政府職責(zé)體系圈層網(wǎng)絡(luò)中，中央政府位于圈層中心位置，其職責(zé)要求作為原則性規(guī)則需要為各級政府所遵循，地方各級政府職責(zé)要隨著中央政府職責(zé)的變化而做調(diào)整。各級政府部門處于固定的圈層波紋中，圈層波紋自中心向外推及的距離，意味著行政鏈條的長短差異影響中央政府與地方各級政府關(guān)系因子的多少。

2.地方政府間職責(zé)的差序同構(gòu)

由“差序”所構(gòu)成的地方各級政府職責(zé)在縱向政府職責(zé)體系中占據(jù)主導(dǎo)和引領(lǐng)地位。此時(shí)，某一層級政府職責(zé)便擴(kuò)張成為下級政府職責(zé)設(shè)置的重要參考，對下級政府職責(zé)設(shè)置起到重要作用。

地方各級政府及其職能部門界限分明，又相互聯(lián)系。界限分明源自科層體制的制度規(guī)范。中央政府的組成部門是其職責(zé)規(guī)定所向外延伸形成圈子的中心和基點(diǎn)，這個(gè)圈子就是行政層級，圈層推及的范圍是固定的，到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為止。圈子縱向輻射形成的波紋直接影響地方各級政府職能部門的職責(zé)配置。橫向上，由內(nèi)向外每一個(gè)圈層波紋上的政府，處于同一行政層級。縱向上，自上而下每一個(gè)圈層上的政府，都處于不同行政層級，各級政府部門都會(huì)對標(biāo)遵循中央政府各部委的職責(zé)規(guī)定，用同一套職責(zé)體系來設(shè)置自身職責(zé)。然而，不同層級的同類政府部門的職責(zé)設(shè)置所蘊(yùn)含的內(nèi)容不可能是完全相同的，在不同時(shí)空所呈現(xiàn)的行動(dòng)也呈現(xiàn)差異性。伴隨行政層級的逐漸下沉，政府職責(zé)內(nèi)容愈加細(xì)化和具體化，如圖2所示。

確權(quán)定責(zé)是各級政府的基本規(guī)定?；鶎诱幱诼氊?zé)中心點(diǎn)的外部圈層，政府職責(zé)有著明確的制度化規(guī)定，不會(huì)存在距離中央政府越遠(yuǎn)，政府職責(zé)設(shè)置受到上級政府部門影響越小的情況。處于行政鏈條末端的基層政府，既要做好日常工作，完成“規(guī)定動(dòng)作”，又要妥善應(yīng)對上級政府各項(xiàng)任務(wù)安排。此時(shí)，基層干部大多處于“一對多”的工作狀態(tài)，雖然身處于某一固定的崗位，且有著明確的職責(zé)規(guī)定，然而困囿于基層有限的人力資源，基層干部大多是“身兼數(shù)職”，很少有因?yàn)槊鞔_的職責(zé)界限劃分或業(yè)務(wù)分工等而回避的事項(xiàng)。權(quán)小、責(zé)大、事重成為基層政府的真實(shí)寫照，在這種權(quán)責(zé)利不對稱情境下，復(fù)雜繁多的治理事項(xiàng)逐漸將政府職責(zé)模糊化了。

基層政府實(shí)踐中職責(zé)橫向貫通并不意味著職責(zé)體系的斷裂，而是縱向政府職責(zé)的差等次序的現(xiàn)實(shí)表征?；鶎又卫聿⒎敲撾x政府職責(zé)規(guī)定的無章可循，對于職責(zé)邊界有明確規(guī)定的治理事項(xiàng)，或難以短時(shí)間劃分職責(zé)歸屬的治理問題，通常經(jīng)過基層干部整合、理順、歸類后，交由縣級及以上政府部門分工處理，即“下去一籠統(tǒng)，上來再分工”的一種“統(tǒng)分結(jié)合”的治理模式［35］REF_Ref171158201＼r＼h＼*MERGEFORMAT，體現(xiàn)出政府履事責(zé)任對屬地知識的充分考慮，而非一種簡單的剛性分工和公式化治理。

（三）基層條塊間職責(zé)的差序同構(gòu)

很多事項(xiàng)通過縱向科層鏈條層層發(fā)包，最終責(zé)任和壓力傳遞到基層政府，形成“上面千條線，下面一根針”“上面千把錘，下面一顆釘”的治理格局。無論是“千條線”還是“千把錘”，都是指在職能制基礎(chǔ)上形成的各級職能部門對基層政府的任務(wù)發(fā)包和責(zé)任傳遞，“一根針”和“一顆釘”則體現(xiàn)了基層政府在未能進(jìn)行細(xì)致的職責(zé)劃分基礎(chǔ)上，所承擔(dān)的各種重任。這些表述形象地概括出基層政府與上級條塊部門之間的復(fù)雜關(guān)系。

基層政府面臨有限資源和無限任務(wù)的矛盾困境。但事實(shí)上，基層政府大多能按照上級要求，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成交辦的各項(xiàng)任務(wù)事項(xiàng)，并順利通過考核評估。政府職責(zé)縱向貫通到底是有效治理的重要原因。政府職責(zé)在縱向“一竿子插到底”模式下，上級政府原則性的職責(zé)要求被基層政府視作重點(diǎn)工作，基層政府不斷調(diào)整職責(zé)配置，通過調(diào)適性措施對有限資源進(jìn)行結(jié)構(gòu)整合與科學(xué)分配，針對不同任務(wù)事項(xiàng)，形成“工作專班”“工作突擊隊(duì)”“派駐工作組”等治理方式，實(shí)現(xiàn)部門重組和職責(zé)重塑。

各類工作專班和工作組是基層政府應(yīng)對同構(gòu)性職責(zé)安排的一種行動(dòng)回應(yīng)。上級政府部門既是任務(wù)發(fā)包方，也是績效責(zé)任督考方。針對某項(xiàng)中心工作，將關(guān)涉該項(xiàng)工作的干部統(tǒng)籌配置到相應(yīng)的工作團(tuán)隊(duì)，根據(jù)上級政府的職責(zé)要求，設(shè)置工作團(tuán)隊(duì)的績效考核指標(biāo)。一般而言，基層政府缺乏與上級政府就某項(xiàng)任務(wù)事項(xiàng)考核目標(biāo)的議價(jià)空間，為了在規(guī)定時(shí)限內(nèi)保質(zhì)保量完成任務(wù)，基層政府在實(shí)際執(zhí)行中有時(shí)會(huì)將職責(zé)要求不斷細(xì)化，避免簡單同構(gòu)給基層政府帶來的負(fù)擔(dān)。例如，G縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局嚴(yán)格落實(shí)W市政府和部門要求，結(jié)合屬地情況，增加、細(xì)化了“指導(dǎo)全縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法管理。組織查處種子、農(nóng)藥、肥料、農(nóng)產(chǎn)品、獸醫(yī)醫(yī)政、獸藥、獸醫(yī)器械、畜禽屠宰、飼料、添加劑、生鮮乳、漁政漁港、農(nóng)機(jī)等市場的違法行為，督辦重大案件，維護(hù)市場秩序”等職責(zé)內(nèi)容，形成基層條塊之間職責(zé)的差序同構(gòu)，以提升治理效能。在基層實(shí)踐中，不僅存在多個(gè)部門與同一任務(wù)事項(xiàng)“多對一”的樣態(tài)，還存在一個(gè)政府部門與多個(gè)任務(wù)事項(xiàng)“一對多”的樣態(tài)。在“一對多”樣態(tài)中，該部門的干部不會(huì)總面對同一類型的任務(wù)事項(xiàng)，不會(huì)處于固定的工作團(tuán)隊(duì)中，可能一個(gè)人身處多個(gè)工作團(tuán)隊(duì)，同時(shí)要面對各類復(fù)雜事項(xiàng)，這有助于提升干部履職盡責(zé)的綜合能力。

五、制度中的縱向政府職責(zé)體系：差序同構(gòu)的功能價(jià)值

縱向政府職責(zé)差序同構(gòu)形態(tài)中的地方各級政府都有著明確的目標(biāo)和共同意志，政府之間是相互聯(lián)系、協(xié)作互嵌的狀態(tài)。

（一）大政方針上下貫通的體制保障

單一制的國家結(jié)構(gòu)形式下，堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是確保黨和國家各項(xiàng)工作順利推進(jìn)的根本保證。差序同構(gòu)的政府職責(zé)體系能夠?qū)崿F(xiàn)國家治理過程中黨和國家各項(xiàng)大政方針的上下貫通和縱向到底。例如，G縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和省市政府部門的要求，根據(jù)屬地情況，通過增加、細(xì)化等手段調(diào)適部門職責(zé)，契合治理需求。通過差序同構(gòu)的結(jié)構(gòu)形態(tài)，可以將黨和國家的各項(xiàng)部署及時(shí)、有效和完整地深入基層政府，暢通中央政府自上而下直插基層政府的渠道，強(qiáng)化中央政府的全局調(diào)控能力。

縱向政府職責(zé)的同構(gòu)性強(qiáng)調(diào)的是“上下貫通”而非簡單的“上下一般粗”。“上下一般粗”形容的是從中央政府到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級政府在職責(zé)配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面相同的形態(tài)，下級政府照搬上級政府的模式塑造自身而忽視了對屬地情境的關(guān)注?！吧舷仑炌ā眲t是縱向政府職責(zé)體系依靠差序同構(gòu)形態(tài)，保證中央政府自上而下政策指令和信息傳遞的暢通性，確保各級政府對中央政府的決策命令能“不打折扣”、扎扎實(shí)實(shí)地落實(shí)。

縱向貫通、對口的職責(zé)配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置是確保黨和國家對地方各級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度保障。通過縱向政府間職責(zé)體系的差序同構(gòu)，中央的政策要求和重要精神能夠及時(shí)在各級政府、各部門、各地區(qū)內(nèi)傳達(dá)，用有差異的“同構(gòu)”超越傳統(tǒng)無差異的“一般粗”，避免自上而下層層一般粗式的機(jī)械式傳遞，有利于確保各級政府認(rèn)真履行黨和國家賦予的職責(zé)使命。

（二）有限資源有效整合的結(jié)構(gòu)支撐

縱向政府職責(zé)差序同構(gòu)的特征意味著各級政府在以中央政府為核心的圈層波紋中具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。各級政府及其部門通過差序性合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職責(zé)，同時(shí)在政策制定、行政執(zhí)行、信息傳遞、結(jié)果監(jiān)督和考核的全過程中，通過同構(gòu)特征發(fā)揮治理過程的聯(lián)動(dòng)性、整體性與協(xié)同性，整合有限資源。

差序同構(gòu)的職責(zé)體系能夠整合有限資源，實(shí)現(xiàn)“集中力量辦大事”。依托政府職責(zé)差序同構(gòu)特征，各級政府能夠突破常規(guī)科層組織結(jié)構(gòu)的層級壁壘，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)配置上實(shí)現(xiàn)屬地資源的統(tǒng)籌，并通過政府縱向之間的聯(lián)動(dòng)和組織機(jī)構(gòu)再造，打破行政壁壘、整合跨層級資源，增強(qiáng)跨部門之間的協(xié)作配合，打破信息碎片化困境。差序同構(gòu)的職責(zé)體系能夠整合有限治理資源形成治理合力。針對某一任務(wù)事項(xiàng)，各級政府可以通過府際聯(lián)動(dòng)方式建立協(xié)作互動(dòng)機(jī)制，成立“工作專班”“領(lǐng)導(dǎo)小組”“派駐小組”等專項(xiàng)工作組負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，探索“參與式聯(lián)動(dòng)”機(jī)制賦能基層治理，推動(dòng)執(zhí)法力量向基層下沉，進(jìn)而化解基層政府權(quán)責(zé)主體失衡、執(zhí)法力量較弱、執(zhí)法主體資格缺失等問題。

在縱向政府職責(zé)體系差序同構(gòu)特征下，通過跨層級政府聯(lián)動(dòng)的過程，權(quán)力和資源可以合理地在多元主體之間實(shí)現(xiàn)重新分配。例如，為了有效推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理，各地政府不斷強(qiáng)化部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，探索形成“吹哨報(bào)到”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一站式處理”等機(jī)制優(yōu)化部門職責(zé)、調(diào)適資源配置結(jié)構(gòu)，進(jìn)而重塑條線部門和塊塊政府的復(fù)雜關(guān)系。將“條線”部門上的身份優(yōu)勢、資源優(yōu)勢充分運(yùn)用于“塊塊”上，發(fā)揮“條”“塊”各自的比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)各級政府及部門之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)同，推動(dòng)條塊關(guān)系從分割博弈走向協(xié)作互嵌，提升應(yīng)對突發(fā)公共事件與推動(dòng)重點(diǎn)工作的治理能力。

（三）地方政府確權(quán)定責(zé)的重要保證

差序同構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)政府職責(zé)有序配置。在誰承接、誰負(fù)責(zé)的首問負(fù)責(zé)制的剛性約束下，地方各級政府為規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，有時(shí)會(huì)將任務(wù)做模糊化處理，打包發(fā)給基層政府。政府職責(zé)差序化，縱向延伸了條線職能部門的功能覆蓋，明確各級政府的職責(zé)，清晰各級政府部門之間的職責(zé)邊界，讓基層條線部門不再簡單重復(fù)上級的職責(zé)配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，同時(shí)主動(dòng)實(shí)現(xiàn)條條與塊塊的協(xié)作互嵌，釋放條塊協(xié)作后的治理能量，確保治理事項(xiàng)能夠得到高效處理。

縱向政府職責(zé)體系的差序同構(gòu)有助于實(shí)現(xiàn)清單制度在基層治理中的縱深推進(jìn)。基層治理事項(xiàng)復(fù)雜繁多，不確定性強(qiáng)、涉及面廣，政府治理難度較大。簡單將政府職責(zé)對標(biāo)上級政府的粗放模式難以有效適應(yīng)治理需求和回應(yīng)社會(huì)期盼。權(quán)責(zé)清單中明確了各級政府及其部門的職責(zé)，除清單規(guī)定的內(nèi)容外，其他職責(zé)不得隨意向基層政府?dāng)偱梢?，這既是清單制度的法定要求，也是政府職責(zé)差序同構(gòu)特征的基本內(nèi)涵。例如，C市明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權(quán)限范圍內(nèi)的行政處罰以及與之相關(guān)的行政檢查和行政強(qiáng)制措施。要求建立健全執(zhí)法事項(xiàng)清單，明確職責(zé)歸屬，將高頻率、易發(fā)現(xiàn)、易處理和基層管理迫切需要且能夠有效承接的事項(xiàng)賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），區(qū)縣綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍以派駐、包片等方式下沉執(zhí)法人員力量，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌運(yùn)行，實(shí)行“縣屬鄉(xiāng)用共管”，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理為主。通過清單制度，貫徹依法定責(zé)和以責(zé)確權(quán)的理念，有助于根據(jù)各級政府的屬地特性差異，清晰劃分基層政府的職責(zé)歸屬，實(shí)現(xiàn)基層政府執(zhí)法權(quán)主體的精準(zhǔn)識別。通過差序同構(gòu)的政府職責(zé)體系，有利于理順條塊關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)的動(dòng)態(tài)調(diào)適和精準(zhǔn)配置，充分發(fā)揮清單對規(guī)制政府行為的作用，厘清政府之間的權(quán)力和責(zé)任關(guān)系，使之成為各級政府的履職參照，進(jìn)而提升基層政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。

（四）滿足群眾利益訴求的重要手段

中國的各級政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境治理、醫(yī)療保障等社會(huì)治理和公共服務(wù)的職責(zé)?；鶎诱氊?zé)簡單對標(biāo)對表“事上”的設(shè)置原則難以契合屬地實(shí)際，不能很好滿足社會(huì)公眾的現(xiàn)實(shí)需求，治理績效成果有限。差序同構(gòu)的政府職責(zé)體系能夠促進(jìn)各級政府高效提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，解決不平衡不充分發(fā)展的問題。

差序同構(gòu)的政府職責(zé)體系能夠通過科學(xué)配置各級政府的職責(zé)、合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化黨政干部關(guān)于自己來自人民、根植人民和服務(wù)人民的行政理念，實(shí)現(xiàn)對人民群眾利益訴求的及時(shí)回應(yīng)。C市落實(shí)矛盾糾紛調(diào)處服務(wù)群眾的觀念，縱向厘清司法、行政、信訪、民政等部門的職責(zé)事項(xiàng)，積極回應(yīng)人民群眾的利益訴求，線上線下同時(shí)接受群眾報(bào)事、網(wǎng)上信訪及調(diào)解訴求，并將各類事項(xiàng)自上而下分流委派給相關(guān)部門、鎮(zhèn)街、村社、網(wǎng)格、小院進(jìn)行分級管理、分類處理，執(zhí)行首接首問負(fù)責(zé)制，切實(shí)解決人民群眾的困難和需求。差序同構(gòu)特征的職責(zé)體系有助于科學(xué)確權(quán)定責(zé)，有利于暢通人民群眾的參與渠道，確保黨政干部都能嚴(yán)肅認(rèn)真對待群眾反映強(qiáng)烈的問題，更好發(fā)揮公權(quán)力對維護(hù)廣大人民群眾根本利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)鍵作用，解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的“急難愁盼”問題。

（五）減輕基層政府負(fù)擔(dān)的重要方式

差序同構(gòu)的政府職責(zé)體系能夠縱向形成各級政府之間的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。地方各級政府必須遵循中央政府原則性的職責(zé)安排，對本級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)配置進(jìn)行合理分類，通過縱向政府職責(zé)的差序同構(gòu)，切實(shí)減少基層政府履責(zé)范圍的無序擴(kuò)大等問題，保護(hù)基層干部的主動(dòng)性和積極性，提升基層干部的責(zé)任意識和主動(dòng)擔(dān)當(dāng)6BWS2gYYPplNHujqkw0JF4m98Zu/sf4ZEY04WRShVSQ=精神。

差序同構(gòu)的政府職責(zé)體系能夠?qū)崿F(xiàn)各級政府屬地職責(zé)的科學(xué)配置?；鶎诱凇巴瓿缮霞壗晦k的其他任務(wù)”規(guī)定下，實(shí)際履責(zé)范圍被動(dòng)擴(kuò)大，政府職責(zé)差序同構(gòu)是對這一問題的有效應(yīng)對。在差序同構(gòu)形態(tài)中，基層政府職責(zé)配置并不是對上級政府職責(zé)的完全照搬，而是基于屬地需要同基層治理場域的有機(jī)融合。原則性的職責(zé)要求楔入基層政府工作中，抽象的職責(zé)被分解后，精準(zhǔn)分配到直接負(fù)責(zé)的部門和人身上，打破基層政府職責(zé)的模糊化，使履責(zé)事項(xiàng)清晰明了。

差序同構(gòu)特征賦予政府職責(zé)設(shè)置的伸縮性?？v向政府間職責(zé)設(shè)置的差序同構(gòu)形態(tài)，賦予政府部門職責(zé)設(shè)置的伸縮性功能。在基層政府，“七站八所”的職責(zé)事項(xiàng)可以很微觀和很具體，但到了中層政府和高層政府時(shí)，職能部門的職責(zé)范圍便會(huì)隨之?dāng)U大。富于伸縮的職責(zé)設(shè)置會(huì)根據(jù)縱向科層序列的變化而發(fā)生改變，此時(shí)政府職責(zé)被逐級分解到各級政府部門，形成場景管理的縱向任務(wù)鏈條，將模糊治理事項(xiàng)清晰化，為基層政府減負(fù)松綁。

六、結(jié)論與討論

研究中國政府間縱向關(guān)系，需要從政府職責(zé)著手，聚焦各級政府之間的職責(zé)規(guī)定、職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置等內(nèi)容，分析中國政府之間縱向職責(zé)體系的結(jié)構(gòu)形態(tài)。本文聚焦縱向政府間職責(zé)體系，提出“差序同構(gòu)”概念，總結(jié)當(dāng)代中國政府縱向職責(zé)體系的結(jié)構(gòu)特征，進(jìn)而解釋職責(zé)同構(gòu)在當(dāng)前政府過程和治理實(shí)踐中仍然具有較強(qiáng)解釋力和生命力的內(nèi)在原因。

中國政府縱向職責(zé)體系從外觀上看是“上下一般粗”的形態(tài)，實(shí)際上，經(jīng)過歷次職能轉(zhuǎn)變、職責(zé)優(yōu)化和政府機(jī)構(gòu)改革的不斷調(diào)適，縱向政府職責(zé)體系始終保持上下貫通，同時(shí)各級政府職責(zé)劃分明確、清晰有序。具體而言，中國政府縱向職責(zé)體系的結(jié)構(gòu)特性呈現(xiàn)差序性和同構(gòu)性，其中“同構(gòu)”形態(tài)是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨和國家各項(xiàng)任務(wù)部署落實(shí)到地方政府的必要選擇?！安钚颉碧卣鲃t是地方各級政府確權(quán)定責(zé)，理順條塊關(guān)系，更好貫徹中央政府大政方針，提升政策屬地適應(yīng)性，增強(qiáng)治理韌性，保證決策執(zhí)行有力的必然結(jié)果。差序和同構(gòu)事實(shí)上并存于縱向政府職責(zé)中，縱向職責(zé)體系結(jié)構(gòu)的差序性寓于同構(gòu)性之中，同構(gòu)性中蘊(yùn)含有差等次序，差序性通過同構(gòu)性表現(xiàn)出來。

差序同構(gòu)的政府職責(zé)體系可以調(diào)整各級政府在資源和權(quán)力分配中的關(guān)系，尤其能理順中央政府與地方政府的關(guān)系，平衡權(quán)力天平，具有獨(dú)特功能。包括：確保黨和國家大政方針上下貫通；有利于發(fā)揮治理過程的聯(lián)動(dòng)性和協(xié)同性，將有限資源有效整合；有利于厘清地方各級政府及部門的職責(zé)歸屬，理順條塊關(guān)系；有利于暢通人民群眾的參與渠道，及時(shí)回應(yīng)群眾利益訴求；有利于減少基層政府職責(zé)無序擴(kuò)大，減輕基層政府負(fù)擔(dān)。

構(gòu)建科學(xué)合理的縱向政府職責(zé)體系的過程是循序漸進(jìn)而非一蹴而就的。本研究聚焦政府間關(guān)系的職責(zé)在縱向維度上的結(jié)構(gòu)特性，并未過多分析橫向同級政府間關(guān)系的職責(zé)內(nèi)容。在縱向立體結(jié)構(gòu)上進(jìn)行了分析，而缺乏對橫向平面政府職責(zé)結(jié)構(gòu)的深入探究。橫向政府之間的平行距離對政府職責(zé)的影響是什么？當(dāng)縱橫政府間關(guān)系發(fā)生交匯，同心圓的結(jié)構(gòu)將演變成同心球模型，這樣立體動(dòng)態(tài)空間中，政府職責(zé)會(huì)發(fā)生哪些變化？這些問題有待進(jìn)一步研究。

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Differential Order and Isomorphism：The Structural Form of

the Vertical Governmental Responsibility System

Huang Hongkai/Zhou Zhenchao

Abstract： A scientific and perfect vertical government responsibility system is an important support for building a complete， scientific， standardized and8p0snB57NYXU7Bj4GuvfGX25WNe64FQiz7J1FX17dSA= efficient functional system of Party and state institutions.The vertical government responsibility system is “generally thick” in appearance.In fact， after the function transformation， responsibility optimization and government organization reform， the vertical government responsibility system began to show the characteristics of “differential order and isomorphism”.The central government is located in the center of the circle， and its responsibilities are required to be followed by local governments as a principle rule， that is， “isomorphism”. Unlike the top-down decline in the scope of government responsibilities， the clarity of local government performance responsibilities is proportional to the length of the administrative chain， that is， “differential order”.The differential order and isomorphism form of vertical government responsibilities is conducive to ensuring that the policies of the Party and the state are connected up and down， realizing the effective integration of limited resources， and satisfying the interests of the people.

Keywords： Government Responsibility; Responsibility Isomorphism; Differential Order and Isomorphism; Tiao -kuai Relationship; Grassroots Burden Reduction

（責(zé)任編輯 周 ?。?/p>