河南農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)探析

摘 要：在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能不斷弱化的今天，農(nóng)村老年人更需要來自家庭外的養(yǎng)老服務(wù)支持。理論研究和國內(nèi)外實(shí)踐表明，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老是解決人口老齡化問題的有效模式。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有公共產(chǎn)品屬性，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，需要政府、社會、社區(qū)及家庭等多元主體廣泛參與，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺建設(shè)，充分整合社區(qū)內(nèi)外養(yǎng)老資源，建立有效的運(yùn)行機(jī)制。從河南發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況看，還存在制度體系不夠完善、財力投入不足、市場發(fā)育不良和社區(qū)整合資源能力不夠等困境，需要在強(qiáng)化政府責(zé)任、激發(fā)市場活力和建設(shè)老年友好社區(qū)等方面下功夫，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，全面提升農(nóng)村社區(qū)老年人的幸福感、獲得感和安全感。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社區(qū)；養(yǎng)老服務(wù)；河南；出路

一、問題提出

河南是人口大省，人口老齡化具有明顯的自身特征。一是老年人口基數(shù)大、占比高。根據(jù)2023年河南省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，2023年全省60歲及以上人口1 966萬人，比重為20%。其中，65歲及以上人口1 462萬人，比重為14.9%。二是老齡化城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)象嚴(yán)重。按全國平均水平計算，2020年全國農(nóng)村60歲和65歲及以上老年人口的比重分別為23.81%和17.72%，比城鎮(zhèn)高出7.99和6.61個百分點(diǎn)。而河南農(nóng)村老齡化水平遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)。三是獨(dú)居、空巢和留守老年群體大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于大量農(nóng)村青壯年勞動力外流，農(nóng)村獨(dú)居、空巢和留守老人群體占有比重較大，部分自然村達(dá)到一半以上。再加上數(shù)量可觀的高齡、失能半失能老年人群體，在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能迅速弱化的今天，農(nóng)村社區(qū)老年人更需要來自家庭外的養(yǎng)老服務(wù)支持。

社區(qū)養(yǎng)老在我國具有久遠(yuǎn)的歷史，長期以來，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)守望相助具有典型的社區(qū)互助養(yǎng)老特征，是我國傳統(tǒng)文化的重要組成部分。國際上，社區(qū)養(yǎng)老是針對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老導(dǎo)致老年人脫離熟悉的社區(qū)環(huán)境、與社會隔離且忽視精神關(guān)懷等缺陷而倒逼的結(jié)果。早期在英國催生了“去機(jī)構(gòu)化”，開始演化為“社區(qū)照顧”，并且經(jīng)歷了由“社區(qū)內(nèi)照顧”到“由社區(qū)照顧”的轉(zhuǎn)變。學(xué)者們研究認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的不足和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的缺陷；可以充分挖掘和利用社區(qū)養(yǎng)老資源，有效降低養(yǎng)老成本；可以在熟悉的家庭氛圍和社區(qū)環(huán)境內(nèi)為老人提供就近養(yǎng)老服務(wù)，更能體現(xiàn)養(yǎng)老的人性化、便利性和可及性；可以通過增加公益性崗位，達(dá)到既擴(kuò)大就業(yè)又提供社區(qū)養(yǎng)老的雙重目的。

我國高度重視人口老齡化問題，把積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略提升為國家戰(zhàn)略，列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中，明確提出構(gòu)建“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系。從當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老的實(shí)際情況看，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能持續(xù)弱化，而農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展較為緩慢。強(qiáng)調(diào)社區(qū)養(yǎng)老依托作用，就是要發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對居家養(yǎng)老的支持和支撐作用。本文將在剖析農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老屬性和特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合調(diào)研實(shí)際，梳理農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的難點(diǎn)，提出相應(yīng)對策，以促進(jìn)河南農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。

二、農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的屬性及其特征

（一）農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的屬性

農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是在農(nóng)村村域范圍內(nèi)對居住在該村域內(nèi)的老人提供的養(yǎng)老服務(wù)，大部分屬于公共產(chǎn)品，具有公益性和福利性的屬性；少部分則屬于私人產(chǎn)品，滿足老年人個性化、多樣化的需求。鑒于河南大部分農(nóng)村社區(qū)老人收入低、保障低和健康狀況差的現(xiàn)實(shí)情況，為了滿足廣大農(nóng)村社區(qū)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，政府、社會、社區(qū)和家庭等多元供給主體應(yīng)基于公益性、福利性的屬性，以無償或低償服務(wù)形式提供農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，如為經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能半失能等老年人提供補(bǔ)貼、巡訪探視、心理慰藉和緊急救助等服務(wù)，體現(xiàn)“選擇性公平”；隨著養(yǎng)老資源的增多，享受的老年人群體面會相應(yīng)擴(kuò)大，如擴(kuò)大到獨(dú)居、空巢和留守等農(nóng)村社區(qū)內(nèi)老年弱勢群體，而基本社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)則面向農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的全體老年人。

基于農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)公益性和福利性的屬性，由政府、社區(qū)和非營利部門以無償或低償提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。同時，針對農(nóng)村社區(qū)老年人個性化、多樣化和多層次性的養(yǎng)老需求，發(fā)揮市場機(jī)制優(yōu)化配置養(yǎng)老資源的優(yōu)勢，逐步培育和激活農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場，擴(kuò)大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給，尤其是專業(yè)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的養(yǎng)老服務(wù)。如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)化照護(hù)服務(wù)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療和康復(fù)服務(wù)、專業(yè)化心理慰藉等。

（二）農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的特征

農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體現(xiàn)出與傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)不同的特征，主要圍繞提供什么服務(wù)、提供多少服務(wù)、誰來提供服務(wù)、為誰提供服務(wù)和怎樣提供服務(wù)等問題展開。第一，搭建社區(qū)養(yǎng)老平臺是基礎(chǔ)。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是在社區(qū)內(nèi)部提供的養(yǎng)老服務(wù)，要建立和依靠社區(qū)平臺開展養(yǎng)老服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“由社區(qū)照顧”和“社區(qū)內(nèi)照顧”的統(tǒng)一，即充分整合利用農(nóng)村社區(qū)區(qū)域內(nèi)外的各種養(yǎng)老資源，構(gòu)建社區(qū)支持體系，為社區(qū)內(nèi)老年人提供各種養(yǎng)老服務(wù)。第二，多元主體參與是重點(diǎn)。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是在村級組織（村“兩委”）主導(dǎo)下，集合政府、社會、社區(qū)、家庭以及老年人自身等多元主體參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，共同為社區(qū)內(nèi)老年人提供個性化、多層次、多樣性的養(yǎng)老服務(wù)。第三，整合社區(qū)內(nèi)外養(yǎng)老資源是關(guān)鍵。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給與社區(qū)對社區(qū)內(nèi)外各種養(yǎng)老資源的整合和利用程度正相關(guān)，社區(qū)內(nèi)外養(yǎng)老資源集中和整合得越多，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給越能滿足老年人養(yǎng)老需求。第四，完善供給機(jī)制是保障。供給機(jī)制是養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制，包括需求表達(dá)、決策回應(yīng)、資源整合、評估使用以及監(jiān)督評價等機(jī)制，可收集養(yǎng)老需求、回應(yīng)養(yǎng)老需求，評估和監(jiān)督供給過程，推動養(yǎng)老服務(wù)供給與需求的對接，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的有效供給。

三、河南農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展困境

（一）社區(qū)養(yǎng)老制度體系不夠完善，投入相對不足

近年來，各級政府相繼出臺了一些養(yǎng)老規(guī)劃和政策，對于促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老起到積極推動作用。但是，這些規(guī)劃及政策多為方向性或指導(dǎo)性政策，剛性約束不夠，而社會關(guān)注的如醫(yī)養(yǎng)對接的醫(yī)保制度、長期護(hù)理保險制度和家庭支持制度等具體政策尚未出臺，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)缺乏制度支撐。另外，養(yǎng)老政策的落地實(shí)施涉及部門較多，在具體執(zhí)行過程中存在執(zhí)行難、協(xié)調(diào)難問題。同時，由于缺乏硬性約束，導(dǎo)致財政投入不足且缺少持續(xù)性。如基礎(chǔ)養(yǎng)老金較低，對農(nóng)村老年人經(jīng)濟(jì)支持有限；對農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)主要依賴福利彩票收入，全省約70%的行政村尚未建立村級幸福院或互助養(yǎng)老站點(diǎn)。

（二）市場機(jī)制引入不夠，市場發(fā)育遲緩

農(nóng)村老年人收入普遍較低，對養(yǎng)老服務(wù)購買意愿不足。同時，社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或設(shè)施由于缺乏綜合配套的政策支持，盈利空間有限，下沉農(nóng)村社區(qū)難以生存。需求不足和供給不足共存，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場先天發(fā)育不良。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前，除部分政府購買養(yǎng)老服務(wù)是通過招標(biāo)方式委托專業(yè)機(jī)構(gòu)或組織提供外，大多數(shù)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)仍以公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或村級組織提供為主，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)生性的養(yǎng)老服務(wù)市場化發(fā)展緩慢。

（三）社區(qū)養(yǎng)老資源匱乏，資源整合不足

進(jìn)入新世紀(jì)，農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型快速推進(jìn)，伴隨農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的廢止，不少農(nóng)村村級集體經(jīng)濟(jì)收入較少，依托村集體經(jīng)濟(jì)提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)因收入?yún)T乏變得困難。國家為了調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、強(qiáng)化村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)，采取直補(bǔ)或直接對接村的方式對農(nóng)村進(jìn)行資源輸入，村“兩委”在社區(qū)治理中的部分功能逐漸淡化，養(yǎng)老資源整合困難?？傊捎谇鄩涯陝趧恿ν膺w導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)人力數(shù)量與活力雙重不足、集體經(jīng)濟(jì)薄弱、社區(qū)居民參與養(yǎng)老服務(wù)積極性不高等因素，社區(qū)養(yǎng)老資源整合困難，再加上一些村級組織“等、靠、要”思想嚴(yán)重，社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足，慈善、互助和志愿者等元素匱乏，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)長期處于供給不足狀態(tài)。

四、農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展出路

（一）完善養(yǎng)老制度體系，強(qiáng)化政府責(zé)任

重點(diǎn)圍繞農(nóng)村獨(dú)居、空巢和經(jīng)濟(jì)困難高齡、失能半失能老人的急難愁盼需求，出臺操作性強(qiáng)的政策措施，如加快制定并推行長期護(hù)理保險制度、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合醫(yī)療保險制度和家庭支持制度等，充分發(fā)揮制度對農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的預(yù)期引導(dǎo)和強(qiáng)約束作用。成立縣級養(yǎng)老服務(wù)綜合機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化縣級層面的統(tǒng)籌指導(dǎo)，解決政策協(xié)調(diào)難、執(zhí)行難問題；推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心和村級幸福院或互助站點(diǎn)建設(shè)；支持專業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等專業(yè)機(jī)構(gòu)向農(nóng)村社區(qū)嵌入或延伸專業(yè)服務(wù)。把支持農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的財政投入列入預(yù)算，盡快補(bǔ)齊農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施短板；逐步增加農(nóng)民基本養(yǎng)老金，完善救助服務(wù)體系，提升補(bǔ)貼水平。

（二）培育社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場，激發(fā)社區(qū)市場活力

以政府購買養(yǎng)老服務(wù)為切入點(diǎn)，采取綜合優(yōu)惠政策，鼓勵、引導(dǎo)和支持專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)療康復(fù)機(jī)構(gòu)和物業(yè)、物流、餐飲等服務(wù)機(jī)構(gòu)下沉或嵌入農(nóng)村社區(qū)，以低償或微利形式提供養(yǎng)老服務(wù)，培育農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場，盤活和優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源，豐富養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給水平上臺階?，F(xiàn)階段可以積極發(fā)展老年助餐服務(wù)，以幫助農(nóng)村社區(qū)老年人吃上可口熱飯為切入點(diǎn)，培育和激活農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場，滿足老年人多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求。

（三）提升社區(qū)治理水平，建設(shè)老年友好型社區(qū)

在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中，突出以黨建為引領(lǐng)，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用和黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用，強(qiáng)化村級組織治理能力建設(shè)，解決村“兩委”在社區(qū)治理中的“軟弱散”狀態(tài)，真正把農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為社區(qū)治理的重要內(nèi)容抓緊抓好；充分發(fā)揮老年協(xié)會、志愿者協(xié)會、慈善協(xié)會和鄉(xiāng)賢會等社區(qū)內(nèi)的自組織作用，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。吸收和借鑒省內(nèi)外發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，把慈善、時間銀行和老年互助等元素嵌入農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，不斷充實(shí)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老資源，豐富社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵。強(qiáng)化新時代孝文化內(nèi)涵建設(shè)，建設(shè)老年友好型社區(qū)，不斷提升老年人的獲得感、幸福感和安全感。

五、結(jié)語

農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是為村域內(nèi)居住老年人提供的養(yǎng)老服務(wù)，兼具成本低和就近、便利、可及性強(qiáng)的特點(diǎn)，在農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能不斷弱化的今天，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但由于農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、資源不足與整合不足共存、環(huán)境營造不夠等諸多困難，需要充分發(fā)揮政府、市場、社區(qū)、社會、家庭及老年人自身等各主體參與的積極性，強(qiáng)化有為政府、有效市場和有活力社區(qū)建設(shè)，圍繞農(nóng)村社區(qū)老年人的急難愁盼需求，全面深化體制機(jī)制改革，疏通向農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老資源輸入的通道，把社區(qū)內(nèi)外的養(yǎng)老資源源源不斷注入農(nóng)村社區(qū)。當(dāng)然，伴隨養(yǎng)老領(lǐng)域新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，“智能+”“行業(yè)+”“平臺+”等新模式新業(yè)態(tài)必將為農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給注入新的活力。

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[責(zé)任編輯：朱松琳]