農(nóng)村閑置宅基地的盤活利用策略

摘 要：農(nóng)村宅基地制度作為中國(guó)土地制度中的關(guān)鍵一環(huán)，核心目標(biāo)是確保農(nóng)村居民的居住需求得到滿足，依法維護(hù)村民的土地使用權(quán)益。改革和完善農(nóng)村宅基地制度，有助于促進(jìn)“戶有所居”社會(huì)愿景的實(shí)現(xiàn)，加強(qiáng)土地管理的規(guī)范性，保障社會(huì)秩序的穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)，促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。針對(duì)農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)依法依規(guī)處理農(nóng)村閑置宅基地歷史遺留問(wèn)題，更好地促進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地與新興業(yè)態(tài)融合，妥善解決農(nóng)村閑置宅基地盤活利用過(guò)程中的利益沖突，以促進(jìn)農(nóng)村閑置資源的合理利用，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高村民的生活水平，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：閑置宅基地；盤活利用；路徑

宅基地是村民安居樂(lè)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要依托。農(nóng)村地區(qū)作為國(guó)家發(fā)展的重要組成部分，其土地資源的有效利用對(duì)于推動(dòng)鄉(xiāng)村振興具有重要作用。然而，隨著城市化進(jìn)程的加速，大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌向城市，村民與土地和村莊的關(guān)系逐漸疏解，進(jìn)而產(chǎn)生人地分離、農(nóng)村空心化、宅基地及房屋大量閑置等一系列問(wèn)題。農(nóng)村閑置宅基地不但未能發(fā)揮其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，反而成為制約農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。

一、推動(dòng)農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的現(xiàn)實(shí)意義

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)深化農(nóng)村土地制度改革，賦予村民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，提出要穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，切實(shí)摸清底數(shù)，加快房地一體宅基地確權(quán)登記頒證，加強(qiáng)規(guī)范管理，妥善化解歷史遺留問(wèn)題，探索宅基地“三權(quán)”分置有效實(shí)現(xiàn)形式等，為推動(dòng)宅基地改革工作指明了方向。盤活閑置宅基地資源，對(duì)發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建和諧的鄉(xiāng)村治理環(huán)境具有重要意義。

（一）有利于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在法律上被賦予代表成員集體行使土地所有權(quán)的職能，通過(guò)集中管理和運(yùn)作為集體土地的合理利用和增值提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。《中華人民共和國(guó)民法典》對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人身份之賦予，為深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度改革提供私法制度支持，促進(jìn)其公共職能在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下更好、更有效率地實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織推進(jìn)閑置宅基地盤活利用能夠獲得合理的經(jīng)營(yíng)收益和管理費(fèi)用，可納入集體資產(chǎn)的管理體系中進(jìn)行合理分配和使用。此外，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織積極而審慎地開(kāi)展閑置宅基地的整治工作，整治過(guò)程中釋放出的土地資源，能夠滿足村民對(duì)于新增宅基地的需求以及村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。總的來(lái)說(shuō)，閑置宅基地的整治和再利用，能夠?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織的全體成員帶來(lái)土地增值的收益，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的增值和成員利益的最大化。

（二）有利于依法改善村容村貌、促進(jìn)村莊可持續(xù)發(fā)展

嚴(yán)格遵循村莊規(guī)劃和建筑風(fēng)貌管控的要求，能夠確保宅基地的利用符合村莊的整體發(fā)展目標(biāo)和美學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，從而保護(hù)和提升村莊的自然景觀和文化特色，維護(hù)村莊的公共利益和社會(huì)秩序。此外，明確禁止任何形式的社會(huì)資本非法侵占宅基地資源，禁止以建設(shè)別墅、大院或私人會(huì)館等名義進(jìn)行的違法建設(shè)等行為，可以確保宅基地的利用嚴(yán)格遵守法律法規(guī)和村莊規(guī)劃，防止違法違規(guī)行為的發(fā)生。建立完善的宅基地建房管理制度，對(duì)宅基地的利用進(jìn)行規(guī)范管理，能夠使每一項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)都符合村莊規(guī)劃和建筑風(fēng)貌的要求。推進(jìn)閑置宅基地的盤活利用，在保護(hù)村莊資源和維護(hù)村民權(quán)益的同時(shí)，還能為村莊的發(fā)展注入新活力，提升村莊的整體形象。

（三）有利于提升村莊的經(jīng)濟(jì)效益、化解村莊內(nèi)部矛盾糾紛

對(duì)閑置宅基地進(jìn)行統(tǒng)一組織和規(guī)劃，無(wú)形之中能夠提高村民的組織化程度，增強(qiáng)集體行動(dòng)的協(xié)調(diào)性和效率。建立和完善宅基地管理制度，村集體能夠確保所有宅基地的利用都經(jīng)過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織的同意和監(jiān)督，有助于防止未經(jīng)授權(quán)的擅自合作經(jīng)營(yíng)行為，有利于保障村民、村集體以及工商資本等各方的合法權(quán)益，確保資源的公平分配和合理利用。及時(shí)解決可能出現(xiàn)的問(wèn)題和糾紛，村集體可以維護(hù)村莊的和諧穩(wěn)定，促進(jìn)村民之間的相互理解和信任，減少因宅基地利用不當(dāng)而產(chǎn)生的矛盾，構(gòu)建更加有序的村莊治理環(huán)境。

二、推動(dòng)農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的現(xiàn)實(shí)困境

（一）歷史遺留問(wèn)題難以化解

農(nóng)村閑置宅基地的歷史遺留問(wèn)題是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，其形成和發(fā)展受到政策變遷、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、人口流動(dòng)等多重因素的影響，表現(xiàn)為“一戶多宅”、面積超標(biāo)等。究其本源，農(nóng)村閑置宅基地問(wèn)題的形成與我國(guó)特有的土地制度緊密相關(guān)。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村宅基地實(shí)行的是集體所有制，村民僅有使用權(quán)而無(wú)所有權(quán)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌向城市，許多宅基地因無(wú)人居住而荒廢，傳統(tǒng)觀念和家庭結(jié)構(gòu)的變化使得一些宅基地難以得到有效利用。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性加劇宅基地閑置問(wèn)題，在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，村民難以通過(guò)宅基地獲得經(jīng)濟(jì)收益，導(dǎo)致宅基地的閑置。而在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然有資本愿意投資開(kāi)發(fā)，但因法律法規(guī)的限制和利益分配的復(fù)雜性，宅基地的有效利用也面臨諸多障礙。而對(duì)于大多村民來(lái)說(shuō)，宅基地不僅是居住的場(chǎng)所，更是家族傳承和文化認(rèn)同的象征。許多村民對(duì)宅基地有著深厚的情感，不愿輕易放棄或改變其用途，這也在一定程度上限制了宅基地的有效利用和流轉(zhuǎn)。

（二）與新興業(yè)態(tài)融合存在一定障礙

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，新興業(yè)態(tài)如鄉(xiāng)村旅游、特色農(nóng)業(yè)等在農(nóng)村地區(qū)逐漸興起，為閑置宅基地的盤活利用提供了新的機(jī)遇。但新興業(yè)態(tài)與閑置宅基地的融合也面臨一些障礙。一方面，新興業(yè)態(tài)的發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新思維和市場(chǎng)導(dǎo)向，而農(nóng)村地區(qū)普遍缺乏相應(yīng)的創(chuàng)新意識(shí)和市場(chǎng)運(yùn)作能力；另一方面，新興業(yè)態(tài)往往需要較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支持，而農(nóng)村地區(qū)在這方面相對(duì)落后，難以滿足新興業(yè)態(tài)的發(fā)展需求。此外，新興業(yè)態(tài)的發(fā)展還涉及土地利用、環(huán)境保護(hù)等多方面，需要政府、企業(yè)和村民之間的協(xié)調(diào)與合作。在實(shí)際操作中，這些協(xié)調(diào)與合作往往因?yàn)槔娣峙洹⒂^念差異等問(wèn)題而難以達(dá)成共識(shí)，從而阻礙了閑置宅基地的有效盤活利用。

（三）各方主體存在一定的利益沖突

農(nóng)村閑置宅基地的盤活利用涉及村民、村集體、地方政府、投資者等多方利益主體，他們?cè)谡氐臋?quán)屬、利益分配、開(kāi)發(fā)利用等方面存在不同的利益訴求和預(yù)期，容易產(chǎn)生利益沖突。例如，村民希望保留宅基地的使用權(quán)和收益權(quán)，而地方政府和投資者可能更關(guān)注土地的開(kāi)發(fā)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)效益。村集體在協(xié)調(diào)各方利益時(shí)，也面臨著維護(hù)集體利益和推動(dòng)宅基地盤活利用的雙重壓力。此外，由于缺乏有效的溝通機(jī)制和利益協(xié)調(diào)平臺(tái)，各方利益主體之間的矛盾和沖突難以得到及時(shí)有效的解決。以上現(xiàn)實(shí)問(wèn)題不僅會(huì)影響閑置宅基地的盤活利用效率，也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾的激化，影響農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，如何在保障各方合法權(quán)益的前提下平衡和協(xié)調(diào)好各方利益，是推動(dòng)農(nóng)村閑置宅基地盤活利用過(guò)程中需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

三、推動(dòng)農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的對(duì)策建議

（一）依法依規(guī)處理農(nóng)村閑置宅基地歷史遺留問(wèn)題

為逐步化解農(nóng)村閑置資源歷史遺留問(wèn)題，確保農(nóng)村閑置宅基地的盤活利用在法律框架內(nèi)進(jìn)行，應(yīng)明確宅基地的使用方式、租賃期限以及流轉(zhuǎn)對(duì)象，依法對(duì)宅基地進(jìn)行規(guī)范管理，防止耕地被非法侵占、大規(guī)模拆遷重建和違規(guī)開(kāi)發(fā)等行為進(jìn)一步發(fā)生。對(duì)于利用空置住宅發(fā)展民宿等項(xiàng)目，應(yīng)迅速研究并推動(dòng)相關(guān)政策措施的出臺(tái)，包括在特殊行業(yè)經(jīng)營(yíng)等領(lǐng)域簡(jiǎn)化市場(chǎng)準(zhǔn)入流程，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，確保項(xiàng)目的合規(guī)性和安全性，促進(jìn)農(nóng)村閑置資源的有效利用，保障村民的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平正義。推動(dòng)建立政府、村集體、村民、企業(yè)等多方參與的協(xié)同機(jī)制，通過(guò)協(xié)商對(duì)話平衡各方利益，形成共同推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的合力。鼓勵(lì)村集體和村民通過(guò)股份合作、租賃、托管等方式參與宅基地的盤活利用，保障其參與權(quán)和收益權(quán)，實(shí)現(xiàn)利益共享。

（二）更好促進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地與新興業(yè)態(tài)融合

應(yīng)依據(jù)實(shí)際情況，選擇農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完善、農(nóng)村宅基地管理體系健全且具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)，有計(jì)劃地啟動(dòng)農(nóng)村閑置宅基地的新興業(yè)態(tài)融合項(xiàng)目和活化利用試驗(yàn)示范項(xiàng)目。注重挖掘和展現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的獨(dú)特性，確保這些項(xiàng)目能夠充分體現(xiàn)地方特色和優(yōu)勢(shì)。整合資源，打造一批以民宿、鄉(xiāng)村旅游勝地、家庭農(nóng)場(chǎng)、科技小院和手工藝作坊等新興業(yè)態(tài)為特色的融合示范點(diǎn)，將農(nóng)村閑置宅基地與市場(chǎng)需求有效對(duì)接，推動(dòng)農(nóng)業(yè)與科技、旅游、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)的深度融合，探索規(guī)范且高效的運(yùn)營(yíng)機(jī)制和管理體系，以示范點(diǎn)帶動(dòng)整體，逐步擴(kuò)大實(shí)施范圍。在閑置宅基地示范區(qū)加大對(duì)農(nóng)村人才的培養(yǎng)力度，提高村民的經(jīng)營(yíng)管理能力和技術(shù)水平，引進(jìn)專業(yè)人才，提供技術(shù)支持和咨詢服務(wù)，幫助村民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更好地參與宅基地的盤活利用。通過(guò)人才振興和科技支撐，提高農(nóng)村宅基地盤活項(xiàng)目的成功率和可持續(xù)發(fā)展能力。

（三）妥善解決農(nóng)村閑置宅基地盤活利用過(guò)程中的利益沖突

妥善解決農(nóng)村閑置宅基地盤活利用過(guò)程中的利益沖突，關(guān)鍵在于建立公平合理的利益分配機(jī)制，確保村民、企業(yè)、政府等各方的權(quán)益得到平衡。通過(guò)政策引導(dǎo)和法律規(guī)范，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，保障村民的合法權(quán)益。加強(qiáng)信息公開(kāi)和透明度，讓各方了解盤活政策和流程。相關(guān)部門應(yīng)出臺(tái)一系列政策措施，提供必要的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等激勵(lì)手段，以鼓勵(lì)和吸引更多社會(huì)資本和個(gè)人參與。通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善交通、通信、供水、供電等條件，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，包括教育、醫(yī)療、文化等方面，為閑置宅基地的盤活利用提供良好的外部環(huán)境，建立一個(gè)公平透明的評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)體系，對(duì)在盤活利用中表現(xiàn)突出的個(gè)人或集體給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，以激發(fā)社會(huì)各界的積極性和創(chuàng)造力。此外，還應(yīng)加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的合作，為農(nóng)村閑置資源的盤活利用提供融資支持和便利條件，降低投資風(fēng)險(xiǎn)和成本。在實(shí)踐中，結(jié)合不同地區(qū)的實(shí)際情況，應(yīng)因地制宜選擇盤活利用模式和產(chǎn)業(yè)類型，并根據(jù)不同模式、不同產(chǎn)業(yè)類型制定相應(yīng)管理政策，以規(guī)范農(nóng)村閑置宅基地的盤活利用，保障各方主體的合法權(quán)益，解決農(nóng)村閑置宅基地盤活利用過(guò)程中的利益沖突。

四、結(jié)語(yǔ)

本文圍繞農(nóng)村閑置宅基地的盤活利用問(wèn)題，分析其現(xiàn)實(shí)意義以及當(dāng)前發(fā)展面臨的困境，包括歷史遺留問(wèn)題的復(fù)雜性、新興業(yè)態(tài)融合的障礙以及多方主體的利益沖突。強(qiáng)調(diào)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民以及社會(huì)資本投入方等多方利益主體的協(xié)調(diào)與合作的重要性，指出應(yīng)建立有效的溝通機(jī)制和利益協(xié)調(diào)平臺(tái)，平衡和協(xié)調(diào)各方利益，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新思維和市場(chǎng)運(yùn)作能力在農(nóng)村地區(qū)的重要性，以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支持的必要性。在此基礎(chǔ)上，提出相關(guān)對(duì)策建議，旨在通過(guò)加強(qiáng)試點(diǎn)示范，依法規(guī)范行為，完善政策支持激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村閑置資源的合理利用，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高村民的生活水平。

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[責(zé)任編輯：朱松琳]