推動(dòng)城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展

黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求，并提出了一些新論斷，體現(xiàn)了深化城鄉(xiāng)改革、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的理念，對(duì)今后的城鄉(xiāng)發(fā)展有著非常重要的指導(dǎo)意義。

第一，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化一直是薄弱環(huán)節(jié)。中央對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的充分重視，意味著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化在國(guó)家現(xiàn)代化中有著不可忽視、不可替代的價(jià)值和作用。原因在于，我國(guó)人口眾多，要推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)，沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就猶如魚兒離開了水而無法繼續(xù)生存下去。長(zhǎng)期以來，農(nóng)業(yè)在國(guó)家政策中占據(jù)重中之重、基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)之地位，尤其是在確保國(guó)家糧食安全上肩負(fù)著巨大責(zé)任。雖然目前我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平有了很大提高，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率高達(dá)60%以上，但是這依然沒有改變農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)弱勢(shì)地位，一方面還不能確保國(guó)家糧食安全，另一方面還不能成為支撐農(nóng)村現(xiàn)代化的支柱產(chǎn)業(yè)。同樣的情況是，農(nóng)村現(xiàn)代化雖然比過去有了極大的發(fā)展，但是大部分農(nóng)村還是存在著人口外出、老齡化、空心化等問題，這意味著農(nóng)村現(xiàn)代化還不能留住足夠的人口來發(fā)展和建設(shè)鄉(xiāng)村，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)問題也亟待解決。這些都是當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展所亟須破解的，是中國(guó)現(xiàn)代化面臨的任務(wù)和挑戰(zhàn)。

第二，豐富了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵。將新型工業(yè)化納入融合發(fā)展之中，與新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興三者系統(tǒng)地統(tǒng)合起來，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成了一個(gè)系統(tǒng)的、整體的發(fā)展過程，“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”。以前城鄉(xiāng)融合發(fā)展只涉及新型城鎮(zhèn)化，而現(xiàn)在加入新型工業(yè)化，并強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村全面振興。城鄉(xiāng)融合發(fā)展離不開工業(yè)化，特別是新質(zhì)生產(chǎn)力這一概念提出后，僅僅只有工業(yè)化還不夠，更要上升到新型工業(yè)化，這也意味著要重視科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新在推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展上的作用。從鄉(xiāng)村全面振興上看，沒有新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的支持，至少會(huì)存在兩方面的不足。一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不足。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和一二三產(chǎn)業(yè)融合自然需要新型工業(yè)化的支撐，尤其是農(nóng)業(yè)加工業(yè)、農(nóng)業(yè)機(jī)械工業(yè)的現(xiàn)代化離不開新型工業(yè)的發(fā)展。二是新型城鎮(zhèn)化解決的是人的問題，特別是大量農(nóng)村流動(dòng)人口長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)工作和生活，面臨的是融入不夠、城鄉(xiāng)分離的家庭生活，反過來也是當(dāng)前鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)不合理的一個(gè)關(guān)鍵原因。因此，新型城鎮(zhèn)化一方面要解決已經(jīng)進(jìn)城的人及其家屬的市民化問題，另一方面也要為愿意回鄉(xiāng)、入鄉(xiāng)的人們提供更便利的機(jī)制和條件，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“雙向流動(dòng)”。

第三，城鄉(xiāng)融合發(fā)展不只是一個(gè)自然的過程，更是一個(gè)強(qiáng)有力干預(yù)的過程。因此，有效治理成了重要的工具和手段。黨的二十屆三中全會(huì)提出，“全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。在城鄉(xiāng)關(guān)系干預(yù)上，我國(guó)經(jīng)歷了城鄉(xiāng)二元分割時(shí)期、農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革時(shí)期、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)建設(shè)時(shí)期、城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障時(shí)期和當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村全面振興時(shí)期。在不同時(shí)期，國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的干預(yù)方式、力度、目標(biāo)和方向不同，由此塑造了不同的城鄉(xiāng)關(guān)系。在工業(yè)化和城市化等現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)關(guān)系的演變有自身規(guī)律，比如，在工業(yè)化推進(jìn)過程中，城市化自然也跟著發(fā)展起來，但是我國(guó)在這方面由于城鄉(xiāng)二元體制，在資源從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的同時(shí)卻限制了人口向城市轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了工業(yè)化與城市化不同步，其結(jié)果至少有兩個(gè)方面：一是農(nóng)村發(fā)展滯后，二是直到現(xiàn)在依然還沒有解決的農(nóng)村流動(dòng)人口市民化問題。要改變這種強(qiáng)行政干預(yù)導(dǎo)致的后果，目前的辦法依然是強(qiáng)行政干預(yù)，與過去相比只是方向、路徑和機(jī)制有所不同。所以構(gòu)筑城鄉(xiāng)融合的治理體系，消除各種影響城鄉(xiāng)要素平等交換的障礙，旨在實(shí)現(xiàn)人口、資源等要素“雙向流動(dòng)”，才能真正促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

第四，在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，體制改革、制度完善和機(jī)制創(chuàng)新是關(guān)鍵。對(duì)此，黨的二十屆三中全會(huì)明確提出，健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度，深化土地制度改革。從歷史上看，體制機(jī)制本來就對(duì)塑造中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)揮了關(guān)鍵的作用，直至今日，這樣的影響還在繼續(xù)，因此，這就決定了同樣需要從體制機(jī)制上改變目前的城鄉(xiāng)關(guān)系。所以，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前置條件就是要繼續(xù)深化對(duì)原有的城鄉(xiāng)體制進(jìn)行改革，消除阻礙城鄉(xiāng)之間各種要素平等交換和流動(dòng)的體制機(jī)制。為此，在過去的40多年中，從農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革到城鄉(xiāng)綜合改革，都是這樣努力的。改革舊體制的同時(shí)，實(shí)際上也在建構(gòu)新的體制和制度，同樣，深化體制改革的一個(gè)目的就是要完善現(xiàn)有的、有利于城鄉(xiāng)融合的好制度或者“恰當(dāng)制度”，并使后者在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展上發(fā)揮更大的作用。不論是體制改革還是制度完善，都離不開具體的機(jī)制創(chuàng)新，沒有機(jī)制的創(chuàng)新，那么體制改革和制度完善都難以落實(shí)和推進(jìn)。從時(shí)間維度上看，城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整是漸進(jìn)式推進(jìn)的。改革初期，在還沒有對(duì)未來城鄉(xiāng)關(guān)系有著清晰框架的情況下，是基層老百姓以自發(fā)的形式突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的制度性約束，創(chuàng)立了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，然后國(guó)家對(duì)其進(jìn)行總結(jié)和完善，由此實(shí)現(xiàn)了從自下而上的自在探索轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙碌淖杂X改革，主要先從生產(chǎn)領(lǐng)域開始，然后向其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域擴(kuò)散。這是一個(gè)自在探索到自覺改革、從點(diǎn)到面推廣的路徑機(jī)制。后來城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整、改革和創(chuàng)新從生產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域乃至公共服務(wù)領(lǐng)域，從而進(jìn)一步消除舊體制存在的城鄉(xiāng)不公問題，這是一種問題倒逼與國(guó)家自覺的干預(yù)機(jī)制。機(jī)制創(chuàng)新使得所有新的政策和體制得以有效落實(shí)和實(shí)施，所以，創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制是體制改革和制度完善的必然要求，在很大程度上也是城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。

第五，在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面特別強(qiáng)調(diào)要“健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制”。不論是體制改革還是機(jī)制創(chuàng)新，關(guān)鍵體現(xiàn)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制上，也就是說，這一體制機(jī)制的改革和創(chuàng)新對(duì)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展有著關(guān)鍵性作用。那么，這究竟是什么樣的體制機(jī)制呢？它為何對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展有關(guān)鍵性的作用？首先，新型城鎮(zhèn)化不同于過去城鎮(zhèn)化的最重要一點(diǎn)就是要消除阻礙城鄉(xiāng)之間資源自由流動(dòng)和交換的障礙，實(shí)現(xiàn)雙向自由流動(dòng)，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定性的配置作用。其次，新型城鎮(zhèn)化的另一個(gè)含義是城鄉(xiāng)居民享受公平的基本權(quán)利，包括受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、自由遷徙權(quán)等，消除城鄉(xiāng)不平等和區(qū)域不平等，真正實(shí)現(xiàn)人人平等的基本權(quán)利。最后，新型城鎮(zhèn)化不是單項(xiàng)的城鎮(zhèn)化，也不是單向的城鎮(zhèn)化，不是局限于具體空間的城鎮(zhèn)化，而是全面、系統(tǒng)的城鎮(zhèn)化，是雙向、多向擴(kuò)散的城鎮(zhèn)化，尤其是超越空間的城鎮(zhèn)化，融入了傳統(tǒng)與現(xiàn)代的城鎮(zhèn)化。由此，國(guó)家在公共資源配置上要將城鄉(xiāng)放在一起考慮，尤其要彌補(bǔ)過去對(duì)鄉(xiāng)村投入的不足，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)繁榮發(fā)展。以上三點(diǎn)是新型城鎮(zhèn)化的真實(shí)含義，或者說是其要達(dá)成的理想目標(biāo)。新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制具有以上促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的功能和作用，只有在這樣的新型城鎮(zhèn)化中，才會(huì)使得想進(jìn)城的人獲得市民的平等權(quán)利和地位，實(shí)現(xiàn)徹底的城鎮(zhèn)化，而不想進(jìn)城愿意留在鄉(xiāng)村的人以及想離開城鎮(zhèn)去到農(nóng)村生活的人，同樣可以享受城市市民同等的權(quán)利，還能享受鄉(xiāng)村居民同等的身份。于是，新型城鎮(zhèn)化就是城鄉(xiāng)居民在基本權(quán)益上獲得最大限度的公平和平等。

黨的二十屆三中全會(huì)為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，設(shè)置了產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、社會(huì)保障、城鎮(zhèn)集群和都市圈、農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和土地制度改革、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等路徑和機(jī)制，尤其強(qiáng)調(diào)將城鎮(zhèn)之間協(xié)調(diào)發(fā)展、都市圈發(fā)展與鄉(xiāng)村發(fā)展結(jié)合起來，進(jìn)一步明確了城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)體制機(jī)制改革方向，具體到政策上，主要是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，探索建立（農(nóng)村居民）自愿有償退出的辦法、“允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用”以及“統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，在主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償上邁出實(shí)質(zhì)步伐”等。這些機(jī)制如何落實(shí)以及確保有效、公平、合理等，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要面對(duì)的艱巨工作。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展還需要更大的改革、創(chuàng)新力度，更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在其中的作用，讓更多的要素自由地發(fā)揮作用，更需要更多的公共資源向鄉(xiāng)村振興投入，讓更多的科技創(chuàng)新和發(fā)展惠及鄉(xiāng)村發(fā)展，更好地確保農(nóng)村村民有更多的選擇權(quán)以及獲得更好的收益，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展。

（本文原載于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2024年8月）

[責(zé)任編輯：潘慧琳]