鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度

編者按：

黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），是指導(dǎo)新征程上進(jìn)一步全面深化改革的綱領(lǐng)性文件，是在新的歷史起點(diǎn)上推進(jìn)全面深化改革向廣度和深度進(jìn)軍的總動(dòng)員、總部署。

《決定》對(duì)進(jìn)一步深化農(nóng)村改革進(jìn)行了全面部署，指出城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，要健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度，深化土地制度改革。同時(shí)，涉及“三農(nóng)”的改革事項(xiàng)在《決定》其他部分也多有體現(xiàn)。這充分體現(xiàn)了“三農(nóng)”工作的基礎(chǔ)性、重要性和綜合性，也凸顯了農(nóng)村改革與其他改革之間的整體性、協(xié)同性、耦合性。本期刊發(fā)相關(guān)專家的理論文章，深入解讀全會(huì)涉及“三農(nóng)”的改革精神，以饗讀者。

黨的二十屆三中全會(huì)指出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。這是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國和完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的基礎(chǔ)，是黨的“三農(nóng)”政策的基石。習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出：“堅(jiān)持黨的農(nóng)村政策，首要的就是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度?！备鶕?jù)《決定》精神，在新時(shí)代鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要做好三個(gè)方面的工作。

《決定》指出：有序推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長三十年試點(diǎn)，深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置改革，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。土地承包關(guān)系的穩(wěn)定是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根基。黨的十七屆三中全會(huì)指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。”怎樣在農(nóng)戶和集體的土地承包關(guān)系上體現(xiàn)“長久不變”？黨的十九大報(bào)告明確指出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！?018年12月修改的農(nóng)村土地承包法也體現(xiàn)了這一精神。2019年11月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》發(fā)布，指出：“土地承包期再延長三十年，使農(nóng)村土地承包關(guān)系從第一輪承包開始保持穩(wěn)定長達(dá)七十五年，是實(shí)行‘長久不變’的重大舉措?！币蟋F(xiàn)有承包地在第二輪土地承包到期后由農(nóng)戶繼續(xù)承包，承包期再延長三十年，以各地第二輪土地承包到期為起點(diǎn)計(jì)算；第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。從目前已經(jīng)到期或即將到期地區(qū)的情況看，大都按照中央文件精神堅(jiān)持延包原則，有的利用村集體的機(jī)動(dòng)地或者集體資產(chǎn)對(duì)無地農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，基本保持了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

2013年7月，習(xí)近平總書記考察武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所時(shí)提出，“要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系”。在2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出：“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新?！?016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，對(duì)“三權(quán)”分置的基本原則和實(shí)施問題作出了具體規(guī)定。“三權(quán)”分置改革要結(jié)合二輪延包一并推進(jìn)，對(duì)于很多地方出現(xiàn)的“小田并大田”、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等實(shí)踐，要結(jié)合現(xiàn)行法律、政策的規(guī)定，在確保農(nóng)戶土地承包權(quán)的前提下有序推進(jìn)。

農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)要以前述兩項(xiàng)重大政策為基本依據(jù)。改革開放40多年來，在種植業(yè)中廣大農(nóng)民創(chuàng)造了3種適度規(guī)模經(jīng)營形式：一是土地規(guī)模化，即通過土地流轉(zhuǎn)，提高經(jīng)營面積實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。二是服務(wù)規(guī)模化，即通過社會(huì)化服務(wù)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。截至2023年，超過107萬個(gè)組織開展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，服務(wù)面積超過19.7億畝次，服務(wù)小農(nóng)戶9 100多萬戶。三是微型家庭農(nóng)場，即那些不需要流轉(zhuǎn)土地，僅在自己的承包地上通過集約經(jīng)營就可以實(shí)現(xiàn)較高收入的農(nóng)戶，如山東壽光的菜農(nóng)、陜西洛川的果農(nóng)等，這些農(nóng)戶通過資金、技術(shù)投入提高集約經(jīng)營水平，從而獲取較高收入，他們對(duì)國家重要農(nóng)產(chǎn)品（水果、蔬菜等）的穩(wěn)產(chǎn)保供貢獻(xiàn)很大。當(dāng)然，這類農(nóng)戶也需要資金、技術(shù)、市場等方面的服務(wù)，也屬于服務(wù)規(guī)?；采w的范圍?？梢姡瑢?duì)于規(guī)模經(jīng)營中的“規(guī)?！?，要從土地、服務(wù)、資金、技術(shù)等多方面理解，而不能僅僅理解為土地規(guī)模。

《決定》指出：完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，完善承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民合作經(jīng)營，推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持政策同帶動(dòng)農(nóng)戶增收掛鉤。健全便捷高效的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。2018年9月21日，習(xí)近平總書記在主持十九屆中共中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“要突出抓好農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場兩類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，賦予雙層經(jīng)營體制新的內(nèi)涵，不斷提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率?！蓖晟妻r(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，必須大力發(fā)展家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

一是促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)向家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社等經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。當(dāng)前全國土地流轉(zhuǎn)面積中，轉(zhuǎn)入家庭農(nóng)場和合作社的相對(duì)較少，轉(zhuǎn)入普通農(nóng)戶的較多。轉(zhuǎn)入普通農(nóng)戶的一般為親朋之間的代耕代種，流轉(zhuǎn)價(jià)格較低；而轉(zhuǎn)入家庭農(nóng)場和合作社的一般在流轉(zhuǎn)平臺(tái)上交易，價(jià)格較高。要按照黨的二十屆三中全會(huì)精神，完善承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制，使流轉(zhuǎn)價(jià)格逐漸回歸市場，由市場來決定，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。這樣，轉(zhuǎn)入普通農(nóng)戶的土地也可能更多地轉(zhuǎn)到家庭農(nóng)場和合作社等主體，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入；同時(shí)要提升新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)小農(nóng)戶的帶動(dòng)能力，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。

二是大力促進(jìn)農(nóng)民合作經(jīng)營。截至2024年3月底，全國依法登記的農(nóng)民合作社達(dá)219.7萬家，帶動(dòng)了全國約50%的農(nóng)戶，但單個(gè)合作社的規(guī)模較小，發(fā)揮作用有限。因此，在政策上，要促進(jìn)農(nóng)民合作社之間的聯(lián)合與合作，鼓勵(lì)同一地區(qū)的同業(yè)合作社在自愿、平等的基礎(chǔ)上再合作，組成農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社，在更大的范圍內(nèi)聯(lián)結(jié)農(nóng)戶、影響市場。同時(shí)，構(gòu)建合作社與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，增強(qiáng)經(jīng)營水平，提升帶動(dòng)小農(nóng)戶能力。各級(jí)政府對(duì)于農(nóng)民合作社的優(yōu)惠政策要與其帶動(dòng)小農(nóng)戶水平直接掛鉤，其中，稅收優(yōu)惠政策要與其成員交易量（額）直接掛鉤，不是與成員的交易量（額）不能享受稅收優(yōu)惠。

三是健全便捷高效的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。黨的十八大以來，我國農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展迅速、成效顯著。2013年，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部實(shí)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管試點(diǎn)；2014年中央一號(hào)文件提出：“大力發(fā)展主體多元、形式多樣、競爭充分的社會(huì)化服務(wù)，推行合作式、訂單式、托管式等服務(wù)模式，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)范圍。通過政府購買服務(wù)等方式，支持具有資質(zhì)的經(jīng)營性服務(wù)組織從事農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)?！痹谛滦娃r(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)上走出了關(guān)鍵一步，調(diào)動(dòng)了公益性、經(jīng)營性服務(wù)主體的積極性。2017年，農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部三部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》，提出要大力發(fā)展多元化多層次多類型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)，推動(dòng)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，帶動(dòng)更多農(nóng)戶進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，全面推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的發(fā)展。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)托管服務(wù)的需求與供給之間缺口較大，還要提供政策引導(dǎo)更多主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)領(lǐng)域。

《決定》指出：發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的運(yùn)行機(jī)制，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。2016年12月印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出：“通過改革，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。”“發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)。”截至2021年年底，全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)基本完成，農(nóng)村集體家底基本摸清，65.5億畝集體土地資源、9.14萬億元集體資產(chǎn)上了“戶口”，確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員約9億人，登記賦碼的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織約96萬個(gè)。2021年，全國村集體經(jīng)濟(jì)組織總收入6 684.9億元，村均122.2萬元，其中經(jīng)營收益5萬元以上的村占總村數(shù)的59.2%，為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)共同富裕奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但改革不是目的，而是要用好改革成果，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

一是構(gòu)建產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、治理架構(gòu)科學(xué)、經(jīng)營方式穩(wěn)健、收益分配合理的運(yùn)行機(jī)制。其核心就是使改革以后形成的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰的前提下，構(gòu)建科學(xué)的治理架構(gòu)，即現(xiàn)代企業(yè)制度的治理架構(gòu)。第一，改革后建立的經(jīng)濟(jì)合作社或股份經(jīng)濟(jì)合作社都是獨(dú)立的市場主體，要與村“兩委”職責(zé)分明，合作社理事長可以由村黨支部書記兼任，但黨務(wù)、村務(wù)和合作社事務(wù)不能混在一起，要獨(dú)立運(yùn)作。第二，對(duì)于一些城郊型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由于資產(chǎn)較多，個(gè)別村可達(dá)數(shù)億元甚至數(shù)十億元，一般會(huì)組建股份公司或有限責(zé)任公司，在法理上，合作社作為出資人對(duì)資本負(fù)責(zé)，公司對(duì)經(jīng)營績效負(fù)責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)“經(jīng)營方式穩(wěn)健”的要求。第三，合作社或公司均可聘任職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)經(jīng)營。

二是充分利用農(nóng)村集體自身資源條件、經(jīng)營能力，探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、資產(chǎn)參股等多樣化途徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。從全國情況看，絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資金、資源、資產(chǎn)有限，很難達(dá)到正常經(jīng)營需要的最小規(guī)模，或者即使達(dá)到最小經(jīng)營規(guī)模，也要按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，對(duì)于土地、灘涂、水面等資源采取發(fā)包的方式讓合作社或者家庭農(nóng)場經(jīng)營，辦公用房、商住用房等主要采取出租的方式經(jīng)營，資金、資產(chǎn)主要應(yīng)入股到業(yè)績良好的企業(yè)或農(nóng)民合作社，讓專業(yè)人員來辦專業(yè)的事。所謂“居間服務(wù)”是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以利用資源條件和經(jīng)營能力，為農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)聯(lián)結(jié)農(nóng)戶、促進(jìn)土地連片等提供服務(wù)，從而獲取一定的“居間”報(bào)酬。從實(shí)踐看，在這方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大有可為?？傊?，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)必須尊重群眾意愿、遵循市場規(guī)律，不能走“歸大堆”的老路子。

三是構(gòu)建科學(xué)合理的收益分配機(jī)制。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的目的就是提高成員收入水平，促進(jìn)共同發(fā)展、共同富裕。改革的方式是股份量化到人，一些地方把村集體所有的非經(jīng)營性資產(chǎn)（如辦公用房、校舍等）也都進(jìn)行了量化，在此基礎(chǔ)上的收益分配也應(yīng)該以股份為基礎(chǔ)準(zhǔn)則，這是改革的題中應(yīng)有之義。但事實(shí)上，仍有一部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沿襲原來的福利化分配方式，即年終分一些食品、給老年人發(fā)一些補(bǔ)貼等，這些情況要予以避免，加以糾正。

（本文原載于2024年8月16日中國農(nóng)村網(wǎng)）

[責(zé)任編輯：李偉杰]