公共圖書館內(nèi)部控制問題與策略研究

摘 要：隨著經(jīng)濟社會高速發(fā)展和財政改革的不斷深入，加強單位內(nèi)部控制建設(shè)具有重大意義。文章全面介紹了廣州圖書館財政資金內(nèi)部控制管理，總結(jié)了圖書館內(nèi)控管理的特點，并有針對性地從建立健全制度體系、持續(xù)整改監(jiān)督機制等方面提出解決措施，以期有效提升財政資金的使用效益，促進公共圖書館健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共圖書館；內(nèi)部控制；管理

中圖分類號：G251 文獻標識碼：A

在經(jīng)濟迅猛騰飛和財政領(lǐng)域不斷革新的背景下，公共圖書館正積極且堅決地邁向改革之路，以持續(xù)提高服務(wù)水平。曾經(jīng)僅關(guān)注預(yù)算收支管控的內(nèi)部管理，如今已演變成一個全面信息系統(tǒng)的掌握，包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和績效評價。在外部和內(nèi)部雙重監(jiān)督的層層壓力下，資金管理水平顯著提高，資金使用效益也取得了令人矚目的成就。本文試圖從本單位財政資金預(yù)算的角度討論內(nèi)部控制管理的現(xiàn)狀，闡釋成果，分析問題，并提出建議，旨在為行業(yè)的實踐探索提供有益參考。

一、公共圖書館內(nèi)部控制建設(shè)的重要性

公共圖書館是一個公益性和服務(wù)性機構(gòu)，財政每年都對公共圖書館投入經(jīng)費，具有一定的管理權(quán)限。如果沒有強有力的監(jiān)督或者在常規(guī)工作中出現(xiàn)監(jiān)督不到位、監(jiān)督機制運行不力等問題，會導(dǎo)致內(nèi)部權(quán)力濫用，讓人有機可乘，甚至發(fā)生貪污腐敗等違法行為。通過有效實施內(nèi)控機制，建立健全、科學(xué)和高效的制約和監(jiān)督體系，有助于廉政建設(shè)并提高財政資金的合理使用。當前，社會面臨著復(fù)雜多變的挑戰(zhàn)，包括資源有限性、效益追求、透明度要求等。在此背景下，內(nèi)控管理尤為重要，它提高了預(yù)算的執(zhí)行效率，防止資源的浪費和濫用，并加強了資源的約束力，明確了預(yù)算的使用規(guī)則，有效預(yù)防了財務(wù)不當行為的發(fā)生，提高了財政資金的使用透明度等。

二、廣州圖書館內(nèi)部控制管理模式

1.內(nèi)部會計控制為主

2009年，廣州圖書館在原有規(guī)章制度基礎(chǔ)上梳理完善了《廣州圖書館規(guī)章制度匯編》（以下簡稱制度匯編），《制度匯編》由讀者服務(wù)工作、文獻信息資源采選工作等10個部分的內(nèi)容組成。其中，“第九部分 行政管理工作”涵蓋了《廣州圖書館會議制度》《財務(wù)管理制度》《財務(wù)管理監(jiān)督制度》《財產(chǎn)物資管理暫行條例》《工程項目招投標管理暫行辦法》等內(nèi)容，規(guī)范了廣州圖書館資金的使用。實際發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項的核算模式由手工記賬轉(zhuǎn)變?yōu)橛嬎銠C單機版財務(wù)軟件核算，實行內(nèi)部會計控制，信息透明度及內(nèi)部監(jiān)督相對較弱。從審計視角研究內(nèi)部控制，導(dǎo)致偏重于被審單位的內(nèi)部會計控制。

2.內(nèi)部與外部管理初步相結(jié)合

隨著科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，廣州圖書館根據(jù)上級的文件精神及自身的實際情況，逐年完善、規(guī)范經(jīng)費支出及內(nèi)部控制管理，分別制定《廣州圖書館“三公經(jīng)費”、會議費、培訓(xùn)費、培訓(xùn)費、差旅費管理暫行辦法》《廣州圖書館經(jīng)費預(yù)算管理辦法》《廣州圖書館合同管理辦法（試行）》等內(nèi)控制度。資金的記賬模式從單機版財務(wù)核算軟件轉(zhuǎn)向了具備財務(wù)核算數(shù)據(jù)“大集中”功能的網(wǎng)絡(luò)版財務(wù)核算信息集中監(jiān)管系統(tǒng)。同時，行政事業(yè)資產(chǎn)管理系統(tǒng)也相繼上線，實現(xiàn)了資產(chǎn)信息的系統(tǒng)化管理。2019年，圖書館正式啟用財政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，進一步增加財政資金信息透明度與外部監(jiān)督，保障資金安全、高效運行。

3.內(nèi)部與外部全面監(jiān)控管理

2021年，財政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)成功實現(xiàn)了全面覆蓋，圖書館實現(xiàn)了對預(yù)算資金編制、調(diào)整、執(zhí)行及預(yù)算績效等各個環(huán)節(jié)的全面信息系統(tǒng)化管理。每一筆財政資金的使用都能在系統(tǒng)中全程追蹤，在全方位、全過程、全覆蓋、全公開的預(yù)算績效管理機制框架下實現(xiàn)全面預(yù)算管理。廣州圖書館立即梳理業(yè)務(wù)，整體完善內(nèi)控制度建設(shè)。編制《廣州圖書館內(nèi)控制度手冊》《廣州圖書館內(nèi)控流程手冊》《廣州圖書館內(nèi)部控制風(fēng)險評估報告》，并對中層干部及重點崗位人員開展培訓(xùn)，進一步打造依法合規(guī)、協(xié)同高效的內(nèi)控體系，提升公共服務(wù)管理水平。

三、廣州圖書館內(nèi)部控制管理特點

1.內(nèi)部控制體系較完善，規(guī)范標準與程序

廣州圖書館以“管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位職責(zé)化、職責(zé)表單化”為核心思路，分別從單位層面內(nèi)部控制及業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制兩個方面全面梳理相關(guān)的制度與流程，建立健全內(nèi)部控制管理制度，為保障單位業(yè)務(wù)順利開展提供指引和檢查依據(jù)。

2.明確責(zé)任分工，落實管理制度歸口管理

為加強對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)班子重新調(diào)整分工，由一名副館長協(xié)助分管財務(wù)工作。落實管理制度的歸口管理責(zé)任部門，完善和規(guī)范崗位職責(zé)、審批和開支流程。通過建立內(nèi)部控制體系，實施內(nèi)部管控，對各項管理制度實行整合，明確單位各部門的職責(zé)權(quán)限和按流程辦事的原則，確保層級權(quán)責(zé)分明，控制手段標準化和程序化，從而減少人為因素，實現(xiàn)權(quán)力制衡、預(yù)防腐敗，構(gòu)成不敢腐、不能腐、不想腐的機制，為廣州圖書館公共服務(wù)職能和業(yè)務(wù)運行提供有效的制度規(guī)范保障。

3. 實現(xiàn)全面預(yù)算管理，提高預(yù)算的約束力

在預(yù)算執(zhí)行過程中，設(shè)置專崗監(jiān)測預(yù)算執(zhí)行情況，以執(zhí)行財政序時進度為考核，每月通報各項資金使用進度情況并分析預(yù)算執(zhí)行情況。要求各項目負責(zé)人按時完成預(yù)算資金使用計劃，通過項目資金使用促進業(yè)務(wù)活動的開展。對于資金使用計劃偏差、滯后的項目，預(yù)算專管員會及時跟進協(xié)調(diào)，并向領(lǐng)導(dǎo)提供相關(guān)數(shù)據(jù)和情況反饋。根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況的研判結(jié)果，與項目負責(zé)人充分溝通后，對不適合當年繼續(xù)安排資金的項目按程序?qū)嵭姓{(diào)整或退回，使財政資金的使用效率發(fā)揮最大效益，最大限度地避免資金閑置、浪費和突擊花錢的等不良情況的出現(xiàn)。預(yù)算年度結(jié)束后，根據(jù)全年的預(yù)算執(zhí)行情況，對各項目開展績效評價工作。從項目運行情況、管理效益、履職效能、社會效益以及服務(wù)對象滿意度等方面衡量評價圖書館整體部門效益和各項目實際成果。梳理撰寫本單位重點項目的績效評價報告，通過在撰寫報告時分析、總結(jié)數(shù)據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題或可以改進提升的空間，有利于為下一步工作的開展提供寶貴的經(jīng)驗，促進工作質(zhì)量的提升。項目的評價結(jié)果將作為以后資金安排的重要依據(jù)，優(yōu)先保障績效好的項目，推廣項目先進經(jīng)驗，對績效一般的項目督促改進，減少資金投入，始終保持資金使用效率的高效運行。過去，員工曾因?qū)︻A(yù)算認識不足而面臨資源分散、效益低下的困境；現(xiàn)在，全體員工對預(yù)算的認識更加明確，理解資源有限性的重要性，將預(yù)算視為重要的工作工具和決策參考，有助于更加科學(xué)地規(guī)劃資源分配。

4.信息系統(tǒng)支持財政資金全程監(jiān)督管理機制，規(guī)避風(fēng)險

財政部與其他五個部門合作，于2008年頒布了《企業(yè)內(nèi)部控制基準》，將財政監(jiān)督工作逐步融入財政管理體系。這一舉措從經(jīng)費預(yù)算管理開始，延伸至預(yù)算執(zhí)行的全程監(jiān)控和事后績效評估，形成了一個緊密相連的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對財政資金執(zhí)行的全方位、動態(tài)監(jiān)管。管理監(jiān)督加大力度，同時也為圖書館提高財政管理水平提供了良好的技術(shù)支撐，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，切實加強廉政風(fēng)險防控機制的建設(shè)。

四、公共圖書館內(nèi)部控制存在的問題

1.風(fēng)險管理機制不足

公共圖書館內(nèi)部控制管理中存在的問題是風(fēng)險管理機制不足，體現(xiàn)在對潛在風(fēng)險的識別和應(yīng)對機制不完善，未能充分考慮外部環(huán)境的變化和不確定性因素，可能導(dǎo)致在資金使用過程中容易誘發(fā)腐敗風(fēng)險。例如，在圖書采購環(huán)節(jié)，公共圖書館面臨的風(fēng)險為圖書采購人員因為商業(yè)賄賂、欺詐舞弊、私拿回扣等問題出現(xiàn)違規(guī)違紀行為。

2.內(nèi)控管理的制度建設(shè)存在缺陷

公共圖書館內(nèi)部體系的關(guān)鍵在于將一系列的管人、管事、管資產(chǎn)與管資本等管理制度具體落實與執(zhí)行。對圖書館來說，要統(tǒng)一規(guī)范業(yè)務(wù)流程，使工作環(huán)節(jié)、業(yè)務(wù)步驟清晰可見。但是，通常在制度的建設(shè)時偏重關(guān)注事項審批的嚴謹性，而略欠考慮實際操作時事項審批環(huán)節(jié)的復(fù)雜性，導(dǎo)致內(nèi)部控制管理體系變得僵化。例如，在審批流程工作中，由于領(lǐng)導(dǎo)日常工作繁重，審批過程容易滯留在某一環(huán)節(jié)，導(dǎo)致整個流程時間延長，降低了工作的效率和時效性。因此，需要進一步根據(jù)圖書館業(yè)務(wù)（項目）的重點程度或資金量的大小，設(shè)置不同等級的審批權(quán)限，從而簡化和優(yōu)化審批工作流程，以提升工作的流暢性。此外，規(guī)章制度不夠明確和細化，導(dǎo)致執(zhí)行難度和效果不佳。這些問題阻礙了公共圖書館內(nèi)部控制管理的現(xiàn)代化和有效性，需要著重關(guān)注和改進。

3.內(nèi)控管理缺乏整體統(tǒng)籌

盡管各部門已經(jīng)厘清了業(yè)務(wù)流程和責(zé)任范圍，但上下游環(huán)節(jié)之間缺乏有效銜接，使得合作協(xié)同困難。以預(yù)算管理為例，資金使用涉及多個部門，需要對業(yè)務(wù)活動、政府采購信息等統(tǒng)籌申報、執(zhí)行和調(diào)整。而在報銷方面，由于報銷人員對相關(guān)規(guī)定不夠熟悉，導(dǎo)致為一筆單據(jù)報賬往返多次，花費大量時間，成為當前財務(wù)管理制度中的一大問題。

4.內(nèi)部監(jiān)督體系欠完善

公共圖書館應(yīng)主動建立內(nèi)部審計機構(gòu)，以加強對內(nèi)部監(jiān)督審計體系的監(jiān)管。同時，應(yīng)賦予審計部門和審計人員充分的權(quán)力，檢查和監(jiān)督內(nèi)控體系的有效實施情況。目前，仍然存在一些公共圖書館沒有設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，僅依賴會計部門執(zhí)行內(nèi)部控制相關(guān)工作，導(dǎo)致監(jiān)督力度不足，直接影響了內(nèi)部控制的有效性。另外，有些公共圖書館雖然設(shè)立了內(nèi)部審計部門，但內(nèi)部審計人員可能缺乏財務(wù)和審計領(lǐng)域的豐富知識和專業(yè)技能，不能有效開展監(jiān)督工作，未能為內(nèi)部控制工作提供充分保障。

五、公共圖書館內(nèi)部控制管理措施與建議

1.完善公共圖書館內(nèi)部風(fēng)險控制體系，樹立風(fēng)險防范意識

其一，建立風(fēng)險評估管理機制。由于風(fēng)險本身是跟隨目標的存在來確定的，目標的不同，所帶來的風(fēng)險大小與類型也存在明顯的差異。因而目標的設(shè)置確定公共圖書館的風(fēng)險承受度。只有評估自身的風(fēng)險承受度，后續(xù)對風(fēng)險識別與分析才有比較標準，按照各項風(fēng)險發(fā)生概率及其影響程度大小來排序，確定公共圖書館應(yīng)該重點關(guān)注的項目，并針對重點項目的風(fēng)險制定相關(guān)的管理機制，確保公共圖書館運行過程中的各項活動有效舉辦；其二，構(gòu)建風(fēng)險識別體系，健全風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)。綜合考慮多方面的因素來設(shè)計相應(yīng)的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，使其所面臨風(fēng)險時識別對設(shè)定目標產(chǎn)生影響的風(fēng)險的概率；其三，構(gòu)建風(fēng)險評估專業(yè)隊伍。信息時代，所有單位的領(lǐng)導(dǎo)層和員工都應(yīng)提升風(fēng)險敏感度并積極樹立風(fēng)險防范意識。對于領(lǐng)導(dǎo)層來說，不僅需要關(guān)注內(nèi)控管理的整體架構(gòu)，還應(yīng)該充分了解和掌握內(nèi)部控制中的各個風(fēng)險點。只有當領(lǐng)導(dǎo)層充分認識到潛在風(fēng)險的存在，才能在預(yù)防和解決問題時做出明智的決策。此外，還需要為內(nèi)控管理提供足夠的支持和資源，以確保內(nèi)部控制的有效實施；對于普通員工來說，應(yīng)該積極參與內(nèi)控管理的各個環(huán)節(jié)。每位員工都是內(nèi)控管理的一部分，其行為和決策都會影響到單位的整體風(fēng)險狀況。因此，員工需要了解內(nèi)部控制政策和流程并時刻保持警惕，以減少潛在風(fēng)險的發(fā)生，進一步提高圖書館風(fēng)險抵御能力，為圖書館的健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.全面規(guī)范圖書館內(nèi)控體系建設(shè)，不斷完善制度建設(shè)

為確保公共圖書館的內(nèi)控管理順暢運行，應(yīng)積極采取一系列措施，以不斷加強和完善相關(guān)管理制度，確保工作有章可循。各項業(yè)務(wù)活動互相聯(lián)系、互相制約的措施、方法和規(guī)程可以為單位改善內(nèi)部管理、提高工作效率和工作質(zhì)量。在建立內(nèi)部控制制度的過程中對各部門作出明確的職責(zé)分工，梳理業(yè)務(wù)流程，建立完善、清晰的業(yè)務(wù)流程和管理制度。在外部環(huán)境不斷變化、圖書館的經(jīng)濟活動調(diào)整以及管理要求日益提高的情況下，修訂和完善現(xiàn)有的管理制度和規(guī)范，廢除不再適用于單位發(fā)展的舊制度，并制定新的財務(wù)管理制度，以適應(yīng)當下的需求。與此同時，注重強化內(nèi)部控制制度的執(zhí)行機制，確保制度的有效貫徹。一旦新的管理措施出臺，積極組織相關(guān)人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)，以確保其能夠全面理解并切實執(zhí)行新的規(guī)定。通過完善的內(nèi)控管理促進圖書館事業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展道路前進。

3.明確責(zé)任主體，整體統(tǒng)籌內(nèi)控體系

明確責(zé)任主體令整個項目體系結(jié)構(gòu)變清晰，制訂的計劃能更好地完成、落實，事后也更好地解決遺留問題。因此，單位必須將內(nèi)控管理劃歸一個部門或特定崗位負責(zé)，如財務(wù)部門、審計部門或其他部門整體統(tǒng)籌，對內(nèi)控的風(fēng)險評估、事項流程的優(yōu)化、制度的及時更新和修改等事項牽頭負責(zé)。以預(yù)算資金使用為例，項目經(jīng)費涉及多個部門使用，由占經(jīng)費使用比例大的部門負責(zé)統(tǒng)籌整個項目，制定項目總目標，統(tǒng)籌該項目涉及的部門編制預(yù)算、擬定工作計劃、資金使用進度、事后績效評價等事項，并匯總綜合考慮統(tǒng)籌安排項目。當項目實際開展時，密切關(guān)注項目執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問題及偏離預(yù)設(shè)目標時，立即與使用經(jīng)費部門溝通，及時制定方案及對策，調(diào)整計劃，最終達到預(yù)期目標。

4.加強內(nèi)部監(jiān)督管理

內(nèi)部審計控制有效監(jiān)督內(nèi)部控制的建設(shè)和實施情況，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的缺陷問題，制定相應(yīng)的措施并及時糾正，完善內(nèi)部控制管理工作。對此，應(yīng)在內(nèi)部設(shè)置專門的審計部門，外聘或內(nèi)部選擇相關(guān)專業(yè)的人才作為審計部門工作人員，明確部門職能和工作任務(wù)以及權(quán)責(zé)，建立嚴格的內(nèi)部審核機制。定期組織內(nèi)部檢查，并不定期進行審查，將檢查結(jié)果及時通報，以提升管理效能。內(nèi)部檢查和審查應(yīng)該包括對財務(wù)記錄的準確性、經(jīng)費使用的合法性以及內(nèi)部流程的規(guī)范性等方面，以確保制度的有效運行和及時糾正問題，有效保證內(nèi)部控制的實施效果。另外，外部審計和監(jiān)督是單位內(nèi)部控制的補充，可以幫助發(fā)現(xiàn)潛在的問題和風(fēng)險，從而進一步完善內(nèi)部管理。通過內(nèi)外雙重監(jiān)管，彌補單位內(nèi)部控制實施中可能存在的不足和疏漏，確保整個管理體系更加完善與高效，將有助于單位的長期可持續(xù)發(fā)展，提高資源利用效率，維護國有資產(chǎn)的安全，提升公共服務(wù)的質(zhì)量，為單位的發(fā)展和社會的進步作出積極的貢獻。

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作者單位：廣州圖書館

作者簡介：陳思妍（1977—），女，漢族，廣東佛山人，本科，圖書管理員，研究方向：圖書館研究。