權(quán)力監(jiān)督何以有效

摘 要：有效性是權(quán)力監(jiān)督的重要價(jià)值和目標(biāo)。傳統(tǒng)中國(guó)自上而下的集權(quán)分工式官僚結(jié)構(gòu)是皇權(quán)專(zhuān)制政治的產(chǎn)物。隨著古代監(jiān)察制度的不斷充實(shí)、發(fā)展與完善，監(jiān)督的途徑和方式趨于多樣化，多種監(jiān)督手段得到綜合運(yùn)用，形成一套完備的分工式權(quán)力監(jiān)督體系。秦漢以來(lái)“設(shè)官分職”分工式分權(quán)模式，在維護(hù)傳統(tǒng)中國(guó)權(quán)力監(jiān)督的有效性、保證傳統(tǒng)官僚體制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，存在著集權(quán)專(zhuān)制、人治傳統(tǒng)以及程序缺失等諸多制度性缺陷，導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督趨于低效空轉(zhuǎn)乃至最終失效，對(duì)王朝政治產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。有效的監(jiān)督制約是通過(guò)科學(xué)的權(quán)力系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，明確權(quán)力界限和職責(zé)、疏通權(quán)力通道、防止并糾正權(quán)力傾斜，使權(quán)力在既定的空間范圍內(nèi)暢通無(wú)阻地發(fā)揮作用，讓權(quán)力監(jiān)督達(dá)到最佳境界，在防范權(quán)力越軌的同時(shí)，最大程度地實(shí)現(xiàn)行政效能的傳統(tǒng)中國(guó)權(quán)力監(jiān)督思想與實(shí)踐，為當(dāng)前我國(guó)監(jiān)察制度改革和權(quán)力監(jiān)督有效性的建構(gòu)提供了寶貴的歷史資源。

關(guān) 鍵 詞：權(quán)力監(jiān)督；分工式結(jié)構(gòu)；有效性；行政效能

中圖分類(lèi)號(hào)：D06 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2024）09-0001-12

權(quán)力因其天使與魔鬼的二重性，在為人類(lèi)社會(huì)造福同時(shí)，也可能破壞社會(huì)的公平正義。權(quán)力的正負(fù)效應(yīng)，取決于權(quán)力能否得到有效的監(jiān)督與制約，因而權(quán)力與監(jiān)督總是相伴而生。權(quán)力監(jiān)督是人類(lèi)民主政治進(jìn)程中的核心議題，學(xué)術(shù)界從兩種視角對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)式或借鑒式研究：一是制度化視角?；诂F(xiàn)實(shí)政治出發(fā)，從監(jiān)督主體、組織建設(shè)、制度運(yùn)行、技術(shù)運(yùn)用等方面，對(duì)權(quán)力監(jiān)督做經(jīng)驗(yàn)式的剖析?；蚪ㄗh借助大數(shù)據(jù)的方法和技術(shù)，以創(chuàng)新地方政府權(quán)力監(jiān)督方式。［1］或主張突破原有體制的弊端，構(gòu)建全域立體監(jiān)察模式，以創(chuàng)新無(wú)縫隙權(quán)力監(jiān)督體系和反腐控制網(wǎng)絡(luò)。［2］二是權(quán)力監(jiān)督思想的視角。一方面是對(duì)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力監(jiān)督思想的總結(jié)。比如，系統(tǒng)梳理百年來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨公權(quán)力監(jiān)督思想內(nèi)容；［3］對(duì)習(xí)近平法治思想中的監(jiān)察法治監(jiān)督理論的闡釋與研究。［4］另一方面，著力于從西方權(quán)力監(jiān)督的思想和制度設(shè)計(jì)中，尋求借鑒價(jià)值。有研究指出，西方權(quán)力監(jiān)督歷經(jīng)洛克兩權(quán)分立、盧梭人民主權(quán)論、馬克思人文關(guān)懷和實(shí)踐品格，到當(dāng)代對(duì)權(quán)力監(jiān)督效果和精準(zhǔn)度的極大關(guān)注。［5］可以說(shuō)，學(xué)術(shù)界對(duì)權(quán)力監(jiān)督的思想和制度進(jìn)行了不懈探索，并將其視為權(quán)力有效運(yùn)行的關(guān)鍵。

黨的二十大報(bào)告指出：“完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進(jìn)各類(lèi)監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。”［6］黨的二十大報(bào)告提出的這一明確要求，對(duì)健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系作出部署，吹響了乘勢(shì)而上持續(xù)深化改革的號(hào)角。強(qiáng)化對(duì)權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋、有效性，確保權(quán)力不被濫用。［7］如何做到權(quán)力監(jiān)督的準(zhǔn)確、精準(zhǔn)和有效？分權(quán)無(wú)疑是重要的手段。實(shí)際上，秦漢以來(lái)傳統(tǒng)中國(guó)一直施行“設(shè)官分職”［8］分工式分權(quán)。①通過(guò)對(duì)這一分工式分權(quán)運(yùn)作機(jī)理的探討，反思傳統(tǒng)中國(guó)權(quán)力監(jiān)督的根本缺陷，可以為我國(guó)當(dāng)前監(jiān)察體制有效性建構(gòu)和政府行政效能的提升提供有益的歷史借鑒。

一、傳統(tǒng)中國(guó)權(quán)力監(jiān)督的分工式結(jié)構(gòu)及其功能

傳統(tǒng)中國(guó)皇權(quán)專(zhuān)制集權(quán)政治，決定了其權(quán)力監(jiān)督只限于官僚系統(tǒng)內(nèi)部。為了保證監(jiān)督的有效性和全面性，在國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置上，遵循著權(quán)力分解原則，實(shí)行互不統(tǒng)屬的分工式分權(quán)，注重在官僚體制各個(gè)環(huán)節(jié)建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化自上而下的控制。

（一）傳統(tǒng)中國(guó)權(quán)力監(jiān)督的職能分工式結(jié)構(gòu)

傳統(tǒng)中國(guó)歷朝統(tǒng)治者在各級(jí)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置上，有著自身的理論邏輯，十分注意分散權(quán)力，強(qiáng)化權(quán)力主體間的監(jiān)督與制約，形成分工式權(quán)力監(jiān)督模式。［9］在中央，從秦至清，先后有三公九卿制、三省六部制、二府三司制、內(nèi)閣制、六部制等形式，按照民政、財(cái)政、軍政等不同職責(zé)，將事關(guān)政權(quán)安危的最高行政權(quán)力化整為零，化集中為分散，或三權(quán)、或多權(quán)。各個(gè)分散的權(quán)力主體之間，互不統(tǒng)屬且互相制約，各自分別對(duì)最高皇權(quán)負(fù)責(zé)。

隨著分工式分權(quán)的發(fā)展，傳統(tǒng)中國(guó)越到后期中央機(jī)構(gòu)的權(quán)力越分散，朝廷各職能部門(mén)的權(quán)力日漸式微；與此同時(shí)，最高皇權(quán)則日益強(qiáng)化，近侍恩寵日甚。從西漢至明清，這些地位卑下的近侍“內(nèi)官”得以參與政事，尚書(shū)省、中書(shū)省、門(mén)下省、樞密院、內(nèi)閣、軍機(jī)處等要害部門(mén)先后出現(xiàn)，這些“內(nèi)官”和要害部門(mén)都是“私權(quán)公化”的典型。中央最高權(quán)力機(jī)構(gòu)“波紋式外推”［10］的“私權(quán)公化”演進(jìn)規(guī)律，是皇帝不斷加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督與控制的制度呈現(xiàn)。

（二）巡視監(jiān)察以制衡

前述秦漢時(shí)期的三省制之一，即為御史大夫的御史臺(tái)這一專(zhuān)司監(jiān)察機(jī)構(gòu)，后來(lái)延續(xù)為唐宋時(shí)期的臺(tái)諫制度與明清時(shí)期的督察院。當(dāng)然，還有各種皇帝臨時(shí)差派負(fù)責(zé)監(jiān)察的各類(lèi)使職。二者一起對(duì)以宰相為首的百官群體進(jìn)行定期、不定期的監(jiān)督。監(jiān)督的職責(zé)包括人和事，監(jiān)察官和使者都有權(quán)論奏，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政系統(tǒng)的監(jiān)督和控制。

當(dāng)然，此一制度常常被最高行政權(quán)力擁有者宰相所要挾控制。宋代吸取了前朝相權(quán)過(guò)重、并可隨意任免臺(tái)諫官的教訓(xùn)，剝奪了行政長(zhǎng)官宰相對(duì)臺(tái)諫官的任免權(quán)。［11］從此，宰執(zhí)只有為皇帝擬定臺(tái)諫官候選人名單的“進(jìn)擬”權(quán)力，最終由皇帝差額選定。然而，更多的是皇帝不經(jīng)宰執(zhí)的“進(jìn)擬”，直接挑選合適的人充當(dāng)臺(tái)諫官。如此一來(lái)，割斷了行政系統(tǒng)宰執(zhí)和監(jiān)察系統(tǒng)臺(tái)諫監(jiān)察官二者之間的聯(lián)系。從此，臺(tái)諫不受宰相挾制，敢于彈劾以宰相為首的所有官員。

傳統(tǒng)中國(guó)唐宋以降，為了維護(hù)臺(tái)諫官員的監(jiān)察權(quán)，還規(guī)定“風(fēng)聞言事”之制。臺(tái)諫官可以將道聽(tīng)途說(shuō)之事，拿到朝堂之上作為彈劾的依據(jù)。這一規(guī)定對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)極具嚇阻作用。這也是迫于行政官員和監(jiān)察官員在人數(shù)上的數(shù)額差、權(quán)力上的強(qiáng)弱之別，監(jiān)察力量難以穿透行政系統(tǒng)的外殼，發(fā)掘官僚系統(tǒng)各類(lèi)不法行為的現(xiàn)實(shí)需要。這樣一來(lái)，“風(fēng)聞言事”和遣使巡視制度一起成為臺(tái)諫監(jiān)察制度的有力補(bǔ)充，共同實(shí)現(xiàn)糾正失策和按劾腐敗的功能，達(dá)到制衡行政官僚系統(tǒng)的作用。［12］

（三）皇權(quán)秩序的維系

君主專(zhuān)制分工式結(jié)構(gòu)下，皇帝以天下最高主宰的身份壟斷了全部國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化資源，“人跡所至，無(wú)不臣者”（《史記·卷六·秦始皇本紀(jì)第六》），天下為君主一姓之私，皇權(quán)高高在上，不受限制。在國(guó)家政治生活中，維護(hù)皇權(quán)的神圣性和權(quán)威性、鞏固自上而下的一統(tǒng)秩序是核心內(nèi)容。“與古希臘在差異中找到一致的意見(jiàn)的公眾參與性質(zhì)大為不同”［13］，傳統(tǒng)中國(guó)“政治”的概念，據(jù)《尚書(shū)·舜典》，“政者，事也”“治者，理也”“教不善，則政治”。權(quán)力的擁有者通過(guò)暴力賦斂維持皇權(quán)的最大利益，并實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效控制，是傳統(tǒng)中國(guó)“政治”的主體和歸宿，國(guó)家政治體系的構(gòu)架和政府體制的運(yùn)作都圍繞這一點(diǎn)而展開(kāi)。

在權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系中，作為最高權(quán)力擁有者的皇帝與分執(zhí)權(quán)力的百官之間形成嚴(yán)格的從屬關(guān)系：人主者發(fā)號(hào)施令、生殺予奪，人臣者憑一己之智、事其主上。如何保證這個(gè)龐大的官僚機(jī)器在實(shí)際運(yùn)作中如“臂之使指”般地貫徹皇帝的意旨，保證皇權(quán)及其“家天下”利益的真正實(shí)現(xiàn)，這是傳統(tǒng)中國(guó)皇權(quán)政治需要解決的核心問(wèn)題。［14］基于皇權(quán)統(tǒng)治的需要，龐大的官僚體系建立起來(lái)，君主將一己壟斷的國(guó)家權(quán)力分配并授予大小各級(jí)官吏。這種“設(shè)官分職”政治格局下的分工式分權(quán)，保障著各權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的均衡，在維護(hù)皇權(quán)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)著政治清明、官民和諧與社會(huì)公利。

傳統(tǒng)中國(guó)儒家強(qiáng)調(diào)“君仁臣忠”的理想政治模式，臣子忠心盡職似乎是不言自明的道理。然而，在現(xiàn)實(shí)政治中，基于利害互異關(guān)系而導(dǎo)致君臣交惡的局面屢次發(fā)生，官僚集團(tuán)追求私利的異化傾向難以遏止?；蕶?quán)的私有和壟斷屬性，無(wú)法容忍工具化的官僚集團(tuán)背離其設(shè)置的初衷，權(quán)力監(jiān)督在皇權(quán)至上這一前提下突顯出來(lái)，這是傳統(tǒng)中國(guó)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的基本出發(fā)點(diǎn)。

因此，以鞏固皇權(quán)政治秩序?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)的傳統(tǒng)中國(guó)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，與現(xiàn)代政治理論下“人民主權(quán)”“有限政府”的權(quán)力監(jiān)督要旨大相徑庭。它以加強(qiáng)和鞏固皇權(quán)為目的，在專(zhuān)制集權(quán)的政治背景下，擁有“家天下”傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)的權(quán)力監(jiān)督與民眾毫無(wú)關(guān)系。這一點(diǎn)，決定了傳統(tǒng)中國(guó)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的整體面貌、特質(zhì)及其運(yùn)作的實(shí)際效果。

二、權(quán)力監(jiān)督的制度手段與運(yùn)行模式

傳統(tǒng)中國(guó)權(quán)力監(jiān)督從權(quán)力產(chǎn)生到權(quán)力結(jié)束的全部過(guò)程都形成了相應(yīng)的規(guī)范，它注意到行政過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都存在權(quán)力濫用的可能，并盡可能地采取有效措施加以克服。靜態(tài)監(jiān)督與動(dòng)態(tài)監(jiān)督，事先、事中、事后監(jiān)督的多環(huán)節(jié)有效結(jié)合，各種手段的相互交叉，從而保證最大程度地發(fā)現(xiàn)和糾正官場(chǎng)不法行為和官僚集團(tuán)的異化。兩套監(jiān)督系統(tǒng)的配合和各種監(jiān)督手段的利用，其目的是實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約與效能二者之間的平衡，但更多的卻是處于失衡的狀態(tài)。

（一）權(quán)力監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)

傳統(tǒng)中國(guó)權(quán)力監(jiān)督，主要得益于兩套系統(tǒng)。一是行政系統(tǒng)的人事考核，二是監(jiān)察系統(tǒng)的御史監(jiān)察。［15］［16］這兩套系統(tǒng)交互配合，對(duì)官員進(jìn)行考核與監(jiān)察，進(jìn)而給予獎(jiǎng)懲，實(shí)現(xiàn)對(duì)百官的監(jiān)督與控制，達(dá)到強(qiáng)化中央集權(quán)的目的。其中，人事考核制度是職官管理的常態(tài)制度，主要由行政系統(tǒng)內(nèi)部負(fù)責(zé)職官考課的官員掌管。具體說(shuō)來(lái)，宋代以后由審官院、吏部考功司等行政系統(tǒng)經(jīng)手對(duì)百官的考績(jī)，通過(guò)批書(shū)印紙記錄功過(guò)，對(duì)官員進(jìn)行賞罰與升降。如果說(shuō)人事考核制度是對(duì)官員的日常工作進(jìn)行管理，御史監(jiān)察制度則是對(duì)官員失職不當(dāng)?shù)男袨檫M(jìn)行監(jiān)管，以加強(qiáng)對(duì)官員的控制。

無(wú)論是人事考核還是御史監(jiān)察都是職官管理的制度手段，各級(jí)官員同時(shí)受到并行的兩項(xiàng)制度的約束。雖然在不同的時(shí)期由于各方面的需要，某項(xiàng)制度在某個(gè)時(shí)期發(fā)揮著主要作用，但另一項(xiàng)制度并沒(méi)有因此失去約束效力，只是因?yàn)檎涡枰[身幕后。如宋代對(duì)地方路級(jí)監(jiān)司的監(jiān)督，“付御史臺(tái)考校為三等，仍與中書(shū)、門(mén)下參覆其實(shí)”（《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編·卷一八六·嘉祐二年四月丁酉》），這表明雖然主要由御史臺(tái)對(duì)監(jiān)司進(jìn)行考校，但行政系統(tǒng)的中書(shū)和門(mén)下仍然能夠參與對(duì)監(jiān)司的控制?？梢?jiàn)，人事考核制度和御史監(jiān)察制度是互相配合、交互為用的，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)官員權(quán)力的監(jiān)督。

傳統(tǒng)中國(guó)行政考課和御史監(jiān)察兩套系統(tǒng)，在實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督與均衡的基本手段上，主要依賴(lài)于道德、法律和權(quán)術(shù)。道德在中國(guó)傳統(tǒng)倫理社會(huì)里有著特別的地位，尤其在一個(gè)秩序良好、政治清明的時(shí)期，道德對(duì)于權(quán)力的約束力更加突出。歷代王朝在選官用人時(shí)，都注重德行標(biāo)準(zhǔn)的要求；對(duì)于在任者，有大量的“官箴”對(duì)其加以告誡、警醒。一個(gè)官員如果在任期間不能獲得良好的口碑，甚至遭到清議①的貶斥，其前途將會(huì)受到很大影響。這對(duì)權(quán)力形成了有力的道德約束力。法律對(duì)于權(quán)力的約束也相當(dāng)重要。法家“以法治吏”的主張?jiān)谇貪h以后的帝國(guó)政治中被推行。歷朝進(jìn)行了大量約束戒飭官員行為的立法，比如，規(guī)定官員職責(zé)和權(quán)能的行政組織立法，督促官員在職勤政、規(guī)范用權(quán)的考課和審計(jì)立法，以及追究官員違法失職行為的監(jiān)察立法和刑事立法等等。這些強(qiáng)制性立法明確劃定了官員權(quán)力行使的界限，保障著整個(gè)權(quán)力系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。權(quán)術(shù)是專(zhuān)制政治統(tǒng)治的產(chǎn)物，它是君主以秘密方式窺察臣子、防奸治奸的非常手段，這一被稱(chēng)作“妄婦之道”的非常手段有著獨(dú)特的作用，歷代帝王也都或多或少地加以應(yīng)用，在唐代、明代的宦官擅權(quán)之下，一度達(dá)到極盛。

在傳統(tǒng)中國(guó)政治中，以上三種手段在權(quán)力監(jiān)督過(guò)程中相互交迭與融會(huì)：道德的約束需要借助制度的形式表達(dá)，而制度的建制又以道德為基礎(chǔ)，或者是基于政治權(quán)術(shù)的考量。而且在傳統(tǒng)中國(guó)“倫理政治”中，權(quán)力控制的第一道防線(xiàn)是“道德”，所謂“用人行政，惟在治心”（《清史稿·卷三九一·李棠階傳》）。與此同時(shí)，道德自律之外，“他律”更是不可或缺。道德防患于未然，法律和權(quán)術(shù)則是察其非法、制其非法。三種手段相互配合、各施其能，構(gòu)成傳統(tǒng)中國(guó)權(quán)力監(jiān)督的系統(tǒng)工程。

（二）權(quán)力監(jiān)督的運(yùn)行模式

以上兩類(lèi)制度、三種手段的作用方式靈活多樣。既有靜態(tài)的事先防范和事后制裁，又有動(dòng)態(tài)的過(guò)程參與、跟蹤監(jiān)督?？傮w上來(lái)看，權(quán)力監(jiān)督覆蓋了傳統(tǒng)中國(guó)權(quán)力配置、行使及其運(yùn)行的全過(guò)程。

一方面，“事先防范”表現(xiàn)在道德約束、權(quán)力配置過(guò)程中的部門(mén)建制和選官任官制度中。歷朝中央與地方政府機(jī)構(gòu)的演變興革始終堅(jiān)持一個(gè)基本原則，地方集權(quán)于中央，中央集權(quán)于皇帝。分割、轉(zhuǎn)移事權(quán)是權(quán)力配置中經(jīng)常使用的手段，把不同的事務(wù)或一事的不同階段分別交予不同部門(mén)，使其相互之間形成牽制；通過(guò)明予暗取、明升暗降等方式轉(zhuǎn)移權(quán)力中心，使原本膨脹中的權(quán)力部門(mén)失其威勢(shì)，弱化其權(quán)力含量。這些制度化或非制度化的方式在傳統(tǒng)中國(guó)權(quán)力監(jiān)督制約過(guò)程中發(fā)揮著積極的作用。

嚴(yán)格選官用人，從權(quán)力的入口處防范權(quán)力違規(guī)。從秦漢時(shí)期的察舉制、中經(jīng)魏晉南北朝的九品中正制、下至隋唐以后的科舉制，選官制度日趨合理。［17］其功能有二：一是通過(guò)合法的、穩(wěn)定的渠道選賢任能，保證官吏隊(duì)伍的整潔和高素質(zhì)；二是減少、杜絕選官、任官過(guò)程中的權(quán)力腐敗，防止?fàn)I私舞弊。在任官環(huán)節(jié)建立了選任分離、試官授職以及保舉連坐、任官回避、“流官”制度等一系列有效機(jī)制。在權(quán)力的分配與獲得環(huán)節(jié)采取的防范措施，為權(quán)力的有效運(yùn)行提供了前提。

另一方面，事中與事后的防范與制裁并重。權(quán)力運(yùn)行階段的文牘、考課、審計(jì)、監(jiān)察、司法有助于權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范化，有助于隨時(shí)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)并解決權(quán)力的越軌問(wèn)題；而針對(duì)官吏違法失職犯罪的法律責(zé)任追究制度，以純粹的問(wèn)責(zé)乃至強(qiáng)制性的刑罰來(lái)處罰權(quán)力違規(guī)。

前者以考課和監(jiān)察為例。依法定期不定期對(duì)官吏進(jìn)行考核的考課制度。秦漢時(shí)有“五善五失”“上計(jì)”。魏晉南北朝有“五條詔書(shū)”課郡吏、中正。唐代“四善二十七最”對(duì)考課標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定詳瞻，為品評(píng)官吏提供依據(jù)。明清時(shí)期，考課的方式、權(quán)限、程序、時(shí)間、內(nèi)容以及獎(jiǎng)懲等均十分明確。監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察權(quán)因相對(duì)獨(dú)立而具有極高的權(quán)威。東漢光武時(shí)，負(fù)責(zé)監(jiān)察的御史中丞，與司隸校尉、尚書(shū)令在朝會(huì)時(shí)專(zhuān)席獨(dú)立而坐，時(shí)為“三獨(dú)坐”（《后漢書(shū)·卷二七·宣秉傳》）。唐太宗時(shí)，準(zhǔn)諫議官入宰相府共議國(guó)事，“有所開(kāi)說(shuō)，必虛己納之”（《貞觀政要集?！ぞ矶で笾G第四》）。上及太子、下至百官，官員的職內(nèi)、職外活動(dòng)都在監(jiān)察官的視野之中。在專(zhuān)制集權(quán)統(tǒng)治之下，監(jiān)察制度對(duì)權(quán)力濫用的預(yù)防和制裁作用顯著。［18］對(duì)違法失職官吏的刑事責(zé)任追究的司法監(jiān)督是所有權(quán)力監(jiān)督方式中最有力且具強(qiáng)制性的監(jiān)督。傳統(tǒng)中國(guó)官吏職務(wù)犯罪的法律規(guī)定非常全面系統(tǒng)。就利用職務(wù)之便的枉法“私罪”而言，有因官挾勢(shì)乞取財(cái)物、監(jiān)臨主司受財(cái)、事后受財(cái)、家人受財(cái)?shù)?；官吏“緣公事致罪，而無(wú)私曲者”的擅權(quán)、失職等“公罪”，法典中都有明確規(guī)定。（《唐律疏議·卷二·以官當(dāng)徒》）這些為司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督提供了法律依據(jù)。

（三）權(quán)力監(jiān)督的困境：制約與效能之間

通過(guò)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約與權(quán)力效能的平衡問(wèn)題，一些時(shí)期備受皇權(quán)關(guān)注。漢代的刺史“六條問(wèn)事”制度是其中成功的一例。漢時(shí)刺史制度嚴(yán)格規(guī)定了巡察的對(duì)象、范圍和程序。［19］刺史巡察以“所部”為限，所察對(duì)象僅限于比六百石黑緩以上的官吏，比二百石的黃緩則不在刺察范圍之內(nèi)。巡察事件以“六條詔書(shū)”為據(jù)，六條之外不予過(guò)問(wèn)。巡察的程序如下：每視察所部，先到學(xué)宮見(jiàn)諸生，試其誦讀之書(shū)，詢(xún)問(wèn)得失；再進(jìn)入行郡，詢(xún)問(wèn)土田多寡；然后接見(jiàn)一郡長(zhǎng)官，即二千石郡守。刺史在巡察中，一旦有越權(quán)者，將被彈劾。哀帝時(shí)，鮑宣為豫州牧，“舉措煩苛，代二千石署吏聽(tīng)訟，所察過(guò)詔條”（《漢書(shū)·卷七二·鮑宣傳》），很快由丞相司直郭欽對(duì)其提起彈劾，鮑宣因此被免官。漢代刺史“六條問(wèn)事”有兩個(gè)積極的意義：第一，防止刺史利用監(jiān)察權(quán)干預(yù)郡守的正常事務(wù)，帶來(lái)紛亂，妨礙地方行政；第二，保證刺史集中精力履行監(jiān)察職能，嚴(yán)防越權(quán)。顧炎武將刺史“以六條察郡國(guó)”視為百代不移良法。（《日知錄校注·卷九·六條之外不察》）

然而，無(wú)論歷代統(tǒng)治者是否意識(shí)到權(quán)力制約與行政效能的平衡與統(tǒng)一問(wèn)題，在傳統(tǒng)中國(guó)權(quán)力制約的政治實(shí)踐中，制約與效能更多時(shí)候表現(xiàn)為矛盾和對(duì)立，無(wú)法兼顧。［20］主要表現(xiàn)在以下兩端：一方面，重效能而輕制約。唐代中樞體制由“三省制”走向“一省制”是一個(gè)例證。分工式分權(quán)的目的在于“制約”，但當(dāng)它成為帝國(guó)高效政治運(yùn)作的阻礙時(shí)，回歸集權(quán)是一個(gè)必然的路向。又如，明初朱元璋廢丞相權(quán)歸六部，實(shí)現(xiàn)了分權(quán)，與此同時(shí)，“內(nèi)閣”在政務(wù)中的地位日漸突出，并成為實(shí)際上的中央決策機(jī)構(gòu)，一應(yīng)軍國(guó)大事，皆由內(nèi)閣會(huì)議奏決，分權(quán)在悄然之間回歸集權(quán)。

另一方面，重制約而輕效能。漢代為防止官吏互相勾結(jié)庇護(hù)，實(shí)行任官“三互法”，規(guī)定諸州郡行政長(zhǎng)官不能任用本籍之人，兩州人士及婚姻之家也不得交互任官，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)“久闕不補(bǔ)”的狀況。（《后漢書(shū)·卷六箹下·蔡邕傳》）宋代汲取五代地方混戰(zhàn)的教訓(xùn)，對(duì)地方“稍?shī)Z其權(quán)”，地方“一兵之籍，一財(cái)之源，一地之守，皆人主自為之”（《葉適集·水心集·卷之十·始論二》），財(cái)、政、軍大權(quán)統(tǒng)統(tǒng)匯入朝廷，地方行政即在約束鉗制之中生氣全無(wú)，導(dǎo)致“內(nèi)外失衡”的政治格局，以至在戰(zhàn)亂時(shí)期失去了必要的防御能力，“至一州則破一州，至一縣則破一縣”（《宋史·卷四一八·文天祥傳》）。明代為控制地方，地方三司鼎足而立，重大事務(wù)需三司合議，任何一方無(wú)權(quán)單獨(dú)做出決定，可謂“官多則亂，將多則敗”（《日知錄校注·卷五·醫(yī)師》）。

三、權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行困境的原因分析

權(quán)力必須受到制約，深諳治道的傳統(tǒng)中國(guó)帝王對(duì)此有清醒的認(rèn)識(shí)，前述權(quán)力監(jiān)督機(jī)制由此建立起來(lái)。然而，傳統(tǒng)中國(guó)是典型的君主專(zhuān)制中央集權(quán)政治。在集權(quán)和人治的政治中，權(quán)力呈現(xiàn)天然擴(kuò)張的趨勢(shì)；與此同時(shí)，又從根本上排斥制度性的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。這是傳統(tǒng)中國(guó)政治體制無(wú)法解決的矛盾。所以，權(quán)力監(jiān)督往往趨于低效乃至失效，對(duì)王朝政治產(chǎn)生了非常惡劣的負(fù)面影響。

（一）一人視聽(tīng)察天下的失效

專(zhuān)制政體下的權(quán)力監(jiān)督與反監(jiān)督，實(shí)際上是皇帝與官僚之間的博弈。作為權(quán)力主體的皇帝，與官僚集團(tuán)在政治權(quán)力對(duì)比中雖然處于優(yōu)勢(shì)，然而在利益爭(zhēng)奪過(guò)程中，卻不得不時(shí)常成為最終的失敗者。為了獲得體制內(nèi)利益的最大化，官僚集團(tuán)成員結(jié)成巨大的利益共同體，與帝王暗中較量。博弈雙方力量懸殊，作為孤家寡人的皇帝常常處于劣勢(shì)，一人之智難敵眾人之智。深居九重的皇帝甚至可能完全被隔絕在現(xiàn)實(shí)的官僚政治之外，時(shí)常因?yàn)樾畔⑶赖亩氯蛢?nèi)容的扭曲而失去對(duì)臣僚的控制能力?！叭顺苫ⅰ保ā多囄鲎印まD(zhuǎn)辭篇》）論即深刻解釋了帝王政治中臣下欺君之害，官僚集團(tuán)的異化不可遏止。

為了實(shí)現(xiàn)家天下的目標(biāo)，最高當(dāng)權(quán)者可以將監(jiān)督權(quán)不斷地分配給大小監(jiān)察官、家臣、奴才等可資信賴(lài)的人。然而，專(zhuān)制皇帝多疑的天性，“道不足于己，而先自疑于心；心不自保，而天下舉無(wú)可信。兄弟也、臣僚也、編氓也，皆可疑者也”，所以，“其愚不可廖、其禍不可救”（《讀通鑒論·卷一一·晉泰始元年起》）。官僚集團(tuán)基于對(duì)自身利益的追求，拋卻對(duì)皇帝的忠誠(chéng)，君臣信任盡失，高居權(quán)力塔尖的皇帝一籌莫展。因此，專(zhuān)制政治本身產(chǎn)生了權(quán)力監(jiān)督的必要，但一人之視聽(tīng)察天下之奸形成懸殊的君臣力量對(duì)比，決定了權(quán)力監(jiān)督往往失效。

（二）集權(quán)專(zhuān)制導(dǎo)致監(jiān)督難以奏效

傳統(tǒng)專(zhuān)制集權(quán)政治之下，權(quán)力監(jiān)督發(fā)端于最高皇權(quán)。［21］伴隨著行政機(jī)構(gòu)的層級(jí)設(shè)置，自上而下的行政體制內(nèi)的縱向權(quán)力監(jiān)督架構(gòu)導(dǎo)致制約成本增加，制約效率低下甚至完全失效。

首先，皇帝高居權(quán)力監(jiān)督框架的頂端，不受任何制度性約束。專(zhuān)制集權(quán)政治權(quán)力肆意的最大危險(xiǎn)來(lái)源于君主，君主權(quán)力被賦予了無(wú)限的機(jī)會(huì)，任意作為，暢行無(wú)阻，權(quán)力監(jiān)督在它的起點(diǎn)處走到盡頭。其次，官員的權(quán)力和利益源于皇帝的分配和授予。所謂“君垂爵祿，臣盡死力”（《韓非子·卷一五·難一》），君臣間利益予奪無(wú)時(shí)不在。官吏的命運(yùn)操控于上司和監(jiān)察官之手，欺上瞞下、賄通上司極易演化為官場(chǎng)進(jìn)身的通則，媚上成為官僚體制的系統(tǒng)性行為。上自皇帝，下迄百官，受利益驅(qū)使形成利益集團(tuán)，賄上包庇成為常態(tài)。［22］在上下級(jí)官員之間、執(zhí)掌監(jiān)督和被監(jiān)督者之間，無(wú)利害得失的根本沖突而層層交易，在窺視、打量、竊取皇家利益的時(shí)候極易形成聯(lián)盟，權(quán)力監(jiān)督機(jī)制趨于失效。最后，自上而下的權(quán)力監(jiān)督更多地表現(xiàn)為對(duì)權(quán)力失范的事后糾正和制裁。監(jiān)察官或負(fù)考核職責(zé)的上級(jí)長(zhǎng)官，通過(guò)年度或任期考課和定期不定期的巡察活動(dòng)，無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)權(quán)力行使中的違規(guī)現(xiàn)象，權(quán)力越軌得以在一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)，甚至長(zhǎng)期潛伏，吏治往往因監(jiān)督的滯后性而付出慘重代價(jià)。［23］事后糾正和制裁，使違規(guī)成本大為降低，吏治進(jìn)入惡性循環(huán)。［24］

（三）人治導(dǎo)致監(jiān)督缺乏長(zhǎng)效性

人治導(dǎo)致法律屈從于個(gè)人意志，最高權(quán)力得以繞開(kāi)法制規(guī)定，以一己意志為高下，法外施情。秦漢以來(lái)選官用人都有明確的制度，但皇帝可以任憑好惡，枉顧既有的規(guī)則制度，任人唯私。各級(jí)官員往往視制度為障礙，肆意破壞，一些精心設(shè)計(jì)的權(quán)力防范機(jī)制失去效用。法律的失效使權(quán)力失范者得不到應(yīng)有的問(wèn)責(zé)，違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)大大降低，使更多的潛在違規(guī)者敗壞吏治。

而且，人治政治寄希望于精英執(zhí)政?！懊骶t相”是這個(gè)社會(huì)各個(gè)環(huán)節(jié)得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的有力保障，圣君在位，政治昌明；反之則深受其害。就基本模式和具體制度言，傳統(tǒng)中國(guó)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的實(shí)踐效果最終取決于人治政治的圣明程度。然而，人治環(huán)境下存在著因人設(shè)法、臨時(shí)議制的權(quán)力監(jiān)督現(xiàn)象。同一官員在其職任期間權(quán)責(zé)大小可能完全不同。受到皇帝信任者，大權(quán)在握，無(wú)人抗衡，受到皇帝猜忌的人則被排擠，甚至其官職完全成為虛職，制度存廢因人而異。所以，王朝政治完全寄希望于明君，而非既有制度的約束。

（四）輕程序化使得監(jiān)督難以持續(xù)

現(xiàn)代政治學(xué)在注重實(shí)質(zhì)的同時(shí)，非常強(qiáng)調(diào)程序，因?yàn)楹笳弑ＷC前者得以實(shí)現(xiàn)。雖然前文指出，傳統(tǒng)中國(guó)有一套事前、事中、事后權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，然而程序在傳統(tǒng)中國(guó)皇權(quán)政治中時(shí)常變得陌生。由于傳統(tǒng)中國(guó)倫理政治強(qiáng)調(diào)“潛移默化”的道德教化，所以在中國(guó)傳統(tǒng)思維模式中，歷來(lái)有重實(shí)體而輕程序的弊端。在倫理化、權(quán)威化的行政過(guò)程中，“程序”往往被皇權(quán)專(zhuān)制政治視為冗余。

行政過(guò)程的輕程序化，導(dǎo)致“重結(jié)果，輕程序”的弊端。一方面，由于對(duì)權(quán)力運(yùn)行“結(jié)果”的監(jiān)督，重于對(duì)其“程序”的控制，很多監(jiān)督行為只能作為一種補(bǔ)救措施在事后施行；另一方面，作為行政過(guò)程一部分的監(jiān)督行為，由于自身缺少?lài)?yán)格的程序規(guī)范，往往在低程序狀態(tài)下實(shí)施。諸如權(quán)力監(jiān)督的時(shí)間、步驟、方法、手段，監(jiān)督過(guò)程中的調(diào)查、處理程序，公開(kāi)、回避、保密制度等的規(guī)定，傳統(tǒng)中國(guó)權(quán)力監(jiān)督制度往往沒(méi)有或只有籠統(tǒng)的說(shuō)明，監(jiān)督行為失當(dāng)無(wú)法在程序方面得到相應(yīng)的規(guī)制。

四、現(xiàn)代審思：權(quán)力監(jiān)督的“均衡”原則

傳統(tǒng)中國(guó)兩千余年權(quán)力監(jiān)督實(shí)踐告訴我們，輕程序化、集權(quán)、人治的專(zhuān)制政治是其權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制的根本局限，它排斥制度化、長(zhǎng)效性、透明公開(kāi)的現(xiàn)代民主監(jiān)督方式，一切受到皇權(quán)的意志和集團(tuán)利益的左右。這種權(quán)力監(jiān)督方式可以奏效一時(shí)，卻無(wú)法保持長(zhǎng)久，并給“五百年必有王者興”的傳統(tǒng)中國(guó)帶來(lái)了政治無(wú)序與周期性的振蕩，使社會(huì)付出慘重的代價(jià)。

（一）經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

傳統(tǒng)中國(guó)兩千年分工式人事與監(jiān)察相配合的控權(quán)模式中，蘊(yùn)含著豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，值得我們?nèi)ミM(jìn)一步總結(jié)和反思，助益我國(guó)監(jiān)察體制改革的理論和實(shí)踐。

皇權(quán)專(zhuān)制社會(huì)里，權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的確立有其根本的原因。作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)基本形態(tài)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，無(wú)法凝結(jié)成一個(gè)有力的社會(huì)集團(tuán)。專(zhuān)制社會(huì)國(guó)家權(quán)力的高度集中正是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)高度分散的結(jié)果。在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)中，始終沒(méi)有形成西方中世紀(jì)集團(tuán)化的貴族、城市工商業(yè)者組織，皇權(quán)至尊并壟斷一切。小農(nóng)只是王朝賦稅承擔(dān)者，他們蟄伏在無(wú)限政府權(quán)力之下，無(wú)力提出任何個(gè)體的要求和利益主張。［25］不存在任何一支社會(huì)力量足以構(gòu)成對(duì)皇權(quán)政治的挑戰(zhàn)和約制。傳統(tǒng)中國(guó)權(quán)力監(jiān)督的結(jié)構(gòu)、模式、特質(zhì)，正是這一社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況的必然結(jié)果。在兩千年一貫的以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主體的專(zhuān)制集權(quán)社會(huì)里，新的政治理念無(wú)從產(chǎn)生，更加合理、有效的權(quán)力監(jiān)督方案無(wú)從談起。正因?yàn)槿绱耍袑W(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)中國(guó)只有專(zhuān)制集權(quán)，以及“私天下”的人治，分權(quán)與制衡的文化理路在傳統(tǒng)中國(guó)是不存在的；而西方法治傳統(tǒng)，分權(quán)與制衡是其共識(shí)和原則。［26］

自上而下的權(quán)力監(jiān)督將民眾排除在權(quán)力監(jiān)督體系之外。在傳統(tǒng)中國(guó)媚上苛下的官場(chǎng)理念下，對(duì)上負(fù)責(zé)是仕途成功的關(guān)鍵，為政理民無(wú)關(guān)緊要，小民利益往往被忽略，沒(méi)有表達(dá)自身利益和要求的機(jī)會(huì)和可能，最終成為苛斂奉上的犧牲品。在現(xiàn)代人民主權(quán)原則下，民眾得以自由參與政治監(jiān)督，將享有公權(quán)力的官員置于全體民眾的監(jiān)督視野中，這是一種低成本、高收益的權(quán)力制約監(jiān)督模式?！氨娙酥暵?tīng)”以察奸，較之皇權(quán)政治下“一人之視聽(tīng)”以察奸，其有效性不言自明。

（二）現(xiàn)代審思

對(duì)權(quán)力監(jiān)督的研究，中國(guó)學(xué)者深受西方自由主義話(huà)語(yǔ)的影響。由于中西在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治體制和發(fā)展模式上的差異，西方私有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上以自由主義為話(huà)語(yǔ)、以“三權(quán)分立”為特征的現(xiàn)代控權(quán)制度，難以適應(yīng)中國(guó)的實(shí)際訴求。［27］在這種背景下，國(guó)內(nèi)學(xué)界近年來(lái)從中國(guó)政治學(xué)研究本土化視角出發(fā)，主張對(duì)西方政治學(xué)范式進(jìn)行選擇性吸收，探索建構(gòu)中國(guó)特色權(quán)力監(jiān)督的理論體系。［28］諸如，采用“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”雙重分析維度，從權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制兩個(gè)維度去審視政府權(quán)力私有化的問(wèn)題。［29］當(dāng)然，也有學(xué)者基于政治文明建設(shè)的需要出發(fā)，探討權(quán)力監(jiān)督機(jī)制中存在的功效不足，提出理順縱向權(quán)力關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效的縱向權(quán)力監(jiān)督。［30］監(jiān)督的有效性是權(quán)力監(jiān)督的重要目的，其最終目的是使權(quán)力更有效地服務(wù)社會(huì)，而非鎖住權(quán)力的手腳、桎梏權(quán)力的靈性。

在規(guī)范權(quán)力秩序的同時(shí)，賦予權(quán)力運(yùn)作必要的空間和能量，最終實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約與效率的有機(jī)統(tǒng)一。但是，在人類(lèi)政治文明史上，權(quán)力制約與效率的失衡狀態(tài)時(shí)常發(fā)生。在西方近現(xiàn)代政治實(shí)踐中，權(quán)力制約監(jiān)督與權(quán)力效能之間的矛盾一直存在。如美國(guó)分權(quán)制度的演變經(jīng)歷了兩個(gè)時(shí)期：國(guó)會(huì)的立法權(quán)中心和總統(tǒng)代表的行政權(quán)中心。為了解決行政權(quán)迅速擴(kuò)張的問(wèn)題，美國(guó)實(shí)行了兩黨分治的政治模式。在有效遏制行政權(quán)擴(kuò)張的同時(shí)，帶來(lái)了政府行政效率低下和部門(mén)間摩擦的新問(wèn)題，這些都阻滯降低了美國(guó)行政體制的效能。

權(quán)力的兩面性決定了其異化的必然性，權(quán)力監(jiān)督就是要減少和防范權(quán)力的異化，以保障權(quán)力的有效運(yùn)行。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要完善權(quán)力監(jiān)督制度和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法體系，使各項(xiàng)監(jiān)督更加規(guī)范、更加有力、更加有效。”［31］權(quán)力監(jiān)督不能缺位或者越位，有效的權(quán)力監(jiān)督無(wú)不是在防范權(quán)力異化的同時(shí)，最大程度地實(shí)現(xiàn)權(quán)力的本來(lái)效能。也就是說(shuō)，監(jiān)督要以被監(jiān)督者的權(quán)力不被削弱或取代為前提，以確保被監(jiān)督者的權(quán)力全面正當(dāng)?shù)剡\(yùn)行。

總而言之，必要的權(quán)力監(jiān)督制約是通過(guò)科學(xué)的權(quán)力系統(tǒng)和權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，明確權(quán)力界限和職責(zé)，疏通權(quán)力通道，防止和糾正權(quán)力的傾斜，使權(quán)力在既定的空間范圍內(nèi)暢通無(wú)阻地發(fā)揮其全部的、正當(dāng)?shù)哪芰俊Ｕ窃谶@個(gè)意義上，我們確信有限政府比無(wú)限政府更強(qiáng)有力，因?yàn)椤巴ㄟ^(guò)限制政府官員的專(zhuān)斷權(quán)力，可能在適當(dāng)條件下增加國(guó)家解決特定問(wèn)題以及為了共同目標(biāo)而動(dòng)員集體資源的能力”［32］。可見(jiàn)，權(quán)力監(jiān)督有效性的理想狀態(tài)應(yīng)該是造就一個(gè)強(qiáng)大有力而又有節(jié)有制的權(quán)力工具，這是權(quán)力監(jiān)督的最佳境界。

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How to Effectively Supervise the Power of Public Administration

——A Modern Reflection on the Division of Labor Structure and Operational Dilemma of Traditional Chinese Power Supervision

Wu Yeguo， Fang Ye

Abstract： Effectiveness is the important value and goal of power supervision. The traditional top-down bureaucratic structure of centralized division of labor in China is the product of imperial autocratic politics. With the continuous enrichment， development and improvement of the supervision system in ancient China， the ways and methods of supervision tended to be diversified， a variety of supervision means were comprehensively applied to form a complete power supervision system of division of labor. Since the Qin and Han Dynasties， while maintaining the effectiveness of traditional Chinese power supervision and ensuring the normal operation of traditional bureaucratic system， there are many institutional defects such as centralized autocracy， the tradition of rule by man and the lack of procedures， which lead to the power supervision tends to be inefficient and idle， and even eventually ineffective， which has a serious negative impact on dynastic politics. Effective supervision and restriction is through scientific power system and structure design， clear power boundaries and responsibilities， dredge power channels， prevent and correct power tilt， so that power can play an unimpeded role in the established space， so that power supervision can reach the best state. At the same time， the traditional Chinese power supervision thought and practice of administrative efficiency are realized to the maximum extent， which provides valuable historical resources for the reform of China’s supervision system and the construction of the validity of power supervision.

Key words： power supervision； divisional structure； validity； administrative efficiency

（責(zé)任編輯：劉劍明）